Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 955/00

europäische kommission, genfer konvention, ius cogens, öffentliche gewalt
- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Gottfried J. Janiurek,
Dianastraße 7, 80538 München -
L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 26. Oktober 2004
- 2 BvR 955/00 -
- 2 BvR 1038/01 -
Der Staat des Grundgesetzes ist grundsätzlich verpflichtet, auf seinem Territorium die
Unversehrtheit der elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu garantieren und bei
Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner Verantwortung und im Rahmen
seiner Handlungsmöglichkeiten einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen.
Daraus folgt jedoch keine Pflicht zur Rückgabe des in dem Zeitraum von 1945 bis
1949 außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs entschädigungslos
entzogenen Eigentums.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 955/00 -
- 2 BvR 1038/01 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden
I.
des Herrn von der M...,
gegen a) den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 30. März 2000
- OVG 8 N 81.99 -,
b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. Oktober 1999 - VG 29
A 88.98 -,
c) den Widerspruchsbescheid der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte
Sonderaufgaben vom 26. Mai 1998 - GVO Z W 193/98 -,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte der Sozietät White & Case, Feddersen,
Kurfürstendamm 32, 10719 Berlin -
d) die Grundstücksverkehrsgenehmigung der Bundesanstalt für
vereinigungsbedingte Sonderaufgaben vom 11. Februar 1998 - GVO
3294/97 -
- 2 BvR 955/00 -,
II.
des Herrn Prinz von H...,
gegen a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2000
- BVerwG 8 B 134/00 -,
b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 7. März 2000 - A 5 K
284/98 -,
c) mittelbar § 1 Abs. 8 Buchstabe a Vermögensgesetz
- 2 BvR 1038/01 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der
Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 26. Oktober 2004 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden zur gemeinsamen Entscheidung
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verbunden.
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Vereinbarkeit der Enteignungen in der
ehemaligen Sowjetischen Besatzungszone zwischen 1945 und 1949 mit dem
Völkerrecht
und die Folgen einer möglichen Völkerrechtswidrigkeit für die
verfassungsrechtlichen Bindungen der Bundesrepublik Deutschland.
I.
1. a) Nach der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Streitkräfte am 7. und
8. Mai 1945 übte zunächst jede Besatzungsmacht in dem von ihr besetzten
deutschen Staatsgebiet allein die Herrschaftsgewalt aus. Erst am 5. Juni 1945
übernahmen die vier Siegermächte - die Vereinigten Staaten, die Sowjetunion, das
Vereinigte Königreich und Frankreich - mit ihrer so genannten Juni-Deklaration
gemeinsam die "oberste Regierungsgewalt in Deutschland" einschließlich "aller
Befugnisse der deutschen Regierung". Der Alliierte Kontrollrat, der sich aus den
Oberkommandierenden der Besatzungstruppen zusammensetzte, wurde höchstes
Entscheidungsorgan für Deutschland. Daneben übten jedoch die einzelnen
Befehlshaber in ihren Besatzungszonen die Entscheidungshoheit aus, d.h. sie
konnten vor allem selbständig Befehle und Gesetze erlassen.
Auf der Potsdamer Konferenz der vier Siegermächte vom 17. Juli bis zum 2. August
1945 betonten die Alliierten noch einmal, dass die Oberkommandierenden der
Streitkräfte als Mitglieder des Kontrollrates die höchste Regierungsgewalt in
Deutschland ausübten, und zwar jeder in seiner Besatzungszone nach den
Leitsätzen seiner entsprechenden Regierung, sowie gemeinsam in den Deutschland
als Ganzes betreffenden Fragen. Als Ziele des Besatzungsregimes wurden genannt:
Der deutsche Militarismus und Nazismus werden ausgerottet, und
die Alliierten treffen nach gegenseitiger Vereinbarung in der
Gegenwart und in der Zukunft auch andere Maßnahmen, die
notwendig sind, damit Deutschland niemals mehr seine Nachbarn
oder die Erhaltung des Friedens in der ganzen Welt bedrohen kann.
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Es ist nicht die Absicht der Alliierten, das deutsche Volk zu
vernichten oder zu versklaven. Die Alliierten wollen dem deutschen
Volk die Möglichkeit geben, sich darauf vorzubereiten, sein Leben
auf einer demokratischen und friedlichen Grundlage von neuem
wiederaufzubauen (Mitteilung über die Dreimächtekonferenz von
Berlin [Potsdamer Protokoll] vom 2. August 1945, zit. nach
Rauschning [Hrsg.], Rechtsstellung Deutschlands, 2. Aufl., 1989,
Ziff. 6, S. 24 unter Hinweis auf Amtsblatt des Kontrollrats in
Deutschland, Ergänzungsband Nr. 1, S. 13 ff.).
Auf wirtschaftlichem Gebiet wurde die Vernichtung des Kriegspotenzials, die
Zerschlagung
der "bestehenden übermäßigen Konzentration der Wirtschaft,
dargestellt insbesondere durch Kartelle, Syndicate, Trusts und andere
Monopolvereinigungen" gefordert. Während der Besatzungszeit sollte Deutschland
eine wirtschaftliche Einheit bleiben.
b) Am 9. Juni 1945 wurde mit "Befehl Nr. 1" in der Sowjetischen Besatzungszone
(SBZ) als oberstes Machtorgan die Sowjetische Militäradministration in Deutschland
- SMAD - gebildet. Befehl Nr. 1 brachte "zur allgemeinen Kenntnis", dass "zur
Kontrolle über die Durchführung der Deutschland nach der bedingungslosen
Kapitulation auferlegten Bedingungen und zur Verwaltung der sowjetischen
Besatzungszone in Deutschland" die SMAD mit Marschall Schukow an der Spitze
geschaffen wurde. Mit Befehl Nr. 5 vom 9. Juli 1945 wurden SMAD-Verwaltungen in
den Ländern und Provinzen geschaffen sowie deren Chefs ernannt. Die SMAD war
die zentrale Agentur der sowjetischen Interessen in der SBZ (vgl. zur SMAD
allgemein Foitzik, in: W. Benz , Deutschland unter alliierter Besatzung 1945 –
1949/55, 1999, S. 302 ff.). Die zentrale Handlungsform der SMAD war der schriftliche
oder mündliche "Befehl". Die neu einzurichtenden deutschen Instanzen konnten in
diesem Zusammenhang nur als Hilfsorgane der sowjetischen Behörden tätig sein.
Sie sollten sowohl direkte Anweisungen erhalten als auch überwacht werden.
Ein wesentlicher Schritt zur Veränderung der Eigentumsordnung in der SBZ betraf
Grund und Boden (vgl. die Darstellungen bei Dölling, Wende der deutschen
Agrarpolitik, 1950; Lochen, in: Deutschland-Archiv 1991, S. 1025 ff.; Biehler, Die
Bodenkonfiskationen in der Sowjetischen Besatzungszone nach Wiederherstellung
der gesamtdeutschen Rechtsordnung 1990, 1994, S. 32 ff.; vgl. auch BVerfGE 84, 90
<96 ff.>). An einer Bodenreform in der sowjetischen Besatzungszone arbeitete das
Zentralkomitee der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) zusammen mit der
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SMAD seit 1945. Dabei benutzte man den Begriff "Demokratische Bodenreform", der
in Deutschland schon vor 1945 verwendet worden war (Stern, Staatsrecht, Bd. V
2000, S. 987 m.w.N.). Auch berief man sich auf gesamtalliierte Vorstellungen, die
wirtschaftlichen Grundlagen "des Junkertums" und der "Großkapitalisten" zu
zerschlagen, um die "Demokratisierung" des deutschen Volkes voranzubringen.
Erfasst werden sollten hiervon nach der Devise "Junkerland in Bauernhand" nicht nur
Nationalsozialisten und Kriegsverbrecher, sondern aller Bodenbesitz über 100 ha als
"unaufschiebbare nationale, wirtschaftliche und soziale Notwendigkeit", um die
"Liquidierung des feudal-junkerlichen Großgrundbesitzes" zu gewährleisten, der
"immer eine Bastion der Reaktion und des Faschismus und eine der Hauptquellen
der Aggression [...] gegen andere Völker" gewesen sei.
Demgemäß ergingen im September 1945 in allen Ländern und Provinzen der SBZ
Rechtsakte zur Bodenreform. Vereinzelt wurden darüber Volksabstimmungen
durchgeführt. Vorreiter war die Provinz Sachsen, die bereits am 3. September 1945
eine Verordnung über die Bodenreform erließ. Betroffen war der gesamte
landwirtschaftliche Grundbesitz einschließlich des lebenden und des toten Inventars
der
1.
Kriegsverbrecher,
Kriegsschuldigen, Nazi-Führer, aktiven
Verfechter der Nazi-Partei und der führenden Personen des Hitler-
Staates, darunter aller Personen, die in der Periode der
Naziherrschaft Mitglieder der Reichsregierung, des Reichstages,
einer deutschen Länderregierung oder eines Landtages waren;
2. feudal-junkerlichen Boden- und Großgrundbesitzer über 100 ha;
3. des Staates, soweit er nicht landwirtschaftlichen oder
w i ssenschaftl i chen Forschungsinstituten,
Versuchs-
oder
Lehranstalten gewidmet ist.
Insgesamt wurden 7.112 Güter enteignet, die größer als 100 ha waren. Außerdem
wurden
4.278
Betriebe unterhalb der 100 ha-Grenze, die vermuteten
Kriegsverbrechern und nationalsozialistischen Funktionären gehörten, sowie 2.309
Areale sonstiger Art, die sich in der überwiegenden Zahl der Fälle in Staatsbesitz
befanden, enteignet. Aus dem enteigneten Grundbesitz wurde ein Bodenfonds von
rund 3,22 Mio. ha Land gebildet. Der Bodenfonds umfasste damit rund ein Drittel der
gesamten bodenwirtschaftlichen Nutzfläche der nachmaligen DDR. Aus dem
Bodenfonds wurden 2,1 Mio. ha Land in Grundstücken an landlose oder landarme
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Bauern, Landarbeiter, Flüchtlinge und Umsiedler verteilt, wobei der zugeteilte Boden
5 ha, bei schlechter Bodenqualität bis zu 10 ha nicht überschreiten sollte (vgl.
BVerwGE 95, 170 ff.).
Ein Teil des enteigneten Grundbesitzes verblieb im Eigentum der öffentlichen Hand.
D ie Zuteilungsempfänger hatten für den Boden eine Summe in Höhe des Wertes
einer Jahresernte zu entrichten. Die neu geschaffenen landwirtschaftlichen Betriebe
durften weder geteilt noch ganz oder teilweise verkauft, verpachtet oder verpfändet
werden. Die Durchführung der Bodenreform oblag Kommissionen auf Gemeinde-,
Kreis- und Landesebene. Die enteigneten Grundbesitzer wurden in der Regel aus
dem Kreis, in dem sie ihren Grundbesitz hatten, ausgewiesen. Sie mussten ihren Hof
nicht selten binnen weniger Stunden verlassen und durften nur die notwendige Habe
mitnehmen.
Gerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten
gegenüber
den
Enteignungsmaßnahmen gab es nicht. Auch die Einstufung als Kriegsverbrecher
oder aktiver Nationalsozialist unterlag keiner gerichtlichen Kontrolle.
Nicht wenige Neubauern gaben bald wieder ihre landwirtschaftliche Tätigkeit auf,
weil zahlreiche Betriebe zu klein waren und deshalb nicht rentabel bewirtschaftet
werden konnten. Im Jahre 1952 setzte darüber hinaus eine erste Phase der gezielten
Kollektivierung der Landwirtschaft ein. Doch führte erst eine im Frühjahr 1960
a n g e l a u f e n e Kollektivierungskampagne
dazu,
dass
rund
85%
der
landwirtschaftlichen Nutzfläche in über 19.000 Genossenschaften mit knapp 1 Mio.
Mi tg l i e d e rn zusammengefasst wurden. Nach dem Gesetz über die
landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) vom 3. Juni 1959 und den
zusätzlich
erlassenen Musterstatuten über die drei verschiedenen Typen
landwirtschaftlicher Produktionsgenossenschaften blieb der in die Genossenschaften
zur allgemeinen Nutzung eingebrachte Boden Eigentum der Mitglieder; durfte nur an
den Staat, die LPG oder deren Mitglieder, die wenig oder kein Land besaßen,
verkauft werden.
c) Die DDR verankerte die Rechtswirksamkeit der Bodenreform bereits in Art. 24
ihrer Verfassung vom 7. Oktober 1949 (abgedruckt in: Roggemann , Die
DDR-Verfassungen, 4. Aufl., 1989, S. 452 ff.). Gemäß der neuen vorkommunistischen
Ordnung gab es an Produktionsmitteln wie den wirtschaftlichen Nutzflächen indessen
nur Volkseigentum ("sozialistisches Eigentum"), sei es "gesamtgesellschaftliches
Gesamteigentum", sei es "genossenschaftliches Gemeineigentum".
2. a) Mit der Wiedervereinigung ging das Eigentum am öffentlichen Vermögen
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zusammen mit der Gesamtverschuldung des Haushalts der ehemaligen Deutschen
Demokratischen Republik auf die Bundesrepublik Deutschland über. Kapitel VI des
Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen
Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31.
August 1990 – Einigungsvertrag (BGBl II S. 889) legt die Prinzipien fest, nach denen
das Vermögen in der föderativen Ordnung auf die verschiedenen Körperschaften
verteilt werden soll.
Im Hinblick auf die Rückübertragung von Eigentumsrechten an Grundstücken und
Gebäuden war eine Vorentscheidung für die Lösung der damit zusammenhängenden
offenen Vermögensfragen durch die Gemeinsame Erklärung der Regierungen der
Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom
15. Juni 1990 (BGBl II S. 1237) gefallen. In der Gemeinsamen Erklärung heißt es,
dass die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher
Grundlage (1945-1949) "nicht mehr rückgängig zu machen" seien. Für die
Enteignungen der DDR 1949-1990 wurde der Grundsatz "Rückgabe vor
Entschädigung" festgelegt. Die Gemeinsame Erklärung wurde über Art. 41 Abs. 1
Bestandteil des Einigungsvertrags, der wiederum nach Art. 143 Abs. 3 GG n.F. im
Grundgesetz verankert wurde. Die in der Erklärung festgelegten Eckpunkte wurden
im Vermögensgesetz (Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen vom
23. September 1990, BGBl II S. 885, 1159) konkretisiert, das für die Enteignungen
durch DDR-Organe den Restitutionsanspruch der so genannten Alteigentümer regelt.
b) Die "Gemeinsame Erklärung" hat in ihrer für die vorliegenden Fälle
interessierenden Nr. 1 folgenden Wortlaut:
Die
Enteignungen
auf
besatzungsrechtlicher
bzw.
besatzungshoheitlicher Grundlage (1945 bis 1949) sind nicht mehr
rückgängig zu machen. Die Regierungen der Sowjetunion und der
Deutschen Demokratischen Republik sehen keine Möglichkeit, die
damals getroffenen Maßnahmen zu revidieren. Die Regierung der
Bundesrepublik Deutschland nimmt dies im Hinblick auf die
historische Entwicklung zur Kenntnis. Sie ist der Auffassung, daß
einem künftigen gesamtdeutschen Parlament eine abschließende
Entscheidung
über
etwaige staatliche Ausgleichsleistungen
vorbehalten bleiben muß.
