Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 797/04

pflicht des beamten, erwerbseinkommen, versorgung, einkünfte
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 797/04 -
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
der Frau Z...,
- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Matthias Pechstein,
Lindenallee 40, 14050 Berlin -
gegen a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Februar 2004 -
BVerwG 2 C 20.03 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Mai
2003 - 10 A 10082/03.OVG -,
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 20. November 2002 - 9
K 649/02.KO -,
d) den Widerspruchsbescheid der Wehrbereichsverwaltung Süd vom 13.
Februar 2002 - IV 7 2.210-PK:6/101053-Z-90217 -,
e) den Bescheid der Wehrbereichsverwaltung V vom 29. August 2001 - III 8
2.210-PK:6/101053-Z-90217 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473 ) am 11. Dezember 2007 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
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Gründe:
I.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob die Regelung des § 53
Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstößt, soweit sie
vorsieht, dass eigenes Erwerbseinkommen einer Beamtenwitwe aus einer
Beschäftigung in der Privatwirtschaft auf das Witwengeld angerechnet wird. Des
Weiteren wirft sie die Frage auf, ob die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, der
zufolge das anrechenbare Erwerbseinkommen mit dem Brutto- und nicht mit dem
Nettobetrag in die gemäß § 53 BeamtVG durchzuführende Ruhensberechnung
einzustellen ist, mit dem durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierten Alimentationsprinzip
vereinbar ist.
1. Die durch Art. 6 Nr. 24 des Versorgungsreformgesetzes 1998 (BGBl I S. 1666)
vollständig neu gefasste Bestimmung des § 53 BeamtVG sieht vor, dass
Ruhestandsbeamte und ihre Hinterbliebenen sich auf ihre Versorgungsbezüge in
gewissem Umfang anderweitiges Erwerbs- und Erwerbsersatzeinkommen anrechnen
lassen müssen. Erwerbs- und Erwerbsersatzeinkommen aus einer Beschäftigung in
d e r Privatwirtschaft finden im Rahmen der hiernach durchzuführenden
Ruhensberechnung
allerdings
nur
solange Berücksichtigung, bis der
Versorgungsberechtigte das 65. Lebensjahr vollendet hat. Nach diesem Zeitpunkt
werden
nur noch Einkünfte aus der Verwendung im öffentlichen Dienst
(Verwendungseinkommen) angerechnet.
Dem Umfang nach wird diese Anrechnungsregelung durch § 53 Abs. 1 in
Verbindung mit Abs. 2 BeamtVG begrenzt. Die Anrechnung setzt danach erst dann
ein, wenn die Versorgungsbezüge zusammen mit dem anderweitigen Einkommen
eine bestimmte Höchstgrenze übersteigen. Für Ruhestandsbeamte, die die
Voraussetzungen des § 53 Abs. 2 Nr. 3 BeamtVG nicht erfüllen, und Witwen ergibt
sich diese Höchstgrenze aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 BeamtVG. Diese dürfen bis zur Höhe
der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, aus
der sich das Ruhegehalt berechnet, mindestens jedoch bis zu einem Betrag in Höhe
des Eineinhalbfachen der jeweils ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe
der Besoldungsgruppe A 4, zuzüglich des jeweils zustehenden Unterschiedsbetrags
nach § 50 Abs. 1 BeamtVG anrechnungsfrei hinzuverdienen.
§ 53 Abs. 5 BeamtVG in der hier anwendbaren, bis 31. Dezember 2001 gültigen
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Fassung des Versorgungsreformgesetzes 1998 bestimmt des Weiteren, dass dem
Versorgungsberechtigten mindestens ein Betrag in Höhe von 20 % seines
Versorgungsbezugs zu belassen ist.
2. a) Die am 21. Dezember 1955 geborene Beschwerdeführerin ist die Witwe eines
im Jahre 2001 verstorbenen Technischen Regierungsamtsrates (Besoldungsgruppe
A 12 BBesG), der zuletzt beim Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung in
Koblenz beschäftigt war.
aa) Mit Bescheid vom 28. August 2001 wurde das Witwengeld der
Beschwerdeführerin unter Berücksichtigung eines Versorgungsabschlages von 3,6 %
auf 2.591,27 DM festgesetzt. Mit Bescheid vom darauf folgenden Tag wurde das
Witwengeld sodann mit Rücksicht auf ein eigenes Erwerbseinkommen der
Beschwerdeführerin aus einer Tätigkeit für ein privates Versicherungsunternehmen
bis zur Höhe von 886,55 DM zum Ruhen gebracht.
bb) Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Beschwerdeführerin Klage,
mit der sie sich sowohl gegen die Berücksichtigung des Versorgungsabschlages als
auch gegen die Anrechnung ihres Erwerbseinkommens auf das Witwengeld wandte
und eine Neufestsetzung ihrer Versorgungsbezüge begehrte. Sie trug vor, die unter
Berücksichtigung der § 69d Abs. 3 Nr. 1, § 14 Abs. 3 BeamtVG und des § 53
BeamtVG erfolgte Festsetzung ihres Witwengeldes verletze das durch Art. 33 Abs. 5
G G abgesicherte Alimentationsprinzip. Namentlich die Anrechnung ihrer privaten
Einkünfte sei verfassungswidrig, da der Dienstherr selbst uneingeschränkt für eine
amtsangemessene Versorgung der Beamten und ihrer Familien aufzukommen habe.
