Urteil des BVerfG vom 12.02.2003

verbot der diskriminierung, besoldung, verfassungsbeschwerde, zuschuss

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Walter Remmers und Koll.,

Hegelstraße 28, 39104 Magdeburg -

L e i t s ä t z e

zum Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Februar 2003

- 2 BvR 709/99 -

1. Der Ausschluss von Richtern, die nicht alle laufbahnrechtlichen Vor- und

Ausbildungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben haben, von

der Gewährung eines Zuschusses gemäß § 4 der 2. BesÜV ist mit Art. 3 Abs. 1 GG

vereinbar. Das mit Erfolg absolvierte rechtswissenschaftliche Studium vermittelt

grundlegende fachbezogene Inhalte, die im späteren Amt fortwirken; ihm kommt

deshalb laufbahnrechtlich ein bedeutendes Gewicht zu.

2. Eine Besoldungsdifferenzierung, die der Bewältigung von

Transformationsproblemen im Zuge der Wiedervereinigung dient, verstößt nicht

deshalb gegen das Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat (Art. 3 Abs. 3

Satz 1 GG), weil Personen davon je nach Ausbildung im früheren Bundesgebiet

oder im Beitrittsgebiet in unterschiedlicher Weise betroffen sind.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 709/99 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn K...,

gegen a) den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom

24. Februar 1999 - A 3 S 147/98 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 3. März 1998 - A 8 K 1/97 -

c) den Bescheid des Regierungspräsidiums Halle vom 29. August 1996 in der

Fassung des Widerspruchsbescheides vom 25. November 1996

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und

Richter

Vizepräsident Hassemer,

Sommer,

Jentsch,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff

am 12. Februar 2003 beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob der Besoldung des Beschwerdeführers

zu Recht die im Gebiet der neuen Länder für Beamte, Richter und Soldaten geltenden

Übergangsvorschriften zugrunde gelegt worden sind. Neben der Vereinbarkeit der so

genannten abgesenkten "Ostbesoldung" mit dem Grundgesetz ist strittig, von welchen

Voraussetzungen die Gewährung eines diese Besoldung ergänzenden ruhegehaltfähigen

Zuschusses von Verfassungs wegen abhängig gemacht werden darf. Ferner wendet sich der

Beschwerdeführer gegen die Höhe des Betrages, den er als in der Vergangenheit zu Unrecht

geleistete Besoldung zurückzahlen soll.

1. § 73 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) lautete in der hier maßgeblichen Fassung der

Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 (BGBl I S. 3434):

§ 73

Überleitungsregelungen aus Anlass der Herstellung der Einheit

Deutschlands

Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnungen, die bis

zum 31. Dezember 1999 zu erlassen sind, mit Zustimmung des

Bundesrates für die Besoldung im Sinne des § 1 und die hierzu erlassenen

besonderen Rechtsvorschriften Übergangsregelungen zu bestimmen, die

den besonderen Verhältnissen in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages

genannten Gebiet Rechnung tragen. Diese Verordnungsermächtigung

erstreckt sich insbesondere darauf, die Besoldung entsprechend den

allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen und ihrer

Entwicklung in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet

abweichend

von

diesem Gesetz festzusetzen und regelmäßig

anzupassen; das gilt auch für andere Leistungen des Dienstherrn sowie für

Besonderheiten der Ämtereinstufung und für die Angleichung der Ämter-

und Laufbahnstrukturen. Die Übergangsregelungen sind zu befristen.

Die Vorschrift wurde durch das Gesetz vom 23. September 1990 zu dem Vertrag vom

31.

August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen

Demokratischen

Republik

über

die

Herstellung

der Einheit

Deutschlands

- Einigungsvertragsgesetz – und der Vereinbarung vom 18. September 1990 (BGBl II S. 885)

in Verbindung mit Anlage I Kapitel XIX Sachgebiet A Abschnitt II Nr. 3 des

Einigungsvertrages (BGBl II S. 889 <1139>) in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt. Sie

enthielt eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen zunächst nur bis zum

30. September 1992. Diese Frist wurde durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des

Beamtenversorgungsgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2088) bis zum

31.

Dezember

1993, durch Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des

Beamtenversorgungsgesetzes,

des

Soldatenversorgungsgesetzes sowie sonstiger

versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. September 1994 (BGBl I S. 2442) bis zum

31. Dezember 1995, durch Art. 4 Nr. 6 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und

Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1995 vom 18. Dezember 1995 (BGBl I S. 1942)

bis zum 31. Dezember 1996 und durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von

Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1996/1997 vom 24. März 1997

(BGBl I S. 590) bis zum 31. Dezember 1999 verlängert; weitere Verlängerungen sind durch

Art. 5 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und

Ländern 1999 vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) bis zum 31. Dezember 2002 sowie

zuletzt durch Art. 6 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und

Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom 19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum

31. Dezember 2005 erfolgt.

2. Von der ihr in § 73 BBesG eingeräumten Ermächtigung hat die Bundesregierung

Gebrauch gemacht und Besoldungs-Übergangsverordnungen erlassen. Durch die Zweite

Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit

Deutschlands (Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV) vom 21. Juni 1991

