Urteil des BVerfG vom 16.09.2009, 2 BvR 852/07

Aktenzeichen: 2 BvR 852/07

unternehmen, verfassungsbeschwerde, verordnung, wertpapierhandel

Leitsatz

zum Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009

- 2 BvR 852/07 -

Die Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in

den Aufsichtsbereichen Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und

Wertpapierhandel ist mit den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an

Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion vereinbar.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 852/07 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

des Herrn U...

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Jennißen Harren Lützenkirchen,

Aachener Straße 500, 50933 Köln -

I. unmittelbar gegen

a) den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. März 2007 - 6

UZ 51/07 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. November 2006

- 1 E 2283/06 (2) -,

c) den Widerspruchs- und Gebührenbescheid der Bundesanstalt für

Finanzdienstleistungsaufsicht vom 11. Mai 2006 - Q 26 - 298.1 - 10/2005 -,

d) den Widerspruchs- und Gebührenbescheid der Bundesanstalt für

Finanzdienstleistungsaufsicht vom 11. Mai 2006 - Q 26 - 298.1 - 27/2004 -,

e) den Widerspruchs- und Gebührenbescheid der Bundesanstalt für

Finanzdienstleistungsaufsicht vom 13. Oktober 2005 - Q 26 - 298.3 - 14/2004 -,

f) den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22.

November 2004 - Z 2-H1346 UMLB-112982-0001/2004-A03 -,

g) den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 28.

November 2003 - Z2-H 1346-UML-02/04-WA 10112982 -,

h) den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 20.

November 2003 - Z2-H 1346 UML 02 BA 112982 -,

II. mittelbar gegen

a) § 16 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

vom 22. April 2002 (BGBl I S. 1310),

b) § 6 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die

Umlegung von Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 29.

April 2002 ( BGBl I S. 1504 , berichtigt S. 1847),

c) § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe c und e der Verordnung über die Erhebung von

Gebühren und die Umlegung von Kosten nach dem

Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 29. April 2002 ( BGBl I S. 1504 ,

berichtigt S. 1847) in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der

Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten

nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2003

(BGBl I S. 2745 )

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der

Richterinnen und Richter

Vizepräsident Voßkuhle,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau

am 16. September 2009 beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob die zur Finanzierung der

1

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen Kreditund Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel von den beaufsichtigten

Unternehmen erhobene Umlage mit dem Grundgesetz, insbesondere mit den sich

aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergebenden

Anforderungen an die Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben

vereinbar ist.

I.

Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, eine bundesunmittelbare,

2

rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, nimmt seit ihrer Gründung im Jahr 2002

unter anderem die Aufsicht über die Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und

den Wertpapierhandel wahr. Nach § 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Bundesanstalt

f ü r Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG)

vom 22. April 2002 (BGBl I S. 1310 ) deckt sie ihre Kosten aus eigenen Einnahmen.

Zu diesem Zweck erhebt sie von den beaufsichtigten Unternehmen nach § 16

FinDAG eine Umlage, soweit die Kosten nicht durch Gebühren oder sonstige

gesonderte Erstattung gedeckt sind. Das galt schon für die Vorgängerinstitutionen,

die ebenfalls - jedenfalls im Wesentlichen - von den Beaufsichtigten finanziert wurden

(vgl. für das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen § 51 des Gesetzes über das

Kreditwesen vom 10. Juli 1961, BGBl I S. 881 ; für das Reichsaufsichtsamt für das

Kreditwesen § 42 des Gesetzes über das Kreditwesen vom 5. Dezember 1934, RGBl

I S. 1203; für den Reichskommissar für das Bankgewerbe 2. Teil Art. 1 § 9 der

Verordnung des Reichspräsidenten über Aktienrecht, Bankenaufsicht und über eine

Steueramnestie vom 19. September 1931, RGBl I S. 493; für das Bundesaufsichtsamt

für den Wertpapierhandel § 11 des Gesetzes über den Wertpapierhandel vom 9.

September 1998, BGBl I S. 2708 ).