Jedenfalls aber sei es fehlerhaft, dass ihr Erwerbseinkommen der Ruhensregelung
mit dem Bruttobetrag zugrunde gelegt worden sei, während eine vergleichbare
Anrechnung auf Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung auf der Grundlage
des Nettoeinkommens erfolge.
cc) Die Klage der Beschwerdeführerin blieb vor den Verwaltungsgerichten ohne
Erfolg. Mit Urteil vom 19. Februar 2004 wies das Bundesverwaltungsgericht die
Revision der Beschwerdeführerin zurück. Der Versorgungsabschlag sei rechtmäßig
und auch die Anrechnung des Arbeitsverdienstes der Beschwerdeführerin auf ihr
Ruhegehalt sei nicht zu beanstanden. Die Regelung des § 53 BeamtVG über die
Anrechnung von Erwerbseinkommen auf das Witwengeld stehe im Einklang mit dem
nach Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtenden, hergebrachten Grundsatz des
Berufsbeamtentums, dass der Anspruch auf Versorgung prinzipiell unabhängig davon
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bestehe, ob und inwieweit der Berechtigte in der Lage sei, seinen Unterhalt aus
eigenen Mitteln, insbesondere aufgrund privatrechtlicher Ansprüche oder privaten
Vermögens, zu bestreiten. Von diesem Grundsatz bestehe eine Ausnahme, wenn der
Beamte vor Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand trete und dadurch
Gelegenheit erhalte, Erwerbseinkommen zu erzielen. In diesem Fall sei der
Ausgleich eines über die Höhe der vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge
hi nausgehenden Vorteils
aus
dem
Wegfall
der
Dienstleistungspflicht
verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Diese Einschränkung gelte auch für die
Hinterbliebenenversorgung.
Zwar
sei
eine allgemeine Subsidiarität des
Witwengeldes verfassungsrechtlich ausgeschlossen. Insbesondere dürfe die Witwe
nicht darauf verwiesen werden, vorrangig ihre eigene Arbeitskraft einzusetzen. Dass
die Witwe bezüglich der Anrechnung ihres Erwerbseinkommens jedoch von
Verfassungs wegen besser gestellt werden müsse als der Versorgungsurheber
selbst, lasse sich aus der Struktur der Beamtenversorgung und der rechtlichen
Stellung der Hinterbliebenen nicht rechtfertigen. Der Witwe obliege ebenso wenig
eine Dienstleistungspflicht wie dem Beamten, der in den Ruhestand versetzt worden
sei. Bis zum Erreichen der Altersgrenze nach rentenversicherungs- und
beamtenrechtlichen Bestimmungen habe auch sie die Möglichkeit, ihre Arbeitskraft zu
verwerten.
Die Anrechnung des Bruttoeinkommens entspreche den normativen Vorgaben. Der
von § 53 Abs. 7 BeamtVG geprägte eigenständige Begriff des Erwerbseinkommens
gehe von Bruttobeträgen aus. Dies entspreche dem Bruttoprinzip bei der Festsetzung
der Versorgungsbezüge. Hätte diese Vorschrift den Abzug bestimmter Beträge, wie
beispielsweise Sonderausgaben, Verluste aus anderen Einkunftsarten, Steuern oder
Sozialversicherungsbeiträgen zulassen wollen, so hätte dies im Gesetzeswortlaut
zum Ausdruck kommen müssen. Dem stehe nicht entgegen, dass sich nach dem
Nettoeinkommen bestimme, ob Dienstbezüge der Beamten einschließlich der Alters-
und Hinterbliebenenversorgung amtsangemessen seien. Diese Anforderung könne
nicht ausschließlich dadurch erfüllt werden, dass anrechenbare Einkünfte mit dem
Nettobetrag zugrunde gelegt würden. Vielmehr sei für die Bestimmung, ob die
Alimentierung amtsangemessen sei - bei typisierender Betrachtungsweise -, der
Nettobetrag der gesamten Einkünfte als Endergebnis nach der Besteuerung
maßgebend. Dass für diese Beurteilung bereits die Rechnungsposten als Nettowerte
anzusetzen seien, sei weder rechtlich noch rechnerisch geboten.
b) Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die
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gemäß § 53 BeamtVG getroffene Ruhensregelung und gegen die im
Ausgangsverfahren ergangenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen,
soweit sie diese Ruhensregelung bestätigen. Die Beschwerdeführerin rügt eine
Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG.
aa) Die von § 53 BeamtVG vorgesehene und vom Bundesverwaltungsgericht
letztinstanzlich gebilligte Anrechnung von eigenem Erwerbseinkommen eines
Hinterbliebenen auf seine Versorgungsansprüche sei mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht
vereinbar. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schulde
der Dienstherr die Beamtenbesoldung und -versorgung grundsätzlich ohne Rücksicht
darauf, ob und inwieweit der Berechtigte in der Lage sei, seinen standesgemäßen
Unterhalt aus eigenen Mitteln zu bestreiten. Dies gelte auch und insbesondere für die
Hinterbliebenenversorgung.
