Urteil des BVerfG vom 16.09.2009
unternehmen, verfassungsbeschwerde, verordnung, wertpapierhandel
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Jennißen Harren Lützenkirchen,
Aachener Straße 500, 50933 Köln -
Leitsatz
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009
- 2 BvR 852/07 -
Die Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in
den Aufsichtsbereichen Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und
Wertpapierhandel ist mit den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an
Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion vereinbar.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 852/07 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
des Herrn U...
I. unmittelbar gegen
a) den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. März 2007 - 6
UZ 51/07 -,
b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. November 2006
- 1 E 2283/06 (2) -,
c) den Widerspruchs- und Gebührenbescheid der Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht vom 11. Mai 2006 - Q 26 - 298.1 - 10/2005 -,
d) den Widerspruchs- und Gebührenbescheid der Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht vom 11. Mai 2006 - Q 26 - 298.1 - 27/2004 -,
e) den Widerspruchs- und Gebührenbescheid der Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht vom 13. Oktober 2005 - Q 26 - 298.3 - 14/2004 -,
f) den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22.
November 2004 - Z 2-H1346 UMLB-112982-0001/2004-A03 -,
g) den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 28.
November 2003 - Z2-H 1346-UML-02/04-WA 10112982 -,
h) den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 20.
November 2003 - Z2-H 1346 UML 02 BA 112982 -,
II. mittelbar gegen
a) § 16 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
vom 22. April 2002 (BGBl I S. 1310),
b) § 6 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die
Umlegung von Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 29.
April 2002 ( BGBl I S. 1504 , berichtigt S. 1847),
c) § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe c und e der Verordnung über die Erhebung von
Gebühren und die Umlegung von Kosten nach dem
Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 29. April 2002 ( BGBl I S. 1504 ,
berichtigt S. 1847) in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der
Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten
nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2003
(BGBl I S. 2745 )
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der
Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 16. September 2009 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
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Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob die zur Finanzierung der
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen Kredit-
und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel von den beaufsichtigten
Unternehmen erhobene Umlage mit dem Grundgesetz, insbesondere mit den sich
aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergebenden
Anforderungen an die Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben
vereinbar ist.
I.
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, eine bundesunmittelbare,
rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, nimmt seit ihrer Gründung im Jahr 2002
unter anderem die Aufsicht über die Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und
den Wertpapierhandel wahr. Nach § 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Bundesanstalt
f ü r Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG)
vom 22. April 2002 (BGBl I S. 1310 ) deckt sie ihre Kosten aus eigenen Einnahmen.
Zu diesem Zweck erhebt sie von den beaufsichtigten Unternehmen nach § 16
FinDAG eine Umlage, soweit die Kosten nicht durch Gebühren oder sonstige
gesonderte Erstattung gedeckt sind. Das galt schon für die Vorgängerinstitutionen,
die ebenfalls - jedenfalls im Wesentlichen - von den Beaufsichtigten finanziert wurden
(vgl. für das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen § 51 des Gesetzes über das
Kreditwesen vom 10. Juli 1961, BGBl I S. 881 ; für das Reichsaufsichtsamt für das
Kreditwesen § 42 des Gesetzes über das Kreditwesen vom 5. Dezember 1934, RGBl
I S. 1203; für den Reichskommissar für das Bankgewerbe 2. Teil Art. 1 § 9 der
Verordnung des Reichspräsidenten über Aktienrecht, Bankenaufsicht und über eine
Steueramnestie vom 19. September 1931, RGBl I S. 493; für das Bundesaufsichtsamt
für den Wertpapierhandel § 11 des Gesetzes über den Wertpapierhandel vom 9.
September 1998, BGBl I S. 2708 ).
Die Kosten werden nach § 5 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und
die Umlegung von Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz
(FinDAGKostV) vom 29. April 2002 (BGBl I S. 1504 , berichtigt S. 1847) für jeden
Aufsichtsbereich gesondert umgelegt. Für das Jahr 2009 weist der Haushaltsplan bei
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Ausgaben von rund 135 Millionen Euro ein Umlagesoll von rund 106 Millionen aus,
von
denen rund 57 Millionen auf den Aufsichtsbereich Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen und rund 19 Millionen auf den Aufsichtsbereich
Wertpapierhandel entfallen. Für die Verteilung ist nach § 8 FinDAGKostV der
Geschäftsumfang des einzelnen Unternehmens maßgeblich, der sich im
Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen nach der Bilanzsumme und
im Aufsichtsbereich Wertpapierhandel für Kreditinstitute und Makler nach der Anzahl
der gemeldeten Geschäfte, für Finanzdienstleistungsinstitute nach der Bilanzsumme
und für Emittenten nach dem Umsatz bestimmt.
