Urteil des BVerfG vom 26.10.2004, 2 BvR 955/00

Entschieden
26.10.2004
Schlagworte
Europäische kommission, Genfer konvention, Ius cogens, öffentliche gewalt, Europäische menschenrechtskonvention, Ddr, Tschechische republik, Zwingende norm, Menschenrechte, Einwilligung des verletzten
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L e i t s a t z

zum Beschluss des Zweiten Senats vom 26. Oktober 2004

- 2 BvR 955/00 -

- 2 BvR 1038/01 -

Der Staat des Grundgesetzes ist grundsätzlich verpflichtet, auf seinem Territorium die

Unversehrtheit der elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu garantieren und bei

Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner Verantwortung und im Rahmen

seiner Handlungsmöglichkeiten einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen.

Daraus folgt jedoch keine Pflicht zur Rückgabe des in dem Zeitraum von 1945 bis

1949 außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs entschädigungslos

entzogenen Eigentums.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 955/00 -

- 2 BvR 1038/01 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden

I. des Herrn von der M...,

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Gottfried J. Janiurek,

Dianastraße 7, 80538 München -

gegen a) den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 30. März 2000

- OVG 8 N 81.99 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. Oktober 1999 - VG 29

A 88.98 -,

c) den Widerspruchsbescheid der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte

Sonderaufgaben vom 26. Mai 1998 - GVO Z W 193/98 -,

d) die Grundstücksverkehrsgenehmigung der Bundesanstalt für

vereinigungsbedingte Sonderaufgaben vom 11. Februar 1998 - GVO

3294/97 -

- 2 BvR 955/00 -,

II. des Herrn Prinz von H...,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte der Sozietät White & Case, Feddersen,

Kurfürstendamm 32, 10719 Berlin -

gegen a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2000

- BVerwG 8 B 134/00 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 7. März 2000 - A 5 K

284/98 -,

c) mittelbar § 1 Abs. 8 Buchstabe a Vermögensgesetz

- 2 BvR 1038/01 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der

Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Jentsch,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt

am 26. Oktober 2004 beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerden werden zur gemeinsamen Entscheidung

verbunden.

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A.

Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Vereinbarkeit der Enteignungen in der

1

ehemaligen Sowjetischen Besatzungszone zwischen 1945 und 1949 mit dem

Völkerrecht und die Folgen einer möglichen Völkerrechtswidrigkeit für die

verfassungsrechtlichen Bindungen der Bundesrepublik Deutschland.

I.

1. a) Nach der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Streitkräfte am 7. und

2

8.Mai 1945 übte zunächst jede Besatzungsmacht in dem von ihr besetzten

deutschen Staatsgebiet allein die Herrschaftsgewalt aus. Erst am 5. Juni 1945

übernahmen die vier Siegermächte - die Vereinigten Staaten, die Sowjetunion, das

Vereinigte Königreich und Frankreich - mit ihrer so genannten Juni-Deklaration

gemeinsam die "oberste Regierungsgewalt in Deutschland" einschließlich "aller

Befugnisse der deutschen Regierung". Der Alliierte Kontrollrat, der sich aus den

Oberkommandierenden der Besatzungstruppen zusammensetzte, wurde höchstes

Entscheidungsorgan für Deutschland. Daneben übten jedoch die einzelnen

Befehlshaber in ihren Besatzungszonen die Entscheidungshoheit aus, d.h. sie

konnten vor allem selbständig Befehle und Gesetze erlassen.

Auf der Potsdamer Konferenz der vier Siegermächte vom 17. Juli bis zum 2. August

3

1945 betonten die Alliierten noch einmal, dass die Oberkommandierenden der

Streitkräfte als Mitglieder des Kontrollrates die höchste Regierungsgewalt in

Deutschland ausübten, und zwar jeder in seiner Besatzungszone nach den

Leitsätzen seiner entsprechenden Regierung, sowie gemeinsam in den Deutschland

als Ganzes betreffenden Fragen. Als Ziele des Besatzungsregimes wurden genannt:

Der deutsche Militarismus und Nazismus werden ausgerottet, und

4

die Alliierten treffen nach gegenseitiger Vereinbarung in der

Gegenwart und in der Zukunft auch andere Maßnahmen, die

notwendig sind, damit Deutschland niemals mehr seine Nachbarn

oder die Erhaltung des Friedens in der ganzen Welt bedrohen kann.

Es ist nicht die Absicht der Alliierten, das deutsche Volk zu

5

vernichten oder zu versklaven. Die Alliierten wollen dem deutschen

Volk die Möglichkeit geben, sich darauf vorzubereiten, sein Leben

auf einer demokratischen und friedlichen Grundlage von neuem

wiederaufzubauen (Mitteilung über die Dreimächtekonferenz von

Berlin [Potsdamer Protokoll] vom 2. August 1945, zit. nach

Rauschning [Hrsg.], Rechtsstellung Deutschlands, 2. Aufl., 1989,

Ziff. 6, S. 24 unter Hinweis auf Amtsblatt des Kontrollrats in

Deutschland, Ergänzungsband Nr. 1, S. 13 ff.).

Auf wirtschaftlichem Gebiet wurde die Vernichtung des Kriegspotenzials, die

6

Zerschlagung der "bestehenden übermäßigen Konzentration der Wirtschaft,

dargestellt insbesondere durch Kartelle, Syndicate, Trusts und andere

Monopolvereinigungen" gefordert. Während der Besatzungszeit sollte Deutschland

eine wirtschaftliche Einheit bleiben.

b) Am 9. Juni 1945 wurde mit "Befehl Nr. 1" in der Sowjetischen Besatzungszone

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(SBZ) als oberstes Machtorgan die Sowjetische Militäradministration in Deutschland

- SMAD - gebildet. Befehl Nr. 1 brachte "zur allgemeinen Kenntnis", dass "zur

Kontrolle über die Durchführung der Deutschland nach der bedingungslosen

Kapitulation auferlegten Bedingungen und zur Verwaltung der sowjetischen

Besatzungszone in Deutschland" die SMAD mit Marschall Schukow an der Spitze

geschaffen wurde. Mit Befehl Nr. 5 vom 9. Juli 1945 wurden SMAD-Verwaltungen in

den Ländern und Provinzen geschaffen sowie deren Chefs ernannt. Die SMAD war

die zentrale Agentur der sowjetischen Interessen in der SBZ (vgl. zur SMAD

allgemein Foitzik, in: W. Benz , Deutschland unter alliierter Besatzung 1945

1949/55, 1999, S. 302 ff.). Die zentrale Handlungsform der SMAD war der schriftliche

oder mündliche "Befehl". Die neu einzurichtenden deutschen Instanzen konnten in

diesem Zusammenhang nur als Hilfsorgane der sowjetischen Behörden tätig sein.

Sie sollten sowohl direkte Anweisungen erhalten als auch überwacht werden.

Ein wesentlicher Schritt zur Veränderung der Eigentumsordnung in der SBZ betraf

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Grund und Boden (vgl. die Darstellungen bei Dölling, Wende der deutschen

Agrarpolitik, 1950; Lochen, in: Deutschland-Archiv 1991, S. 1025 ff.; Biehler, Die

Bodenkonfiskationen in der Sowjetischen Besatzungszone nach Wiederherstellung

der gesamtdeutschen Rechtsordnung 1990, 1994, S. 32 ff.; vgl. auch BVerfGE 84, 90

<96 ff.>). An einer Bodenreform in der sowjetischen Besatzungszone arbeitete das

Zentralkomitee der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) zusammen mit der

SMAD seit 1945. Dabei benutzte man den Begriff "Demokratische Bodenreform", der

in Deutschland schon vor 1945 verwendet worden war (Stern, Staatsrecht, Bd. V

2000, S. 987 m.w.N.). Auch berief man sich auf gesamtalliierte Vorstellungen, die

wirtschaftlichen Grundlagen "des Junkertums" und der "Großkapitalisten" zu

zerschlagen, um die "Demokratisierung" des deutschen Volkes voranzubringen.