Der
Dienstherr
könne
sich gegenüber den
Ruhestandsbeamten und ihren Hinterbliebenen grundsätzlich nicht durch
Anrechnungsvorschriften für private Einkünfte von seiner Alimentationsverpflichtung
entlasten. Eine Ausnahme von diesem Anrechnungsverbot habe bereits § 53a
BeamtVG vorgesehen, der eine Anrechnung von Erwerbseinkommen des
Ruhestandsbeamten selbst auf seine eigenen Versorgungsbezüge vorgesehen habe.
Diese
Regelung habe das Bundesverwaltungsgericht unter Betonung des
grundsätzlichen Anrechnungsverbots für Privateinkommen als verfassungskonform
angesehen. Das Bundesverwaltungsgericht habe insofern auf die prinzipielle
Ausgewogenheit der Pflichten des Beamten einerseits und des Dienstherrn
andererseits abgestellt. Es sehe dabei Regelungen des Vorteilsausgleichs, die eine
Einschränkung der Versorgung mit Rücksicht auf solche Einkünfte vorsähen, die
gerade wegen der unterbliebenen Dienstleistung erzielt werden konnten, als
verfassungsrechtlich zulässig an. Dieser vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte
Gedanke
des Vorteilsausgleichs sei vor dem Hintergrund des vom
Bundesverfassungsgericht herausgestellten grundsätzlichen Anrechnungsverbots der
einzig tragfähige Begründungsansatz für entsprechende Regelungen.
Dieser Ansatz greife indes im vorliegenden Fall nicht. Da Hinterbliebenen von jeher
e i n Alimentationsanspruch gerade ohne die Pflicht zur Erbringung von
Dienstleistungen zustehe, sei von ihnen erzieltes Erwerbseinkommen auch nicht
„gerade wegen der unterbliebenen Dienstleistung“ möglich geworden. Etwas anderes
könne
auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
hergeleitet werden, wonach für die Versorgungsbezüge der Witwen und Waisen seit
jeher die gleichen Gesichtspunkte bestimmend seien, die auch bei der Besoldung
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und Versorgung des Beamten selbst zu beachten seien. Zu Unrecht gehe das
Bundesverwaltungsgericht angesichts dieser Rechtsprechung in der angefochtenen
Entscheidung davon aus, dass eine unterlassene Anrechnung von eigenem
Einkommen eines Hinterbliebenen eine ungerechtfertigte Besserstellung desselben
im Vergleich zu dem verstorbenen Beamten darstellen würde. Das Gericht verkenne
insoweit
das
Verhältnis
von Eigenständigkeit und Abgeleitetheit der
Hinterbliebenenversorgung. Abgleitet sei der Versorgungsanspruch nur insoweit, als
die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge des verstorbenen Beamten das Maß für die
hieraus zu errechnende Hinterbliebenenversorgung seien. Von diesem Punkt an sei
der Anspruch eigenständig. Dies bedeute, dass weitere hypothetisch denkbare
Einschränkungen,
die
der verstorbene
Beamte
in
bestimmten
Sachverhaltskonstellationen eventuell noch hätte hinnehmen müssen, für die
Bemessung der Hinterbliebenenversorgung keine Rolle mehr spielen könnten. Die
dem angegriffenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde liegende
Fassung des § 53 BeamtVG lasse sich demgemäß nicht im Hinblick darauf
rechtfertigen, dass damit lediglich eine Gleichbehandlung der Hinterbliebenen und
d e r Ruhestandsbeamten selbst erfolge. Dieser Gedanke klinge jedoch in der
Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts an. Auch die in der Begründung des
Regierungsentwurfs
zum Versorgungsreformgesetz
1998
hervorgehobene
Argumentation, mit den Anrechnungsregelungen Frühpensionierungen wirtschaftlich
unattraktiv machen zu wollen, sei zur Rechtfertigung des § 53 BeamtVG - soweit
dieser
die Hinterbliebenenversorgung betreffe - unbehelflich. Zu einer
Frühpensionierung komme es in Fällen wie dem der Beschwerdeführerin aufgrund
des vorzeitigen Todes des Beamten überhaupt nicht. Dem Tode lasse sich nicht
durch Anrechnungsbestimmungen entgegenwirken. Auch in systematischer Hinsicht
sei die Regelung des § 53 BeamtVG nicht überzeugend. Während hiernach nämlich
eigenes Erwerbseinkommen der Hinterbliebenen auf die Hinterbliebenenversorgung
angerechnet werde, erfolge nach § 55 Abs. 3 Nr. 2 BeamtVG keine Anrechnung von
R e n t e n der
Hinterbliebenen
aus
eigener
Beschäftigung
auf
die
Hinterbliebenenversorgung.