Die Kosten werden nach § 5 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und

3

die Umlegung von Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz

(FinDAGKostV) vom 29. April 2002 (BGBl I S. 1504 , berichtigt S. 1847) für jeden

Aufsichtsbereich gesondert umgelegt. Für das Jahr 2009 weist der Haushaltsplan bei

Ausgaben von rund 135 Millionen Euro ein Umlagesoll von rund 106 Millionen aus,

von denen rund 57 Millionen auf den Aufsichtsbereich Kredit- und

Finanzdienstleistungswesen und rund 19 Millionen auf den Aufsichtsbereich

Wertpapierhandel entfallen. Für die Verteilung ist nach § 8 FinDAGKostV der

Geschäftsumfang des einzelnen Unternehmens maßgeblich, der sich im

Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen nach der Bilanzsumme und

im Aufsichtsbereich Wertpapierhandel für Kreditinstitute und Makler nach der Anzahl

der gemeldeten Geschäfte, für Finanzdienstleistungsinstitute nach der Bilanzsumme

und für Emittenten nach dem Umsatz bestimmt.

Die Mindestumlage betrug in der ursprünglichen, für das Streitjahr 2002

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maßgeblichen Fassung des § 6 Abs. 3 Satz 2 FinDAGKostV für jeden

Aufsichtsbereich 250 Euro. Für den Aufsichtsbereich Kredit- und

Finanzdienstleistungswesen wurde durch Art. 1 Nr. 3 der Zweiten Verordnung zur

Änderung der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von

Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 4. Juli 2003 ( BGBl I S.

1105 ) eine differenzierte Mindestbetragsregelung eingeführt 6 Abs. 4 Satz 2

FinDAGKostV n.F.). Für die anderen Aufsichtsbereiche blieb es bei einem

Mindestbetrag von je 250 Euro 6 Abs. 4 Satz 3 FinDAGKostV n.F.). Durch Art. 1 Nr.

3 der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Erhebung von

Gebühren und die Umlegung von Kosten nach dem

Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2003 ( BGBl I S. 2745 )

wurde die Mindestbetragsregelung für den Aufsichtsbereich Kredit- und

Finanzdienstleistungswesen nochmals modifiziert. In dieser seit dem Streitjahr 2003

maßgeblichen Fassung sieht § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe a bis d FinDAGKostV n.F.

i m Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen je nach

Unternehmenstypus einen Mindestbetrag von 1.300, 2.500, 3.500 oder 4.000 Euro

vor, der sich nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe e FinDAGKostV n.F. bei einer

Bilanzsumme unter 100.000 Euro um die Hälfte reduziert. Nach § 6 Abs. 5

FinDAGKostV n.F. gelten ab einer Bilanzsumme von 750.000 Euro außerdem

bilanzsummenabhängige degressiv gestaffelte Mindestbeträge von 4.000 bis 75.000

Euro.

II.

Der Beschwerdeführer unterliegt als Finanzportfolioverwalter im Sinne des

5

Kreditwesengesetzes der Aufsicht durch die Bundesanstalt für

Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen Kredit- und

Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel. Für das Jahr 2002 zog ihn die

Bundesanstalt aufgrund einer Bilanzsumme von 11.549 Euro in beiden

Aufsichtsbereichen nach § 6 Abs. 3 Satz 2 FinDAGKostV a.F. zur Zahlung des

Mindestumlagebetrags von jeweils 250 Euro heran. Für das Jahr 2003 setzte sie im

Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen aufgrund einer

Bilanzsumme von 55.391,39 Euro nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe c und e

FinDAGKostV n.F. einen Mindestumlagebetrag von 1.250 Euro fest. Die gegen die

Bescheide gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ab. Der

Hessische Verwaltungsgerichtshof ließ die Berufung nicht zu.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung

6

seiner Rechte aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110 GG

und aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Umlage sei zwar dem Grunde nach zulässig, nicht aber

d e r Mindestumlagebetrag. Die für nichtsteuerliche Abgaben geltende

Zulässigkeitsvoraussetzung einer besonderen sachlichen Rechtfertigung sei auch für

die Höhe der Abgabe maßgeblich. Legitimer Grund für die Aufsicht sei die Abwehr

abstrakter Gefahren für die Volkswirtschaft, die mit den Kettenreaktionen

einhergingen, die durch die Insolvenz von Banken ausgelöst werden könnten. Der

Umlagebetrag müsse sich deshalb nach dem Risikopotential des einzelnen

U n t e r n e h m e n s bemessen. Der Bilanzsummenmaßstab sei für

Finanzportfolioverwalter nicht sachgerecht, denn er sei als Indikator für das

Risikopotential des einzelnen Unternehmens ungeeignet. Von der Tätigkeit der

Finanzportfolioverwalter gehe kein Risiko für das Funktionieren des Finanzmarktes

aus. Denn die Mandanten, deren Depots mittels Vollmacht verwaltet würden, seien im