Über die Regelung offener Vermögensfragen ist in Art. 41 EV Folgendes bestimmt:
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(1) Die von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der
Regierung der Deutschen Demokratischen Republik abgegebene
Gemeinsame Erklärung vom 15. Juni 1990 zur Regelung offener
Vermögensfragen (Anlage III) ist Bestandteil dieses Vertrages.
(2) [...]
(3) Im übrigen wird die Bundesrepublik Deutschland keine
Rechtsvorschriften erlassen, die der in Absatz 1 genannten
Gemeinsamen Erklärung widersprechen.
Im Zusammenhang mit der Unterzeichnung des Moskauer Vertrages über die
abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland vom 12. September 1990 (so
genannter Zwei-Plus-Vier-Vertrag) teilten der Bundesminister des Auswärtigen und
der DDR-Ministerpräsident in Punkt 1 ihres Gemeinsamen Briefes den
Außenministern der Vier Mächte mit:
1. Die Gemeinsame Erklärung der Regierungen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur
Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 enthält u.a.
folgende Aussagen:
[es folgt die zitierte Passage aus der Gemeinsamen Erklärung zu
den Enteignungen von 1945 bis 1949].
Gemäß Art. 41 Absatz 1 des Vertrages zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die
Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31. August 1990 ist die
Gemeinsame Erklärung Bestandteil dieses Vertrages. Gemäß
Art. 41 Absatz 3 des Einigungsvertrags wird die Bundesrepublik
Deutschland keine Rechtsvorschriften erlassen, die dem oben
zitierten Teil der Gemeinsamen Erklärung widersprechen
(abgedruckt in: Bulletin vom 14. September 1990, Nr. 109 S. 11).
Bereits in einem "Aide-Mémoire" vom 28. April 1990 hatte die sowjetische
Regierung gefordert:
Nichts
im
Vertragsentwurf
zwischen
der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik darf
dazu berechtigen, die Gesetzlichkeit der Maßnahmen und
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Verordnungen in Frage zu stellen, die die vier Mächte in Fragen der
Entnazifizierung, der Demilitarisierung und der Demokratisierung
gemeinsam oder in ihrer ehemaligen Besatzungszone getroffen
haben. Die Rechtmäßigkeit dieser Beschlüsse, vor allem in Besitz-
und Bodenfragen, unterliegt keiner neuerlichen Überprüfung oder
Revision
durch
deutsche Gerichte oder andere deutsche
Staatsorgane
(abgedruckt
in:
Fieberig/Reichenbach/Messerschmidt/Verstegen,
VermG, § 1,
Rn. 179).
Durch Art. 4 Nr. 5 EV wurde folgender neuer Art. 143 Abs. 3 in das Grundgesetz
eingefügt:
(3) Unabhängig von Absatz 1 und 2 haben Artikel 41 des
Einigungsvertrags und Regelungen zu seiner Durchführung auch
insoweit Bestand, als sie vorsehen, daß Eingriffe in das Eigentum
auf dem in Artikel 3 dieses Vertrags genannten Gebiet nicht mehr
rückgängig gemacht werden.
Das in seiner ursprünglichen Fassung noch von der ehemaligen DDR erlassene,
auf Grund des Einigungsvertrags als Bundesrecht übernommene Gesetz zur
Regelung offener Vermögensfragen trifft dazu in § 1 Abs. 8 Buchstabe a folgende
Regelung:
Dieses Gesetz gilt vorbehaltlich seiner Bestimmungen über
Zuständigkeiten und Verfahren nicht für
a) Enteignungen von Vermögenswerten auf besatzungsrechtlicher
oder besatzungshoheitlicher Grundlage; Ansprüche nach den
Absätzen 6 und 7 bleiben unberührt; [...]
(Fassung nach dem Gesetz zur Änderung des Vermögensgesetzes
und
anderer
Vorschriften
Vermögensrechtsänderungsgesetz - 2. VermRÄndG> vom 14. Juli
1992, BGBl 1992 I S. 1257).
c) Nach den Erläuterungen der Bundesregierung zum Vermögensgesetz (BTDrucks
11/7831) handelt es sich bei den Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder
besatzungshoheitlicher Grundlage, die grundsätzlich nicht rückgängig gemacht
werden, im Wesentlichen um die entschädigungslosen Enteignungen im Bereich der
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Industrie zu Gunsten der Länder der ehemaligen sowjetisch besetzten Zone oder im
Rahmen sowjetischer Reparationsmaßnahmen sowie um Enteignungen im Bereich
der Landwirtschaft im Rahmen der so genannten demokratischen Bodenreform.
Die
Qualifizierung
der
Enteignungen
als "besatzungsrechtlich" oder
"besatzungshoheitlich" wird in der Erläuterung danach unterschieden, ob die
Enteignungen in formeller Hinsicht auf entsprechenden Befehlen oder Anordnungen
der SMAD (besatzungsrechtlich) oder aber auf Rechts- oder Hoheitsakten der Länder
der ehemaligen sowjetischen Besatzungszone und kommunaler Stellen des
sowjetischen Sektors von Berlin (besatzungshoheitlich) beruhten (BTDrucks 11/7831,
S. 1 <3>).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Enteignungen auf
besatzungshoheitlicher Grundlage solche, die durch Akte der sowjetischen
Besatzungsmacht gezielt ermöglicht wurden und maßgeblich auf deren
Entscheidungen beruhten (vgl. BVerfGE 94, 12 <31 f.>). Dabei ist unerheblich, dass
deutsche Stellen daran einverständlich mitwirkten. Ebenso wenig spielt es eine Rolle,
dass die Enteignungen nicht zu Gunsten der Besatzungsmacht erfolgten. Selbst
Enteignungsmaßnahmen, bei denen die einschlägigen Rechtsgrundlagen exzessiv
ausgelegt oder nach rechtsstaatlichen Maßstäben willkürlich angewendet wurden,
beruhen jedenfalls auf besatzungshoheitlicher Grundlage. Wegen der einheitlichen
rechtlichen Beurteilung wird im Folgenden der Begriff "besatzungshoheitliche
Enteignungen" verwendet.
d) In Nr. 1 Satz 4 der Gemeinsamen Erklärung hatte die Regierung der
Bundesrepublik Deutschland ihre Auffassung bekräftigt, dass eine abschließende
Entscheidung über etwaige staatliche Ausgleichsleistungen einem künftigen
gesamtdeutschen Parlament vorbehalten bleiben müsse. Dementsprechend hat der
Gesetzgeber das Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung
offener Vermögensfragen und über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen
auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage (Entschädigungs-
und Ausgleichsleistungsgesetz - EALG vom 27. September 1994, BGBl I S. 2624)
erlassen. In ihm sind mehrere Gesetze zusammengefasst, darunter - als Art. 1 - das
Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener
Vermögensfragen (Entschädigungsgesetz - EntschG) und - als Art. 2 - das Gesetz
über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher
oder besatzungshoheitlicher Grundlage, die nicht mehr rückgängig gemacht werden
können (Ausgleichsleistungsgesetz - AusglLeistG). Das Ausgleichsleistungsgesetz
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sieht im Grundsatz vor, dass die Berechtigten eine aus einem Entschädigungsfonds
z u erbringende Ausgleichsleistung in Geld erhalten, die durch Zuteilung von
Schuldverschreibungen erfüllt wird. Insoweit und wegen der Einzelheiten der
Berechnung verweist das Gesetz auf die §§ 1 bis 9 EntschG (vgl. § 2 Abs. 1
AusglLeistG).
§ 3 AusglLeistG ermöglicht die Wahl einer Sachentschädigung im Bereich der Land-
und Forstwirtschaft. Die Entschädigung wird allerdings nicht durch Gewährung eines
Rechtsanspruchs auf Ausgleich in Land, sondern in privatrechtlicher Form, also durch
Kauf gewährt. Dabei ist die mit der Privatisierung ehemals volkseigener land- und
forstwirtschaftlicher Grundstücke betraute Stelle in ihrem Ermessen durch detaillierte
Vorgaben begrenzt. Gemäß § 3 AusglLeistG sollen die im Umfang überwiegenden
Agrargrundstücke zu weniger als der Hälfte des Verkehrswerts - der Wertansatz für
landwirtschaftliche Flächen ist das Dreifache des Einheitswerts nach dem Jahre
1935, § 3 Abs. 7 AusglLeistG - an verschiedene Erwerbergruppen verkauft werden.
Hierzu gehören vorrangig die derzeitigen Pächter, die LPG-Nachfolgebetriebe,
zwischen 1945 und 1949 oder zu DDR-Zeiten enteignete und mittlerweile wieder
wirtschaftende Wiedereinrichter und als Neueinrichter bezeichnete Pächter ohne
vormaligen Grundbesitz im Gebiet der neuen Länder (§ 3 Abs. 2 AusglLeistG) sowie
nachrangig die vor 1949 enteigneten und nicht restitutionsberechtigten Alteigentümer,
die nicht wieder vor Ort tätig sind. Letztere sollen jedoch nur diejenigen Flächen
erwerben können, die von den anderen Berechtigten nicht gekauft werden (§ 3 Abs. 5
AusglLeistG). Hinsichtlich des Erwerbs von forstwirtschaftlichen Flächen gilt diese
Abstufung dagegen nicht, hier ist allein die Qualität des unterbreiteten
Betriebskonzepts
maßgeblich (§ 4 Abs. 5 Flächenerwerbsverordnung). Die
Einzelheiten des Erwerbs und des Verfahrens sind in der Verordnung über den
Erwerb land- und forstwirtschaftlicher Flächen, das Verfahren sowie den Beirat nach
d
e
m Ausgleichsleistungsgesetz
vom
20.
Dezember
1995
(Flächenerwerbsverordnung - FlErwV, BGBl I S. 2072) geregelt.
II.
1. a) Der Beschwerdeführer zu I. ist Erbe des voreingetragenen von der M. Dieser
wurde gemäß der Verordnung über die Bodenreform in der Provinz Mark B... vom
6. September 1945 enteignet.
Die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben erteilte auf der
Grundlage von § 1 Abs. 2 Satz 2 Grundstücksverkehrsordnung (GVO) eine
Gründstücksverkehrsgenehmigung über eines der enteigneten Grundstücke, da der
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Antrag des Beschwerdeführers zu I. auf Rückübertragung des Grundstücks
offensichtlich unbegründet sei. Die vom Beschwerdeführer im Restitutionswege
begehrten Vermögenswerte seien im Zuge der so genannten demokratischen
Bodenreform entschädigungslos enteignet worden.
Der Beschwerdeführer erhob gegen die Grundstücksverkehrsgenehmigung
Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Berlin. Das Verwaltungsgericht wies
die Klage gemäß § 1 Abs. 2 GVO, § 30 Abs. 1, § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG als
offensichtlich unbegründet ab. Die Genehmigung beziehe sich auf ein Grundstück,
das im Zuge der so genannten demokratischen Bodenreform und damit auf
besatzungshoheitlicher Grundlage enteignet worden sei. Hinsichtlich der
verfassungsrechtlichen
Beurteilung
dieser Enteignungen
und
des
Restitutionsausschlusses sei das Gericht gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG an das so
genannte Bodenreformurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 23. April 1991
(BVerfGE 84, 90 ff.) und den diese Entscheidung bestätigenden Beschluss vom
18. April 1996 (BVerfGE 94, 12 ff.) gebunden. Das Bundesverfassungsgericht habe
den Restitutionsausschluss auch unter den vom Beschwerdeführer vorgebrachten
völkerrechtlichen Gesichtspunkten geprüft.
Hiergegen stellte der Beschwerdeführer Antrag auf Zulassung der Berufung zum
Oberverwaltungsgericht Berlin und begehrte gleichzeitig, die Sache gemäß Art. 100
Abs. 2 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Beide
Anträge lehnte das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. März 2000 ab. Zur
B e g r ü n d u n g verwies
es
auf
die
genannten
Entscheidungen
des
Bundesverfassungsgerichts. Entgegen dem Vortrag des Beschwerdeführers habe
sich das Bundesverfassungsgericht dort auch mit der völkerrechtlichen Rechtslage
auseinander gesetzt.
b) Der Beschwerdeführer zu II. ist Alleinerbe seines Großvaters Herzog zu B. Der
Großvater
des Beschwerdeführers zu II. war ursprünglich Eigentümer der
zurückbegehrten Vermögenswerte, insbesondere der im Kreis B... belegenen
Grundstücke.
Am 30. Juli 1945 verfügte der Landrat des Kreises die Beschlagnahme des
Vermögens - später auf Grund von SMAD-Befehl Nr. 124 bestätigt - mit Rücksicht
darauf, dass die herzogliche Familie B... "fluchtartig verlassen habe". Die
streitgegenständlichen Vermögensgegenstände wurden sodann bis Ende 1949 in die
Bodenreform einbezogen.
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Das
Regierungspräsidium
Halle
-
Landesamt zur Regelung offener
Vermögensfragen - lehnte den Restitutionsantrag des Beschwerdeführers zu II. mit
Bescheid vom 31. März 1998 ab. Die hiergegen gerichtete Klage blieb erfolglos. Das
Verwaltungsgericht Magdeburg führte in seinem Urteil vom 7. März 2000 aus, dass
der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Restitution habe, da die tatbestandlichen
Voraussetzungen des Anwendungsausschlusses des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG
erfüllt seien. Unabhängig von der seinerzeitigen Rechtmäßigkeit sei der faktisch
enteignende
Zugriff
auf
die streitgegenständlichen Vermögenswerte den
sowjetischen Besatzungsbehörden zuzurechnen. Der Beschwerdeführer könne sich
auch nicht mit Erfolg auf ein Enteignungsverbot zu Gunsten ausländischer
Staatsbürger berufen. Ein solches Enteignungsverbot lasse sich zwar grundsätzlich
d e m wiederholt auch durch die Sowjetunion geäußerten Willen, das Eigentum
ausländischer Staatsangehöriger vor dem Zugriff durch deutsche Stellen zu schützen,
entnehmen.
Jedoch
gelte dies nicht für Vermögenswerte ausländischer
Staatsangehöriger, die zugleich die deutsche Staatsangehörigkeit besessen hätten,
wie dies beim Großvater des Beschwerdeführers zu II. der Fall sei.
Mit Beschluss vom 25. Juli 2000 wies das Bundesverwaltungsgericht die
Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des
Verwaltungsgerichts Magdeburg zurück. Es fehle an der Darlegung einer
klärungsbedürftigen Frage des Bundesrechts gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die
angeführte Ziffer 19b der Proklamation Nr. 2 der Oberbefehlshaber der
Besatzungsstreitkräfte vom 20. September 1945 über Doppelstaatler wie auch die
"Dartwinschen Instruktionen" seien nicht eindeutig und allein auch nicht geeignet, ein
dem Beschwerdeführer günstiges Ergebnis herbeizuführen, da es für die Zurechnung
einer Maßnahme zur Besatzungsmacht auf die Praxis der sowjetischen Behörden
ankomme. Das Bundesverwaltungsgericht habe auch die übrigen einschlägigen
Verlautbarungen der Alliierten bereits mehrfach gewürdigt und ihnen kein
Enteignungsverbot für Doppelstaatler entnehmen können.
2. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer, deren
Vorbringen weitgehend übereinstimmt, in der Sache mittelbar gegen § 1 Abs. 8
Buchstabe a VermG.
a) Der Beschwerdeführer zu I. rügt mit seiner Verfassungsbeschwerde die
Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 25, Art. 3 Abs. 1, Art. 14 GG und Art. 79 Abs. 3 GG hinsichtlich der in Art. 1 und
Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze sowie - der Sache nach - seines Rechts aus
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Art. 103 Abs. 1 GG.
Die Verfassungsbeschwerde sei gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG zulässig, da eine
neue Entscheidung auch auf einen grundlegenden Wandel in den maßgeblichen
Rechtsauffassungen gestützt sein könne.
Die Bodenreformenteignungen in den Jahren 1945 bis 1949 hätten einen
Eigentumsverlust im rechtlichen Sinne für die Betroffenen nicht bewirkt. Als
völkerrechtswidriger Akt einer Besatzungsmacht hätten sie für die Betroffenen
lediglich Besitzverlust bedeutet. Mithin seien die Folgen der Enteignungen 1990 noch
reversibel gewesen. Es habe zu diesem Zeitpunkt noch die Möglichkeit einer
rechtlichen Regelung, etwa über eine Rückabwicklung der Enteignungen, durch
einen Friedensvertrag bestanden. Als solcher könne nur eine Vereinbarung zwischen
der siegreichen Besatzungsmacht und dem souveränen (besiegten) Staat oder
seinem Rechtsnachfolger anzusehen sein, hier also der Regelungsvertrag vom
12. September 1990. Dieser Vertrag enthalte eine solche Regelung aber nicht.
Vielmehr seien erst durch den Einigungsvertrag zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 31. August 1990 die
Bodenreformenteignungen für unantastbar erklärt worden.
Diese im Einigungsvertrag getroffene Regelung, die später zur Einfügung des
Art. 143 Abs. 3 in das Grundgesetz und im Anschluss daran zum einfachgesetzlich
normierten Restitutionsausschluss des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG geführt habe,
verstoße jedoch gegen zwingende Normen des allgemeinen Völkerrechts.
Die Bundesrepublik Deutschland als eine der vertragschließenden Parteien sei
wegen Art. 25 GG gehindert gewesen, eine solche Vereinbarung zu treffen und zu
ihrer Umsetzung Art. 143 Abs. 3 GG und § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG zu erlassen.
Art. 25 GG verpflichte die hoheitliche Gewalt in der Bundesrepublik zur Beachtung
der allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Es existierten völkerrechtliche allgemeine
Regeln, die den Entzug von Eigentum durch eine Besatzungsmacht verböten und es
im Gegenzug der Bundesrepublik geböten, völkerrechtswidrig erfolgte Enteignungen
deutscher Staatsangehöriger durch eine frühere Besatzungsmacht rückgängig zu
machen, soweit es in ihrer Macht stehe.
Zum Nachweis für den behaupteten Völkerrechtsverstoß führt der Beschwerdeführer
zu I. insgesamt sechs Regeln an, die seiner Ansicht nach allgemeine Normen des
zwingenden Völkerrechts darstellen und die für die Bundesrepublik Deutschland zum
Zeitpunkt des Abschlusses des Einigungsvertrags verbindlich waren. Unter anderem
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60
soll danach eine Regel bestehen, dass die Rückerstattung eines unter Verstoß gegen
zwingendes
Völkerrecht
entzogenen beweglichen
oder
unbeweglichen
Gegenstandes an den ursprünglichen Eigentümer eine besondere Form der
Wiedergutmachung völkerrechtlicher Delikte sei und dem Grundsatz der Effektivität
der Völkerrechtsordnung Rechnung trage.
Der Einigungsvertrag mit seiner Aufrechterhaltung von besatzungsrechtlichen und
besatzungshoheitlichen Enteignungen perpetuiere den darin liegenden Verstoß
gegen zwingendes Völkergewohnheitsrecht und verstoße damit selbst gegen
allgemeine Regeln des Völkerrechts. Die darauf beruhenden Verfassungs- und
Gesetzesänderungen verstießen folglich ebenfalls gegen zwingendes Völkerrecht
und seien damit verfassungswidrig. Denn das zwingende Völkerrecht sei als
änderungsfester Teil des Rechtsstaatsprinzips in Art. 79 Abs. 3 GG verankert. Art. 143
Abs. 3 GG entspreche als verfassungsändernde Norm diesen Vorgaben nicht und sei
daher seinerseits verfassungswidrig.
b)
Der
Beschwerdeführer
zu
II.
begründet
seine Auffassung der
Verfassungswidrigkeit des Restitutionsausschlusses im Wesentlichen mit denselben,
auf das Völkerrecht gestützten Argumenten.
Darüber hinaus trägt er vor, dass die Auslegung und Anwendung der
innerstaatlichen Rechtsgrundlage einer Überprüfung an Art. 3 Abs. 1 GG in seiner
Bedeutung als Willkürverbot nicht standhalte. Denn die Besatzungsmacht habe
ausdrücklich die Enteignung von Staatsangehörigen der alliierten Mächte verboten.
N a c h Völkerrecht sowie nach Besatzungsrecht (Proklamation Nr. 2 der
Oberbefehlshaber der Besatzungsstreitkräfte, SMAD-Befehle Nr. 97, 104, 154 und
Dartwinsche Instruktionen) habe die Sowjetunion aber nur das Eigentum der
Staatsangehörigen des Feindstaates Deutschland enteignen dürfen und wollen.
Keine der Vorschriften differenziere zwischen "Nur-Ausländern" und Doppelstaatlern,
die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts sei deshalb zu restriktiv. Die
ausführenden deutschen Organe hätten insoweit bei der Enteignung des Großvaters
des Beschwerdeführers, eines englischen Staatsbürgers, ultra vires gehandelt. Da es
sich somit nicht um eine besatzungshoheitliche Maßnahme handele, finde § 1 Abs. 8
Buchstabe a VermG keine Anwendung.
III.
Von der Möglichkeit zur Stellungnahme haben die Oberfinanzdirektion Berlin, das
Bundesverwaltungsgericht und das Regierungspräsidium Halle Gebrauch gemacht.
61
62
63
1. Der nunmehr (vgl. Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Rechts an Grundstücken
in den neuen Ländern vom 2. November 2000, BGBl I S. 1481) zuständige Präsident
der Oberfinanzdirektion Berlin hat sich zu den Verfassungsbeschwerden wie folgt
geäußert:
Die Verfassungsbeschwerden würfen die Frage auf, ob der
Einigungsvertrag gegen zwingendes Völkerrecht, welches über Art. 25 GG in
Deutschland gelte, verstoße. Diese Frage sei bisher nicht Gegenstand einer
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gewesen. Art. 25 GG sei jedoch
ebenso wenig verletzt wie Art. 100 Abs. 2 GG.
Entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführer habe nicht erst Art. 41 EV, sondern
bereits die Bodenreform das Eigentum wirksam entzogen. Die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur faktischen Enteignung gehe davon ebenso aus wie
die Europäische Kommission für Menschenrechte in ihrer Entscheidung vom 4. März
1 9 9 6 (Europäische Kommission für Menschenrechte, Nr. 19048/91; 19049/91;
19342/92; 19549/92; 18890/91, NJW 1996, S. 2292 – Weidlich und Fullbrecht,
Hasenkamp, Golf, Klausser und Mayer gegen Deutschland). Zudem habe die
ehemalige DDR als souveräner Staat die auf besatzungshoheitlicher Grundlage
erfolgten Enteignungen in ihren Willen aufgenommen. Zwar habe erst der
Regelungsvertrag vom 12. September 1990 die Besetzung Deutschlands endgültig
beendet. Doch sei die Deutsche Demokratische Republik - wie auch die
Bundesrepublik Deutschland - bereits zuvor ein im völkerrechtlichen Sinne
souveräner Staat geworden. Allein die DDR sei daher nach Völkerrecht befugt
gewesen, über den Fortbestand der von der Besatzungsmacht zuvor
vorgenommenen Enteignungen zu entscheiden. Denn grundsätzlich sei nach
Völkerrecht der von der Besatzung befreite oder ihm nachfolgende Staat in seiner
Entscheidung darüber frei, ob er Maßnahmen der Besatzungsmacht anerkenne und
aufrechterhalte. Mit Erlass ihrer Verfassung vom 7. Oktober 1949 sowie mehreren
späteren einfachgesetzlichen Regelungen habe die DDR die Wirkungen der
Bodenreformenteignungen bestehen lassen.
Ferner könne den Beschwerdeführern nicht darin gefolgt werden, dass der Zwei-
Plus-Vier-Vertrag keine Regelung der Restitutionsfrage enthalte. Bereits in einem
Aide-Mémoire vom 28. April 1990 habe die sowjetische Regierung gefordert, die
Gesetzlichkeit der Enteignungen nicht in Frage zu stellen. Der Gemeinsame Brief des
Bundesaußenministers und des Ministerpräsidenten der DDR an die Außenminister
der Siegermächte im Rahmen der Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen habe diese
Forderung bestätigt. Dieser Briefwechsel sei daher gemäß Art. 31 Abs. 2 Buchstabe b
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des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 –
WVRK (BGBl 1985 II S. 926) bei der Auslegung des Regelungsvertrages
heranzuziehen und dahin zu verstehen, dass die Bundesrepublik Deutschland sich
gegenüber den Siegermächten verpflichtet habe, die besatzungshoheitlichen
Enteignungen unangetastet zu lassen.
Diese Verpflichtung stelle keinen Verstoß gegen zwingendes Völkerrecht dar. Eine
Norm
des
zwingenden Völkerrechts, die den Bodenreformenteignungen
entgegengestanden hätte, habe weder zu dem Zeitpunkt ihrer Vornahme noch bei
Abschluss des Einigungsvertrags bestanden. Die Bodenreformenteignungen würden
bereits nicht gegen Kriegsvölkerrecht verstoßen; die Haager Landkriegsordnung sei
nicht anwendbar. Die Bodenreform habe auch nicht den behaupteten Strafcharakter
gehabt, sondern sei Ausdruck sozialistischer Ideologie und habe in diesem Sinne der
Umverteilung von landwirtschaftlichen Produktionsmitteln zu Gunsten des landlosen
Proletariats gedient. Dass die Bodenreformverordnungen neben dem Entzug von
Eigentum an Großgrundbesitz über 100 ha auch den Eigentumsentzug von Nazi-
Aktivisten und Kriegsverbrechern vorgesehen habe, verleihe ihnen nicht den
Charakter einer kollektiven Strafmaßnahme im Sinne der Haager Landkriegsordnung.
Es sei auch keine Norm feststellbar, derzufolge eine völkerrechtswidrige Enteignung
sch l i ch t unwirksam sei. Vielmehr lösten derartige Enteignungen lediglich
Diskussionen über die Höhe der Schadensersatzverpflichtungen aus. Selbst wenn es
e i n völkerrechtliches Enteignungsverbot gebe, sei schließlich fraglich, ob die
Sowjetunion es gegen sich habe gelten lassen müssen. Ihr Völkerrechtsverständnis
sei ideologisch überformt und von dem Grundgedanken des Klassenkampfes oder
der sozialistischen Befreiung der unterdrückten Klassen getragen gewesen.
Schließlich gehe das allgemeine Völkerrecht gemäß Art. 25 GG zwar den
einfachgesetzlichen Regelungen, nicht aber dem Verfassungsrecht vor. Es könne
auch nicht eingewendet werden, dass der eigentliche Restitutionsausschluss durch
völkerrechtlichen
Vertrag geschaffen worden, seine verfassungsrechtliche
Verankerung in Art. 143 Abs. 3 GG also eine Umgehung des allgemeinen
Völkerrechts sei. Denn das Grundgesetz habe stets das Wiedervereinigungsgebot
enthalten, dessen konkreter Niederschlag Art. 143 Abs. 3 GG sei.
2. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts verweist in seiner Stellungnahme
auf seine Rechtsprechung zu den beiden durch die Verfahren aufgeworfenen Fragen.
Das Enteignungsverbot aus Art. 46 Abs. 2 HLKO entfalte nach der Vereinigung der
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beiden deutschen Staaten keine Wirkung, weil es an einer faktisch durchsetzbaren
Eigentumsposition gefehlt habe. Die tatsächliche Einschätzung, dass die
Wiedervereinigung und damit die Wiederherstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse
auch im Osten Deutschlands ohne die Hinnahme des Restitutionsausschlusses nicht
erreichbar gewesen wären, bleibe von dem Vortrag zu Art. 46 Abs. 2 HLKO unberührt.
Unabhängig davon hat der 7. Senat Zweifel, ob die von der Sowjetunion in ihrer
Besatzungszeit
zu verantwortende Umgestaltung der Eigentums- und
Wirtschaftsordnung ihrer Zielrichtung nach von den Vorschriften der Haager
Landkriegsordnung über die kriegerische Besetzung erfasst werden.
Hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde zu II. führt der 7. Senat des
Bundesverwaltungsgerichts
aus, das Schutzversprechen der sowjetischen
Besatzungsmacht für das Eigentum von Ausländern gelte nicht für Doppelstaatler.
Die Frage, ob das Schutzversprechen auch für inländische Doppelstaatler galt - ob
also das Tatbestandsmerkmal "auf besatzungshoheitlicher Grundlage" auch den
Zugriff auf das Vermögen solcher Doppelstaatler erfasst -, sei jedenfalls
einfachrechtlicher Natur. Zwar ordne Art. 143 Abs. 3 GG an, dass der in Art. 41 EV
und in § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG vorgenommene Restitutionsausschluss
Bestand haben solle. Damit werde die Frage, ob der Entzug des Vermögens von
inländischen Doppelstaatlern unter diesen Restitutionsausschluss falle, jedoch nicht
zu einer verfassungsrechtlichen Frage.
3. Das Regierungspräsidium Halle - Landesamt zur Regelung offener
Vermögensfragen - ist der Ansicht, dass der Ausschluss der Rückgängigmachung der
Enteignungen
auf
besatzungshoheitlicher
Grundlage entsprechend
der
Gemeinsamen Erklärung der Bundesrepublik und der Deutschen Demokratischen
Republik zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 verhindern
sollte, dass deutsche Behörden oder Gerichte die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen
prüfen, die die Sowjetunion als eine der vier Besatzungsmächte zu verantworten oder
mitzuverantworten habe. Das sei unbedenklich. Der in Art. 46 Abs. 2 HLKO
aufgeführte Schutz des Einzelnen und des Privateigentums, also der Schutz der
Zivilbevölkerung und ziviler Objekte, wirke nicht absolut. Besatzungshoheitliche
Konfiskationen seien daher nicht ultra vires und hätten keine Nichtigkeit zur Folge.