bb) Selbst wenn man aber die Anrechnung von privatwirtschaftlichem
Erwerbseinkommen auf die Hinterbliebenenversorgung als verfassungsrechtlich
zulässig ansehe, so verletze das angegriffene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
das Alimentationsprinzip doch jedenfalls insoweit, als hierdurch im Rahmen des § 53
BeamtVG eine Berücksichtigung des Erwerbseinkommens mit dem Bruttobetrag
gebilligt worden sei. Das Bundesverfassungsgericht habe entschieden, dass sich
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nach dem Nettoeinkommen bemesse, ob die Bezüge der Beamten einschließlich der
Alters- und der Hinterbliebenenversorgung amtsangemessen seien. Bei dieser
Beurteilung sei vorliegend nur der Nettobetrag des Witwengeldes nach der
R uhensregel ung zu berücksichtigen gewesen. Das privatwirtschaftliche
Erwerbseinkommen
sei
nicht
geeignet,
den
Dienstherrn
von seiner
Alimentationsverpflichtung zu entlasten. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht
verkannt, indem es insoweit auf den Nettobetrag der Gesamteinkünfte abgestellt
habe. Darüber hinaus seien durch die Berücksichtigung des Bruttobetrags im
Rahmen der Ruhensregelung Mittel als „Alimentationsergänzung“ berücksichtigt
worden, die ihr - der Beschwerdeführerin - netto niemals zugeflossen seien. Die
Berücksichtigung der Bruttobezüge mache die Ausnutzung ihrer Arbeitskraft bereits
ab einem Bruttoeinkommen von 4.349,96 DM wirtschaftlich unsinnig. Dieser
aufgenötigte Verzicht auf ökonomisch sinnvolle Mehrarbeit sei für sie umso
gravierender, da sie noch verhältnismäßig jung sei und daher noch ein langes
Arbeitsleben vor sich habe.
II.
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die
Voraussetzungen
des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche Bedeutung zu noch ist ihre
Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt
(vgl. BVerfGE 90, 22 <24 ff.>; 96, 245 <248>). Sie hat keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die angegriffene Ruhensregelung,
durch die das private Erwerbseinkommen der Beschwerdeführerin auf ihr Witwengeld
angerechnet wurde, und die hierzu ergangenen behördlichen und gerichtlichen
Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin nicht in ihren verfassungsmäßigen
Rechten.
1. Die Vorschrift des § 53 BeamtVG steht - entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin - auch insoweit im Einklang mit den durch Art. 33 Abs. 5 GG
geschützten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, als sie eine
Anrechnung privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens einer Beamtenwitwe auf das
Witwengeld vorsieht.
a) Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33
Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder
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doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums,
mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und
gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8, 332 <342 f.>; 114, 258 <281 f.> ; BVerfG, Urteil
des Zweiten Senats vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -; juris, Rn. 45; stRspr).
Zu diesen hergebrachten Strukturprinzipien, die das Bild des Berufsbeamtentums
maßgeblich prägen, gehört das Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 8, 1 <14, 16 ff.>;
76, 256 <298>; 99, 300 <314> ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom
19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -; juris, Rn. 53; stRspr). Es verpflichtet den
Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang – und damit auch nach
Beendigung des aktiven Dienstes – angemessen zu alimentieren (vgl. BVerfGE 8, 1
<14>; 70, 69 <80>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2
BvL 11/04 -; juris, Rn. 35; stRspr).
Diese Verpflichtung des Dienstherrn zur lebenslangen, amtsangemessenen
Alimentierung bezieht sich nicht nur auf den Beamten selbst, sondern auch auf
dessen Familie. Zwar folgt aus Art. 33 Abs. 5 GG kein selbständiger Anspruch des
Beamten auf Unterhalt für seine Familienangehörigen, das heißt auf ausreichende
„Alimentation“
jedes
einzelnen
Familienangehörigen.
Der
aus dem
Alimentationsprinzip fließenden Pflicht des Dienstherrn zur Gewährung eines für den
Beamten und seine Familie ausreichenden Unterhalts entspricht es jedoch, dass den
Hinterbliebenen im Falle des Versterbens des Beamten ein eigener, selbständiger
Anspruch auf Versorgung aus dem gleichen Rechtsgrund erwächst (vgl. BVerfGE 21,
329 <346>; 39, 196 <202>; 46, 97 <107>; 70, 69 <80 f.>).
b) Für die Versorgungsbezüge der Witwen und Waisen sind deshalb auch seit jeher
die gleichen Gesichtspunkte bestimmend, die bei der Besoldung und Versorgung des
Beamten selbst zu beachten sind ( BVerfGE 39, 196 <202>; 70, 69 <81>; stRspr).