Fall der Insolvenz nicht betroffen, wenn der Finanzportfolioverwalter - wie der

Beschwerdeführer - nicht über die Erlaubnis verfüge, sich Eigentum oder Besitz an

d e n Geldern oder Wertpapieren seiner Mandanten zu verschaffen. Die

Mindestumlage könne nicht damit gerechtfertigt werden, es falle ein

Mindestaufsichtsaufwand an. Abgesehen davon, dass in seinem Fall keine

besondere Aufsichtstätigkeit entfaltet worden sei, führe dies dazu, dass er mit Kosten

belastet werde, die mit der notwendigen spezifischen Finanzierungsverantwortung

nichts mehr zu tun hätten. Das Ergebnis sei eine gleichheitswidrige Verzerrung bei

der Bemessung der Umlagehöhe, denn aufgrund der Mindestbetragsregelung werde

er pro Euro der Bilanzsumme ungleich stärker belastet als größere Unternehmen.

Zugleich sei sein Grundrecht auf Berufsfreiheit verletzt, denn der von ihm zu leistende

Aufwand sei so groß, dass davon eine erdrosselnde Wirkung ausgehe.

Art. 3 Abs. 1 GG sei außerdem verletzt, weil die Finanzdienstleistungsinstitute im 7

Verwaltungsrat der Bundesanstalt nicht vertreten seien. Nach § 7 Abs. 3

FinDAG stellten die beaufsichtigten Unternehmen insgesamt zehn von 21

Mitgliedern. Davon gehörten fünf zur Gruppe der Kreditinstitute. Die

Finanzdienstleistungsinstitute, die genauso der Aufsicht durch die Bundesanstalt

unterlägen, blieben dagegen unberücksichtigt. Darin liege ein Gleichheitsverstoß,

denn die Vertretung der beaufsichtigten Unternehmen im Verwaltungsrat solle

ausweislich der Gesetzesbegründung gerade der Tatsache Rechnung tragen, dass

diese die Kosten der Aufsicht vollständig zu tragen hätten. Es bestehe daher ein

„zwingender Konnex“ zwischen der Verpflichtung der Institute zur Entrichtung der

Umlage einerseits und ihrer Vertretung im Verwaltungsrat andererseits.

III.

Zur Verfassungsbeschwerde haben sich das Bundesministerium der Finanzen

8

namens der Bundesregierung und die Hessische Landesregierung geäußert.

Das Bundesministerium der Finanzen hält die Verfassungsbeschwerde für

9

unbegründet. Der Gesetzgeber habe die bestmögliche Verteilungsgerechtigkeit

angestrebt und sich sowohl an der Leistungsfähigkeit der von der Umlage betroffenen

Unternehmen als auch an dem Kriterium der Kostenverursachung orientiert. Im

Bereich der Bankenaufsicht sei die Bilanzsumme ein tauglicher Indikator für

Geschäftsumfang und Aufsichtsaufwand. Unabhängig von der Größe falle jedoch ein

bestimmter Grundaufwand an. Es entspreche daher dem Prinzip einer

verursachungsgerechten Kostenverteilung, die Bemessung der Umlage nicht

ausschließlich an der Bilanzsumme zu orientieren, sondern eine - im Übrigen

ihrerseits mehrfach abgestufte - Mindestumlage vorzusehen. Den typischerweise

anfallenden Grundaufwand habe der Gesetzgeber in zulässiger Weise pauschaliert.

Die Bundesanstalt müsse unter anderem die Prüfberichte der beaufsichtigten

Unternehmen auswerten, deren Kapitalsituation überwachen und routinemäßige

Aufsichtsgespräche einschließlich Vor- und Nachbereitung führen. Ziehe man alle in

Frage kommenden Aufsichtsaktivitäten in Betracht, seien die angesetzten

Mindestbeträge bei realitätsgerechter Betrachtung eher zu niedrig bemessen.