Die Mindestumlage betrug in der ursprünglichen, für das Streitjahr 2002
maßgeblichen Fassung des § 6 Abs. 3 Satz 2 FinDAGKostV für jeden
Aufsichtsbereich
250
Euro.
Für
den
Aufsichtsbereich
Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen wurde durch Art. 1 Nr. 3 der Zweiten Verordnung zur
Änderung der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von
Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 4. Juli 2003 ( BGBl I S.
1105 ) eine differenzierte Mindestbetragsregelung eingeführt (§ 6 Abs. 4 Satz 2
FinDAGKostV n.F.). Für die anderen Aufsichtsbereiche blieb es bei einem
Mindestbetrag von je 250 Euro (§ 6 Abs. 4 Satz 3 FinDAGKostV n.F.). Durch Art. 1 Nr.
3 der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Erhebung von
Gebühren
und
die
Umlegung
von
Kosten
nach
dem
Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2003 ( BGBl I S. 2745 )
wurde
die
Mindestbetragsregelung für den Aufsichtsbereich Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen nochmals modifiziert. In dieser seit dem Streitjahr 2003
maßgeblichen Fassung sieht § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe a bis d FinDAGKostV n.F.
i
m Aufsichtsbereich
Kredit-
und
Finanzdienstleistungswesen
je nach
Unternehmenstypus einen Mindestbetrag von 1.300, 2.500, 3.500 oder 4.000 Euro
vor, der sich nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe e FinDAGKostV n.F. bei einer
Bilanzsumme unter 100.000 Euro um die Hälfte reduziert. Nach § 6 Abs. 5
FinDAGKostV n.F. gelten ab einer Bilanzsumme von 750.000 Euro außerdem
bilanzsummenabhängige degressiv gestaffelte Mindestbeträge von 4.000 bis 75.000
Euro.
II.
Der Beschwerdeführer unterliegt als Finanzportfolioverwalter im Sinne des
Kreditwesengesetzes
der Aufsicht
durch
die
Bundesanstalt
für
Finanzdienstleistungsaufsicht
in
den
Aufsichtsbereichen Kredit-
und
6
Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel. Für das Jahr 2002 zog ihn die
Bundesanstalt aufgrund einer Bilanzsumme von 11.549 Euro in beiden
Aufsichtsbereichen nach § 6 Abs. 3 Satz 2 FinDAGKostV a.F. zur Zahlung des
Mindestumlagebetrags von jeweils 250 Euro heran. Für das Jahr 2003 setzte sie im
Aufsichtsbereich
Kredit-
und Finanzdienstleistungswesen aufgrund einer
Bilanzsumme von 55.391,39 Euro nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe c und e
FinDAGKostV n.F. einen Mindestumlagebetrag von 1.250 Euro fest. Die gegen die
Bescheide gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ab. Der
Hessische Verwaltungsgerichtshof ließ die Berufung nicht zu.
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung
seiner Rechte aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110 GG
und aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Umlage sei zwar dem Grunde nach zulässig, nicht aber
d e r Mindestumlagebetrag.
Die
für
nichtsteuerliche
Abgaben geltende
Zulässigkeitsvoraussetzung einer besonderen sachlichen Rechtfertigung sei auch für
die Höhe der Abgabe maßgeblich. Legitimer Grund für die Aufsicht sei die Abwehr
abstrakter Gefahren für die Volkswirtschaft, die mit den Kettenreaktionen
einhergingen, die durch die Insolvenz von Banken ausgelöst werden könnten. Der
Umlagebetrag müsse sich deshalb nach dem Risikopotential des einzelnen
U n t e r n e h m e n s bemessen.