Erfasst werden sollten hiervon nach der Devise "Junkerland in Bauernhand" nicht nur

Nationalsozialisten und Kriegsverbrecher, sondern aller Bodenbesitz über 100 ha als

"unaufschiebbare nationale, wirtschaftliche und soziale Notwendigkeit", um die

"Liquidierung des feudal-junkerlichen Großgrundbesitzes" zu gewährleisten, der

"immer eine Bastion der Reaktion und des Faschismus und eine der Hauptquellen

der Aggression [...] gegen andere Völker" gewesen sei.

Demgemäß ergingen im September 1945 in allen Ländern und Provinzen der SBZ

9

Rechtsakte zur Bodenreform. Vereinzelt wurden darüber Volksabstimmungen

durchgeführt. Vorreiter war die Provinz Sachsen, die bereits am 3. September 1945

eine Verordnung über die Bodenreform erließ. Betroffen war der gesamte

landwirtschaftliche Grundbesitz einschließlich des lebenden und des toten Inventars

der

1.Kriegsverbrecher, Kriegsschuldigen, Nazi-Führer, aktiven

10

Verfechter der Nazi-Partei und der führenden Personen des Hitler-

Staates, darunter aller Personen, die in der Periode der

Naziherrschaft Mitglieder der Reichsregierung, des Reichstages,

einer deutschen Länderregierung oder eines Landtages waren;

2. feudal-junkerlichen Boden- und Großgrundbesitzer über 100 ha;

11

3.des Staates, soweit er nicht landwirtschaftlichen oder

12

w i ssenschaftl i chen Forschungsinstituten, Versuchs- oder

Lehranstalten gewidmet ist.

Insgesamt wurden 7.112 Güter enteignet, die größer als 100 ha waren. Außerdem

13

wurden 4.278 Betriebe unterhalb der 100 ha-Grenze, die vermuteten

Kriegsverbrechern und nationalsozialistischen Funktionären gehörten, sowie 2.309

Areale sonstiger Art, die sich in der überwiegenden Zahl der Fälle in Staatsbesitz

befanden, enteignet. Aus dem enteigneten Grundbesitz wurde ein Bodenfonds von

rund 3,22 Mio. ha Land gebildet. Der Bodenfonds umfasste damit rund ein Drittel der

gesamten bodenwirtschaftlichen Nutzfläche der nachmaligen DDR. Aus dem

Bodenfonds wurden 2,1 Mio. ha Land in Grundstücken an landlose oder landarme

Bauern, Landarbeiter, Flüchtlinge und Umsiedler verteilt, wobei der zugeteilte Boden

5 ha, bei schlechter Bodenqualität bis zu 10 ha nicht überschreiten sollte (vgl.

BVerwGE 95, 170 ff.).

Ein Teil des enteigneten Grundbesitzes verblieb im Eigentum der öffentlichen Hand.

14

D ie Zuteilungsempfänger hatten für den Boden eine Summe in Höhe des Wertes

einer Jahresernte zu entrichten. Die neu geschaffenen landwirtschaftlichen Betriebe

durften weder geteilt noch ganz oder teilweise verkauft, verpachtet oder verpfändet

werden. Die Durchführung der Bodenreform oblag Kommissionen auf Gemeinde-,

Kreis- und Landesebene. Die enteigneten Grundbesitzer wurden in der Regel aus

dem Kreis, in dem sie ihren Grundbesitz hatten, ausgewiesen. Sie mussten ihren Hof

nicht selten binnen weniger Stunden verlassen und durften nur die notwendige Habe

mitnehmen. Gerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber den

Enteignungsmaßnahmen gab es nicht. Auch die Einstufung als Kriegsverbrecher

oder aktiver Nationalsozialist unterlag keiner gerichtlichen Kontrolle.

Nicht wenige Neubauern gaben bald wieder ihre landwirtschaftliche Tätigkeit auf,

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weil zahlreiche Betriebe zu klein waren und deshalb nicht rentabel bewirtschaftet

werden konnten. Im Jahre 1952 setzte darüber hinaus eine erste Phase der gezielten

Kollektivierung der Landwirtschaft ein. Doch führte erst eine im Frühjahr 1960

a n g e l a u fe n e Kollektivierungskampagne dazu, dass rund 85% der

landwirtschaftlichen Nutzfläche in über 19.000 Genossenschaften mit knapp 1 Mio.

Mi tg l i e d e rn zusammengefasst wurden. Nach dem Gesetz über die

landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) vom 3. Juni 1959 und den

zusätzlich erlassenen Musterstatuten über die drei verschiedenen Typen

landwirtschaftlicher Produktionsgenossenschaften blieb der in die Genossenschaften

zur allgemeinen Nutzung eingebrachte Boden Eigentum der Mitglieder; durfte nur an

den Staat, die LPG oder deren Mitglieder, die wenig oder kein Land besaßen,

verkauft werden.

c) Die DDR verankerte die Rechtswirksamkeit der Bodenreform bereits in Art. 24

16

ihrer Verfassung vom 7. Oktober 1949 (abgedruckt in: Roggemann , Die

DDR-Verfassungen, 4. Aufl., 1989, S. 452 ff.). Gemäß der neuen vorkommunistischen

Ordnung gab es an Produktionsmitteln wie den wirtschaftlichen Nutzflächen indessen

nur Volkseigentum ("sozialistisches Eigentum"), sei es "gesamtgesellschaftliches

Gesamteigentum", sei es "genossenschaftliches Gemeineigentum".

2. a) Mit der Wiedervereinigung ging das Eigentum am öffentlichen Vermögen

17

zusammen mit der Gesamtverschuldung des Haushalts der ehemaligen Deutschen

Demokratischen Republik auf die Bundesrepublik Deutschland über. Kapitel VI des

Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen

Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31.

August 1990 Einigungsvertrag (BGBl II S. 889) legt die Prinzipien fest, nach denen

das Vermögen in der föderativen Ordnung auf die verschiedenen Körperschaften

verteilt werden soll.

Im Hinblick auf die Rückübertragung von Eigentumsrechten an Grundstücken und

18

Gebäuden war eine Vorentscheidung für die Lösung der damit zusammenhängenden

offenen Vermögensfragen durch die Gemeinsame Erklärung der Regierungen der

Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom

15. Juni 1990 (BGBl II S. 1237) gefallen. In der Gemeinsamen Erklärung heißt es,

dass die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher

Grundlage (1945-1949) "nicht mehr rückgängig zu machen" seien. Für die

Enteignungen der DDR 1949-1990 wurde der Grundsatz "Rückgabe vor

Entschädigung" festgelegt. Die Gemeinsame Erklärung wurde über Art. 41 Abs. 1

Bestandteil des Einigungsvertrags, der wiederum nach Art. 143 Abs. 3 GG n.F. im

Grundgesetz verankert wurde. Die in der Erklärung festgelegten Eckpunkte wurden

im Vermögensgesetz (Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen vom

23. September 1990, BGBl II S. 885, 1159) konkretisiert, das für die Enteignungen

durch DDR-Organe den Restitutionsanspruch der so genannten Alteigentümer regelt.

b) Die "Gemeinsame Erklärung" hat in ihrer für die vorliegenden Fälle

19

interessierenden Nr. 1 folgenden Wortlaut:

Die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher bzw.