Die Hessische Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für

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unbegründet. Zwar bedürfe die Abgabe auch der Höhe nach einer besonderen

Rechtfertigung. Daraus folge aber nur, dass die Finanzierungsverantwortlichkeit nicht

weiter reichen könne als der voraussichtliche Mittelbedarf für die mit der

Sonderabgabe verfolgten Zwecke. Ein Verteilungsmaßstab zur Bestimmung des

individuellen Anteils an den umlagefähigen Kosten könne dem nicht entnommen

werden. Insoweit verfüge der Gesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und

Gestaltungsspielraum. Er sei nicht gehalten, die Herabsetzung der Umlage nach dem

Bilanzsummenmaßstab für kleine Finanzdienstleistungsunternehmen so weit

fortzusetzen, dass eine verwaltungsökonomisch unsinnige Umlageerhebung

erforderlich werde. Soweit er durch die Regelungen zur Mindestumlage vom Maßstab

einer an der Bilanzsumme orientierten Umlageproportionalität abweiche, sei dies

d u rc h sachgerechte Erwägungen gerechtfertigt, denn damit werde derjenige

Arbeitsaufwand abgedeckt, der für jedes Institut durchschnittlich entstehe.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die Umlage verstößt weder dem

11

Grunde nach noch in Bezug auf den Mindestbetrag gegen die Rechte des

Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110

GG und aus Art. 3 Abs. 1 GG.

I.

Die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht auf den vom Beschwerdeführer in den

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Vordergrund gerückten Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Mindestumlage begrenzt.

Zwar stellt er die grundsätzliche Zulässigkeit der Umlagefinanzierung - jedenfalls im

Ausgangspunkt - nicht in Frage. Bei der materiellrechtlichen Prüfung einer zulässigen

Verfassungsbeschwerde ist das Bundesverfassungsgericht aber nicht darauf

beschränkt zu untersuchen, ob die gerügte Grundrechtsverletzung vorliegt. Es kann

die angegriffenen Entscheidungen unter jedem in Betracht kommenden

Gesichtspunkt auf ihre verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit hin prüfen (vgl.

BVerfGE 70, 138 <162> m.w.N.). Insbesondere prüft es in vollem Umfang, ob die der

Maßnahme zugrundeliegende Norm von Verfassungs wegen eine hinreichende

Ermächtigungsgrundlage darstellt. Denn die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde

erschöpft sich nicht in der Sicherung und Durchsetzung grundrechtlich garantierter

Rechtspositionen. Sie hat daneben die Aufgabe, das objektive Verfassungsrecht zu

wahren sowie seiner Aus- und Fortbildung zu dienen (vgl. BVerfGE 113, 29 <46 f.>

m.w.N.).

Die Verfassungsbeschwerde betrifft danach vor der Frage nach der Zulässigkeit des

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Mindestbetrags zunächst die Frage nach der grundsätzlichen Verfassungsmäßigkeit

d e r Umlagefinanzierung, denn die Mindestbetragsregelung kann nur dann eine

taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung des Beschwerdeführers

bilden, wenn die Umlagefinanzierung dem Grunde nach zulässig ist.

II.

Die Umlage nach § 16 FinDAG ist dem Grunde nach mit den Rechten des

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Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110

GG vereinbar.

Öffentliche Abgaben greifen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn

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sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv

eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. BVerfGE 98, 83 <97>; 113, 128

<145>). Die vom Gesetz als Umlage bezeichnete Abgabe zur Finanzierung der

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen Kreditund Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel knüpft tatbestandlich

unmittelbar an die Tätigkeit der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und die

Erbringung von Wertpapierdienstleistungen an, denn sie bemisst sich - jedenfalls im

Grundsatz - nach dem Geschäftsumfang. Das Abgabenaufkommen dient der

Gewährleistung der Rahmenbedingungen eines spezifischen Marktes, und die

Abgabepflichtigen werden wegen der Beteiligung an diesem Markt in Anspruch

genommen. Eine solche Abgabenregelung greift in die Berufsfreiheit der

Abgabepflichtigen ein und ist nur aufgrund eines Gesetzes zulässig, das auch im

Übrigen mit der Verfassung in Einklang steht (vgl. BVerfGE 113, 128 <145> ; BVerfG,

Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S.

1030).

Die Umlage nach § 16 FinDAG unterliegt den finanzverfassungsrechtlichen

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Zulässigkeitsanforderungen an Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (a) und

wird diesen Anforderungen dem Grunde nach gerecht (b).