Der
Bilanzsummenmaßstab
sei
für
Finanzportfolioverwalter nicht sachgerecht, denn er sei als Indikator für das
Risikopotential des einzelnen Unternehmens ungeeignet. Von der Tätigkeit der
Finanzportfolioverwalter gehe kein Risiko für das Funktionieren des Finanzmarktes
aus. Denn die Mandanten, deren Depots mittels Vollmacht verwaltet würden, seien im
Fall der Insolvenz nicht betroffen, wenn der Finanzportfolioverwalter - wie der
Beschwerdeführer - nicht über die Erlaubnis verfüge, sich Eigentum oder Besitz an
d e n Geldern oder Wertpapieren seiner Mandanten zu verschaffen. Die
Mindestumlage könne nicht damit gerechtfertigt werden, es falle ein
Mindestaufsichtsaufwand an. Abgesehen davon, dass in seinem Fall keine
besondere Aufsichtstätigkeit entfaltet worden sei, führe dies dazu, dass er mit Kosten
belastet werde, die mit der notwendigen spezifischen Finanzierungsverantwortung
nichts mehr zu tun hätten. Das Ergebnis sei eine gleichheitswidrige Verzerrung bei
der Bemessung der Umlagehöhe, denn aufgrund der Mindestbetragsregelung werde
er pro Euro der Bilanzsumme ungleich stärker belastet als größere Unternehmen.
Zugleich sei sein Grundrecht auf Berufsfreiheit verletzt, denn der von ihm zu leistende
Aufwand sei so groß, dass davon eine erdrosselnde Wirkung ausgehe.
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Art. 3 Abs. 1 GG sei außerdem verletzt, weil die Finanzdienstleistungsinstitute im
Verwaltungsrat der Bundesanstalt nicht vertreten seien. Nach § 7 Abs. 3
FinDAG stellten die beaufsichtigten Unternehmen insgesamt zehn von 21
Mitgliedern. Davon gehörten fünf zur Gruppe der Kreditinstitute. Die
Finanzdienstleistungsinstitute, die genauso der Aufsicht durch die Bundesanstalt
unterlägen, blieben dagegen unberücksichtigt. Darin liege ein Gleichheitsverstoß,
denn die Vertretung der beaufsichtigten Unternehmen im Verwaltungsrat solle
ausweislich der Gesetzesbegründung gerade der Tatsache Rechnung tragen, dass
diese die Kosten der Aufsicht vollständig zu tragen hätten. Es bestehe daher ein
„zwingender Konnex“ zwischen der Verpflichtung der Institute zur Entrichtung der
Umlage einerseits und ihrer Vertretung im Verwaltungsrat andererseits.
III.
Zur Verfassungsbeschwerde haben sich das Bundesministerium der Finanzen
namens der Bundesregierung und die Hessische Landesregierung geäußert.
Das Bundesministerium der Finanzen hält die Verfassungsbeschwerde für
unbegründet. Der Gesetzgeber habe die bestmögliche Verteilungsgerechtigkeit
angestrebt und sich sowohl an der Leistungsfähigkeit der von der Umlage betroffenen
Unternehmen als auch an dem Kriterium der Kostenverursachung orientiert. Im
Bereich der Bankenaufsicht sei die Bilanzsumme ein tauglicher Indikator für
Geschäftsumfang und Aufsichtsaufwand. Unabhängig von der Größe falle jedoch ein
bestimmter Grundaufwand an. Es entspreche daher dem Prinzip einer
verursachungsgerechten Kostenverteilung, die Bemessung der Umlage nicht
ausschließlich an der Bilanzsumme zu orientieren, sondern eine - im Übrigen
ihrerseits mehrfach abgestufte - Mindestumlage vorzusehen. Den typischerweise
anfallenden Grundaufwand habe der Gesetzgeber in zulässiger Weise pauschaliert.
Die Bundesanstalt müsse unter anderem die Prüfberichte der beaufsichtigten
Unternehmen auswerten, deren Kapitalsituation überwachen und routinemäßige
Aufsichtsgespräche einschließlich Vor- und Nachbereitung führen. Ziehe man alle in
Frage
kommenden Aufsichtsaktivitäten in Betracht, seien die angesetzten
Mindestbeträge bei realitätsgerechter Betrachtung eher zu niedrig bemessen.