Dem
besatzungshoheitlichen
Charakter
der Enteignungsmaßnahme im
Verfassungsbeschwerdeverfahren zu II. stehe der Umstand nicht entgegen, dass der
Großvater des Beschwerdeführers zu II. neben der deutschen auch die britische
Staatsangehörigkeit besessen habe. Für Doppelstaatler habe bis Ende des Zweiten
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73
74
Weltkriegs völkerrechtlich die Regel gegolten, dass der eine Heimatstaat die
Interessen einer solchen Person jedenfalls nicht gegenüber dem anderen
Heimatstaat schützen dürfe. Auch unter dem Gesichtspunkt der so genannten
effektiven Staatsangehörigkeit führe die Auslegung des Schutzversprechens zu
keinem anderen Ergebnis. Der Großvater des Beschwerdeführers zu II. habe auch
nach seiner Flucht aus dem Gebiet der sowjetischen Besatzungsmacht die engere
Beziehung zu Deutschland gehabt, da er seinen Wohnsitz weiterhin in der westlichen
Besatzungszone unterhalten, die deutsche Sprache bevorzugt und sich selbst als
deutscher Staatsbürger angesehen habe. Im Übrigen decke sich die in den
angegriffenen
Entscheidungen
vorgenommene
Definition
des Begriffs
"besatzungshoheitlich" mit der damaligen Intention und dem Handeln der
sowjetischen Besatzungsmacht. Hintergrund der gesamten Enteignungsmaßnahmen
seien unter anderem die Vergesellschaftung des Grundeigentums und die
Umverteilung von Grundeigentum an die landarme Bevölkerung gewesen. Die in
diesem Zusammenhang vorgenommenen entschädigungslosen Enteignungen wären
unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten allein gegenüber Ausländern bedenklich
gewesen. Um den völkerrechtlichen Anforderungen zu genügen, reiche es jedoch
aus, den Schutz auf diejenigen ausländischen Personen zu beschränken, die nicht
zugleich die deutsche Staatsangehörigkeit besaßen.
B.
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit die Beschwerdeführer eine
Verletzung ihrer Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2, Art. 20 Abs. 2, Art. 25, Art. 79 Abs. 3 GG
sowie Art. 103 Abs. 1 GG und der Beschwerdeführer zu II. zusätzlich gemäß Art. 3
Abs. 1 GG in seiner Bedeutung als Willkürverbot geltend machen. Im Hinblick auf die
Rüge einer Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG fehlt den Beschwerdeführern die
Beschwerdebefugnis (I.). Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts ist zur
Entscheidung ohne Anrufung des Plenums des Bundesverfassungsgerichts befugt
(II.).
I.
1. Die Beschwerdeführer können ihre Verfassungsbeschwerden nicht auf Art. 14
Abs. 1 GG stützen.
Art. 14 GG ist nicht Prüfungsmaßstab für die Entscheidungen des bundesdeutschen
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Gesetzgebers über die Restitution der zwischen 1945 und 1949 enteigneten
Vermögensgegenstände, weil die Enteignungen selbst abgeschlossen und etwaige
daraus resultierende Ansprüche praktisch nicht durchsetzbar und daher wertlos
waren (BVerfGE 84, 90 <122 ff.>). Diese Auslegung von Art. 14 GG, die sich im
Einklang mit der Spruchpraxis der für die Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) zuständigen Straßburger Organe
befindet (siehe dazu C. VI.), hat auch vor dem Hintergrund der Bedeutung des
Völkerrechts Bestand. Das Eigentumsrecht hat neben der institutionellen Verbürgung
auch eine auf tatsächliche Freiheitsausübung in der Zeit gerichtete Seite. Wer
langfristig von der Verfügung über sein Eigentum völkerrechtlich legitim durch eine
fremde Hoheitsgewalt ausgeschlossen wird, verliert seine Rechtsstellung als
Eigentümer. Ist die Inanspruchnahme des Eigentums langfristig durch darauf
gerichtete Maßnahmen einer fremden, aber territorial zuständigen Staatsgewalt
ausgeschlossen, fehlt es für das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG an einem
Anknüpfungspunkt.
Das Eigentum hat zwar im Sinne des Art. 1 Abs. 2 GG denselben
menschenrechtlichen Rang wie andere Freiheitsrechte, aber es bleibt abhängig von
e i n e r bestehenden Rechtsordnung, die es ausgestaltet und gewährleistet.
Durchtrennt eine völkerrechtlich legitim ins Leben getretene Rechtsordnung wie das
s o w j e ti s c h e Besatzungsregime
die
Verbindung
von
Eigentümer
und
Eigentumsgegenstand, so endet unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit des
Entzugs mit der Enteignung die förmliche Rechtsstellung des Eigentümers. Hat die
Enteignung außerhalb des zeitlichen oder territorialen Geltungsbereichs des
Grundgesetzes stattgefunden, kann sich der vormalige Eigentümer nicht auf Art. 14
GG berufen.
2. Die Beschwerdeführer sind gemäß Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 2, Art. 20 Abs. 3 GG in
Verbindung mit Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG beschwerdebefugt.
a) Art. 2 Abs. 1 GG schützt die allgemeine Handlungsfreiheit und damit
grundsätzlich jedes Tun und Unterlassen nach dem eigenen Willen und letztlich jede
Freiheit von staatlichem Zwang vorbehaltlich vorrangiger Spezialgrundrechte (vgl.
BVerfGE 6, 32 <36>). Art. 2 Abs. 1 GG schützt deshalb auch davor, durch die
öffentliche Gewalt mit einem Nachteil belastet zu werden, der seinen Ursprung und
seine innere Rechtfertigung nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung findet.
Zur verfassungsmäßigen Ordnung zählen alle Bestandteile des geltenden Rechts.
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Art. 25 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts Geltung in der
Bundesrepublik mit Vorrang vor den deutschen Gesetzen und gibt den Bewohnern
des Bundesgebiets grundsätzlich das Recht, sich auf diese innerstaatliche Geltung
der Regeln zu berufen. Der Wortlaut des Art. 25 Satz 2 GG, wonach die allgemeinen
Regeln des Völkerrechts "Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des
Bundesgebietes" erzeugen, verdeutlicht die Wertung der Verfassung, dass die
B eachtung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts notfalls vor dem
Bundesverfassungsgericht soll erzwungen werden können (vgl. BVerfGE 18, 441
<448>; 27, 253 <274>). Zweifel zu Geltung und Reichweite einer Regel des
Völkerrechts sollen im Rahmen des Normenverifikationsverfahrens nach Art. 100
Abs. 2 GG, §§ 83 f. BVerfGG durch das Bundesverfassungsrecht beseitigt werden.
Eine den Einzelnen belastende gerichtliche Entscheidung, die auf einer den
allgemeinen
Regeln
des Völkerrechts widersprechenden Vorschrift des
innerstaatlichen Rechts oder auch einer mit dem allgemeinen Völkerrecht
unvereinbaren Auslegung und Anwendung einer Vorschrift des innerstaatlichen
Rechts beruht, kann gegen das durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Recht der freien
Entfaltung der Persönlichkeit verstoßen.
In der vom Grundgesetz verfassten staatlichen Ordnung kann es unabhängig davon,
ob Ansprüche von Einzelpersonen schon kraft Völkerrechts bestehen, geboten sein,
Völkerrechtsverstöße als subjektive Rechtsverletzungen geltend machen zu können.
Dieser Grundsatz gilt jedenfalls für Konstellationen, in denen völkerrechtliche
Regelungen einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern
aufweisen, wie das im völkerrechtlichen Enteignungsrecht der Fall ist. Die Institution
des Eigentums trägt die private Zuordnung von vermögenswerten Gegenständen in
sich, so dass der völkerrechtliche Schutz von Eigentumspositionen, z.B. durch ein
Enteignungsverbot, zumindest in der Schutzwirkung subjektiv gerichtet ist, auch wenn
sich der ursprüngliche Wille eher auf die objektive Einhaltung von gegenseitig
anerkannten zivilisatorischen Mindeststandards bezogen hat.
Im vorliegenden Fall kommt auch in Betracht, dass die Beschwerdeführer in ihrem
Anspruch auf Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein können.
Verstößt nämlich der Ausschluss der Restitution der auf besatzungshoheitlicher
Grundlage
enteigneten Vermögensgegenstände gegen eine vorrangige
verfassungsrechtliche Pflicht, so entbehrt er der inneren verfassungsrechtlichen
Rechtfertigung, und es liegt eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber
den restitutionsberechtigten Alt-Eigentümern vor.
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b) Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend macht, aus völkerrechtlichen und
besatzungsrechtlichen Gründen stelle die ihn betreffende Enteignung keine
besatzungshoheitliche, sondern eine Maßnahme der DDR-Behörden dar, ist die
Möglichkeit einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausgestaltung als
Willkürverbot dargetan.
II.
Der Zweite Senat ist zur Sachentscheidung befugt. Das Plenum des
Bundesverfassungsgerichts ist nicht gemäß § 16 Abs. 1 BVerfGG anzurufen.
Nach
§
16
Abs.
1
BVerfGG
entscheidet das
Plenum
des
Bundesverfassungsgerichts, wenn ein Senat in einer Rechtsfrage von der in einer
Entscheidung des anderen Senats enthaltenen Rechtsauffassung abweichen will.
Maßgeblich ist, ob eine Aussage des Bundesverfassungsgerichts gerade zu der
nunmehr aufgeworfenen Verfassungsrechtsfrage vorliegt (vgl. BVerfGE 40, 88 <93 f.>;
79, 256 <264>; Detterbeck, Streitgegenstand und Entscheidungswirkung im
öffentlichen Recht, 1995, S. 354 f.). Dabei muss es sich um eine Rechtsfrage
handeln, auf der die Entscheidung des anderen Senats beruht; die Rechtsauffassung
muss entscheidungstragende Bedeutung haben (vgl. BVerfGE 77, 84 <104>).
Die Entscheidung, dass der Ausschluss der Restitution gemäß Art. 143 Abs. 3 GG
m i t Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar sei, hat der Erste Senat des
Bundesverfassungsgerichts unter anderem darauf gestützt, dass der Änderung der
Verfassung Völkerrecht nicht entgegenstehe. Tragender Entscheidungsgrund ist die
Auslegung des Art. 14 Abs. 1 GG, wonach dieses Grundrecht nur Ansprüche schütze,
die nicht praktisch wertlos seien, und dass dies auch für Ansprüche nach Völkerrecht
gelte. Unbeschadet der Frage, ob die Entscheidungsgründe von BVerfGE 84, 90 ff.
und BVerfGE 94, 12 ff. demnach das Völkerrecht allein in seinem subjektiv-
rechtlichen Gewährleistungsgehalt sehen und deshalb nicht die durch die
Verfassungsbeschwerden aufgeworfene Frage erfassen, ob die objektive
Völkerrechtslage nach Art. 25 GG und dem Rechtsstaatsprinzip beachtlich ist,
beabsichtigt der Zweite Senat jedenfalls nicht, von der tragenden Rechtsauffassung
des Ersten Senats abzuweichen.
C.
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
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Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Pflicht, Völkerrecht zu
respektieren, kann nicht festgestellt werden; schon deshalb ist auch ein Verstoß
des verfassungsändernden Gesetzgebers gegen Art. 79 Abs. 3 GG ausgeschlossen
(I.). Ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG lässt sich nicht feststellen (II.). Hinsichtlich
der Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. ist nicht ersichtlich, dass
die Gerichte bei der Auslegung und der Anwendung des einfachen nationalen und
internationalen Rechts verfassungsrechtliche Anforderungen verletzt hätten (III.).
Dieses Ergebnis stimmt auch mit den Gewährleistungen der Europäischen
Menschenrechtskonvention in der Ausprägung durch die Spruchpraxis des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) überein (IV.).
I.
Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind gemäß Art. 25 GG Bestandteil des
deutschen Rechts im Rang über dem einfachen Bundesrecht. Die daraus folgende
Pflicht, diese Regeln zu respektieren, erfordert, dass die deutschen Staatsorgane die
die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen befolgen und
Verletzungen unterlassen, dass der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung
grundsätzlich
eine
Korrekturmöglichkeit
für Verletzungen durch deutsche
Staatsorgane gewährleistet und dass deutsche Staatsorgane - unter bestimmten
Voraussetzungen - im eigenen Verantwortungsbereich das Völkerrecht durchsetzen,
wenn dritte Staaten dieses verletzen (1.).
Der Staat des Grundgesetzes ist zwar verpflichtet, auf seinem Territorium die
Unversehrtheit der elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu garantieren und bei
Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner Verantwortung und im Rahmen
seiner Handlungsmöglichkeiten einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen.
Daraus folgt jedoch keine Pflicht zur Rückgabe des in dem Zeitraum von 1945 bis
1949 außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs entschädigungslos
entzogenen Eigentums (2.).
1. a) Die deutschen Staatsorgane sind gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an das Völkerrecht
gebunden, das als Völkervertragsrecht nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und mit seinen
allgemeinen Regeln insbesondere als Völkergewohnheitsrecht nach Art. 25 Satz 1
GG innerstaatlich Geltung beansprucht.
Das Grundgesetz ordnet den von ihm verfassten Staat in eine freiheits- und
friedenswahrende Völkerrechtsordnung ein, weil es einen Gleichklang der eigenen
freiheitlichen Friedensordnung mit einem Völkerrecht sucht, das nicht nur die
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93
Koexistenz der Staaten betrifft, sondern Grundlage der Legitimität jeder staatlichen
Ordnung sein will (vgl. Tomuschat, Der Verfassungsstaat im Geflecht der
internationalen Beziehungen, VVDStRL 36 <1978>, S. 7 <50 f.>). Die Verfassung
hebt
bestimmte Einrichtungen und Rechtsquellen der internationalen
Zusammenarbeit und des Völkerrechts hervor (Art. 23 Abs. 1, Art. 24, Art. 25, Art. 26
und Art. 59 Abs. 2 GG). Insoweit erleichtert das Grundgesetz die Entstehung von
Völkerrecht unter Beteiligung des Bundes und sichert dem entstandenen Völkerrecht
Effektivität. Das Grundgesetz stellt die Staatsorgane mittelbar in den Dienst der
Durchsetzung des Völkerrechts und vermindert dadurch das Risiko der
Nichtbefolgung internationalen Rechts (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004 – 2 BvR 1481/04 -, im Umdruck
S. 30 und auch BVerfGE 109, 13 <24>; 109, 38 <50>).
Eine solche verfassungsunmittelbare Pflicht ist nach deutschem Verfassungsrecht
allerdings nicht unbesehen für jede beliebige Bestimmung des Völkerrechts
anzunehmen, sondern nur, soweit es dem in den Art. 23 bis 26 GG sowie in den Art. 1
Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes
entspricht. Das Grundgesetz will die Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung für
das Völkerrecht und die internationale Zusammenarbeit in den Formen einer
kontrollierten Bindung; es ordnet nicht die Unterwerfung der deutschen
Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den unbedingten Geltungsvorrang
von Völkerrecht vor dem Verfassungsrecht an, sondern will den Respekt vor friedens-
und freiheitswahrenden internationalen Organisationen und dem Völkerrecht
erhöhen, ohne die letzte Verantwortung für die Achtung der Würde des Menschen
und die Beachtung der Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt aus der
Hand zu geben (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 -, im Umdruck S. 17).
b) Diese sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende
Pflicht, das Völkerrecht zu respektieren, hat drei Elemente: Erstens sind die
deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden
Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen.