(BGBl I S. 1345) wurden im Beitrittsgebiet die Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes

mit besonderen Maßgaben und Abweichungen eingeführt. Bedeutsam ist § 2 Abs. 1 der

2. BesÜV, der die Höhe der Dienstbezüge regelt. Diese Vorschrift lautete in der ab dem

1. Juli 1991 geltenden Fassung:

§ 2

Bemessung der Dienstbezüge für erstmalig Ernannte

(1) Für Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen

Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, betragen die

Dienstbezüge (§ 1 Abs. 2 Bundesbesoldungsgesetz) 60 vom Hundert der

für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezüge; ...

Entsprechend der Vorgabe in § 73 Satz 3 BBesG sollte die Zweite Besoldungs-

Übergangsverordnung mit Ablauf des 31. Dezember 1993 außer Kraft treten (§ 14 Abs. 3 der

2. BesÜV in der Fassung vom 21. Juni 1991). Dieser Zeitpunkt wurde durch den Gesetz-

bzw. Verordnunggeber mehrfach aufgeschoben, und zwar durch Art. 8 des Gesetzes über

die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1992 vom

23. März 1993 (BGBl I S. 342) bis zum 31. Dezember 1994, durch Art. 7 Nr. 3 des Gesetzes

über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1994 vom

24. August 1994 (BGBl I S. 2229) bis zum 31. Dezember 1996, durch die Dritte Verordnung

zur Änderung der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom 5. Dezember 1996

(BGBl I S. 1847) bis zum 31. Dezember 1999; das Außerkrafttreten ist sodann durch Art. 8

des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und

Ländern 1999 vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) weiter bis zum 31. Dezember 2002

und zuletzt durch Art. 11 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und

Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom 19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum

31. Dezember 2005 aufgeschoben worden.

Der für die Bemessung der Dienstbezüge nach § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV maßgebliche

Vomhundertsatz wurde schrittweise angehoben. Er belief sich ab 1. Juli 1991 auf 60 v.H., ab

1. Mai 1992 auf 70 v.H., ab 1. Dezember 1992 auf 74 v.H., ab 1. Juli 1993 auf 80 v.H., ab

1. Oktober 1994 auf 82 v.H., ab 1. Oktober 1995 auf 84 v.H., ab 1. September 1997 auf

85 v.H., ab 1. September 1998 auf 86,5 v.H., ab 1. August 2000 auf 87 v.H., ab 1. Januar

2001 auf 88,5 v.H.; seit dem 1. Januar 2002 beträgt er 90 v.H.

3. a) § 4 der 2. BesÜV regelt die Gewährung eines Zuschusses zur Ergänzung der

Dienstbezüge von Beamten, Richtern und Soldaten im Beitrittsgebiet, die lediglich einen

Anspruch auf abgesenkte Besoldung haben. Die in den angegriffenen Entscheidungen

zugrunde gelegte, durch Artikel 2 und Artikel 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung von

Vorschriften der Lehrerbesoldung vom 23. August 1994 (BGBl I S. 2186) rückwirkend ab

1. Juli 1991 geänderte Fassung des § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV galt vom 1. Juli 1991 bis zum

24. November 1997. Sie lautete:

§ 4

Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge

(1) Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2

erhalten, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen

Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden, einen ruhegehaltfähigen

Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen

nach § 2 und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet

geltenden Dienstbezügen. [...]

(2) Absatz 1 gilt auch, wenn die Befähigungsvoraussetzungen im Ausland

erworben worden sind und für die Gewinnung des Beamten ein dringendes

dienstliches Bedürfnis besteht.

Ebenso wie § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV betrifft § 4 der 2. BesÜV lediglich die Dienstbezüge im

Sinne von § 1 Abs. 2 BBesG. Auf die sonstigen Bezüge (§ 1 Abs. 3 BBesG) ist § 3 der

2. BesÜV anwendbar. Danach erhalten Beamte, Richter und Soldaten, denen ein Zuschuss

nach § 4 der 2. BesÜV zur Anpassung ihrer Dienstbezüge an das "Westniveau" gewährt

wird, sonstige Bezüge (jährliche Sonderzuwendung, vermögenswirksame Leistungen, in den

Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 jährliches Urlaubsgeld sowie Anwärterbezüge) weiterhin in

abgesenkter Höhe.

b) Die hier maßgebliche Fassung des § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV wurde durch die Vierte

Verordnung zur Änderung der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung (4. BesÜVÄndV)

vom 17. November 1997 (BGBl I S. 2713) abgelöst. Der Verordnunggeber macht seither die

Gewährung des Zuschusses, die er nunmehr in das Ermessen des Dienstherrn stellt, von

einem dringenden dienstlichen Bedürfnis für die Gewinnung des Beamten, Richters oder

Soldaten abhängig. Mit Wirkung vom 25. November 1997 erhielt § 4 der 2. BesÜV folgende,

noch heute gültige Fassung:

§ 4

Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge

Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2

können mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde und des für das

Besoldungsrecht

zuständigen Ministeriums einen ruhegehaltfähigen

Zuschuss bis zur Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen

nach § 2 und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet

geltenden Dienstbezügen erhalten, wenn sie aufgrund der im bisherigen

Bundesgebiet oder im Ausland erworbenen Befähigungsvoraussetzungen

ernannt werden und für die Gewinnung ein dringendes dienstliches

Bedürfnis besteht.