Die Hessische Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für
unbegründet. Zwar bedürfe die Abgabe auch der Höhe nach einer besonderen
Rechtfertigung. Daraus folge aber nur, dass die Finanzierungsverantwortlichkeit nicht
weiter reichen könne als der voraussichtliche Mittelbedarf für die mit der
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Sonderabgabe verfolgten Zwecke. Ein Verteilungsmaßstab zur Bestimmung des
individuellen Anteils an den umlagefähigen Kosten könne dem nicht entnommen
werden. Insoweit verfüge der Gesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und
Gestaltungsspielraum. Er sei nicht gehalten, die Herabsetzung der Umlage nach dem
Bilanzsummenmaßstab für kleine Finanzdienstleistungsunternehmen so weit
fortzusetzen,
dass eine verwaltungsökonomisch unsinnige Umlageerhebung
erforderlich werde. Soweit er durch die Regelungen zur Mindestumlage vom Maßstab
einer an der Bilanzsumme orientierten Umlageproportionalität abweiche, sei dies
d u rc h sachgerechte Erwägungen gerechtfertigt, denn damit werde derjenige
Arbeitsaufwand abgedeckt, der für jedes Institut durchschnittlich entstehe.
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die Umlage verstößt weder dem
Grunde nach noch in Bezug auf den Mindestbetrag gegen die Rechte des
Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110
GG und aus Art. 3 Abs. 1 GG.
I.
Die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht auf den vom Beschwerdeführer in den
Vordergrund gerückten Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Mindestumlage begrenzt.
Zwar stellt er die grundsätzliche Zulässigkeit der Umlagefinanzierung - jedenfalls im
Ausgangspunkt - nicht in Frage. Bei der materiellrechtlichen Prüfung einer zulässigen
Verfassungsbeschwerde ist das Bundesverfassungsgericht aber nicht darauf
beschränkt zu untersuchen, ob die gerügte Grundrechtsverletzung vorliegt. Es kann
die angegriffenen Entscheidungen unter jedem in Betracht kommenden
Gesichtspunkt auf ihre verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit hin prüfen (vgl.
BVerfGE 70, 138 <162> m.w.N.). Insbesondere prüft es in vollem Umfang, ob die der
Maßnahme zugrundeliegende Norm von Verfassungs wegen eine hinreichende
Ermächtigungsgrundlage darstellt. Denn die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde
erschöpft sich nicht in der Sicherung und Durchsetzung grundrechtlich garantierter
Rechtspositionen. Sie hat daneben die Aufgabe, das objektive Verfassungsrecht zu
wahren sowie seiner Aus- und Fortbildung zu dienen (vgl. BVerfGE 113, 29 <46 f.>
m.w.N.).
Die Verfassungsbeschwerde betrifft danach vor der Frage nach der Zulässigkeit des
Mindestbetrags zunächst die Frage nach der grundsätzlichen Verfassungsmäßigkeit
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d e r Umlagefinanzierung, denn die Mindestbetragsregelung kann nur dann eine
taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung des Beschwerdeführers
bilden, wenn die Umlagefinanzierung dem Grunde nach zulässig ist.
II.
Die Umlage nach § 16 FinDAG ist dem Grunde nach mit den Rechten des
Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110
GG vereinbar.
Öffentliche Abgaben greifen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn
sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv
eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. BVerfGE 98, 83 <97>; 113, 128
<145>). Die vom Gesetz als Umlage bezeichnete Abgabe zur Finanzierung der
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen Kredit-
und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel knüpft tatbestandlich
unmittelbar an die Tätigkeit der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und die
Erbringung von Wertpapierdienstleistungen an, denn sie bemisst sich - jedenfalls im
Grundsatz - nach dem Geschäftsumfang. Das Abgabenaufkommen dient der
Gewährleistung der Rahmenbedingungen eines spezifischen Marktes, und die
Abgabepflichtigen werden wegen der Beteiligung an diesem Markt in Anspruch
genommen. Eine solche Abgabenregelung greift in die Berufsfreiheit der
Abgabepflichtigen ein und ist nur aufgrund eines Gesetzes zulässig, das auch im
Übrigen mit der Verfassung in Einklang steht (vgl. BVerfGE 113, 128 <145> ; BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S.
1030).
Die Umlage nach § 16 FinDAG unterliegt den finanzverfassungsrechtlichen
Zulässigkeitsanforderungen an Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (a) und
wird diesen Anforderungen dem Grunde nach gerecht (b).
Die Umlage nach § 16 FinDAG ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Im Gegensatz zur
Steuer, die zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen
Gemeinwesens erhoben wird, ist sie speziell der Finanzierung der Aufsicht über die
abgabepflichtigen Unternehmen, also einem besonderen Finanzbedarf, gewidmet
und fließt nicht in den allgemeinen Haushalt, sondern unterliegt nach § 12 Abs. 1
FinDAG der Verwaltung durch die als rechtsfähige Anstalt des Bundes ausgestaltete
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (vgl. BVerfGE 108, 186 <212 f.>; 113,
128 <146>).