Die Umlage nach § 16 FinDAG ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Im Gegensatz zur

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Steuer, die zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen

Gemeinwesens erhoben wird, ist sie speziell der Finanzierung der Aufsicht über die

abgabepflichtigen Unternehmen, also einem besonderen Finanzbedarf, gewidmet

und fließt nicht in den allgemeinen Haushalt, sondern unterliegt nach § 12 Abs. 1

FinDAG der Verwaltung durch die als rechtsfähige Anstalt des Bundes ausgestaltete

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (vgl. BVerfGE 108, 186 <212 f.>; 113,

128 <146>).

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den

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Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung

(Art. 104a ff. GG) wird die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben grundsätzlich

begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen

Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber der

Steuer ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung

neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen

Rechnung zu tragen (vgl. m.w.N. zuletzt Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar

2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376>; Beschluss des Zweiten Senats vom

12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>).

Als Gebühr oder Beitrag kann die Umlage nicht gerechtfertigt werden, da sie von

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allen Unternehmen unabhängig von der tatsächlichen oder potentiellen

Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung erhoben wird, um den

auf die Gesamtheit der umlagepflichtigen Unternehmen bezogenen Aufsichtsaufwand

zu finanzieren (vgl. BVerfGE 108, 186 <220>; 110, 370 <388>; 113, 128 <148> ). Die

Umlage erfüllt auch nicht die Voraussetzungen einer Ausgleichsabgabe eigener Art

oder weist sonstige unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe auf, die

eine Konkurrenz dieser Abgabe zur Steuer ausschließen könnten (vgl. BVerfGE 57,

139 <167 f.>; 67, 256 <277 f.>; 78, 249 <269>; 92, 91 <117>; 93, 319 <345 ff.>; 108,

186 <220> ).

Für derartige, ähnlich den Steuern „voraussetzungslos“ erhobene Sonderabgaben

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m i t Finanzierungsfunktion hat das Bundesverfassungsgericht die allgemeinen

finanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für nichtsteuerliche Abgaben in

besonders strenger Form präzisiert (vgl. m.w.N. zuletzt Urteil des Zweiten Senats vom

3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss des Zweiten

Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>): Der

Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks

bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit der Abgabe darf nur

e i n e homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung

(Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der

deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das

Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Zusätzlich muss der

Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation

und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig

dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186 <218 f.>) und ihre sachliche Rechtfertigung in

angemessenen Zeitabständen überprüfen (vgl. BVerfGE 55, 274 <308>).

Wie der Senat wiederholt hervorgehoben hat (vgl. BVerfGE 113, 128 <150 f.>; Urteil

21

vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss vom 12.

Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>), besteht eine besonders

enge Verbindung zwischen der spezifischen Beziehung oder auch Sachnähe der

Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren

Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des

Abgabenaufkommens. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und

Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben,

wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich

gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer

ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die Erfüllung dieser

Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden

Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende

Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit.

Die Abgabe zur Finanzierung der Aufsichtsbereiche Kredit- und

22

Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel ist mit diesen Anforderungen

dem Grunde nach vereinbar.

Die Abgabe dient einem Sachzweck, der über die bloße Mittelbeschaffung

23

hinausgeht. Sie ist der Bewältigung derjenigen Risiken gewidmet, die von einem

unreglementierten Tätigwerden der beaufsichtigten Unternehmen ausgehen können,

und soll das Vertrauen der Anleger in die Solidität und Lauterkeit dieser Unternehmen

als notwendige Rahmenbedingung für einen funktionsfähigen Finanzmarkt stärken.

Im Hinblick auf diesen Zweck handelt es sich bei den beaufsichtigten Unternehmen

um eine homogene Gruppe, die durch gemeinsame Gegebenheiten und

Interessenlagen verbunden ist, die sie von der Allgemeinheit und anderen Gruppen

abgrenzbar machen (vgl. BVerfGE 55, 274 <305 f.>; 108, 186 <223>; 110, 370 <390>

). Die Abgabepflichtigen sind Anbieter auf einem speziellen, weitgehend rechtlich

regulierten Markt (vgl. BVerfGE 108, 186 <223>), dem aus gesamtwirtschaftlicher

Perspektive eine Homogenität stiftende Funktion - die volkswirtschaftlich effiziente

Bündelung und Verteilung von Kapital - zukommt. Sowohl die Tätigkeit der Kreditund Finanzdienstleistungsinstitute als auch die Erbringung von

Wertpapierdienstleistungen ist spezifisch insbesondere durch das Kreditwesengesetz

und das Wertpapierhandelsgesetz reglementiert. Die beaufsichtigten Unternehmen

sind auch in der europäischen Rechtsordnung als Gruppen vorstrukturiert (vgl.

BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009,

S. 375 <377>; aus dem Sekundärrecht Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen

Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Aufnahme und Ausübung der

Tätigkeit der Kreditinstitute, ABl EU Nr. L 177, S. 1, in der Fassung der Richtlinie

2008/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur

Änderung der Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit

d e r Kreditinstitute im Hinblick auf die der Kommission übertragenen

Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 81, S. 38; Richtlinie 93/22/EWG des Rates

vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen, ABl EG Nr. L 141, S. 27; ersetzt

durch Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.

April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien

85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des

Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie

93/22/EWG des Rates, ABl EU Nr. L 145, S. 1, in der Fassung der Richtlinie

2008/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur

Änderung der Richtlinie 2004/39/EG über Märkte für Finanzinstrumente im Hinblick

auf die der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 76, S.

33).

Die mit der Umlage in Anspruch genommene Gruppe der Kredit- und

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Finanzdienstleistungsinstitute und der Unternehmen, die Wertpapierdienstleistungen

erbringen, steht zum Sachzweck der Abgabe in einer spezifischen Beziehung. Die

gesonderte Überwälzung der Finanzierungslast findet ihre Rechtfertigung in einer

Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer Zustände und

Verhaltensweisen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2

BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <377>). Charakteristisch für den Finanzmarkt ist, dass

Fehlentwicklungen, denen die Aufsicht vorbeugen soll, nicht nur das einzelne

Unternehmen, sondern in besonderem Maße den Markt insgesamt betreffen. Es

handelt sich um ein vernetztes Marktsystem wechselseitiger Abhängigkeiten, das in

besonderem Maß vom Vertrauen der Marktteilnehmer in hinreichende

Kontrollmechanismen abhängig ist. Zutreffend hebt die Begründung zum

Regierungsentwurf des Kreditwesengesetzes (vgl. BTDrucks 3/1114, S. 19) hervor,

dass der Finanzmarkt wie kaum ein anderer Wirtschaftszweig für seine Tätigkeit das

uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit in die Sicherheit und das solide

Geschäftsgebaren des gesamten Gewerbes zur Voraussetzung hat. Denn führen

Schwierigkeiten eines Instituts zu Verlusten der Einleger, kann dadurch leicht auch

das Vertrauen in die anderen Institute beeinträchtigt werden. Außerdem wirken sich

ernstere Schwierigkeiten im Finanzmarkt wegen dessen volkswirtschaftlich zentraler

Stellung erfahrungsgemäß auch auf andere Wirtschaftszweige aus. Wie bereits die

Erfahrungen im Zusammenhang mit der Bankenkrise 1931 gezeigt haben, kann der

Zusammenbruch eines Großinstituts das Wirtschaftsgefüge eines ganzen Landes in

schwere Gefahr bringen. Die Aufsicht dient der Bewältigung dieser marktspezifischen

Risiken und bildet eine wesentliche Rahmenbedingung desjenigen Marktes, auf dem

die in Anspruch genommenen Unternehmen tätig sind (vgl. auch Bundesverband

Deutscher Banken , Zur Arbeit, Finanzierung und Beaufsichtigung der

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht anlässlich der Erstellung

des BaFin-Erfahrungsberichts der Bundesregierung, Dezember 2006, S. 1, 12).

Deshalb ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber den

Marktteilnehmern eine besondere Finanzierungsverantwortung hierfür zugewiesen

hat.

Der spezielle Schutzzweck, die Erhaltung eines funktionsfähigen Finanzmarktes,

25

unterscheidet die hier durch die Sonderabgabe finanzierte Tätigkeit von anderen

Bereichen der Wirtschaftsaufsicht. Daher zwingt entgegen kritischen Stimmen im

Schrifttum (vgl. etwa Ehlers/Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 <1029 f.>; Kube, JZ

2007, S. 471 <473>; Mückl, DÖV 2006, S. 797 <802>) die Annahme, hier liege eine

Gruppe vor, die zur Finanzierung der Beaufsichtigung ihrer Tätigkeit zu

Sonderabgaben herangezogen werden dürfe, nicht zu dem Schluss, auch in anderen

Bereichen des besonderen Ordnungsrechts müsse eine Umlagefinanzierung von

Aufsichtsbehörden zulässig sein.