Dies bedeutet insbesondere, dass privatrechtliche Ansprüche auf Unterhalt ebenso
wie Vermögen oder Einkünfte aus Vermögen bei der Bemessung der
Hinterbliebenenversorgung grundsätzlich außer Betracht bleiben. Der Dienstherr
schuldet das „amtsangemessene“ Witwen- und Waisengeld also - wie die Besoldung
und Versorgung des Beamten selbst - ohne Rücksicht darauf, ob und inwieweit
dessen Hinterbliebene in der Lage sind, ihren „standesgemäßen Unterhalt“ aus
eigenen oder sonstigen staatlichen Mitteln zu bestreiten ( BVerfGE 39, 196 <203>; 44,
249 <266 f.>; 70, 69 <81> ; stRspr).
c) Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur
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amtsangemessenen
Alimentierung
hat
der
Gesetzgeber
einen weiten
Entscheidungsspielraum, innerhalb dessen der Gesetzgeber das Besoldungs- und
Versorgungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden
Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen
und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf (vgl. BVerfGE 8, 1 <22 f.>;
76, 256 <295>; 81, 363 <375 f.>; 114, 258 <288 f.> ; BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -; juris; stRspr). Dementsprechend hat der
Beamte grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass ihm die für die Bemessung der
B e z ü g e maßgeblichen Regelungen, unter denen er in das Beamten- und
Ruhestandsverhältnis eingetreten ist, unverändert erhalten bleiben. Vielmehr darf der
Gesetzgeber das Besoldungs- und Versorgungsrecht auch zu Lasten der Beamten
und ihrer Hinterbliebenen ändern, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt
ist.
Allerdings hat der Gesetzgeber auch hierbei das Alimentationsprinzip zu beachten,
das nicht nur Grundlage, sondern auch Grenze der Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers ist (vgl. BVerfGE 61, 43 <57>; 76, 256 <298, 310>; 114, 258 <289>;
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -; juris, Rn.
37). Dem Beamten steht, wenn auch nicht hinsichtlich der Höhe und der sonstigen
Modalitäten, so doch hinsichtlich des Kernbestands seines Anspruchs auf
standesgemäßen Unterhalt ein durch seine Dienstleistung erworbenes Recht zu, das
durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert ist wie das Eigentum durch Art. 14 GG (vgl.
BVerfGE 16, 94 <112 f., 115>; 39, 196 <200>; 114, 258 <289>).
d) Demgemäß kann der Gesetzgeber auch Ausnahmen von dem Grundsatz der
Nichtanrechenbarkeit privatwirtschaftlicher Einkünfte auf die Alimentation zulassen,
wenn dies unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aus sachlichen
Gründen gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 37, 167 <178 ff.>; 76, 256 <298, 310> ).
Allerdings dürfen Besoldung und Versorgung der Beamten und ihrer Hinterbliebenen
d u rc h Regelungen, die Ausnahmen vom Grundsatz der Nichtanrechenbarkeit
privatwirtschaftlicher Einkünfte auf die Alimentation zulassen, weder rechtlich noch
tatsächlich zu einer subsidiären Leistung des Dienstherrn im Falle der Bedürftigkeit
gemacht und dadurch in ihrem Wesen verändert werden. Die vom Dienstherrn
geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die
sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand, nach
politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem Umfang der Bemühungen um
die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt (vgl.
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BVerfGE 44, 249 <264>; 99, 300 <320>). Alimentation des Beamten und seiner
Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines
Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle und findet
seinen Rechtsgrund nicht im Sozialstaatsprinzip, sondern in Art. 33 Abs. 4 GG (vgl.
BVerfGE 44, 249 <264 f.>; 81, 363 <378>; 114, 258 <291> ).
Zu den finanziellen Erwägungen, die hinter einer Anrechnungsregelung stehen,
müssen deshalb in aller Regel weitere Gründe hinzukommen, die einen besonderen
Bezug zum System der Besoldung und Versorgung haben und die Anrechnung unter
Beachtung der allgemeinen Strukturprinzipien des Beamtenrechts als sachlich
gerechtfertigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 37, 167 <178 ff.>; 76, 256 <311>; 114,
258 <291>).
e) An diesen Maßstäben gemessen ist die Vorschrift des § 53 BeamtVG insoweit
verfassungsrechtlich unbedenklich, als sie eine Anrechnung privatwirtschaftlichen
Erwerbseinkommens des Ruhestandsbeamten selbst auf das Ruhegehalt vorsieht.
Sie ist insoweit durch den Gedanken des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt (aa).
Hiervon ausgehend begegnet auch die in § 53 BeamtVG vorgesehene Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens einer Beamtenwitwe auf das Witwengeld
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn für die Versorgungsbezüge der
Hinterbliebenen sind seit jeher die gleichen Gesichtspunkte bestimmend, die bei der
Besoldung und Versorgung des Beamten selbst zu beachten sind (bb).
aa) Der Bestimmung des § 53 BeamtVG liegen vor allem fiskalische Erwägungen
zugrunde. Die Vorschrift soll - wie das Versorgungsreformgesetz 1998 insgesamt -
den steigenden Kosten der Beamtenversorgung entgegenwirken (vgl. die
Begründung des Regierungsentwurfs BTDrucks 13/9527, S. 28). Dem Gesetzgeber
kam es bei der Schaffung des § 53 BeamtVG allerdings nicht nur auf die Ersparnis
von Versorgungsaufwendungen an, die sich - unmittelbar - aus jeder Verschärfung
des Anrechnungsregimes ergibt. Die Begrenzung der Hinzuverdienstmöglichkeiten
aus privatwirtschaftlicher Erwerbstätigkeit bis zur allgemeinen Altersgrenze soll nach
dem Willen des Gesetzgebers auch die wirtschaftliche Attraktivität von
Frühpensionierungen verringern und so dazu beitragen, die Bezugsdauer von
Versorgungsleistungen abzusenken (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 28 und 40).