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Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den
Begrenzungs-
und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung
(Art. 104a ff. GG) wird die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben grundsätzlich
begrenzt
durch
das Erfordernis
eines
besonderen
sachlichen
Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber der
Steuer ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung
neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen
Rechnung zu tragen (vgl. m.w.N. zuletzt Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar
2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376>; Beschluss des Zweiten Senats vom
12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>).
Als Gebühr oder Beitrag kann die Umlage nicht gerechtfertigt werden, da sie von
allen
Unternehmen unabhängig von der tatsächlichen oder potentiellen
Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung erhoben wird, um den
auf die Gesamtheit der umlagepflichtigen Unternehmen bezogenen Aufsichtsaufwand
zu finanzieren (vgl. BVerfGE 108, 186 <220>; 110, 370 <388>; 113, 128 <148> ). Die
Umlage erfüllt auch nicht die Voraussetzungen einer Ausgleichsabgabe eigener Art
oder weist sonstige unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe auf, die
eine Konkurrenz dieser Abgabe zur Steuer ausschließen könnten (vgl. BVerfGE 57,
139 <167 f.>; 67, 256 <277 f.>; 78, 249 <269>; 92, 91 <117>; 93, 319 <345 ff.>; 108,
186 <220> ).
Für derartige, ähnlich den Steuern „voraussetzungslos“ erhobene Sonderabgaben
m i t Finanzierungsfunktion hat das Bundesverfassungsgericht die allgemeinen
finanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für nichtsteuerliche Abgaben in
besonders strenger Form präzisiert (vgl. m.w.N. zuletzt Urteil des Zweiten Senats vom
3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss des Zweiten
Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>): Der
Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks
bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit der Abgabe darf nur
e i n e homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung
(Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der
deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das
Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Zusätzlich muss der
Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation
und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig
dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186 <218 f.>) und ihre sachliche Rechtfertigung in
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angemessenen Zeitabständen überprüfen (vgl. BVerfGE 55, 274 <308>).
Wie der Senat wiederholt hervorgehoben hat (vgl. BVerfGE 113, 128 <150 f.>; Urteil
vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss vom 12.
Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>), besteht eine besonders
enge Verbindung zwischen der spezifischen Beziehung oder auch Sachnähe der
Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren
Finanzierungsverantwortung
und
der
gruppennützigen
Verwendung des
Abgabenaufkommens. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und
Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben,
wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich
gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer
ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die Erfüllung dieser
Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden
Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende
Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit.
Die
Abgabe
zur
Finanzierung
der Aufsichtsbereiche
Kredit-
und
Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel ist mit diesen Anforderungen
dem Grunde nach vereinbar.
Die Abgabe dient einem Sachzweck, der über die bloße Mittelbeschaffung
hinausgeht. Sie ist der Bewältigung derjenigen Risiken gewidmet, die von einem
unreglementierten Tätigwerden der beaufsichtigten Unternehmen ausgehen können,
und soll das Vertrauen der Anleger in die Solidität und Lauterkeit dieser Unternehmen
als notwendige Rahmenbedingung für einen funktionsfähigen Finanzmarkt stärken.
Im Hinblick auf diesen Zweck handelt es sich bei den beaufsichtigten Unternehmen
um eine homogene Gruppe, die durch gemeinsame Gegebenheiten und
Interessenlagen verbunden ist, die sie von der Allgemeinheit und anderen Gruppen
abgrenzbar machen (vgl. BVerfGE 55, 274 <305 f.>; 108, 186 <223>; 110, 370 <390>
). Die Abgabepflichtigen sind Anbieter auf einem speziellen, weitgehend rechtlich
regulierten Markt (vgl. BVerfGE 108, 186 <223>), dem aus gesamtwirtschaftlicher
Perspektive eine Homogenität stiftende Funktion - die volkswirtschaftlich effiziente
Bündelung und Verteilung von Kapital - zukommt. Sowohl die Tätigkeit der Kredit-
und
Finanzdienstleistungsinstitute
als
auch
die Erbringung
von
Wertpapierdienstleistungen ist spezifisch insbesondere durch das Kreditwesengesetz
und das Wertpapierhandelsgesetz reglementiert. Die beaufsichtigten Unternehmen
sind auch in der europäischen Rechtsordnung als Gruppen vorstrukturiert (vgl.