Welche Rechtsfolgen sich aus einem Verstoß gegen diese Pflicht ergeben, hängt von
der Art der betroffenen Völkerrechtsnorm ab. Das Grundgesetz selbst regelt
bestimmte Fallgruppen. So kann Art. 25 Satz 2 GG entnommen werden, dass die
allgemeinen Regeln des Völkerrechts jedenfalls vor dem einfachen Gesetzesrecht
Vorrang haben. Zweitens hat der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu
94
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96
gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße
korrigiert werden können. Drittens können die deutschen Staatsorgane - unter hier
ni cht näher zu bestimmenden Voraussetzungen - auch verpflichtet sein, das
Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere
Staaten es verletzen.
Ansätze zu einer solchen Verpflichtung sind der deutschen Rechtsordnung schon
bislang nicht unbekannt. Sie liegt etwa dem Völkerstrafgesetzbuch der
Bundesrepublik Deutschland vom 26. Juni 2002 (BGBl I S. 2254) zu Grunde, mit dem
wesentliche Normen des allgemeinen Völkerrechts gegenüber Einzelnen
durchgesetzt werden, die als Organe fremder Staaten tätig geworden sind. Darüber
h i n a u s kann
die
Bundesrepublik
Deutschland
auf
Grund
des
Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 – SRÜ
(BGBl 1994 II S. 1799) als Küstenstaat gegenüber Schiffen eigener wie fremder
Staatsangehörigkeit vorgehen, die die Umweltschutznormen auf Hoher See verletzt
haben, wenn sie einen Hafen des Küstenstaates anlaufen. Mit dieser Regelung kann
das Seerecht in staatsfreien Räumen dezentral durchgesetzt werden (vgl. Art. 218
SRÜ).
Die
Rechtsfrage,
wie
die
deutsche Rechtsordnung mit möglichen
Völkerrechtverletzungen einer nicht an das Grundgesetz gebundenen Hoheitsgewalt
umzugehen hat, hat sich vor allem auch im Bereich des Auslieferungsrechts gestellt.
Nach dem für diesen Bereich entwickelten Maßstab sind die Behörden und Gerichte
der Bundesrepublik Deutschland durch Art. 25 GG grundsätzlich daran gehindert,
innerstaatliches Recht in einer Weise auszulegen und anzuwenden, die die
allgemeinen Regeln des Völkerrechts verletzt. Nach dem verfassungsrechtlichen
Maßstab sind die Behörden und Gerichte der Bundesrepublik Deutschland
verpflichtet, alles zu unterlassen, was einer unter Verstoß gegen allgemeine Regeln
des Völkerrechts vorgenommenen Handlung nichtdeutscher Hoheitsträger im
Geltungsbereich des Grundgesetzes Wirksamkeit verschafft, und gehindert, an einer
gegen
die allgemeinen Regeln des Völkerrechts verstoßenden Handlung
nichtdeutscher Hoheitsträger bestimmend mitzuwirken (vgl. BVerfGE 75, 1 <18 f.>;
109, 13 <26>; 109, 38 <52>).
Diese nach außen gerichtete Pflicht kann allerdings in ein Spannungsverhältnis zu
der gleichfalls verfassungsrechtlich gewollten internationalen Zusammenarbeit
zwischen den Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten geraten, insbesondere
wenn eine Rechtsverletzung nur auf dem Kooperationswege beendet werden kann.
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Dann kann sich diese Ausprägung der Respektierungspflicht nur im Zusammenspiel
u n d Ausgleich mit den weiteren internationalen Verpflichtungen Deutschlands
konkretisieren.
c) Über Art. 1 Abs. 2 und Art. 25 Satz 1 GG rezipiert das Grundgesetz auch die
graduelle Anerkennung der Existenz zwingender, also der Disposition der Staaten im
Einzelfall entzogener Normen (ius cogens). Dabei handelt es sich um die in der
Rechtsüberzeugung der Staatengemeinschaft fest verwurzelten Rechtssätze, die für
den Bestand des Völkerrechts unerlässlich sind und deren Beachtung alle Mitglieder
der Staatengemeinschaft verlangen können (vgl. BVerfGE 18, 441 <448 f.>). Dies
betrifft insbesondere Normen über die internationale Friedenssicherung, das
Selbstbestimmungsrecht (vgl. Art. 1 Abs. 2 der Satzung der Vereinten Nationen; siehe
dazu Doehring, in: Simma , Charter of the United Nations, 2. Aufl., Bd. I, 2002,
Self-Determination, Rn. 57 ff.), grundlegende Menschenrechte sowie Kernnormen
zum Schutz der Umwelt (vgl. allgemein Internationaler Gerichtshof – IGH, Barcelona
Traction, Light and Power Company, Limited , ICJ-Reports
1970, 3, Ziffer 33 f.). Solches Völkerrecht kann von den Staaten weder einseitig noch
vertraglich abbedungen, sondern nur durch eine spätere Norm des allgemeinen
Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden (vgl. Art. 53 Satz 2 WVRK).
Eine Bestätigung und Weiterentwicklung hat das Konzept der zwingenden
Völkerrechtsnormen jüngst in den Artikeln der Völkerrechtskommission der Vereinten
N a t i o n e n (International
Law
Commission
-
ILC)
zum
Recht
der
Staatenverantwortlichkeit erfahren (siehe die Anlage zur Resolution 56/83 der
Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 12. Dezember 2001, zitiert nach
der nicht amtlichen deutschen Fassung des Übersetzungsdienstes der Vereinten
Nationen). Bei diesem Rechtsgebiet handelt es sich um einen Kernbereich des
allgemeinen Völkerrechts, der die (sekundären) Rechtsfolgen des Verstoßes eines
Staates gegen die ihn treffenden (primären) völkerrechtlichen Pflichten regelt. Die
ILC-Artikel über Staatenverantwortlichkeit definieren in Art. 40 Abs. 2 einen
qualifizierten Tatbestand für die Verletzung von ius cogens und verpflichten die
Staatengemeinschaft zur Kooperation, um die Verletzung mit Mitteln des Völkerrechts
zu beenden. Darüber hinaus werden die Staaten verpflichtet, eine unter Verstoß
gegen ius cogens geschaffene Situation nicht anzuerkennen.
2. In den zu entscheidenden Fällen liegt keine Verletzung dieser
Respektierungspflicht durch deutsche Staatsorgane vor. Die Eigentumsentziehungen
lagen in der Verantwortung der sowjetischen Besatzungsmacht (a). Die
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101
102
Bundesrepublik Deutschland erlangte mit der deutschen Vereinigung die souveräne
Kompetenz, über die Rückgängigmachung der besatzungshoheitlichen Maßnahmen
zu entscheiden. Das Völkerrecht verpflichtet die Bundesrepublik nicht zur Restitution.
Sie war auch nicht verpflichtet, die Rechtsfolge der Nichtigkeit an die
Eigentumsentziehungen zu knüpfen. Für die Bundesrepublik Deutschland bestand
lediglich eine erfolgsbezogene Pflicht zur Zusammenarbeit (b). Dieser Pflicht ist sie
dadurch nachgekommen, dass sie die deutsche Vereinigung auf dem
Verhandlungsweg friedlich herbeigeführt hat. Erst dadurch hat sie sich die
tatsächliche Möglichkeit zur Korrektur der historisch bedingten Lage verschafft. Die
Bundesrepublik Deutschland durfte zu der Einschätzung gelangen, dass die
kooperative Bewältigung der deutschen Vereinigung mit einer Behandlung der
Enteignungen als nichtig unvereinbar wäre (c).
a) Die Eigentumsentziehungen im Gebiet der sowjetischen Besatzungszone
Deutschlands in den Jahren 1945 bis 1949 können unabhängig davon, ob sie
unmittelbar von der sowjetischen Besatzungsmacht veranlasst wurden oder ob den
von dieser Besatzungsmacht eingesetzten deutschen Stellen insoweit ein eigener
Entscheidungsspielraum zustand, nicht dem Verantwortungsbereich der dem
Grundgesetz
verpflichteten Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland
zugerechnet werden (vgl. BVerfGE 84, 90 <122 f.>). Die Bundesrepublik Deutschland
hat sich zwar seit ihrer Gründung im Sinne der Präambel des Grundgesetzes für das
ganze Deutschland als verantwortlich gesehen (vgl. BVerfGE 36, 1 <16>; 77, 137
<149 ff.>). Ihre Staatsgewalt beschränkte sich aber nicht nur tatsächlich, sondern
auch staatsrechtlich auf das damalige Gebiet der Bundesrepublik (Art. 23 Satz 1 GG
a.F.). Eine Verantwortlichkeit der Bundesrepublik Deutschland im Sinne eines
Einstehenmüssens für aus ihrer Sicht rechts- oder verfassungswidrige Maßnahmen in
der sowjetisch besetzten Zone bestand danach ebenso wenig wie etwa gegenüber
Maßnahmen ausländischer Staatsgewalten.
Vielmehr nahm die sowjetische Besatzungsmacht, die die besatzungshoheitlichen
Enteignungen durchführte oder sie wegen der tatsächlichen Beherrschungsumstände
verantwortete, besondere Befugnisse in Anspruch, um die Eigentumsordnung in ihrer
Besatzungszone planmäßig umzugestalten.
Es sprechen verschiedene Gründe dafür, dass die Kompetenz zur Gestaltung des
Besatzungsregimes begrenzt ist durch die in der Haager Landkriegsordnung
n i e d e r g e l e g t e n Mindestanforderungen
der
Humanität
(zur
völkergewohnheitsrechtlichen Geltung der Haager Landkriegsordnung bereits im
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105
106
Verlauf des Zweiten Weltkrieges vgl. Internationaler Militärgerichtshof, Prozess gegen
die Hauptkriegsverbrecher, 14. November 1945 bis 1.Oktober 1946, Urteil, S. 260 ff.,
267 ff.; Greenwood, in: Fleck , Handbuch des humanitären Völkerrechts,
1994, Nr. 120).
Nach Art. 42 ff. HLKO begründet die kriegerische Besetzung ein Rechtsverhältnis
zwischen dem besetzenden und dem besetzten Staat. Der Besetzende hat bestimmte
Rechte und Pflichten in dem besetzten Gebiet. Zwar haben die Siegermächte in den
Rechtsgrundlagen für die Ausübung der Regierungsgewalt in Bezug auf Deutschland
vereinbart, dass es der jeweiligen Siegermacht möglich sein sollte, in erheblichem
Umfang in das politische und das wirtschaftliche Leben Deutschlands einzugreifen.
S i e betrachteten es als ihre Aufgabe, "das politische System, die
Verfassungsgrundlage, ja das Erziehungswesen und die gesamte wirtschaftliche und
soziale Struktur Deutschlands von Grund auf umzugestalten" (siehe Teil IIIa § 3, 7, 9
und 11 ff. Potsdamer Abkommen; vgl. dazu E. Kaufmann, Deutschlands Rechtslage
unter der Besetzung, 1948, S. 16 f.; Guggenheim, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. II,
1951, S. 930 ff.; Schweisfurth, in: Bernhardt , Encyclopedia of Public
International Law, Bd. III, 1997, S. 191 <196 f.>).
Der humanitäre Kern der Haager Landkriegsordnung, der aus den Grundsätzen der
Menschlichkeit im Sinne der Martens'schen Klausel der Präambel der Haager
Landkriegsordnung besteht (vgl. Partsch, Internationale Menschenrechte?, AVR 74
(1948), S. 158 <173>; Scupin, Über die Menschenrechte, Gegenwartsprobleme des
internationalen Rechts und der Rechtsphilosophie, in: Festschrift für Laun, 1953,
S. 184 ff.; F. Münch, Das Völkerrecht der militärischen Besetzung, in: Festschrift für
Schlochauer, 1981, S. 457 <459>; andeutungsweise auch Laun, Die Haager
Landkriegsordnung, 5. Aufl., 1950, S. 38 ff.), war aber auch zum Zeitpunkt der
Besatzung bindend. Die Martens'sche Klausel wurde in Art. 1 Abs. 2 des
I. Zusatzprotokolls zu den Genfer Konventionen wie folgt bestätigt:
In Fällen, die von diesem Protokoll oder anderen internationalen
Übereinkünften nicht erfasst sind, verbleiben Zivilpersonen und
Kombattanten unter dem Schutz und der Herrschaft der Grundsätze
des Völkerrechts, wie sie sich aus feststehenden Gebräuchen, aus
den Grundsätzen der Menschlichkeit und aus den Forderungen des
öffentlichen Gewissens ergeben.
Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass - wie die Beschwerdeführer meinen -
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110
Handlungen der sowjetischen Besatzungsmacht elementaren Rechtsgrundsätzen
widersprachen, weil sie sich ohne Differenzierung nach individueller Verantwortung
gegen eine als "Klassenfeind" bezeichnete Personengruppe richteten und auf deren
wirtschaftliche oder gar physische Vernichtung zielten.
Indes ist hier nicht zu entscheiden, wo die Grenzen der Kompetenz zur Gestaltung
des Besatzungsregimes verlaufen und ob sie überschritten worden sind.
b) Der Bundesrepublik Deutschland erwuchs mit der deutschen Vereinigung die
souveräne Kompetenz, über das Fortbestehen der besatzungshoheitlichen
Enteignungen zu entscheiden (aa). Das Völkerrecht verpflichtete die Bundesrepublik
Deutschland nicht zur Restitution (bb). Sie unterlag nur einer Pflicht zur
erfolgsbezogenen Zusammenarbeit, um einen Zustand näher am Völkerrecht zu
erreichen (cc).
aa) Nach dem Ende einer kriegerischen Besetzung seines Gebiets oder eines Teils
desselben
kann
der zurückkehrende Souverän über den Fortbestand
besatzungshoheitlicher Maßnahmen frei befinden, insbesondere Enteignungen als
nichtig behandeln (vgl. F. Münch, a.a.O., S. 457 <466>; Wengler, Fragen der Faktizität
und Legitimität bei der Anwendung fremden Rechts, in: Festschrift für Lewald, 1953,
S. 622 <629 ff.>). Dieser Souverän ist im Falle der besatzungshoheitlichen
Enteignungen in der SBZ die Bundesrepublik Deutschland.