Allerdings bilden diese fiskalischen Erwägungen nicht den alleinigen Grund für die
durch § 53 BeamtVG bewirkte Erweiterung der Anrechnung von privatem
Erwerbseinkommen. In den Gesetzesmaterialien heißt es weiter, die Begrenzung der
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Hinzuverdienstmöglichkeit sei auch deshalb gerechtfertigt, weil die Vorschriften über
den Ruhestandseintritt vor der allgemeinen Altersgrenze nicht zum Ziel hätten, dem
Beamten eine andere Erwerbstätigkeit zu eröffnen (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 40).
Wie diese Formulierung zeigt, ging es dem Gesetzgeber bei der Erweiterung des § 53
BeamtVG auf private Einkünfte auch darum, als unbegründet erkannte Vorteile
abzuschöpfen, die einzelne Beamte aus ihrer vorzeitigen Zurruhesetzung haben
können.
bb) Der in diesen ergänzenden Erwägungen anklingende Gedanke des
Vorteilsausgleichs lässt die Bestimmung des § 53 BeamtVG jedenfalls insoweit als
sachlich gerechtfertigt erscheinen, als sie die Anrechnung privatwirtschaftlichen
Erwerbseinkommens auf die Versorgungsbezüge des Ruhestandsbeamten selbst
vorsieht (vgl. BVerfGE 37, 167 <178 ff.> ; BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 -
BVerwG 2 C 39.03 -; juris; auch BVerwGE 105, 226 <230>).
(1) Die Alimentation des Beamten stellt zwar - anders als der Lohn aus einem
privatrechtlichen Dienstvertrag - kein Entgelt für eine konkrete Dienstleistung dar. Die
Alimentationspflicht des Dienstherrn besteht indes nicht völlig losgelöst von der
Dienstverpflichtung und der effektiven Dienstleistung des Beamten. Grundlage der
Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn ist vielmehr die mit der Berufung in das
Beamtenverhältnis verbundene Pflicht des Beamten, seine ganze Persönlichkeit für
den Dienstherrn einzusetzen und diesem - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine volle
Arbeitskraft
zur
Verfügung
zu stellen. Dienstbezüge, Ruhegehalt und
Hinterbliebenenversorgung sind also die vom Staat festzusetzende Gegenleistung
des Dienstherrn dafür, dass sich ihm der Beamte mit seiner ganzen Persönlichkeit zur
Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach
Kräften erfüllt ( BVerfGE 7, 155 <163>; 21, 329 <345>; 99, 300 <317> ; BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -; juris, Rn. 35).
(2)
Dieses
Verhältnis
der
Alimentationspflicht des Dienstherrn zur
Dienstleistungsverpflichtung des Beamten ist gestört, wenn der Beamte vor Erreichen
der allgemeinen Altersgrenze in den Ruhestand versetzt wird. Durch den
Ruhestandseintritt gerät die Pflicht des Beamten, seine ganze Persönlichkeit für den
Dienstherrn einzusetzen und diesem seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen,
vorzeitig in Wegfall. Dieser vorzeitige Wegfall der Dienstleistungspflicht kann auf
Seiten des Beamten Arbeitskraft freisetzen und ihm - im Einzelfall - ermöglichen, in
erheblichem Umfang außerhalb des öffentlichen Dienstes erwerbstätig zu sein. Aus
dieser Erwerbstätigkeit kann er unter Umständen zusammen mit seinem Ruhegehalt
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e i n die vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge weit übersteigendes Einkommen
erzielen, wodurch er im wirtschaftlichen Ergebnis besser stünde, als wenn er im
aktiven Dienst verblieben wäre. Dabei bezweckt die vorzeitige Zurruhesetzung nicht,
d e m Beamten die Aufnahme einer anderen, umfänglichen Erwerbstätigkeit zu
ermöglichen. Sie beruht vielmehr in aller Regel auf der im Fürsorgegedanken
wurzelnden Erwägung, dass der Beamte zur Wahrnehmung seiner Dienstpflichten
nicht mehr in der Lage ist.
Die Vorteile, die der Beamte - in bestimmten Fällen - aus der vorzeitigen
Ruhestandsversetzung ziehen kann, schlagen sich typischerweise zu Lasten des
Dienstherrn nieder. Diesem geht infolge der vorzeitigen Zurruhesetzung die
Arbeitskraft des Beamten verloren. Gleichzeitig ist er über einen längeren Zeitraum
hinweg zur Erbringung von Versorgungsleistungen verpflichtet.