20

besatzungshoheitlicher Grundlage (1945 bis 1949) sind nicht mehr

rückgängig zu machen. Die Regierungen der Sowjetunion und der

Deutschen Demokratischen Republik sehen keine Möglichkeit, die

damals getroffenen Maßnahmen zu revidieren. Die Regierung der

Bundesrepublik Deutschland nimmt dies im Hinblick auf die

historische Entwicklung zur Kenntnis. Sie ist der Auffassung, daß

einem künftigen gesamtdeutschen Parlament eine abschließende

Entscheidung über etwaige staatliche Ausgleichsleistungen

vorbehalten bleiben muß.

Über die Regelung offener Vermögensfragen ist in Art. 41 EV Folgendes bestimmt:

21

(1) Die von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der 22

Regierung der Deutschen Demokratischen Republik abgegebene

Gemeinsame Erklärung vom 15. Juni 1990 zur Regelung offener

Vermögensfragen (Anlage III) ist Bestandteil dieses Vertrages.

(2) [...]

23

(3) Im übrigen wird die Bundesrepublik Deutschland keine

24

Rechtsvorschriften erlassen, die der in Absatz 1 genannten

Gemeinsamen Erklärung widersprechen.

Im Zusammenhang mit der Unterzeichnung des Moskauer Vertrages über die

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abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland vom 12. September 1990 (so

genannter Zwei-Plus-Vier-Vertrag) teilten der Bundesminister des Auswärtigen und

der DDR-Ministerpräsident in Punkt 1 ihres Gemeinsamen Briefes den

Außenministern der Vier Mächte mit:

1. Die Gemeinsame Erklärung der Regierungen der Bundesrepublik

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Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur

Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 enthält u.a.

folgende Aussagen:

[es folgt die zitierte Passage aus der Gemeinsamen Erklärung zu

27

den Enteignungen von 1945 bis 1949].

Gemäß Art. 41 Absatz 1 des Vertrages zwischen der Bundesrepublik

28

Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die

Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31. August 1990 ist die

Gemeinsame Erklärung Bestandteil dieses Vertrages. Gemäß

Art. 41 Absatz 3 des Einigungsvertrags wird die Bundesrepublik

Deutschland keine Rechtsvorschriften erlassen, die dem oben

zitierten Teil der Gemeinsamen Erklärung widersprechen

(abgedruckt in: Bulletin vom 14. September 1990, Nr. 109 S. 11).

Bereits in einem "Aide-Mémoire" vom 28. April 1990 hatte die sowjetische

29

Regierung gefordert:

Nichts im Vertragsentwurf zwischen der Bundesrepublik

30

Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik darf

dazu berechtigen, die Gesetzlichkeit der Maßnahmen und

Verordnungen in Frage zu stellen, die die vier Mächte in Fragen der

Entnazifizierung, der Demilitarisierung und der Demokratisierung

gemeinsam oder in ihrer ehemaligen Besatzungszone getroffen

haben. Die Rechtmäßigkeit dieser Beschlüsse, vor allem in Besitzund Bodenfragen, unterliegt keiner neuerlichen Überprüfung oder

Revision durch deutsche Gerichte oder andere deutsche

Staatsorgane (abgedruckt in:

Fieberig/Reichenbach/Messerschmidt/Verstegen, VermG, § 1,

Rn. 179).

Durch Art. 4 Nr. 5 EV wurde folgender neuer Art. 143 Abs. 3 in das Grundgesetz

31

eingefügt:

(3) Unabhängig von Absatz 1 und 2 haben Artikel 41 des

32

Einigungsvertrags und Regelungen zu seiner Durchführung auch

insoweit Bestand, als sie vorsehen, daß Eingriffe in das Eigentum

auf dem in Artikel 3 dieses Vertrags genannten Gebiet nicht mehr

rückgängig gemacht werden.

Das in seiner ursprünglichen Fassung noch von der ehemaligen DDR erlassene,

33

auf Grund des Einigungsvertrags als Bundesrecht übernommene Gesetz zur

Regelung offener Vermögensfragen trifft dazu in § 1 Abs. 8 Buchstabe a folgende

Regelung:

Dieses Gesetz gilt vorbehaltlich seiner Bestimmungen über

34

Zuständigkeiten und Verfahren nicht für

a) Enteignungen von Vermögenswerten auf besatzungsrechtlicher

35

oder besatzungshoheitlicher Grundlage; Ansprüche nach den

Absätzen 6 und 7 bleiben unberührt; [...]

(Fassung nach dem Gesetz zur Änderung des Vermögensgesetzes

36

und anderer Vorschriften

Vermögensrechtsänderungsgesetz - 2. VermRÄndG> vom 14. Juli

1992, BGBl 1992 I S. 1257).

c) Nach den Erläuterungen der Bundesregierung zum Vermögensgesetz (BTDrucks

37

11/7831) handelt es sich bei den Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder

besatzungshoheitlicher Grundlage, die grundsätzlich nicht rückgängig gemacht

werden, im Wesentlichen um die entschädigungslosen Enteignungen im Bereich der

Industrie zu Gunsten der Länder der ehemaligen sowjetisch besetzten Zone oder im

Rahmen sowjetischer Reparationsmaßnahmen sowie um Enteignungen im Bereich

der Landwirtschaft im Rahmen der so genannten demokratischen Bodenreform.

Die Qualifizierung der Enteignungen als "besatzungsrechtlich" oder

38

"besatzungshoheitlich" wird in der Erläuterung danach unterschieden, ob die

Enteignungen in formeller Hinsicht auf entsprechenden Befehlen oder Anordnungen

der SMAD (besatzungsrechtlich) oder aber auf Rechts- oder Hoheitsakten der Länder

der ehemaligen sowjetischen Besatzungszone und kommunaler Stellen des

sowjetischen Sektors von Berlin (besatzungshoheitlich) beruhten (BTDrucks 11/7831,

S. 1 <3>).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Enteignungen auf

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besatzungshoheitlicher Grundlage solche, die durch Akte der sowjetischen

Besatzungsmacht gezielt ermöglicht wurden und maßgeblich auf deren

Entscheidungen beruhten (vgl. BVerfGE 94, 12 <31 f.>). Dabei ist unerheblich, dass

deutsche Stellen daran einverständlich mitwirkten. Ebenso wenig spielt es eine Rolle,

dass die Enteignungen nicht zu Gunsten der Besatzungsmacht erfolgten. Selbst

Enteignungsmaßnahmen, bei denen die einschlägigen Rechtsgrundlagen exzessiv

ausgelegt oder nach rechtsstaatlichen Maßstäben willkürlich angewendet wurden,

beruhen jedenfalls auf besatzungshoheitlicher Grundlage. Wegen der einheitlichen

rechtlichen Beurteilung wird im Folgenden der Begriff "besatzungshoheitliche

Enteignungen" verwendet.

d) In Nr. 1 Satz 4 der Gemeinsamen Erklärung hatte die Regierung der

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Bundesrepublik Deutschland ihre Auffassung bekräftigt, dass eine abschließende

Entscheidung über etwaige staatliche Ausgleichsleistungen einem künftigen

gesamtdeutschen Parlament vorbehalten bleiben müsse. Dementsprechend hat der

Gesetzgeber das Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung

offener Vermögensfragen und über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen

auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage (Entschädigungsund Ausgleichsleistungsgesetz - EALG vom 27. September 1994, BGBl I S. 2624)

erlassen. In ihm sind mehrere Gesetze zusammengefasst, darunter - als Art. 1 - das

Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener

Vermögensfragen (Entschädigungsgesetz - EntschG) und - als Art. 2 - das Gesetz

über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher

oder besatzungshoheitlicher Grundlage, die nicht mehr rückgängig gemacht werden

können (Ausgleichsleistungsgesetz - AusglLeistG). Das Ausgleichsleistungsgesetz

sieht im Grundsatz vor, dass die Berechtigten eine aus einem Entschädigungsfonds

z u erbringende Ausgleichsleistung in Geld erhalten, die durch Zuteilung von

Schuldverschreibungen erfüllt wird. Insoweit und wegen der Einzelheiten der

Berechnung verweist das Gesetz auf die §§ 1 bis 9 EntschG (vgl. § 2 Abs. 1

AusglLeistG).