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BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009,
S. 375 <377>; aus dem Sekundärrecht Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Aufnahme und Ausübung der
Tätigkeit der Kreditinstitute, ABl EU Nr. L 177, S. 1, in der Fassung der Richtlinie
2008/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur
Änderung der Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit
d e r Kreditinstitute im Hinblick auf die der Kommission übertragenen
Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 81, S. 38; Richtlinie 93/22/EWG des Rates
vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen, ABl EG Nr. L 141, S. 27; ersetzt
durch Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.
April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien
85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie
93/22/EWG des Rates, ABl EU Nr. L 145, S. 1, in der Fassung der Richtlinie
2008/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur
Änderung der Richtlinie 2004/39/EG über Märkte für Finanzinstrumente im Hinblick
auf die der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 76, S.
33).
Die mit der Umlage in Anspruch genommene Gruppe der Kredit- und
Finanzdienstleistungsinstitute und der Unternehmen, die Wertpapierdienstleistungen
erbringen, steht zum Sachzweck der Abgabe in einer spezifischen Beziehung. Die
gesonderte Überwälzung der Finanzierungslast findet ihre Rechtfertigung in einer
Verantwortlichkeit
für
die
Folgen gruppenspezifischer
Zustände
und
Verhaltensweisen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2
BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <377>). Charakteristisch für den Finanzmarkt ist, dass
Fehlentwicklungen, denen die Aufsicht vorbeugen soll, nicht nur das einzelne
Unternehmen, sondern in besonderem Maße den Markt insgesamt betreffen. Es
handelt sich um ein vernetztes Marktsystem wechselseitiger Abhängigkeiten, das in
besonderem Maß vom Vertrauen der Marktteilnehmer in hinreichende
Kontrollmechanismen abhängig ist. Zutreffend hebt die Begründung zum
Regierungsentwurf des Kreditwesengesetzes (vgl. BTDrucks 3/1114, S. 19) hervor,
dass der Finanzmarkt wie kaum ein anderer Wirtschaftszweig für seine Tätigkeit das
uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit in die Sicherheit und das solide
Geschäftsgebaren des gesamten Gewerbes zur Voraussetzung hat. Denn führen
Schwierigkeiten eines Instituts zu Verlusten der Einleger, kann dadurch leicht auch
das Vertrauen in die anderen Institute beeinträchtigt werden. Außerdem wirken sich
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ernstere Schwierigkeiten im Finanzmarkt wegen dessen volkswirtschaftlich zentraler
Stellung erfahrungsgemäß auch auf andere Wirtschaftszweige aus. Wie bereits die
Erfahrungen im Zusammenhang mit der Bankenkrise 1931 gezeigt haben, kann der
Zusammenbruch eines Großinstituts das Wirtschaftsgefüge eines ganzen Landes in
schwere Gefahr bringen. Die Aufsicht dient der Bewältigung dieser marktspezifischen
Risiken und bildet eine wesentliche Rahmenbedingung desjenigen Marktes, auf dem
die in Anspruch genommenen Unternehmen tätig sind (vgl. auch Bundesverband
Deutscher Banken , Zur Arbeit, Finanzierung und Beaufsichtigung der
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht anlässlich der Erstellung
des BaFin-Erfahrungsberichts der Bundesregierung, Dezember 2006, S. 1, 12).
Deshalb ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber den
Marktteilnehmern eine besondere Finanzierungsverantwortung hierfür zugewiesen
hat.
Der spezielle Schutzzweck, die Erhaltung eines funktionsfähigen Finanzmarktes,
unterscheidet die hier durch die Sonderabgabe finanzierte Tätigkeit von anderen
Bereichen der Wirtschaftsaufsicht. Daher zwingt entgegen kritischen Stimmen im
Schrifttum (vgl. etwa Ehlers/Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 <1029 f.>; Kube, JZ
2007, S. 471 <473>; Mückl, DÖV 2006, S. 797 <802>) die Annahme, hier liege eine
Gruppe vor, die zur Finanzierung der Beaufsichtigung ihrer Tätigkeit zu
Sonderabgaben herangezogen werden dürfe, nicht zu dem Schluss, auch in anderen
Bereichen des besonderen Ordnungsrechts müsse eine Umlagefinanzierung von
Aufsichtsbehörden zulässig sein.