Insgesamt verschiebt eine Zurruhesetzung vor Erreichen der allgemeinen
Altersgrenze also das Pflichtengefüge im Beamtenverhältnis zu Lasten des
Dienstherrn. Aus diesem Grund und wegen der engen Verknüpfung der
Alimentationspflicht des Dienstherrn und der Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe
war es dem Gesetzgeber daher gestattet, die durch einen Wegfall der
Dienstleistungsverpflichtung
vor
Erreichen
der
Altersgrenze eintretende
Verschiebung
des
Pflichtengefüges
im Beamtenverhältnis durch eine
Anrechnungsregelung, wie sie § 53 BeamtVG vorsieht, auszugleichen.
f) Auch in ihrer Ausgestaltung ist die Vorschrift des § 53 BeamtVG - soweit sie eine
Anrechnung privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens auf die Versorgungsbezüge
des Ruhestandsbeamten vorsieht - sachgerecht. Auch nach der Verschärfung des
Anrechnungsregimes durch § 53 BeamtVG stellt sich die Anrechnung
privatwirtschaftlichen
Erwerbseinkommens
auf
die Versorgungsbezüge als
Ausnahme dar, während die Nichtanrechenbarkeit solcher Einkünfte die Regel bleibt.
E i n e Anrechnung privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens kommt nach § 53
BeamtVG nur in der Zeitspanne zwischen der vorzeitigen Zurruhesetzung und dem
Erreichen der allgemeinen Altersgrenze und auch nur dann in Betracht, wenn das
zusätzliche Erwerbs- oder Erwerbsersatzeinkommen zusammen mit den
Versorgungsbezügen die Grenzen des § 53 Abs. 2 BeamtVG übersteigt. Von der
Anrechnungsregelung werden also nur solche Beamte betroffen, die vorzeitig in den
R u h e sta n d treten und dennoch in der Lage sind, privatwirtschaftliche
Erwerbseinkünfte in erheblichem Umfang zu erzielen. Darüber hinaus hat der
Gesetzgeber
durch
die
Kopplung
der Hinzuverdienstgrenzen an die
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Besoldungsgruppe, aus der sich das Ruhegehalt berechnet, der Ämterabstufung und
dem
Gebot der Amtsangemessenheit der Alimentation Rechnung getragen.
Schließlich wird dem Versorgungsberechtigten nach § 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG in
jedem Fall mindestens ein Betrag in Höhe von 20 % seines jeweiligen
Versorgungsbezugs belassen. Auch bei sehr hohem Hinzuverdienst in dem Zeitraum
der vorzeitigen Zurruhesetzung gelangen somit weiterhin der erworbene
Versorgungsanspruch und die hinter diesem stehende, im Beamtendienst erbrachte
Leistung des Ruhestandsbeamten zur Geltung.
g) Ist mithin die durch § 53 BeamtVG angeordnete Anrechnung von
privatwirtschaftlichem Erwerbseinkommen des Ruhestandsbeamten selbst mit den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums vereinbar, so begegnet auch die
hier streitgegenständliche Anrechnung privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens
einer Beamtenwitwe auf das Witwengeld im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG keinen
durchgreifenden Bedenken. Zwar greift - anders als bei dem Ruhestandsbeamten
selbst - der Gedanke des Vorteilsausgleichs insoweit nicht unmittelbar. Denn der
Hinterbliebene selbst war gegenüber dem Dienstherrn des verstorbenen Beamten
niemals zu einer Dienstleistung verpflichtet, so dass auch nicht von dem vorzeitigen
Wegfall einer solchen Pflicht gesprochen werden kann. Dennoch ist auch die
Anrechnung
privaten
Erwerbseinkommens
des Hinterbliebenen auf die
Hinterbliebenenversorgung aus Gründen, die im System der Beamtenversorgung
selbst liegen, sachlich gerechtfertigt.
aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erwächst den
Hinterbliebenen im Falle des Versterbens des Beamten ein eigener, selbständiger
Anspruch auf Versorgung (vgl. BVerfGE 21, 329 <346>; 39, 196 <202>; 46, 97 <107>;
70, 69 <80> ). Dieser Anspruch wurzelt - wie der Versorgungsanspruch des Beamten
selbst - in dem Beamtenverhältnis. Der Anspruch auf Hinterbliebenenversorgung
leitet sich also aus der Rechtsposition des verstorbenen Beamten her. Für die
Versorgungsbezüge der Witwen und Waisen sind deshalb auch seit jeher die
gleichen Gesichtspunkte bestimmend, die bei der Besoldung und Versorgung des
Beamten selbst zu beachten sind (BVerfGE 39, 196 <202>; 70, 69 <81> ; stRspr.).
bb) Diese Struktur der Hinterbliebenenversorgung, die Witwen- und Waisengeld als
Fortsetzung der öffentlichrechtlichen Alimentation des Beamten selbst erscheinen
lässt, rechtfertigt auch die in § 53 BeamtVG vorgesehene und hier in Rede stehende
Anrechnung privaten Erwerbseinkommens auf die Hinterbliebenenversorgung. Der
Versorgungsanspruch des Hinterbliebenen ist von Verfassungs wegen nicht besser
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geschützt als die Ansprüche des Beamten selbst, aus dessen Rechtsposition sich die
Hinterbliebenenversorgung herleitet. Der Gesetzgeber ist daher auch nicht gehalten,
die Hinterbliebenenversorgung von einer Anrechnung anderweitigen Einkommens
auszunehmen, der er die Ansprüche der Ruhestandsbeamten in verfassungsrechtlich
nicht zu beanstandender Weise unterwirft. Vielmehr ist es mit dem Charakter der
Hinterbliebenenversorgung durchaus vereinbar, wenn der Gesetzgeber für diese
auch im Hinblick auf die Einkommensanrechnung die gleichen Gesichtspunkte für
bestimmend erklärt, die bei der Versorgung des Beamten selbst zu beachten waren
oder gewesen wären.