41

§ 3 AusglLeistG ermöglicht die Wahl einer Sachentschädigung im Bereich der Landund Forstwirtschaft. Die Entschädigung wird allerdings nicht durch Gewährung eines

Rechtsanspruchs auf Ausgleich in Land, sondern in privatrechtlicher Form, also durch

Kauf gewährt. Dabei ist die mit der Privatisierung ehemals volkseigener land- und

forstwirtschaftlicher Grundstücke betraute Stelle in ihrem Ermessen durch detaillierte

Vorgaben begrenzt. Gemäß § 3 AusglLeistG sollen die im Umfang überwiegenden

Agrargrundstücke zu weniger als der Hälfte des Verkehrswerts - der Wertansatz für

landwirtschaftliche Flächen ist das Dreifache des Einheitswerts nach dem Jahre

1935, § 3 Abs. 7 AusglLeistG - an verschiedene Erwerbergruppen verkauft werden.

Hierzu gehören vorrangig die derzeitigen Pächter, die LPG-Nachfolgebetriebe,

zwischen 1945 und 1949 oder zu DDR-Zeiten enteignete und mittlerweile wieder

wirtschaftende Wiedereinrichter und als Neueinrichter bezeichnete Pächter ohne

vormaligen Grundbesitz im Gebiet der neuen Länder 3 Abs. 2 AusglLeistG) sowie

nachrangig die vor 1949 enteigneten und nicht restitutionsberechtigten Alteigentümer,

die nicht wieder vor Ort tätig sind. Letztere sollen jedoch nur diejenigen Flächen

erwerben können, die von den anderen Berechtigten nicht gekauft werden 3 Abs. 5

AusglLeistG). Hinsichtlich des Erwerbs von forstwirtschaftlichen Flächen gilt diese

Abstufung dagegen nicht, hier ist allein die Qualität des unterbreiteten

Betriebskonzepts maßgeblich 4 Abs. 5 Flächenerwerbsverordnung). Die

Einzelheiten des Erwerbs und des Verfahrens sind in der Verordnung über den

Erwerb land- und forstwirtschaftlicher Flächen, das Verfahren sowie den Beirat nach

d e m Ausgleichsleistungsgesetz vom 20. Dezember 1995

(Flächenerwerbsverordnung - FlErwV, BGBl I S. 2072) geregelt.

II.

1. a) Der Beschwerdeführer zu I. ist Erbe des voreingetragenen von der M. Dieser

42

wurde gemäß der Verordnung über die Bodenreform in der Provinz Mark B... vom

6. September 1945 enteignet.

Die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben erteilte auf der

43

Grundlage von § 1 Abs. 2 Satz 2 Grundstücksverkehrsordnung (GVO) eine

Gründstücksverkehrsgenehmigung über eines der enteigneten Grundstücke, da der

Antrag des Beschwerdeführers zu I. auf Rückübertragung des Grundstücks

offensichtlich unbegründet sei. Die vom Beschwerdeführer im Restitutionswege

begehrten Vermögenswerte seien im Zuge der so genannten demokratischen

Bodenreform entschädigungslos enteignet worden.

Der Beschwerdeführer erhob gegen die Grundstücksverkehrsgenehmigung

44

Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Berlin. Das Verwaltungsgericht wies

die Klage gemäß § 1 Abs. 2 GVO, § 30 Abs. 1, § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG als

offensichtlich unbegründet ab. Die Genehmigung beziehe sich auf ein Grundstück,

das im Zuge der so genannten demokratischen Bodenreform und damit auf

besatzungshoheitlicher Grundlage enteignet worden sei. Hinsichtlich der

verfassungsrechtlichen Beurteilung dieser Enteignungen und des

Restitutionsausschlusses sei das Gericht gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG an das so

genannte Bodenreformurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 23. April 1991

(BVerfGE 84, 90 ff.) und den diese Entscheidung bestätigenden Beschluss vom

18. April 1996 (BVerfGE 94, 12 ff.) gebunden. Das Bundesverfassungsgericht habe

den Restitutionsausschluss auch unter den vom Beschwerdeführer vorgebrachten

völkerrechtlichen Gesichtspunkten geprüft.

Hiergegen stellte der Beschwerdeführer Antrag auf Zulassung der Berufung zum

45

Oberverwaltungsgericht Berlin und begehrte gleichzeitig, die Sache gemäß Art. 100

Abs. 2 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Beide

Anträge lehnte das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. März 2000 ab. Zur

B e g r ü n d u n g verwies es auf die genannten Entscheidungen des

Bundesverfassungsgerichts. Entgegen dem Vortrag des Beschwerdeführers habe

sich das Bundesverfassungsgericht dort auch mit der völkerrechtlichen Rechtslage

auseinander gesetzt.

b) Der Beschwerdeführer zu II. ist Alleinerbe seines Großvaters Herzog zu B. Der

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Großvater des Beschwerdeführers zu II. war ursprünglich Eigentümer der

zurückbegehrten Vermögenswerte, insbesondere der im Kreis B... belegenen

Grundstücke.

Am 30. Juli 1945 verfügte der Landrat des Kreises die Beschlagnahme des

47

Vermögens - später auf Grund von SMAD-Befehl Nr. 124 bestätigt - mit Rücksicht

darauf, dass die herzogliche Familie B... "fluchtartig verlassen habe". Die

streitgegenständlichen Vermögensgegenstände wurden sodann bis Ende 1949 in die

Bodenreform einbezogen.

Das Regierungspräsidium Halle - Landesamt zur Regelung offener 48

Vermögensfragen - lehnte den Restitutionsantrag des Beschwerdeführers zu II. mit

Bescheid vom 31. März 1998 ab. Die hiergegen gerichtete Klage blieb erfolglos. Das

Verwaltungsgericht Magdeburg führte in seinem Urteil vom 7. März 2000 aus, dass

der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Restitution habe, da die tatbestandlichen

Voraussetzungen des Anwendungsausschlusses des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG

erfüllt seien. Unabhängig von der seinerzeitigen Rechtmäßigkeit sei der faktisch

enteignende Zugriff auf die streitgegenständlichen Vermögenswerte den

sowjetischen Besatzungsbehörden zuzurechnen. Der Beschwerdeführer könne sich

auch nicht mit Erfolg auf ein Enteignungsverbot zu Gunsten ausländischer

Staatsbürger berufen. Ein solches Enteignungsverbot lasse sich zwar grundsätzlich

d e m wiederholt auch durch die Sowjetunion geäußerten Willen, das Eigentum

ausländischer Staatsangehöriger vor dem Zugriff durch deutsche Stellen zu schützen,

entnehmen. Jedoch gelte dies nicht für Vermögenswerte ausländischer

Staatsangehöriger, die zugleich die deutsche Staatsangehörigkeit besessen hätten,

wie dies beim Großvater des Beschwerdeführers zu II. der Fall sei.

Mit Beschluss vom 25. Juli 2000 wies das Bundesverwaltungsgericht die

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Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des

Verwaltungsgerichts Magdeburg zurück. Es fehle an der Darlegung einer

klärungsbedürftigen Frage des Bundesrechts gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die

angeführte Ziffer 19b der Proklamation Nr. 2 der Oberbefehlshaber der

Besatzungsstreitkräfte vom 20. September 1945 über Doppelstaatler wie auch die

"Dartwinschen Instruktionen" seien nicht eindeutig und allein auch nicht geeignet, ein

dem Beschwerdeführer günstiges Ergebnis herbeizuführen, da es für die Zurechnung

einer Maßnahme zur Besatzungsmacht auf die Praxis der sowjetischen Behörden

ankomme. Das Bundesverwaltungsgericht habe auch die übrigen einschlägigen

Verlautbarungen der Alliierten bereits mehrfach gewürdigt und ihnen kein

Enteignungsverbot für Doppelstaatler entnehmen können.

2. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer, deren

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Vorbringen weitgehend übereinstimmt, in der Sache mittelbar gegen § 1 Abs. 8

Buchstabe a VermG.

a) Der Beschwerdeführer zu I. rügt mit seiner Verfassungsbeschwerde die

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Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit

Art. 25, Art. 3 Abs. 1, Art. 14 GG und Art. 79 Abs. 3 GG hinsichtlich der in Art. 1 und

Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze sowie - der Sache nach - seines Rechts aus

Art. 103 Abs. 1 GG.

Die Verfassungsbeschwerde sei gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG zulässig, da eine

52

neue Entscheidung auch auf einen grundlegenden Wandel in den maßgeblichen

Rechtsauffassungen gestützt sein könne.

Die Bodenreformenteignungen in den Jahren 1945 bis 1949 hätten einen

53

Eigentumsverlust im rechtlichen Sinne für die Betroffenen nicht bewirkt. Als

völkerrechtswidriger Akt einer Besatzungsmacht hätten sie für die Betroffenen

lediglich Besitzverlust bedeutet. Mithin seien die Folgen der Enteignungen 1990 noch

reversibel gewesen. Es habe zu diesem Zeitpunkt noch die Möglichkeit einer

rechtlichen Regelung, etwa über eine Rückabwicklung der Enteignungen, durch

einen Friedensvertrag bestanden. Als solcher könne nur eine Vereinbarung zwischen

der siegreichen Besatzungsmacht und dem souveränen (besiegten) Staat oder

seinem Rechtsnachfolger anzusehen sein, hier also der Regelungsvertrag vom

12. September 1990. Dieser Vertrag enthalte eine solche Regelung aber nicht.

Vielmehr seien erst durch den Einigungsvertrag zwischen der Bundesrepublik

Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 31. August 1990 die

Bodenreformenteignungen für unantastbar erklärt worden.

Diese im Einigungsvertrag getroffene Regelung, die später zur Einfügung des

54

Art. 143 Abs. 3 in das Grundgesetz und im Anschluss daran zum einfachgesetzlich

normierten Restitutionsausschluss des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG geführt habe,

verstoße jedoch gegen zwingende Normen des allgemeinen Völkerrechts.

Die Bundesrepublik Deutschland als eine der vertragschließenden Parteien sei

55

wegen Art. 25 GG gehindert gewesen, eine solche Vereinbarung zu treffen und zu

ihrer Umsetzung Art. 143 Abs. 3 GG und § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG zu erlassen.

Art. 25 GG verpflichte die hoheitliche Gewalt in der Bundesrepublik zur Beachtung

der allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Es existierten völkerrechtliche allgemeine

Regeln, die den Entzug von Eigentum durch eine Besatzungsmacht verböten und es

im Gegenzug der Bundesrepublik geböten, völkerrechtswidrig erfolgte Enteignungen

deutscher Staatsangehöriger durch eine frühere Besatzungsmacht rückgängig zu

machen, soweit es in ihrer Macht stehe.

Zum Nachweis für den behaupteten Völkerrechtsverstoß führt der Beschwerdeführer

56

zu I. insgesamt sechs Regeln an, die seiner Ansicht nach allgemeine Normen des

zwingenden Völkerrechts darstellen und die für die Bundesrepublik Deutschland zum

Zeitpunkt des Abschlusses des Einigungsvertrags verbindlich waren. Unter anderem

soll danach eine Regel bestehen, dass die Rückerstattung eines unter Verstoß gegen

zwingendes Völkerrecht entzogenen beweglichen oder unbeweglichen

Gegenstandes an den ursprünglichen Eigentümer eine besondere Form der

Wiedergutmachung völkerrechtlicher Delikte sei und dem Grundsatz der Effektivität

der Völkerrechtsordnung Rechnung trage.

Der Einigungsvertrag mit seiner Aufrechterhaltung von besatzungsrechtlichen und

57

besatzungshoheitlichen Enteignungen perpetuiere den darin liegenden Verstoß

gegen zwingendes Völkergewohnheitsrecht und verstoße damit selbst gegen

allgemeine Regeln des Völkerrechts. Die darauf beruhenden Verfassungs- und

Gesetzesänderungen verstießen folglich ebenfalls gegen zwingendes Völkerrecht

und seien damit verfassungswidrig. Denn das zwingende Völkerrecht sei als

änderungsfester Teil des Rechtsstaatsprinzips in Art. 79 Abs. 3 GG verankert. Art. 143

Abs. 3 GG entspreche als verfassungsändernde Norm diesen Vorgaben nicht und sei

daher seinerseits verfassungswidrig.

b) Der Beschwerdeführer zu II. begründet seine Auffassung der

58

Verfassungswidrigkeit des Restitutionsausschlusses im Wesentlichen mit denselben,

auf das Völkerrecht gestützten Argumenten.

Darüber hinaus trägt er vor, dass die Auslegung und Anwendung der

59

innerstaatlichen Rechtsgrundlage einer Überprüfung an Art. 3 Abs. 1 GG in seiner

Bedeutung als Willkürverbot nicht standhalte. Denn die Besatzungsmacht habe

ausdrücklich die Enteignung von Staatsangehörigen der alliierten Mächte verboten.

N a c h Völkerrecht sowie nach Besatzungsrecht (Proklamation Nr. 2 der

Oberbefehlshaber der Besatzungsstreitkräfte, SMAD-Befehle Nr. 97, 104, 154 und

Dartwinsche Instruktionen) habe die Sowjetunion aber nur das Eigentum der

Staatsangehörigen des Feindstaates Deutschland enteignen dürfen und wollen.

Keine der Vorschriften differenziere zwischen "Nur-Ausländern" und Doppelstaatlern,

die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts sei deshalb zu restriktiv. Die

ausführenden deutschen Organe hätten insoweit bei der Enteignung des Großvaters

des Beschwerdeführers, eines englischen Staatsbürgers, ultra vires gehandelt. Da es

sich somit nicht um eine besatzungshoheitliche Maßnahme handele, finde § 1 Abs. 8

Buchstabe a VermG keine Anwendung.

III.

Von der Möglichkeit zur Stellungnahme haben die Oberfinanzdirektion Berlin, das

60

Bundesverwaltungsgericht und das Regierungspräsidium Halle Gebrauch gemacht.

1. Der nunmehr (vgl. Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Rechts an Grundstücken

61

in den neuen Ländern vom 2. November 2000, BGBl I S. 1481) zuständige Präsident

der Oberfinanzdirektion Berlin hat sich zu den Verfassungsbeschwerden wie folgt

geäußert: Die Verfassungsbeschwerden würfen die Frage auf, ob der

Einigungsvertrag gegen zwingendes Völkerrecht, welches über Art. 25 GG in

Deutschland gelte, verstoße. Diese Frage sei bisher nicht Gegenstand einer

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gewesen. Art. 25 GG sei jedoch

ebenso wenig verletzt wie Art. 100 Abs. 2 GG.

Entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführer habe nicht erst Art. 41 EV, sondern

62

bereits die Bodenreform das Eigentum wirksam entzogen. Die Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts zur faktischen Enteignung gehe davon ebenso aus wie

die Europäische Kommission für Menschenrechte in ihrer Entscheidung vom 4. März

1 9 9 6 (Europäische Kommission für Menschenrechte, Nr. 19048/91; 19049/91;

19342/92; 19549/92; 18890/91, NJW 1996, S. 2292 Weidlich und Fullbrecht,

Hasenkamp, Golf, Klausser und Mayer gegen Deutschland). Zudem habe die

ehemalige DDR als souveräner Staat die auf besatzungshoheitlicher Grundlage

erfolgten Enteignungen in ihren Willen aufgenommen. Zwar habe erst der

Regelungsvertrag vom 12. September 1990 die Besetzung Deutschlands endgültig

beendet. Doch sei die Deutsche Demokratische Republik - wie auch die

Bundesrepublik Deutschland - bereits zuvor ein im völkerrechtlichen Sinne

souveräner Staat geworden. Allein die DDR sei daher nach Völkerrecht befugt

gewesen, über den Fortbestand der von der Besatzungsmacht zuvor

vorgenommenen Enteignungen zu entscheiden. Denn grundsätzlich sei nach

Völkerrecht der von der Besatzung befreite oder ihm nachfolgende Staat in seiner

Entscheidung darüber frei, ob er Maßnahmen der Besatzungsmacht anerkenne und

aufrechterhalte. Mit Erlass ihrer Verfassung vom 7. Oktober 1949 sowie mehreren

späteren einfachgesetzlichen Regelungen habe die DDR die Wirkungen der

Bodenreformenteignungen bestehen lassen.

Ferner könne den Beschwerdeführern nicht darin gefolgt werden, dass der Zwei-

63

Plus-Vier-Vertrag keine Regelung der Restitutionsfrage enthalte. Bereits in einem

Aide-Mémoire vom 28. April 1990 habe die sowjetische Regierung gefordert, die

Gesetzlichkeit der Enteignungen nicht in Frage zu stellen. Der Gemeinsame Brief des

Bundesaußenministers und des Ministerpräsidenten der DDR an die Außenminister

der Siegermächte im Rahmen der Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen habe diese

Forderung bestätigt. Dieser Briefwechsel sei daher gemäß Art. 31 Abs. 2 Buchstabe b

des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969

WVRK (BGBl 1985 II S. 926) bei der Auslegung des Regelungsvertrages

heranzuziehen und dahin zu verstehen, dass die Bundesrepublik Deutschland sich

gegenüber den Siegermächten verpflichtet habe, die besatzungshoheitlichen

Enteignungen unangetastet zu lassen.

Diese Verpflichtung stelle keinen Verstoß gegen zwingendes Völkerrecht dar. Eine

64

Norm des zwingenden Völkerrechts, die den Bodenreformenteignungen

entgegengestanden hätte, habe weder zu dem Zeitpunkt ihrer Vornahme noch bei

Abschluss des Einigungsvertrags bestanden. Die Bodenreformenteignungen würden

bereits nicht gegen Kriegsvölkerrecht verstoßen; die Haager Landkriegsordnung sei

nicht anwendbar. Die Bodenreform habe auch nicht den behaupteten Strafcharakter

gehabt, sondern sei Ausdruck sozialistischer Ideologie und habe in diesem Sinne der

Umverteilung von landwirtschaftlichen Produktionsmitteln zu Gunsten des landlosen

Proletariats gedient. Dass die Bodenreformverordnungen neben dem Entzug von

Eigentum an Großgrundbesitz über 100 ha auch den Eigentumsentzug von Nazi-

Aktivisten und Kriegsverbrechern vorgesehen habe, verleihe ihnen nicht den

Charakter einer kollektiven Strafmaßnahme im Sinne der Haager Landkriegsordnung.

Es sei auch keine Norm feststellbar, derzufolge eine völkerrechtswidrige Enteignung

65

schl i cht unwirksam sei. Vielmehr lösten derartige Enteignungen lediglich

Diskussionen über die Höhe der Schadensersatzverpflichtungen aus. Selbst wenn es

e i n völkerrechtliches Enteignungsverbot gebe, sei schließlich fraglich, ob die

Sowjetunion es gegen sich habe gelten lassen müssen. Ihr Völkerrechtsverständnis

sei ideologisch überformt und von dem Grundgedanken des Klassenkampfes oder

der sozialistischen Befreiung der unterdrückten Klassen getragen gewesen.

Schließlich gehe das allgemeine Völkerrecht gemäß Art. 25 GG zwar den

66

einfachgesetzlichen Regelungen, nicht aber dem Verfassungsrecht vor. Es könne

auch nicht eingewendet werden, dass der eigentliche Restitutionsausschluss durch

völkerrechtlichen Vertrag geschaffen worden, seine verfassungsrechtliche

Verankerung in Art. 143 Abs. 3 GG also eine Umgehung des allgemeinen

Völkerrechts sei. Denn das Grundgesetz habe stets das Wiedervereinigungsgebot

enthalten, dessen konkreter Niederschlag Art. 143 Abs. 3 GG sei.

2. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts verweist in seiner Stellungnahme

67

auf seine Rechtsprechung zu den beiden durch die Verfahren aufgeworfenen Fragen.

Das Enteignungsverbot aus Art. 46 Abs. 2 HLKO entfalte nach der Vereinigung der

68

beiden deutschen Staaten keine Wirkung, weil es an einer faktisch durchsetzbaren

Eigentumsposition gefehlt habe. Die tatsächliche Einschätzung, dass die

Wiedervereinigung und damit die Wiederherstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse

auch im Osten Deutschlands ohne die Hinnahme des Restitutionsausschlusses nicht

erreichbar gewesen wären, bleibe von dem Vortrag zu Art. 46 Abs. 2 HLKO unberührt.

Unabhängig davon hat der 7. Senat Zweifel, ob die von der Sowjetunion in ihrer

Besatzungszeit zu verantwortende Umgestaltung der Eigentums- und

Wirtschaftsordnung ihrer Zielrichtung nach von den Vorschriften der Haager

Landkriegsordnung über die kriegerische Besetzung erfasst werden.

Hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde zu II. führt der 7. Senat des

69

Bundesverwaltungsgerichts aus, das Schutzversprechen der sowjetischen

Besatzungsmacht für das Eigentum von Ausländern gelte nicht für Doppelstaatler.

Die Frage, ob das Schutzversprechen auch für inländische Doppelstaatler galt - ob

also das Tatbestandsmerkmal "auf besatzungshoheitlicher Grundlage" auch den

Zugriff auf das Vermögen solcher Doppelstaatler erfasst -, sei jedenfalls

einfachrechtlicher Natur. Zwar ordne Art. 143 Abs. 3 GG an, dass der in Art. 41 EV

und in § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG vorgenommene Restitutionsausschluss

Bestand haben solle. Damit werde die Frage, ob der Entzug des Vermögens von

inländischen Doppelstaatlern unter diesen Restitutionsausschluss falle, jedoch nicht

zu einer verfassungsrechtlichen Frage.

3.Das Regierungspräsidium Halle - Landesamt zur Regelung offener

70

Vermögensfragen - ist der Ansicht, dass der Ausschluss der Rückgängigmachung der

Enteignungen auf besatzungshoheitlicher Grundlage entsprechend der

Gemeinsamen Erklärung der Bundesrepublik und der Deutschen Demokratischen

Republik zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 verhindern

sollte, dass deutsche Behörden oder Gerichte die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen

prüfen, die die Sowjetunion als eine der vier Besatzungsmächte zu verantworten oder

mitzuverantworten habe. Das sei unbedenklich. Der in Art. 46 Abs. 2 HLKO

aufgeführte Schutz des Einzelnen und des Privateigentums, also der Schutz der

Zivilbevölkerung und ziviler Objekte, wirke nicht absolut. Besatzungshoheitliche

Konfiskationen seien daher nicht ultra vires und hätten keine Nichtigkeit zur Folge.