Dass die staatliche Aufsichtstätigkeit das Interesse der Allgemeinheit an einer

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funktionsfähigen Gesamtwirtschaft schützen soll, berührt die gleichzeitig gegebene

spezielle Gruppenverantwortung der Abgabepflichtigen nicht. Die Förderung des

Gemeinwohls ist notwendiges Ziel jeder staatlichen Aktivität, auch der des

Sonderabgabengesetzgebers. Ein öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung

begleitet daher notwendig jede zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen

und setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber

nicht (vgl. BVerfGE 55, 274 <315>; 108, 186 <227 f.> ).

Das Abgabenaufkommen wird gruppennützig verwendet, denn Sachnähe der

27

belasteten Unternehmen zum Zweck der Abgabenerhebung und korrespondierende

Finanzierungsverantwortung bedeuten, dass die zweckentsprechende Verwendung

des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig wirkt, die Gesamtgruppe der

Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden

Aufgabe entlastet (vgl. BVerfGE 113, 128 <150 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats

vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss des

Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>).

Die Umlage ist haushaltsrechtlich dokumentiert (vgl. für das Jahr 2008 das Gesetz

28

über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2008 -

Haushaltsgesetz 2008 - vom 22. Dezember 2007, BGBl I S. 3227 , Anlage,

Übersichten zum Bundeshaushaltsplan, Teil VI: Sonderabgaben des Bundes). Die

gesetzgeberische Prüfpflicht ist nicht verletzt (vgl. dazu BVerfGE 110, 370 <392 f.>

m.w.N.). Der Gesetzgeber hat im Zuge der Gründung der Bundesanstalt im Jahr 2002

und der Zusammenführung der bis dahin gültigen Umlagevorschriften im heutigen

§ 16 FinDAG die Umlagefinanzierung zuletzt bestätigt und ist insofern seiner

verfassungsrechtlichen Prüfpflicht in hinreichendem Maß nachgekommen (vgl.

BVerwG, Urteil vom 13. September 2006 - 6 C 10.06 -, NVwZ-RR 2007, S. 192

<197>).

Durch die Zusammensetzung des Verwaltungsrats ist die grundsätzliche

29

verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Umlagefinanzierung nicht in Frage gestellt.

Offenbleiben kann, ob dies schon deshalb nicht der Fall ist, weil die

finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Sonderabgabe nach den vom

Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien nicht zur Voraussetzung hat, dass

die Abgabepflichtigen über ein Gremium Einfluss auf die Verwendung des

Abgabenaufkommens nehmen können. Jedenfalls ist die Zusammensetzung des

Verwaltungsrats in gleichheitsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Wie aus dem

Regierungsentwurf hervorgeht, hat sich der Gesetzgeber am Ziel einer

marktgerechten Repräsentanz der beaufsichtigten Unternehmen orientiert (vgl.

BTDrucks 14/7033, S. 35). In verwaltungsorganisatorischer Hinsicht verfügt er über

einen weiten Einschätzungsspielraum. Es begegnet keinen Bedenken, dass er von

einer marktprägenden Stellung der Kreditinstitute ausgegangen ist und deshalb die

Interessen der in den Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen

fallenden Unternehmen durch diese marktgerecht repräsentiert sieht. Einer

spiegelbildlichen Berücksichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute, die nach der

Systematik des Kreditwesengesetzes eine Auffangkategorie bilden, bedarf es nicht.

III.

Die Abgabe gemäß § 16 FinDAG ist auch der Höhe nach mit den Rechten des

30

Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und Art. 110

GG und aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie konnte bei dem Beschwerdeführer in

Höhe einer Mindestumlage erhoben werden.

Die für nichtsteuerliche Abgaben zentrale Zulässigkeitsanforderung einer

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besonderen sachlichen Rechtfertigung gilt nicht nur für die Abgabenerhebung dem

Grunde nach, sondern wirkt auch begrenzend auf die Bemessung der

nichtsteuerlichen Abgabe der Höhe nach ein (vgl. BVerfGE 108, 1 <17>; 110, 370

<390 f.>). Die Finanzierungsverantwortung der zur Leistung einer Sonderabgabe

Verpflichteten kann nicht weiter reichen als der voraussichtliche Mittelbedarf für die

mit der Sonderabgabe verfolgten Zwecke (vgl. BVerfGE 110, 370 <390 f.>). Der

Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass die beaufsichtigten Unternehmen in ihrer

Gesamtheit in höherem Maße in Anspruch genommen werden, als dies im Hinblick

auf die Gewährleistung einer effektiven Aufsicht erforderlich ist. Dafür ist auch nichts

ersichtlich.