Eine vor dem 7. Oktober 1949 - der Gründung der DDR - auf besatzungshoheitlicher
Grundlage ergangene Maßnahme verlor ihren Charakter nicht durch eine nach
diesem Zeitpunkt erfolgte behördliche oder gerichtliche Bestätigung (vgl. die
amtlichen Erläuterungen zu den Anlagen zum Vertrag zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der
Einheit Deutschlands vom 31. August 1990, BTDrucks 11/7831, S. 3 f.). Die
Tatsache, dass die ehemalige DDR die Enteignungen ihrerseits in ihren Willen
aufgenommen hatte, ändert hieran nichts. Mit der Gründung der DDR war auf das von
der sowjetischen Besatzungsmacht (rechtlich) geräumte Gebiet des Deutschen
Reichs ein anderer Souverän im Sinne des Völkerrechts gerückt (vgl. BVerfGE 92,
277 <320>). Die DDR konnte - aus der völkerrechtlichen Perspektive - als dritter Staat
auf Grund seiner Gebietshoheit und im Rahmen seiner vertraglichen Bindungen
Maßnahmen der Besatzungsmacht aufheben, verzichtete hierauf jedoch. Nach dem
Untergang der Deutschen Demokratischen Republik konnte die Bundesrepublik
Deutschland als nunmehriger Souverän über dieses Gebiet eine solche Korrektur
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vornehmen.
bb) Die Bundesrepublik Deutschland unterliegt keiner aus dem Völkerrecht
abgeleiteten Pflicht zur Restitution des von den Eigentumsentziehungen Betroffenen.
Auf etwaige ihr zustehende völkerrechtliche Schadensersatzansprüche hat sie
stillschweigend im Rahmen der Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen zulässigerweise
verzichtet (1). Dem Verzicht stehen keine Normen des zwingenden Völkerrechts
entgegen (2).
(1) Der völkerrechtliche Kriegszustand herrschte zwischen dem Deutschen Reich
und der Sowjetunion, die die Bundesrepublik Deutschland und die Russische
Föderation jeweils fortsetzen (vgl. Zimmermann, Staatennachfolge in völkerrechtliche
Verträge, 2000, S. 85 ff.). Aus der Haager Landkriegsordnung können sich Ansprüche
auf der zwischenstaatlichen Ebene ergeben, nämlich zwischen Besatzungsmacht
und zurückkehrendem Souverän. Eine Konfliktpartei, die die Bestimmungen des
Haager Rechts nicht einhält, ist gemäß Art. 3 HLKO (vgl. Art. 91 des
I. Zusatzprotokolls von 1977 zu den Genfer Konventionen) zum Schadensersatz
verpflichtet. Diese Norm entspricht dem völkergewohnheitsrechtlichen Grundsatz,
dass die Verletzung seiner völkerrechtlichen Pflichten die Verantwortlichkeit des
Staates
begründet
(siehe
auch Art. 1 der ILC-Artikel über die
Staatenverantwortlichkeit).
Dieser
sekundärrechtliche Schadensersatzanspruch
besteht jedoch nur in dem Völkerrechtsverhältnis zwischen den betroffenen Staaten
u n d ist Gegenstand ihrer Disposition. Der Schadensersatzanspruch unterscheidet
sich insoweit von dem primärrechtlichen Anspruch der betroffenen Personen auf
Einhaltung
der
Verbote des humanitären Völkerrechts, der in dem
Völkerrechtsverhältnis zwischen dem ein Territorium besetzenden Staat und der in
diesem Gebiet lebenden Bevölkerung besteht.
Die Bundesrepublik Deutschland hat auf die Geltendmachung etwaiger Ansprüche
aus der Haager Landkriegsordnung im Rahmen der Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen
stillschweigend verzichtet. Nach dem Wortlaut der Haager Landkriegsordnung und
der Staatenpraxis bestand keine Pflicht der Bundesrepublik Deutschland, solche
Ansprüche gegenüber der ehemaligen Besatzungsmacht geltend zu machen.
Dem steht nicht entgegen, dass jede der vier Genfer Konventionen aus dem Jahr
1949 eine Vorschrift enthält, die den Vertragsstaaten das Recht nimmt, sich oder
einen anderen Staat von der Verantwortlichkeit für "schwere Verletzungen" des
Völkerrechts zu befreien (Art. 51 der I. Genfer Konvention, Art. 52 der II. Genfer
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Konvention, Art. 131 der III. Genfer Konvention und Art. 148 der IV. Genfer
Konvention). Als man diese Vorschriften schuf, glaubte man, in ihnen ein effizientes
Mittel zur Durchsetzung des Haager Rechts gefunden zu haben. In der Praxis des
Kriegsrechts hat sich dieser Grundsatz aber bisher nicht durchzusetzen vermocht.
Vielmehr fordert in aller Regel der Sieger Entschädigungsleistungen von dem
Besiegten (Reparationen), ohne dass eindeutig auf Verletzungen des Kriegsrechts im
Einzelnen abgestellt würde und vor allem ohne dass der Sieger Schadensersatz für
die von ihm begangenen Verletzungen des Rechts leistet. Aus der Regelung der
Genfer Konvention kann nicht gefolgert werden, dass es den Staaten untersagt wäre,
auf Ansprüche aus der Haager Landkriegsordnung im Zusammenhang mit einem
Friedensvertragsschluss zu verzichten.
Etwaige Ansprüche der von der Haager Landkriegsordnung geschützten Einzelnen
sind
von
vornherein mit dieser Regelungs- und Verzichtsbefugnis von
Besatzungsmacht und Souverän belastet und durch diese beschränkt.
(2) Die Bundesrepublik war für den Fall einer Verletzung zwingender Normen des
Völkerrechts durch die sowjetische Besatzungsmacht auch nicht nach allgemeinem
Völkerrecht verpflichtet, die Rechtsfolge der Nichtigkeit an die Enteignungen zu
knüpfen.
Zu
dem
für
die
Maßstabsbildung
maßgeblichen Zeitpunkt
der
Eigentumsentziehungen bestand keine allgemeine Rechtsüberzeugung, dass der
Schutz des Eigentums eigener Staatsangehöriger Teil des universell geltenden
Völkerrechts im Sinne des ius cogens sei.
Es kann auch nicht festgestellt werden, dass zu einem späteren Zeitpunkt eine Norm
des zwingenden Völkerrechts entstanden ist, die es ex nunc ausschließt, den
bestehenden Zustand als rechtmäßig zu behandeln (ius cogens superveniens). Das
Institut einer überholenden Entwicklung zwingenden Völkerrechts ist positiv-rechtlich
für das Recht der Verträge normiert. Gemäß Art. 53 WVRK sind Verträge, die gegen
eine Norm des zwingenden Völkerrechts verstoßen, nichtig. Nach Art. 64 WVRK wird
ein zuvor geschlossener, bis dato nicht zu beanstandender Vertrag nichtig, wenn er
gegen eine später entstandene zwingende Völkerrechtsnorm verstößt.
Danach kommt es nicht so sehr darauf an, welchen menschenrechtlichen
Bindungen die Besatzungsmacht im Zeitraum von 1945 bis 1949 als vielmehr darauf,
w e l c h e n Bindungen die Bundesrepublik Deutschland bei Abschluss des
Einigungsvertrags unterlag. Das universelle Völkerrecht kannte und kennt eine
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Gewährleistung
des
Eigentums
der eigenen
Staatsangehörigen
als
menschenrechtlichen Schutzstandard nicht. Zwar wurde im Jahr 1948 in Art. 17
Abs. 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Generalversammlung der
Vereinten Nationen (Resolution 217 A der Generalversammlung vom 10.
Dezember 1948, zitiert in der Fassung des deutschen Übersetzungsdienstes)
festgelegt, dass "[n]iemand [...] willkürlich seines Eigentums beraubt werden" darf,
doch stellt die Allgemeine Erklärung kein verbindliches Völkerrecht dar. Wegen
Meinungsverschiedenheiten zwischen West und Ost fand das Eigentum auch im
Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966
(BGBl 1973 II S. 1534) keine Erwähnung. Angesichts dieses Zögerns der
Internationalen Gemeinschaft, eine vertragliche Bindung einzugehen, kann von einer
weltweit
geltenden gewohnheitsrechtlichen
Norm
menschenrechtlichen
Eigentumsschutzes, also zu Gunsten nicht nur fremder Staatsangehöriger, sondern
auch der eigenen Bürger, nicht gesprochen werden. Die Bedeutung des Eigentums
für die Würde und die Freiheit des Menschen - als Bestandteil des
menschenrechtlichen Mindestschutzes - ist erst später erkannt worden; der
Diskussionsprozess auf der völkerrechtlichen Ebene ist auch heute nicht
abgeschlossen (vgl. etwa Tomuschat, Die Vertreibung der Sudetendeutschen,
ZaöRV 56 <1996>, S. 1 <29>).
cc) Das moderne Völkerrecht ist durch eine kontinuierliche Stärkung der
Rechtsfolgen gekennzeichnet, die es an die Verletzung bestimmter zentralen Normen
knüpft; die Beendigung und Beseitigung von gravierenden Verstößen gegen das
zwingende Völkerrecht wird zunehmend zur Pflicht der Staaten gemacht.
Art. 53 Satz 1 WVRK sieht vor, dass Verträge, die gegen das zur Zeit des
Vertragsschlusses bestehende Völkerrecht verstoßen, nichtig sind. Die International
Law Commission hat in ihren Artikeln zum Recht der Staatenverantwortlichkeit
nunmehr auch klare Regelungen für die Rechtsfolgen des Verstoßes eines Staates
gegen die ihn treffenden zwingenden völkerrechtlichen Pflichten formuliert. So
kommen nach Art. 26 der ILC-Artikel die allgemeinen Rechtfertigungsgründe für einen
Völkerrechtsverstoß gemäß Art. 20 bis 25 beim Verstoß gegen eine zwingende Norm
nicht zur Anwendung. Die Einwilligung des verletzten Staates rechtfertigt nicht den
Verstoß gegen eine zwingende Völkerrechtsnorm. Gleiches gilt für den Notstand
(Art. 25) und force majeure (Art. 23). Ein Staat darf auch beim Ergreifen von
grundsätzlich gerechtfertigten Gegenmaßnahmen gegen die Völkerrechtsverletzung
eines anderen Staates (Art. 22) nicht gegen zwingendes Recht verstoßen.
122
123
124
Eine Handlungspflicht dritter Staaten regeln die ILC-Artikel in einem eigenen Dritten
Kapitel (Art. 40 ff.), das sich allerdings nur mit "erheblichen" (serious) Verstößen
gegen
zwingendes Völkerrecht befasst. "Erheblich" ist ein Verstoß, der
schwerwiegender oder systematischer Art ist (Art. 40 Abs. 2). Die Staaten müssen
zusammenarbeiten, um einen solchen Verstoß zu beenden (Art. 41 Abs. 1). Ferner
darf kein Staat eine durch einen solchen Verstoß geschaffene Lage als rechtmäßig
anerkennen oder ihre Aufrechterhaltung unterstützen (Art. 41 Abs. 2).
Aus diesem Regelungszusammenhang ergibt sich jedoch nicht die Rechtsfolge,
dass die besatzungshoheitlichen Enteignungen von der Bundesrepublik – ein
Verstoß gegen zwingendes Völkerrecht unterstellt – als nichtig zu behandeln sind.
Die Rechtsfolge der Nichtigkeit ist vielmehr nur insoweit angeordnet, als
völkervertragliche Pflichten gerade auf eine Leistung zielen, die durch eine
zwingende Norm verboten ist. Im Übrigen aber, und zumal dann, wenn eine faktisch
verfestigte Situation und verschiedene politische Interessenlagen in Rede stehen,
haben die Staaten lediglich eine Pflicht zur erfolgsbezogenen Zusammenarbeit.
Hinter dieser Pflicht zur Zusammenarbeit steht die Erwägung, dass es vordringlich ist,
unter Wahrung beiderseitiger Interessen eine Lage zu schaffen, die auch tatsächlich
den Verstoß gegen das zwingende Recht möglichst mildert.
Dem steht nicht entgegen, dass die Staaten von Völkerrechts wegen auch
verpflichtet sein können, bestimmte tatsächliche Entwicklungen, die sich unter Bruch
grundlegender Prinzipien der internationalen Ordnung vollzogen haben, nicht
anzuerkennen. So heißt es in der so genannten Friendly Relations Declaration der
Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970, die vom
Internationalen Gerichtshof in weitem Umfang als Kondensat des geltenden
Völkergewohnheitsrechts anerkannt worden ist (vgl. IGH, Urteil vom 27. Juni 1986,
Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua, ICJ-Reports 1986, 14,
Ziffer 199), dass kein gewaltsamer Gebietserwerb von der Staatengemeinschaft als
legal behandelt werden dürfe. Eine ganz ähnliche Wertung prägt das Gutachten des
Internationalen Gerichtshofs zur Lage Namibias (IGH, Gutachten vom 21. Juni 1971,
ICJ-Reports 1971, 16). Der Internationale Gerichtshof kam in diesem Gutachten zu
dem Ergebnis, dass die Beherrschung Namibias durch den südafrikanischen Staat
wegen der wirksamen Kündigung des Mandatsvertrages, auf Grund dessen Südafrika
das frühere Deutsch-Südwestafrika von Seiten des Völkerbundes anvertraut worden
war, illegal geworden sei. Im Hinblick auf die nunmehr rechtswidrige Okkupation des
Landes seien alle Staaten der Welt verpflichtet, die Handlungen Südafrikas für oder in
125
126
127
Bezug auf Namibia als ungültig zu betrachten, soweit eine solche Nichtanerkennung
nicht den Lebensinteressen der Einwohner Namibias zuwiderlaufe (IGH, a.a.O.,
S. 58). Auch in jenem Fall stand aber die Beendigung oder Beseitigung des Zustands
im Vordergrund. Daher hat die Staatengemeinschaft bei der Beendigung der
Besetzung Namibias auch mit Südafrika zusammengearbeitet.
c) Dieser Pflicht zur erfolgsbezogenen Zusammenarbeit ist die Bundesrepublik
Deutschland
dadurch nachgekommen, dass sie die Wiedervereinigung auf
friedlichem Verhandlungswege herbeigeführt hat. Erst dadurch hat sie sich die
tatsächliche Möglichkeit verschafft, die 1945 bis 1949 geschaffene Lage wenn nicht
ungeschehen zu machen, so doch substantiell zu korrigieren, sie jedenfalls in den
tatsächlichen Wirkungen zu mildern. In diesem Rahmen durfte die Bundesregierung
zu der Einschätzung gelangen, dass die kooperative Bewältigung der
Wiedervereinigung mit einer Behandlung der Enteignungen als nichtig nicht
vereinbar wäre.
Soweit zu den völkerrechtlichen Pflichten in diesem Zusammenhang gehört, dass
sich der Staat nicht am fremden Völkerrechtsverstoß bereichern soll, liegt ein Verstoß
nicht vor. Eine solche Pflicht ist hier nicht zwingend darauf gerichtet, dass die
wiedererlangten Vermögensgegenstände gerade an die Alt-Eigentümer
zurückgegeben werden. Verlangt wird vielmehr ein insgesamt hinreichendes Niveau
der
Auskehrung,
bei
deren
Durchführung der Staat auch weiteren
verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung tragen kann (vgl. BVerfGE 102, 254
< 3 2 1 > ) . Über die Auskehrung von Vermögenswerten auf Grund des
Globalentschädigungsabkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika
(Abkommen über die Regelung bestimmter Vermögensansprüche vom 13. Mai 1992,
BGBl II S. 1223) und die Rehabilitierung angeblicher Kriegsverbrecher durch
russische Behörden (vgl. K. Hesse, Führt die Rehabilitierung durch russische
Behörden zur Rückgabe entzogener Vermögenswerte?, VIZ 1997, S. 268 <270>;
M.