Dass die staatliche Aufsichtstätigkeit das Interesse der Allgemeinheit an einer
funktionsfähigen Gesamtwirtschaft schützen soll, berührt die gleichzeitig gegebene
spezielle Gruppenverantwortung der Abgabepflichtigen nicht. Die Förderung des
Gemeinwohls ist notwendiges Ziel jeder staatlichen Aktivität, auch der des
Sonderabgabengesetzgebers. Ein öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung
begleitet daher notwendig jede zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen
und setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber
nicht (vgl. BVerfGE 55, 274 <315>; 108, 186 <227 f.> ).
Das Abgabenaufkommen wird gruppennützig verwendet, denn Sachnähe der
belasteten Unternehmen zum Zweck der Abgabenerhebung und korrespondierende
Finanzierungsverantwortung bedeuten, dass die zweckentsprechende Verwendung
des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig wirkt, die Gesamtgruppe der
Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden
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Aufgabe entlastet (vgl. BVerfGE 113, 128 <150 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss des
Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>).
Die Umlage ist haushaltsrechtlich dokumentiert (vgl. für das Jahr 2008 das Gesetz
über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2008 -
Haushaltsgesetz 2008 - vom 22. Dezember 2007, BGBl I S. 3227 , Anlage,
Übersichten zum Bundeshaushaltsplan, Teil VI: Sonderabgaben des Bundes). Die
gesetzgeberische Prüfpflicht ist nicht verletzt (vgl. dazu BVerfGE 110, 370 <392 f.>
m.w.N.). Der Gesetzgeber hat im Zuge der Gründung der Bundesanstalt im Jahr 2002
und der Zusammenführung der bis dahin gültigen Umlagevorschriften im heutigen
§ 16 FinDAG die Umlagefinanzierung zuletzt bestätigt und ist insofern seiner
verfassungsrechtlichen Prüfpflicht in hinreichendem Maß nachgekommen (vgl.
BVerwG, Urteil vom 13. September 2006 - 6 C 10.06 -, NVwZ-RR 2007, S. 192
<197>).
Durch die Zusammensetzung des Verwaltungsrats ist die grundsätzliche
verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Umlagefinanzierung nicht in Frage gestellt.
Offenbleiben kann, ob dies schon deshalb nicht der Fall ist, weil die
finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Sonderabgabe nach den vom
Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien nicht zur Voraussetzung hat, dass
die Abgabepflichtigen über ein Gremium Einfluss auf die Verwendung des
Abgabenaufkommens nehmen können. Jedenfalls ist die Zusammensetzung des
Verwaltungsrats in gleichheitsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Wie aus dem
Regierungsentwurf hervorgeht, hat sich der Gesetzgeber am Ziel einer
marktgerechten Repräsentanz der beaufsichtigten Unternehmen orientiert (vgl.
BTDrucks 14/7033, S. 35). In verwaltungsorganisatorischer Hinsicht verfügt er über
einen weiten Einschätzungsspielraum. Es begegnet keinen Bedenken, dass er von
einer marktprägenden Stellung der Kreditinstitute ausgegangen ist und deshalb die
Interessen der in den Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen
fallenden Unternehmen durch diese marktgerecht repräsentiert sieht. Einer
spiegelbildlichen Berücksichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute, die nach der
Systematik des Kreditwesengesetzes eine Auffangkategorie bilden, bedarf es nicht.
III.
Die Abgabe gemäß § 16 FinDAG ist auch der Höhe nach mit den Rechten des
Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110
GG und aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie konnte bei dem Beschwerdeführer in
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Höhe einer Mindestumlage erhoben werden.
Die für nichtsteuerliche Abgaben zentrale Zulässigkeitsanforderung einer
besonderen sachlichen Rechtfertigung gilt nicht nur für die Abgabenerhebung dem
Grunde nach, sondern wirkt auch begrenzend auf die Bemessung der
nichtsteuerlichen Abgabe der Höhe nach ein (vgl. BVerfGE 108, 1 <17>; 110, 370
<390 f.>). Die Finanzierungsverantwortung der zur Leistung einer Sonderabgabe
Verpflichteten kann nicht weiter reichen als der voraussichtliche Mittelbedarf für die
mit der Sonderabgabe verfolgten Zwecke (vgl. BVerfGE 110, 370 <390 f.>). Der
Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass die beaufsichtigten Unternehmen in ihrer
Gesamtheit in höherem Maße in Anspruch genommen werden, als dies im Hinblick
auf die Gewährleistung einer effektiven Aufsicht erforderlich ist. Dafür ist auch nichts
ersichtlich.