Dem besatzungshoheitlichen Charakter der Enteignungsmaßnahme im

71

Verfassungsbeschwerdeverfahren zu II. stehe der Umstand nicht entgegen, dass der

Großvater des Beschwerdeführers zu II. neben der deutschen auch die britische

Staatsangehörigkeit besessen habe. Für Doppelstaatler habe bis Ende des Zweiten

Weltkriegs völkerrechtlich die Regel gegolten, dass der eine Heimatstaat die

Interessen einer solchen Person jedenfalls nicht gegenüber dem anderen

Heimatstaat schützen dürfe. Auch unter dem Gesichtspunkt der so genannten

effektiven Staatsangehörigkeit führe die Auslegung des Schutzversprechens zu

keinem anderen Ergebnis. Der Großvater des Beschwerdeführers zu II. habe auch

nach seiner Flucht aus dem Gebiet der sowjetischen Besatzungsmacht die engere

Beziehung zu Deutschland gehabt, da er seinen Wohnsitz weiterhin in der westlichen

Besatzungszone unterhalten, die deutsche Sprache bevorzugt und sich selbst als

deutscher Staatsbürger angesehen habe. Im Übrigen decke sich die in den

angegriffenen Entscheidungen vorgenommene Definition des Begriffs

"besatzungshoheitlich" mit der damaligen Intention und dem Handeln der

sowjetischen Besatzungsmacht. Hintergrund der gesamten Enteignungsmaßnahmen

seien unter anderem die Vergesellschaftung des Grundeigentums und die

Umverteilung von Grundeigentum an die landarme Bevölkerung gewesen. Die in

diesem Zusammenhang vorgenommenen entschädigungslosen Enteignungen wären

unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten allein gegenüber Ausländern bedenklich

gewesen. Um den völkerrechtlichen Anforderungen zu genügen, reiche es jedoch

aus, den Schutz auf diejenigen ausländischen Personen zu beschränken, die nicht

zugleich die deutsche Staatsangehörigkeit besaßen.

B.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit die Beschwerdeführer eine

72

Verletzung ihrer Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3

Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2, Art. 20 Abs. 2, Art. 25, Art. 79 Abs. 3 GG

sowie Art. 103 Abs. 1 GG und der Beschwerdeführer zu II. zusätzlich gemäß Art. 3

Abs. 1 GG in seiner Bedeutung als Willkürverbot geltend machen. Im Hinblick auf die

Rüge einer Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG fehlt den Beschwerdeführern die

Beschwerdebefugnis (I.). Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts ist zur

Entscheidung ohne Anrufung des Plenums des Bundesverfassungsgerichts befugt

(II.).

I.

1. Die Beschwerdeführer können ihre Verfassungsbeschwerden nicht auf Art. 14

73

Abs. 1 GG stützen.

Art. 14 GG ist nicht Prüfungsmaßstab für die Entscheidungen des bundesdeutschen

74

Gesetzgebers über die Restitution der zwischen 1945 und 1949 enteigneten

Vermögensgegenstände, weil die Enteignungen selbst abgeschlossen und etwaige

daraus resultierende Ansprüche praktisch nicht durchsetzbar und daher wertlos

waren (BVerfGE 84, 90 <122 ff.>). Diese Auslegung von Art. 14 GG, die sich im

Einklang mit der Spruchpraxis der für die Konvention zum Schutze der

Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) zuständigen Straßburger Organe

befindet (siehe dazu C. VI.), hat auch vor dem Hintergrund der Bedeutung des

Völkerrechts Bestand. Das Eigentumsrecht hat neben der institutionellen Verbürgung

auch eine auf tatsächliche Freiheitsausübung in der Zeit gerichtete Seite. Wer

langfristig von der Verfügung über sein Eigentum völkerrechtlich legitim durch eine

fremde Hoheitsgewalt ausgeschlossen wird, verliert seine Rechtsstellung als

Eigentümer. Ist die Inanspruchnahme des Eigentums langfristig durch darauf

gerichtete Maßnahmen einer fremden, aber territorial zuständigen Staatsgewalt

ausgeschlossen, fehlt es für das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG an einem

Anknüpfungspunkt.

Das Eigentum hat zwar im Sinne des Art. 1 Abs. 2 GG denselben

75

menschenrechtlichen Rang wie andere Freiheitsrechte, aber es bleibt abhängig von

e i n e r bestehenden Rechtsordnung, die es ausgestaltet und gewährleistet.

Durchtrennt eine völkerrechtlich legitim ins Leben getretene Rechtsordnung wie das

s o w j e ti s c h e Besatzungsregime die Verbindung von Eigentümer und

Eigentumsgegenstand, so endet unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit des

Entzugs mit der Enteignung die förmliche Rechtsstellung des Eigentümers. Hat die

Enteignung außerhalb des zeitlichen oder territorialen Geltungsbereichs des

Grundgesetzes stattgefunden, kann sich der vormalige Eigentümer nicht auf Art. 14

GG berufen.

2. Die Beschwerdeführer sind gemäß Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 2, Art. 20 Abs. 3 GG in

76

Verbindung mit Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG beschwerdebefugt.

a) Art. 2 Abs. 1 GG schützt die allgemeine Handlungsfreiheit und damit

77

grundsätzlich jedes Tun und Unterlassen nach dem eigenen Willen und letztlich jede

Freiheit von staatlichem Zwang vorbehaltlich vorrangiger Spezialgrundrechte (vgl.

BVerfGE 6, 32 <36>). Art. 2 Abs. 1 GG schützt deshalb auch davor, durch die

öffentliche Gewalt mit einem Nachteil belastet zu werden, der seinen Ursprung und

seine innere Rechtfertigung nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung findet.

Zur verfassungsmäßigen Ordnung zählen alle Bestandteile des geltenden Rechts.

78

Art. 25 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts Geltung in der

Bundesrepublik mit Vorrang vor den deutschen Gesetzen und gibt den Bewohnern

des Bundesgebiets grundsätzlich das Recht, sich auf diese innerstaatliche Geltung

der Regeln zu berufen. Der Wortlaut des Art. 25 Satz 2 GG, wonach die allgemeinen

Regeln des Völkerrechts "Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des

Bundesgebietes" erzeugen, verdeutlicht die Wertung der Verfassung, dass die

B eachtung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts notfalls vor dem

Bundesverfassungsgericht soll erzwungen werden können (vgl. BVerfGE 18, 441

<448>; 27, 253 <274>). Zweifel zu Geltung und Reichweite einer Regel des

Völkerrechts sollen im Rahmen des Normenverifikationsverfahrens nach Art. 100

Abs. 2 GG, §§ 83 f. BVerfGG durch das Bundesverfassungsrecht beseitigt werden.

Eine den Einzelnen belastende gerichtliche Entscheidung, die auf einer den

79

allgemeinen Regeln des Völkerrechts widersprechenden Vorschrift des

innerstaatlichen Rechts oder auch einer mit dem allgemeinen Völkerrecht

unvereinbaren Auslegung und Anwendung einer Vorschrift des innerstaatlichen

Rechts beruht, kann gegen das durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Recht der freien

Entfaltung der Persönlichkeit verstoßen.

In der vom Grundgesetz verfassten staatlichen Ordnung kann es unabhängig davon,

80

ob Ansprüche von Einzelpersonen schon kraft Völkerrechts bestehen, geboten sein,

Völkerrechtsverstöße als subjektive Rechtsverletzungen geltend machen zu können.

Dieser Grundsatz gilt jedenfalls für Konstellationen, in denen völkerrechtliche

Regelungen einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern

aufweisen, wie das im völkerrechtlichen Enteignungsrecht der Fall ist. Die Institution

des Eigentums trägt die private Zuordnung von vermögenswerten Gegenständen in

sich, so dass der völkerrechtliche Schutz von Eigentumspositionen, z.B. durch ein

Enteignungsverbot, zumindest in der Schutzwirkung subjektiv gerichtet ist, auch wenn

sich der ursprüngliche Wille eher auf die objektive Einhaltung von gegenseitig

anerkannten zivilisatorischen Mindeststandards bezogen hat.