Die als Mindestumlage erhobene Abgabe ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Aus

32

dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und

Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom

bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an

Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür,

unter welchen Voraussetzungen der allgemeine Gleichheitssatz im Einzelfall verletzt

ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils

betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (stRspr; vgl.

BVerfGE 105, 73 <110 f.>; 107, 27 <45 f.>; 112, 268 <279>). Hinsichtlich der Höhe

einer nichtsteuerlichen Abgabe verfügt der Gesetzgeber grundsätzlich über einen

erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. für Gebühren BVerfGE 108, 1 <18 f.>). Das

gilt auch für die Festlegung des Verteilungsmaßstabs für Kosten, die auf die

einzelnen Mitglieder einer Gruppe von Sonderabgabepflichtigen umzulegen sind. Mit

Blick auf die kollektive Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen als einer

Gruppe entzieht sich die Bestimmung der individuellen Belastung einer genauen

Umrechnung des zu finanzierenden Aufwands auf den einzelnen Abgabepflichtigen

nach Kosten, Wert und Vorteil. Deshalb genügt es, wenn der vom Gesetzgeber

gewählte Verteilungsmaßstab innerhalb des durch Abgabenzwecke und

Belastungsgründe gegebenen Rahmens insgesamt sachgerecht ist.

Danach begegnen die Regelungen zur Mindestumlage keinen Bedenken. Der

33

Gesetzgeber ist insbesondere nicht gehalten, die Abgabenhöhe in strikter Relation

zur Bilanzsumme zu staffeln. Er darf neben dem Umfang der Marktteilnahme

berücksichtigen, dass für die einzelnen Unternehmen unabhängig von ihrer Größe

durchschnittlich ein bestimmter, wenn auch nur typisierend zu erfassender

Grundaufwand anfällt. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass § 6 Abs. 4 und 5

FinDAGKostV diesen nicht realitätsgerecht abbilden, zumal § 6 Abs. 4 Satz 2

FinDAGKostV und § 6 Abs. 5 FinDAGKostV den Mindestbetrag im Aufsichtsbereich

Kredit- und Finanzdienstleistungswesen zusätzlich nach Geschäftstyp und

Bilanzsumme differenzieren und sich dieser nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe e

FinDAGKostV bei besonders geringer Bilanzsumme halbiert. Damit hat der

Gesetzgeber der geringeren Leistungsfähigkeit kleinerer Institute in ausreichendem

Maß Rechnung getragen. Dass nicht in jedem Jahr für jedes Unternehmen tatsächlich

ein bestimmter Mindestkontrollaufwand anfällt, weil die laufende Überwachung nach

§ 7 KWG der Deutschen Bundesbank obliegt, ist nicht entscheidend. Der

Mindestbetrag ist gerade nicht als Entgelt für bestimmte individuell zurechenbare

Kontrollleistungen zu verstehen, sondern soll der Tatsache Rechnung tragen, dass

jeder Aufsichtspflichtige von den Kontrollleistungen profitiert, die ihm oder anderen

Aufsichtspflichtigen gegenüber erbracht werden und zur Stabilität des Marktes

beitragen, auf die er zur Entfaltung seiner Geschäftstätigkeit angewiesen ist.

Die Mindestumlage schränkt das Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)

34

nicht unverhältnismäßig ein. Durch sie wird das legitime gesetzgeberische Ziel einer

verursachungsgerechten Beteiligung an den Kosten der Aufsicht in geeigneter und

erforderlicher Weise verfolgt. Bei genereller Betrachtung geht mit dem

Mindestumlagebetrag angesichts seiner relativ geringen Höhe auch keine

unangemessene Beeinträchtigung der Berufsfreiheit einher. Dass es sich bei dem

Beschwerdeführer anders verhalten könnte, hat er nicht hinreichend dargelegt.

Voßkuhle Broß Osterloh

Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff

Gerhardt Landau

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