Die als Mindestumlage erhobene Abgabe ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Aus
dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom
bloßen
Willkürverbot
bis
zu
einer strengen
Bindung
an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür,
unter welchen Voraussetzungen der allgemeine Gleichheitssatz im Einzelfall verletzt
ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils
betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (stRspr; vgl.
BVerfGE 105, 73 <110 f.>; 107, 27 <45 f.>; 112, 268 <279>). Hinsichtlich der Höhe
einer nichtsteuerlichen Abgabe verfügt der Gesetzgeber grundsätzlich über einen
erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. für Gebühren BVerfGE 108, 1 <18 f.>). Das
gilt auch für die Festlegung des Verteilungsmaßstabs für Kosten, die auf die
einzelnen Mitglieder einer Gruppe von Sonderabgabepflichtigen umzulegen sind. Mit
Blick auf die kollektive Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen als einer
Gruppe entzieht sich die Bestimmung der individuellen Belastung einer genauen
Umrechnung des zu finanzierenden Aufwands auf den einzelnen Abgabepflichtigen
nach Kosten, Wert und Vorteil. Deshalb genügt es, wenn der vom Gesetzgeber
gewählte
Verteilungsmaßstab
innerhalb
des durch Abgabenzwecke und
Belastungsgründe gegebenen Rahmens insgesamt sachgerecht ist.
Danach begegnen die Regelungen zur Mindestumlage keinen Bedenken. Der
Gesetzgeber ist insbesondere nicht gehalten, die Abgabenhöhe in strikter Relation
zur Bilanzsumme zu staffeln. Er darf neben dem Umfang der Marktteilnahme
berücksichtigen, dass für die einzelnen Unternehmen unabhängig von ihrer Größe
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durchschnittlich ein bestimmter, wenn auch nur typisierend zu erfassender
Grundaufwand anfällt. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass § 6 Abs. 4 und 5
FinDAGKostV diesen nicht realitätsgerecht abbilden, zumal § 6 Abs. 4 Satz 2
FinDAGKostV und § 6 Abs. 5 FinDAGKostV den Mindestbetrag im Aufsichtsbereich
Kredit-
und Finanzdienstleistungswesen zusätzlich nach Geschäftstyp und
Bilanzsumme differenzieren und sich dieser nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe e
FinDAGKostV bei besonders geringer Bilanzsumme halbiert. Damit hat der
Gesetzgeber der geringeren Leistungsfähigkeit kleinerer Institute in ausreichendem
Maß Rechnung getragen. Dass nicht in jedem Jahr für jedes Unternehmen tatsächlich
ein bestimmter Mindestkontrollaufwand anfällt, weil die laufende Überwachung nach
§ 7 KWG der Deutschen Bundesbank obliegt, ist nicht entscheidend. Der
Mindestbetrag ist gerade nicht als Entgelt für bestimmte individuell zurechenbare
Kontrollleistungen zu verstehen, sondern soll der Tatsache Rechnung tragen, dass
jeder Aufsichtspflichtige von den Kontrollleistungen profitiert, die ihm oder anderen
Aufsichtspflichtigen gegenüber erbracht werden und zur Stabilität des Marktes
beitragen, auf die er zur Entfaltung seiner Geschäftstätigkeit angewiesen ist.
Die Mindestumlage schränkt das Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)
nicht unverhältnismäßig ein. Durch sie wird das legitime gesetzgeberische Ziel einer
verursachungsgerechten Beteiligung an den Kosten der Aufsicht in geeigneter und
erforderlicher Weise verfolgt. Bei genereller Betrachtung geht mit dem
Mindestumlagebetrag angesichts seiner relativ geringen Höhe auch keine
unangemessene Beeinträchtigung der Berufsfreiheit einher. Dass es sich bei dem
Beschwerdeführer anders verhalten könnte, hat er nicht hinreichend dargelegt.
Voßkuhle
Broß
Osterloh
Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff
Gerhardt
Landau