h) Auch in ihrer konkreten Ausgestaltung begegnet die Bestimmung des § 53
BeamtVG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, soweit sie eine Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens auf das Witwengeld vorsieht. Die Witwe
eines Beamten darf - wie dieser selbst - nach § 53 Abs. 2 Nr. 1 BeamtVG jedenfalls
bis zur Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der
Besoldungsgruppe, aus der sich die Versorgungsbezüge berechnen, anrechnungsfrei
hinzuverdienen. Da das Witwengeld sich nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG in der
Regel nur auf 55 % des Ruhegehalts des Verstorbenen beläuft, hat die Witwe eines
Beamten
entsprechend weiterreichende
Möglichkeiten,
anrechnungsfrei
hinzuzuverdienen. Außerdem greift die Anrechnungsregelung nur bei besonders
hohem Erwerbseinkommen und gewährleistet hierdurch und durch die Ausrichtung
am Familieneinkommen des verstorbenen Beamten, dass keine unzumutbare
Beeinträchtigung in der Lebensführung der Witwe des Beamten eintritt. Des Weiteren
stellt § 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG sicher, dass auch bei hohem Erwerbseinkommen
ein
zusätzliches Witwengeld erhalten bleibt. Eine völlige Entwertung des
Beamtendienstes im Hinblick auf die Versorgung der Witwe ist damit
ausgeschlossen. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der Anspruch auf
Witwengeld nach Anwendung des § 53 BeamtVG nicht endgültig erlischt, sondern
nur solange ruht, wie die Witwe auch tatsächlich zusätzliches Erwerbseinkommen
erzielt. Die Witwe eines Beamten kann also nicht darauf verwiesen werden, eine
einmal aufgenommene Erwerbstätigkeit aufrecht zu erhalten oder eine solche
erstmals aufzunehmen. Insgesamt ist die Bestimmung des § 53 BeamtVG daher auch
insoweit mit dem durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierten Alimentationsprinzip vereinbar,
soweit sie eine Anrechnung von privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens einer
Beamtenwitwe auf das Witwengeld anordnet.
2. Die angegriffene Ruhensregelung und die hierzu ergangenen behördlichen und
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gerichtlichen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin auch nicht deshalb
in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 5 GG, weil ihr privatwirtschaftliches
Erwerbseinkommen mit dem Bruttobetrag in die Ruhensberechnung eingestellt
worden ist.
Zwar bestimmt sich nach der Höhe des Nettoeinkommens, ob die Bezüge der
Beamten einschließlich der Alters- und Hinterbliebenenversorgung amtsangemessen
sind und damit den Vorgaben des Alimentationsprinzips entsprechen (vgl. BVerfGE
44, 249 <266>; 81, 363 <376>; 99, 300 <315> ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -; juris, Rn. 64). Hieraus folgt indes nicht, dass der
Ruhensberechnung nach § 53 BeamtVG bereits der Nettobetrag des anrechenbaren
Einkommens zugrunde zu legen wäre. Vielmehr kommt im Besoldungs- und
Versorgungsrecht an vielen Stellen, an denen Berechnungen anzustellen sind, aus
Gründen der Verwaltungsvereinfachung das Bruttoprinzip zur Anwendung. Dies ist
jedenfalls so lange verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wie dem Beamten
oder seinen Hinterbliebenen im Endergebnis ein Nettoeinkommen verbleibt, welches
die Alimentation als amtsangemessen erscheinen lässt (vgl. BVerfG, Beschluss der
1. Kammer des Zweiten Senats vom 12. September 2007 - 2 BvR 1413/06 -).
Danach ist es im Hinblick auf das durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierte
Alimentationsprinzip unbedenklich,
dass
das
Erwerbseinkommen
der
Beschwerdeführerin mit dem Bruttobetrag in die Ruhensregelung eingestellt worden
ist. Die Beschwerdeführerin hat nicht dargetan, dass das Nettoeinkommen, welches
ihr nach Anwendung des § 53 BeamtVG verbleibt, nicht mehr amtsangemessen wäre.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist für die Frage
Amtsangemessenheit der Alimentation nämlich nicht allein auf den nach Anwendung
des § 53 BeamtVG noch zahlbaren Teil des Ruhegehalts abzustellen. Vielmehr
müssen der noch zahlbare Teil des Witwengeldes und das Erwerbseinkommen der
Beschwerdeführerin insoweit in der Summe betrachtet werden. Dies folgt zwingend
aus der verfassungsrechtlich unbedenklichen Konstruktion des § 53 BeamtVG, der
als unbegründet eingestufte Vorteile der Versorgungsempfänger verhindern will und
d e n anrechenbaren Hinzuverdienst aus diesem Grund als Alimentationsersatz
anerkennt(vgl. BVerfGE 76, 256 <322> ).
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Hassemer
Di Fabio
Landau