Im vorliegenden Fall kommt auch in Betracht, dass die Beschwerdeführer in ihrem

81

Anspruch auf Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein können.

Verstößt nämlich der Ausschluss der Restitution der auf besatzungshoheitlicher

Grundlage enteigneten Vermögensgegenstände gegen eine vorrangige

verfassungsrechtliche Pflicht, so entbehrt er der inneren verfassungsrechtlichen

Rechtfertigung, und es liegt eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber

den restitutionsberechtigten Alt-Eigentümern vor.

b) Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend macht, aus völkerrechtlichen und

82

besatzungsrechtlichen Gründen stelle die ihn betreffende Enteignung keine

besatzungshoheitliche, sondern eine Maßnahme der DDR-Behörden dar, ist die

Möglichkeit einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausgestaltung als

Willkürverbot dargetan.

II.

Der Zweite Senat ist zur Sachentscheidung befugt. Das Plenum des

83

Bundesverfassungsgerichts ist nicht gemäß § 16 Abs. 1 BVerfGG anzurufen.

Nach § 16 Abs. 1 BVerfGG entscheidet das Plenum des

84

Bundesverfassungsgerichts, wenn ein Senat in einer Rechtsfrage von der in einer

Entscheidung des anderen Senats enthaltenen Rechtsauffassung abweichen will.

Maßgeblich ist, ob eine Aussage des Bundesverfassungsgerichts gerade zu der

nunmehr aufgeworfenen Verfassungsrechtsfrage vorliegt (vgl. BVerfGE 40, 88 <93 f.>;

79, 256 <264>; Detterbeck, Streitgegenstand und Entscheidungswirkung im

öffentlichen Recht, 1995, S. 354 f.). Dabei muss es sich um eine Rechtsfrage

handeln, auf der die Entscheidung des anderen Senats beruht; die Rechtsauffassung

muss entscheidungstragende Bedeutung haben (vgl. BVerfGE 77, 84 <104>).

Die Entscheidung, dass der Ausschluss der Restitution gemäß Art. 143 Abs. 3 GG

85

m i t Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar sei, hat der Erste Senat des

Bundesverfassungsgerichts unter anderem darauf gestützt, dass der Änderung der

Verfassung Völkerrecht nicht entgegenstehe. Tragender Entscheidungsgrund ist die

Auslegung des Art. 14 Abs. 1 GG, wonach dieses Grundrecht nur Ansprüche schütze,

die nicht praktisch wertlos seien, und dass dies auch für Ansprüche nach Völkerrecht

gelte. Unbeschadet der Frage, ob die Entscheidungsgründe von BVerfGE 84, 90 ff.

und BVerfGE 94, 12 ff. demnach das Völkerrecht allein in seinem subjektivrechtlichen Gewährleistungsgehalt sehen und deshalb nicht die durch die

Verfassungsbeschwerden aufgeworfene Frage erfassen, ob die objektive

Völkerrechtslage nach Art. 25 GG und dem Rechtsstaatsprinzip beachtlich ist,

beabsichtigt der Zweite Senat jedenfalls nicht, von der tragenden Rechtsauffassung

des Ersten Senats abzuweichen.

C.

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.

86

Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Pflicht, Völkerrecht zu 87

respektieren, kann nicht festgestellt werden; schon deshalb ist auch ein Verstoß

des verfassungsändernden Gesetzgebers gegen Art. 79 Abs. 3 GG ausgeschlossen

(I.). Ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG lässt sich nicht feststellen (II.). Hinsichtlich

der Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. ist nicht ersichtlich, dass

die Gerichte bei der Auslegung und der Anwendung des einfachen nationalen und

internationalen Rechts verfassungsrechtliche Anforderungen verletzt hätten (III.).

Dieses Ergebnis stimmt auch mit den Gewährleistungen der Europäischen

Menschenrechtskonvention in der Ausprägung durch die Spruchpraxis des

Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) überein (IV.).

I.

Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind gemäß Art. 25 GG Bestandteil des

88

deutschen Rechts im Rang über dem einfachen Bundesrecht. Die daraus folgende

Pflicht, diese Regeln zu respektieren, erfordert, dass die deutschen Staatsorgane die

die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen befolgen und

Verletzungen unterlassen, dass der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung

grundsätzlich eine Korrekturmöglichkeit für Verletzungen durch deutsche

Staatsorgane gewährleistet und dass deutsche Staatsorgane - unter bestimmten

Voraussetzungen - im eigenen Verantwortungsbereich das Völkerrecht durchsetzen,

wenn dritte Staaten dieses verletzen (1.).

Der Staat des Grundgesetzes ist zwar verpflichtet, auf seinem Territorium die

89

Unversehrtheit der elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu garantieren und bei

Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner Verantwortung und im Rahmen

seiner Handlungsmöglichkeiten einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen.

Daraus folgt jedoch keine Pflicht zur Rückgabe des in dem Zeitraum von 1945 bis

1949außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs entschädigungslos

entzogenen Eigentums (2.).

1. a) Die deutschen Staatsorgane sind gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an das Völkerrecht

90

gebunden, das als Völkervertragsrecht nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und mit seinen

allgemeinen Regeln insbesondere als Völkergewohnheitsrecht nach Art. 25 Satz 1

GG innerstaatlich Geltung beansprucht.

Das Grundgesetz ordnet den von ihm verfassten Staat in eine freiheits- und

91

friedenswahrende Völkerrechtsordnung ein, weil es einen Gleichklang der eigenen

freiheitlichen Friedensordnung mit einem Völkerrecht sucht, das nicht nur die

Koexistenz der Staaten betrifft, sondern Grundlage der Legitimität jeder staatlichen

Ordnung sein will (vgl. Tomuschat, Der Verfassungsstaat im Geflecht der

internationalen Beziehungen, VVDStRL 36 <1978>, S. 7 <50 f.>). Die Verfassung

hebt bestimmte Einrichtungen und Rechtsquellen der internationalen

Zusammenarbeit und des Völkerrechts hervor (Art. 23 Abs. 1, Art. 24, Art. 25, Art. 26

und Art. 59 Abs. 2 GG). Insoweit erleichtert das Grundgesetz die Entstehung von

Völkerrecht unter Beteiligung des Bundes und sichert dem entstandenen Völkerrecht

Effektivität. Das Grundgesetz stellt die Staatsorgane mittelbar in den Dienst der

Durchsetzung des Völkerrechts und vermindert dadurch das Risiko der

Nichtbefolgung internationalen Rechts (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des

Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004 2 BvR 1481/04 -, im Umdruck

S. 30 und auch BVerfGE 109, 13 <24>; 109, 38 <50>).

Eine solche verfassungsunmittelbare Pflicht ist nach deutschem Verfassungsrecht

92

allerdings nicht unbesehen für jede beliebige Bestimmung des Völkerrechts

anzunehmen, sondern nur, soweit es dem in den Art. 23 bis 26 GG sowie in den Art. 1

Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes

entspricht. Das Grundgesetz will die Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung für

das Völkerrecht und die internationale Zusammenarbeit in den Formen einer

kontrollierten Bindung; es ordnet nicht die Unterwerfung der deutschen

Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den unbedingten Geltungsvorrang

von Völkerrecht vor dem Verfassungsrecht an, sondern will den Respekt vor friedensund freiheitswahrenden internationalen Organisationen und dem Völkerrecht

erhöhen, ohne die letzte Verantwortung für die Achtung der Würde des Menschen

und die Beachtung der Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt aus der

Hand zu geben (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts

vom 14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 -, im Umdruck S. 17).

b) Diese sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende

93

Pflicht, das Völkerrecht zu respektieren, hat drei