Redeker,
Wiedergutmachung
auf
Grund
russischer
Rehabilitierungsentscheidungen, NJW 2001, S. 2359 ff.) hinaus hat der Bund die sich
aus Art. 21 f. EV ergebende Bereicherung durch den Erlass des Entschädigungs- und
Ausgleichsleistungsgesetzes hinreichend ausgekehrt.
Der Gesetzgeber hat neben dem Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz
zur
Regelung
offener Vermögensfragen das Gesetz über staatliche
Ausgleichsleistungen
für
Enteignungen
auf besatzungsrechtlicher
oder
besatzungshoheitlicher Grundlage (AusglLeistG) erlassen (BGBl 1994 I S. 2624,
128
129
130
131
berichtigt BGBl 1995 I S. 110). Das Ausgleichsleistungsgesetz setzt insoweit den
Vorbehalt der Bundesregierung in Nr. 1 Satz 4 der Gemeinsamen Erklärung um.
Das Ausgleichsleistungsgesetz sieht im Grundsatz vor, dass die Berechtigten eine
aus einem Entschädigungsfonds zu erbringende Ausgleichszahlung in Geld erhalten,
die
durch
Zuteilung
von
Schuldverschreibungen erfüllt wird. Für die
Bemessungsgrundlagen verweist das Gesetz auf die einschlägigen Vorschriften des
Entschädigungsgesetzes. Hinzu kommen Regelungen zum so genannten
Flächenerwerbsprogramm in § 3 und § 4, das für bestimmte Personengruppen die
Möglichkeit des begünstigten Erwerbs von land- und forstwirtschaftlichen Flächen im
Beitrittsgebiet eröffnet (vgl. BVerfGE 94, 334 <336>). § 3 AusglLeistG eröffnet die
Möglichkeit des begünstigten Erwerbs von land- und forstwirtschaftlichen Flächen,
auf die sich der Privatisierungsauftrag der Treuhandanstalt und ihrer Nachfolger
erstreckt. Ergänzend hierzu ist die Flächenerwerbsverordnung ergangen.
Die getroffenen Ausgleichsregelungen sind mit den verfassungsrechtlichen
Anforderungen des Rechts- und des Sozialstaatsprinzips sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar (vgl. BVerfGE 102, 254 <301 ff.>). Höhere Anforderungen ergeben sich
auch nicht aus der verfassungsrechtlichen Pflicht, das Völkerrecht zu respektieren.
Das gilt zum einen für die absolute Höhe der von der Bundesrepublik Deutschland
erbrachten Ausgleichsleistungen. Es gilt aber auch für die Ausgestaltung der
Regelungen über den begünstigten Flächenerwerb. Die Regelungen ermöglichen
Wieder- und Neueinrichtern land- und forstwirtschaftlicher Betriebe im Beitrittsgebiet
und
den Rechtsnachfolgern
der
ehemaligen
landwirtschaftlichen
Produktionsgenossenschaften, zu vergünstigten Konditionen Flächen vorrangig zu
erwerben. Dabei wird zwischen landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Flächen
unterschieden. Durch die Richtlinie der Treuhandanstalt für die Durchführung der
Verwertung und Verwaltung volkseigener land- und forstwirtschaftlicher Flächen vom
26. Juni 1992 in der Fassung der Anpassungsrichtlinie vom 22. Juni 1993
(abgedruckt in: VIZ 1993, S. 347 ff.; vgl. auch BTDrucks 12/7588, S. 15 ff.) wird für das
Flächenerwerbsprogramm vorgegeben, dass bei der Entscheidung über die
Verpachtung von Grundstücken zu landwirtschaftlichen Zwecken Betroffene der
Bodenreform und ihre Erben - innerhalb der vorrangigen Gruppe der Wiedereinrichter
und ihnen gleichgestellter Neueinrichter und bei gleichwertigem Betriebskonzept -
"im Sinne eines Interessenausgleichs zu berücksichtigen" sind.
Mit den Regelungen zum begünstigten Flächenerwerb wollte der Gesetzgeber zwei
132
133
134
135
Zwecke erreichen: einerseits ein Wiedergutmachungsprogramm für Alteigentümer im
Bereich der Land- und Forstwirtschaft und andererseits ein Förderprogramm zum
Aufbau der privatnützigen Land- und Forstwirtschaft in den neuen Ländern (vgl.
BVerfGE 94, 334 <349 f.>). Dies steht mit etwaigen völkerrechtlichen Zielvorgaben
ebenso im Einklang wie mit dem Verfassungsrecht.
In diesem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass die deutsche
Vereinigung ein Prozess ist, in dem die Bundesrepublik Deutschland die Behandlung
einzelner Themen - wie die Bewältigung der Bodenreform - in ein Gesamtkonzept des
Interessenausgleichs einordnen darf. Die Folgen des Zweiten Weltkrieges, einer
Besatzungsherrschaft und einer Nachkriegsdiktatur sind von den Deutschen als
Schicksalsgemeinschaft zu tragen und als individuelle Unrechtserfahrung in
bestimmten Grenzen auch zu ertragen, ohne dass in jedem Fall ein angemessener
Ausgleich oder gar Naturalrestitution zu erlangen wäre. Auch aus diesem Grund wäre
es unangemessen, eine bilanztaugliche Saldierung der Vermögenszuwächse des
Bundes durch die Wiedervereinigung mit den an die Betroffenen ausgekehrten
Summen vorzunehmen.
3. Sind die bestehenden verfassungsrechtlichen Pflichten der Bundesrepublik
Deutschland mit Blick auf das Völkerrecht erfüllt, kann der Restitutionsausschluss
gemäß Art. 143 Abs. 3 GG nicht gegen Art. 79 Abs. 3 GG verstoßen. Ob und in
welchem Umfang die verfassungsrechtliche Respektierungspflicht gegenüber dem
Völkerrecht auch den verfassungsändernden Gesetzgeber bindet, kann daher offen
bleiben.
II.
Art. 103 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Zwar haben die Fachgerichte die
völkerrechtliche Argumentation der Beschwerdeführer lediglich mit dem Hinweis auf
ihre Bindung an die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31
Abs. 1 BVerfGG gewürdigt. Das grundrechtsgleiche Recht auf rechtliches Gehör ist
deswegen jedoch nicht berührt.
Gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG sind die Fachgerichte an die tragenden Gründe der
Entscheidungssaussprüche des Bundesverfassungsgerichts gebunden. Soweit die
Fachgerichte hier den Umfang der Bindungswirkung gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG
womöglich fehlerhaft beurteilt haben, folgt daraus noch kein Verfassungsverstoß.
Art. 103 Abs. 1 GG ist gewahrt, weil die Fachgerichte den Vortrag der
Beschwerdeführer zur Kenntnis genommen und allenfalls irrtümlich unter Art. 14
136
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138
Abs. 1 GG in Verbindung mit § 31 Abs. 1 BVerfGG subsumiert haben.
III.
Die in den angegriffenen Entscheidungen geäußerte Rechtsauffassung im Hinblick
auf die doppelte Staatsangehörigkeit des Rechtsvorgängers des Beschwerdeführers
zu II. begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere kann im
Hinblick auf Art. 3 GG die Auffassung nicht beanstandet werden, das von der
sowjetischen
Besatzungsmacht ausgesprochene
Enteignungsverbot
für
ausländisches Vermögen gelte nicht für Personen, die neben der ausländischen auch
die deutsche Staatsangehörigkeit hatten.
1. Eine besatzungshoheitliche Enteignung ist diejenige Maßnahme, die zwar formal
auf der Basis von Gesetzen, Verordnungen und sonstigen Hoheitsakten deutscher
Stellen vorgenommen wurde, die aber auf Anregung oder Wunsch der
Besatzungsmacht zurückging oder mit ihrem Einverständnis erfolgte. Hierher gehören
vor allem die Enteignungen im Rahmen der Bodenreform und die im Anschluss an
den SMAD-Befehl Nr. 124 vom 30. Oktober 1945 vorgenommenen Enteignungen, die
durch den SMAD-Befehl Nr. 64 vom 17. April 1948 – mit dem der Oberste Chef der
SMAD die Beendigung des Sequestrierungsverfahrens in der Sowjetischen
Besatzungszone anordnete – ausdrücklich bestätigt wurden (vgl. BVerfGE 84, 90
<113>).
Es ist nicht maßgeblich, ob die Enteignungen formell auf Rechtsakten der
Besatzungsmacht oder der von ihr eingerichteten deutschen Behörden beruhten.
Entscheidend ist vielmehr, ob die Maßnahme von der sowjetischen Besatzungsmacht
nicht nur hingenommen wurde, sondern ihrem erklärten Willen entsprach (vgl.
BVerfGE 84, 90 <114>) oder ob der Besatzungsmacht als nichtdeutscher
Staatsgewalt zur Zeit der Enteignung noch die oberste Hoheitsgewalt zukam (vgl.
BVerfGE 94, 12 <31>). Insbesondere Enteignungen im Rahmen der Bodenreform
sind daher als "besatzungshoheitlich" anzusehen. Als deutsche Beschlüsse sind nur
solche
Enteignungsakte
zu
verstehen,
die
des maßgeblichen
Zurechnungszusammenhangs zur Besatzungsmacht entbehrten, etwa deshalb, weil
diese die Enteignungen ihrer Art nach oder im Einzelfall ausdrücklich verboten hatte.
Allein eine daran orientierte Abgrenzung von alliierten - sei es besatzungsrechtlichen,
sei es besatzungshoheitlichen - Entscheidungen und deutschen Beschlüssen wird
der Rechtswirklichkeit in der sowjetischen Besatzungszone gerecht (vgl. BVerfGE 94,
12 <32>).
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2. Dieses Ergebnis ist auch aus völkerrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Im
Recht der Staatenverantwortlichkeit ist anerkannt, dass Akte der Organe eines
Staates die Verantwortlichkeit eines anderen Staates dann begründen, wenn sie
diesem zugerechnet werden können (vgl. Art. 18 der ILC-Artikel zur
Staatenverantwortlichkeit, a.a.O.). Danach bestehen keine Bedenken, die
Enteignungen völkerrechtlich der Sowjetunion angesichts ihrer Gesamtverantwortung
als Besatzungsmacht für und ihrer prägenden Einflussnahme auf das Geschehen
zuzurechnen.
IV.
Die Entscheidung steht schließlich nicht in einem Widerspruch mit der
E uropäi schen Menschenrechtskonvention und der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.
1. Die einschlägige Vorschrift zum Schutze des Eigentums in Art. 1 des 1.
Zusatzprotokolls – ZP 1 (das ZP 1 trat für die Bundesrepublik Deutschland am 13.
Februar 1957 in Kraft, BGBl 1956 II S. 1880) lautet in der nicht authentischen
deutschen Sprachfassung:
Jede natürliche Person oder juristische Person hat das Recht auf
Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf sein Eigentum entzogen
werden, es sei denn, dass das öffentliche Interesse es verlangt, und
nur unter den durch Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze
des Völkerrechts vorgesehenen Bedingungen.
Absatz 1 beeinträchtigt jedoch nicht das Recht des Staates,
diejenigen Gesetze anzuwenden, die er für die Regelung der
Benutzung des Eigentums im Einklang mit dem Allgemeininteresse
oder zur Sicherung der Zahlung der Steuern oder sonstiger Abgaben
oder von Geldstrafen für erforderlich hält (Bek. der Neufassung der
Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 17. Mai 2002, BGBl II,
S. 1054).
Den sachlichen Schutzbereich des Rechts umschreibt die deutsche Sprachfassung
mit der Formulierung "Recht auf Achtung des Eigentums". Damit wird den
authentischen Fassungen der Formulierungen "peaceful enjoyment of his
possessions" und "droit au respect de ses biens" entsprochen. Die Europäische
Menschenrechtskonvention folgt in ihrer Konzeption des Eigentumsrechts nicht einer
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konkreten nationalen, zivilrechtlich geprägten Eigentums- und Wirtschaftsordnung,
sondern baut auf der völkerrechtlichen Vorstellung auf. Danach umfasst Eigentum
alle von Privaten erworbenen Rechte mit Vermögenswert (vgl. Dolzer, Eigentum,
Enteignung und Entschädigung im Völkerrecht, 1985, S. 170; Grabenwarter,
Europäische Menschenrechtskonvention, 2003, § 25 Rn. 3).
Nach der ständigen Rechtsprechung des EGMR schützt Art. 1 ZP 1 jedoch nicht nur
n a c h nationalem Recht bereits vorhandene Eigentumspositionen (existing
possessions), sondern auch erworbene Ansprüche, auf deren Realisierung der
Anspruchsinhaber
berechtigterweise vertrauen durfte (legitimate expectations)
(EGMR, Nr. 39794/98, Urteil vom 10. Juli 2002, Ziffer 69– Gratzinger gegen
Tschechische Republik; Nr. 40057/98, Urteil vom 4. März 2003, Ziffer 2 – Walderode
gegen Tschechische Republik). Von diesem Eigentumsbegriff ausgeschlossen wird
das Vertrauen auf das Weiterbestehen früherer Eigentumsrechte, die über einen
langen Zeitraum nicht wirksam ausgeübt werden konnten (Europäische Kommission
für Menschenrechte, Nr. 18890/91, 19048/91, 19049/91, 19342/92 und Nr. 19549/92,
Beschluss vom 4. März 1996 – Weidlich u.a. gegen Deutschland, NJW 1996, S. 2291
<2292>).
2. a) Die Europäische Kommission für Menschenrechte und der Gerichtshof hatten
mittlerweile
in mehreren mit den anhängigen Verfassungsbeschwerden
vergleichbaren Verfahren Gelegenheit, sich zu der Vereinbarkeit von Enteignungen
und Konfiskationen mit Art. 1 ZP 1 zu äußern. Im Ergebnis wurde entschieden, dass
die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Zusatzprotokolle auf
Eigentumsentziehungen vor dem Inkrafttreten der Konvention ratione temporis nicht
anwendbar seien. Im Hinblick auf Enteignungen der sowjetischen Besatzungsmacht
in Deutschland wurde ferner eine Zuständigkeit der Konventionsorgane ratione
personae verneint, weil die Bundesrepublik Deutschland für die in Rede stehenden
Enteignungen nicht verantwortlich gewesen sei und deshalb auch nicht eventuelle
Entschädigungsforderungen als Adressat gegen sich gelten lasse müsse.
Dabei ist es für die rechtliche Beurteilung nicht von Bedeutung, dass die Wirkung
einer rechtswidrigen Enteignung auch noch nach dem Inkrafttreten der Konvention
besteht. Die Eigentumsentziehung wird als einmalige Handlung ohne Dauerwirkung
im Rechtssinne bewertet (vgl. Europäische Kommission für Menschenrechte, a.a.O.,
S. 2292).
b) Entscheidend für die vorliegenden Fälle ist jedoch die mehrfach geäußerte
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Auffassung des Gerichtshofs, dass in der unmittelbaren Nachkriegszeit als Folge des
Zweiten Weltkrieges entzogene Eigentumsrechte regelmäßig keine von Art. 1 ZP 1
geschützten
"berechtigten Erwartungen" (legitimate expectations) bei den
ehemaligen Rechteinhabern begründeten (vgl. EGMR, Nr. 42527/98, Urteil vom 12.
Juli 2001, insbesondere Ziffer 85 - Prinz Hans-Adam II von Liechtenstein gegen
Deutschland).
Die Rechtsauffassung der Europäischen Kommission für Menschenrechte, wonach
weder "vorhandenes Eigentum" noch rechtlich anerkannte Entschädigungsansprüche
bestanden hätten, als der Einigungsvertrag in Kraft getreten sei, wurde vom
Gerichtshof in drei neueren Entscheidungen bestätigt. Die Verfahren betrafen die
Rechtmäßigkeit von Enteignungen der Tschechischen Republik in den Jahren
1945/46 sowie 1983 mit der Europäischen Menschenrechtskonvention. In den Fällen
Walderode (EGMR, Nr. 40057/98, Urteil vom 4. März 2003) und Harrach ( EGMR,
Nr. 77532/01, Beschluss vom 27. Mai 2003) ging es um Grundstücke ehemaliger
deutscher Staatsangehöriger, die auf der Grundlage der Beneš-Dekrete enteignet
wurden; in dem Fall Gratzinger (EGMR, Nr. 39794/98, Urteil vom 10. Juli 2002) war
die Enteignung eines aus der Tschechoslowakei geflohenen Ehepaars Gegenstand
des Verfahrens. Die Beschwerdeführer hatten sich erfolglos um ihre Restituierung auf
der Grundlage einschlägiger Gesetzgebung aus dem Jahr 1992 bemüht.
Die Rüge einer Verletzung von Art. 1 ZP 1 wurde jeweils mit dem Argument
zurückgewiesen, die Beschwerdeführer hätten nicht mehr über eine Rechtsposition
verfügt, die ihnen "berechtigte Erwartungen" auf eine Wiedereinsetzung in ihr
ehemaliges Eigentum hätte geben können.
Hassemer
Jentsch
Broß
Osterloh
Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff
Gerhardt
Abweichende Meinung
der Richterin Lübbe-Wolff
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 26. Oktober 2004
- 2 BvR 955/00 -
- 2 BvR 1038/01 -
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Der Senat antwortet auf Fragen, die der Fall nicht aufwirft, mit
Verfassungsgrundsätzen, die das Grundgesetz nicht enthält.
Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2. betrifft unter anderem die
F r a g e , welche Bedeutung die mehrfache Staatsangehörigkeit eines von
besatzungshoheitlichen
Enteignungen
unmittelbar
Betroffenen für
den
Restitutionsausschluss gemäß § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG hat. Auf den Umgang
des Senats mit dieser Frage beziehen sich meine Einwände nicht.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht hat der Beschwerdeführer zu 2., soweit aus den
vorgelegten Unterlagen ersichtlich, den geltend gemachten Restitutionsanspruch
sogar ausschließlich mit Gründen verfolgt, die sich auf den eben genannten
Gesichtspunkt beziehen. Daher wäre zu prüfen gewesen, ob die Rügen, mit denen
der Beschwerdeführer zu 2. sich im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht
darüber hinaus nun auch allgemein gegen die Verfassungsmäßigkeit des
Restitutionsausschlusses wendet, zulässig erhoben sind. Zwar ist die
Zulässigkeitsrechtsprechung,
die
die
Senate
und
Kammern
des
Bundesverfassungsgerichts unter den Gesichtspunkten der Subsidiarität und
Substantiierung entwickelt haben, diskussionsbedürftig. Abweichungen davon dürfen
aber nicht stillschweigend im Einzelfall erfolgen, sondern müssen, wo sie geboten
sind, offen ausgewiesen und damit auch zur Grundlage der Rechtsprechung in
künftigen Fällen gemacht werden.
Im Übrigen wenden beide Beschwerdeführer sich, gestützt auf völkerrechtliche
Erwägungen, dagegen, dass die angegriffenen Entscheidungen Bestimmungen des
geltenden einfachen Rechts als verfassungskonform angesehen und angewandt
haben, nach denen sie weder Eigentümer der umstrittenen Grundstücke noch
restitutionsberechtigt
sind. Für die Entscheidung über die vorliegenden
Verfassungsbeschwerden kommt es insoweit allein darauf an, ob der grundsätzliche
Ausschluss
einer
Rückgabe
der
auf besatzungsrechtlicher
oder
besatzungshoheitlicher
Grundlage enteigneten Grundstücke - und die darin
eingeschlossene Behandlung der umstrittenen Enteignungen als wirksam -
Grundrechte der Beschwerdeführer verletzen. Die Frage, ob diese Enteignungen
rückgängig zu machen sind, wird vom Grundgesetz selbst (Art. 143 Abs. 3 GG) in
einem
für
die Beschwerdeführer ungünstigen Sinne beantwortet. Die
Beschwerdeführer können daher durch die angegriffenen Entscheidungen nur unter
der Voraussetzung in Grundrechten verletzt sein, dass es sich bei Art. 143 Abs. 3 GG
um verfassungswidriges Verfassungsrecht handelt.
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Das Bundesverfassungsgericht kann folglich, wie der Erste Senat richtig festgestellt
hat, nur noch prüfen, ob die Anforderungen gewahrt sind, die Art. 79 Abs. 3 GG an
Verfassungsänderungen stellt (vgl. BVerfGE 94, 12 <33 f.>). Der Senat wählt daher
den falschen Ansatz, wenn er prüft, ob die Beschwerdeführer wegen möglichen
Verstoßes gegen allgemeine Grundsätze des Völkerrechts (Art. 25 GG) in ihrem
Grundrecht verletzt sind, nicht durch die öffentliche Gewalt mit einem Nachteil
belastet zu werden, der keine Grundlage in der verfassungsmäßigen Ordnung findet.
Zu prüfen war, ob durch den in Art. 143 Abs. 3 GG festgeschriebenen
Restitutionsausschluss und die damit verbundene Hinnahme der erfolgten
Eigentumsänderungen der gemäß Art. 79 Abs. 3 GG auch durch
verfassungsänderndes
Gesetz
nicht
antastbare Menschenwürdekern von
Grundrechten der Beschwerdeführer verletzt ist.
Diese Frage ist durch Entscheidungen des Ersten Senats bereits negativ
beantwortet. Der Erste Senat hat – unter Berücksichtigung aller Grundrechte, deren
Verletzung auch die Beschwerdeführer geltend machen, und unter Berücksichtigung
völkerrechtlicher Gesichtspunkte - festgestellt, dass Art. 143 Abs. 3 GG mit Art. 79
Abs. 3 GG vereinbar ist (BVerfGE 84, 90; bestätigend BVerfGE 94, 12; zur Bedeutung
des Völkerrechts für die Verfassungsmäßigkeit des Restitutionsausschlusses dort
S. 46 f.). Das hindert den Zweiten Senat nicht, zu prüfen, ob diese Antwort richtig war,
und gemäß § 16 Abs. 1 BVerfGG das Plenum des Bundesverfassungsgerichts
anzurufen, falls er sie für falsch hält. Er muss dabei aber von der richtigen Frage
ausgehen – der Frage einer möglichen Verletzung des Menschenwürdekerns von
Grundrechten der Beschwerdeführer. Hätte der Senat die Ausgangsfrage so gestellt,
wäre unmittelbar offensichtlich geworden, dass völkerrechtliche Gesichtspunkte, wie
die Beschwerdeführer sie anführen und der Senat sie ausführlich erörtert, nicht
geeignet sind, die Richtigkeit der Entscheidungen des Ersten Senats zu erschüttern.
Die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts gehen, wie der Zweite Senat kürzlich
hervorgehoben hat, nach Art. 25 GG zwar den Bundesgesetzen, nicht aber der
Verfassung vor (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 -). Sie können daher schon wegen des
Ranges, den die Verfassung ihnen zuweist, nicht in der Lage sein, die Grundrechte
der Beschwerdeführer mit Kerngehalten anzureichern, die sich auch gegen den
verfassungsändernden Gesetzgeber behaupten. Der Fall bot daher zu näherer
Auseinandersetzung mit der Völkerrechtslage keinen Anlass.
Auch wenn Anlass zu einer Auseinandersetzung mit der Völkerrechtslage
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bestanden hätte, könnte dem Senat der Vorwurf nicht erspart werden, dass er dabei
weit über das zur Entscheidung Erforderliche hinausgegangen ist. Unter C.I.2.b)bb)
der Entscheidungsgründe wird festgestellt und begründet, dass das Völkerrecht die
Bundesrepublik Deutschland weder zur Restitution noch dazu verpflichtet, die
erfolgten Enteignungen als nichtig zu behandeln. Das hätte – vorausgesetzt, auf
Völkerrechtliches wäre es überhaupt angekommen – genügt. Alle weiteren
Ausführungen zur Völkerrechtslage, zu den verfassungsrechtlichen Durchsetzungs-
und Korrekturpflichten, denen der deutsche Staat im Zusammenhang mit
Völkerrechtsverletzungen anderer Staaten unterliegt, und zu der Frage, ob die
Bundesrepublik Deutschland etwaige Bereicherungen aus den erfolgten
Enteignungen in einer diesen Pflichten genügenden Weise an die Betroffenen
ausgekehrt hat, sind nicht entscheidungserheblich, denn die Streitfälle betreffen allein
die Restitutionspflicht beziehungsweise die damit zusammenhängende Frage der
Wirksamkeit der umstrittenen Enteignungen. In allen darüber hinaus behandelten
Fragen hätte der Senat auch das Gegenteil des Behaupteten vertreten können, ohne
dass dies für das Entscheidungsergebnis von Belang gewesen wäre.
Die neuartigen Verfassungsgrundsätze, die der Senat nichtsdestoweniger anhand
der vorliegenden Verfassungsbeschwerden entwickelt hat, haben in der Verfassung
keine Grundlage. Auf die Frage, inwieweit das Grundgesetz über die konkreten
Inhalte der Art. 1 Abs. 2, 16 Abs. 2 Satz 2 und 23 bis 26 GG hinaus eine allgemeine
verfassungsrechtliche "Pflicht, das Völkerrecht zu respektieren" statuiert, soll hier
nicht näher eingegangen werden (vgl. dazu Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 -). Jedenfalls
lässt sich aus den genannten Bestimmungen oder aus der in ihnen zum Ausdruck
gebrachten Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht ableiten, dass die
Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich verpflichtet wäre, dem Völkerrecht
gegen Verletzungen durch andere Staaten zur Durchsetzung zu verhelfen, und dass
sie, als Konsequenz dieser Verpflichtung, völkerrechtswidrige Akte anderer Staaten
im Sinne der Herstellung eines "näher am Völkerrecht" gelegenen Zustandes
korrigierend auszugleichen hätte. Derartige Verpflichtungen als Teilelement einer
Pflicht zur Respektierung des Völkerrechts einzuführen, ist zudem irreführend, denn
sie sind gerade auf mehr als bloßes Respektieren gerichtet.
Was die Verpflichtung angeht, "im eigenen Verantwortungsbereich das Völkerrecht
durchzusetzen, wenn dritte Staaten dieses verletzen", beschränkt der Senat selbst
sich auf die Aussage, dass eine solche Pflicht "unter hier nicht näher zu
160
bestimmenden Voraussetzungen" bestehe oder bestehen könne. Diese Aussage
entzieht sich jeder Widerlegung oder Bestätigung, denn sie hat keinen fixierbaren
rechtlichen Gehalt. Etwas anderes gilt für die Konsequenzen, die der Senat aus ihr
ableitet, ohne dass die erwähnten Voraussetzungen bestimmt und die Reichweite
des deutschen Verantwortungsbereichs geklärt worden wären. Der deutsche Staat
soll als Konsequenz seiner hypothetischen, unter nicht näher bestimmten
Voraussetzungen
bestehenden Verfassungspflicht zur Durchsetzung des
Völkerrechts gehalten sein, bei Völkerrechtsverletzungen durch andere Staaten, oder
jedenfalls bei Verletzungen elementarer, zwingender Völkerrechtsgrundsätze, nach
Maßgabe seiner Verantwortung und im Rahmen seiner Handlungsmöglichkeiten
"einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen". Welche Relativierung darin
liegt, dass dieser Grundsatz für den deutschen Staat nur nach Maßgabe seiner
Verantwortung bestehen soll, wird nicht deutlich; jedenfalls geht der Senat davon aus,
dass sich für den speziellen Fall der Enteignungen im Zuge der Bodenreform
konkrete Verpflichtungen in Bezug auf Ausgleich und Auskehrung etwaiger
Bereicherungen ergeben würden, wenn denn – was offengelassen wird – diese
Enteignungen als gegen zwingendes Völkerrecht verstoßend anzusehen wären.
Auch
für diesen Fall bestehen aber völkerrechtliche Ausgleichs- und
Auskehrungspflichten gerade nicht (zu verfassungsrechtlichen Pflichten aus dem
Sozialstaatsprinzip vgl. BVerfGE 84, 90 <126>; 102, 254 <298>, m.w.N.).
Das Völkerrecht enthält weder einen allgemeinen Grundsatz des Inhalts, dass
Staaten zur Durchsetzung des Völkerrechts gegen Verstöße seitens anderer Staaten
oder zur Abmilderung und zum Ausgleich der Folgen solcher Verstöße verpflichtet
sind, noch Grundsätze, die entsprechende Pflichten für die vorliegende
Fallkonstellation begründen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist
dementsprechend bisher davon ausgegangen, dass der deutsche Staat für
Völkerrechtsverletzungen anderer Staaten nicht einzustehen hat (BVerfGE 84, 90
<123 f.>, m.w.N.). Die vom Senat zitierten Entwurfsartikel der International Law
Commission zur Staatenverantwortlichkeit enthalten zwar eine Bestimmung (Art. 41
Abs. 2), nach der die Staaten gehalten sind, Zustände, die durch eine
schwerwiegende Verletzung zwingenden Völkerrechts herbeigeführt sind, nicht als
rechtmäßig anzuerkennen und die Aufrechterhaltung solcher Zustände nicht zu
unterstützen.
Die Rechtsprechung, auf die sich diese Entwurfsbestimmung
ausweislich der Kommentierung der Entwurfsartikel durch die International Law
Commission selbst stützt, betrifft die Anerkennung völkerrechtswidriger Annexionen
und Besetzungen fremden Territoriums. Eine über diese Fallkonstellation, die
mehrere Besonderheiten aufweist, hinausgehende allgemeine Verpflichtung dritter
Staaten, auf eine Wiederannäherung völkerrechtswidrig zustandegekommener
Weltzustände (Eigentumszustände, Stasiaktenzustände oder was es auch sei) an
den status quo ante hinzuwirken, kennt das Völkerrecht nicht. Der Senat selbst
behauptet auch gar nicht, dass eine völkerrechtliche Verpflichtung dieses Inhalts
bestehe; er präsentiert die Verpflichtung nicht als völkerrechtliche, sondern als
verfassungsrechtliche. Wie allerdings aus einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur
Respektierung des Völkerrechts Pflichten hervorgehen können, die das Völkerrecht
selbst nicht enthält, bleibt unerklärt.
Lübbe-Wolff