Gemäß § 12 der 2. BesÜV in der durch die 4. BesÜVÄndV geänderten Fassung ist für

Beamte, Richter und Soldaten, die bis zu diesem Tage ernannt worden sind, § 4 weiter in der

bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung anzuwenden.

II.

1. a) Der 1964 geborene Beschwerdeführer schloss im Juli 1990 an der Humboldt-

Universität zu Berlin (Ost) das Studium der Rechtswissenschaften als Diplom-Jurist ab. Er

leistete den besonderen Vorbereitungsdienst (vgl. dazu Vertrag zwischen der Bundesrepublik

Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit

Deutschlands, Anlage I, Kapitel III, Sachgebiet A, Abschnitt III, Nr. 8 Buchstabe y> ii>) im

Land Niedersachsen und bestand dort die zweite juristische Staatsprüfung. Mit Wirkung vom

1. September 1993 wurde er im Land Sachsen-Anhalt zum Richter auf Probe ernannt. 1996

erfolgte die Ernennung zum Richter am Landgericht unter Berufung in das Richterverhältnis

auf Lebenszeit.

b) Nach seiner Einstellung als Richter erhielt der Beschwerdeführer gemäß § 2 Abs. 1 der

2. BesÜV abgesenkte Dienstbezüge. Im März 1994 wurde ihm rückwirkend ein Zuschuss

nach § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV unter Vorbehalt bewilligt. Mit Bescheiden vom 29. August 1996

stellte das Regierungspräsidium Halle die Zahlung des Zuschusses ab August 1996 ein und

forderte gemäß § 12 BBesG den für den Zeitraum vom 1. September 1993 bis zum 31. Juli

1996 geleisteten Zuschuss in Höhe des Bruttobetrages von 38.861,45 DM zurück. Zur

Begründung wurde ausgeführt, ein Richter habe die Befähigungsvoraussetzungen im Sinne

des § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV dann nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben, wenn er an

einer Universität im Beitrittsgebiet Rechtswissenschaften studiert und dieses Studium als

Diplom-Jurist abgeschlossen habe (Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts

vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - ). Den hiergegen erhobenen

Widerspruch des Beschwerdeführers wies das Regierungspräsidium Halle mit Bescheid

vom 25. November 1996 zurück.

2. a) Mit seiner vor dem Verwaltungsgericht Magdeburg erhobenen Klage machte der

Beschwerdeführer geltend: Die Bewilligung des Zuschusses dürfe nicht davon abhängig

gemacht werden, ob ein Richter mit zweitem juristischen Staatsexamen Diplom-Jurist sei

oder das erste juristische Staatsexamen abgelegt habe. Eine solche Differenzierung

verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 und 3 GG. Der Gesetzgeber habe eine diskriminierende, an die

Herkunft anknüpfende Auslegung nicht gewollt.

Eine ungleiche Besoldung von Richtern und Beamten in vergleichbaren Ämtern verstoße

zudem gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Die abgesenkte

Besoldung sei nicht amtsangemessen. Sie gefährde ferner die in Art. 97, 92 GG garantierte

richterliche Unabhängigkeit, weil der mit ihr verbundene Makel geringere fachliche

Kompetenz vermuten lasse.

b) Das Verwaltungsgericht Magdeburg wies die Klage mit Urteil vom 3. März 1998 ab: Der

Beschwerdeführer habe den Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV seit seiner Einstellung ohne

rechtlichen Grund erhalten und keinen Anspruch auf dessen weitere Gewährung. § 4 Abs. 1

der 2. BesÜV setze voraus, dass das rechtswissenschaftliche Studium und die erste

Staatsprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert worden seien. Das verstoße nicht

gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Da Art. 143 Abs. 2 GG nur die den Einigungsvertrag

schließenden Parteien binde, sei der Bundesgesetzgeber nicht gehindert gewesen, die Frist

für Überleitungsregelungen aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands bis zum

31. Dezember 1999 zu verlängern. Auch die Rückforderung in Höhe des Brutto-Betrages sei

nicht zu beanstanden.

c) Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung machte der Beschwerdeführer ernstliche

Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sowie die grundsätzliche

Bedeutung der Rechtssache geltend. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass Art. 143

Abs. 1 und 2 GG auch den einfachen Gesetzgeber binde und einem Verstoß gegen Art. 3

und Art. 33 Abs. 5 GG eine zeitliche Grenze setze. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts

diskriminiere Richter mit herausragendem zweiten Staatsexamen nur wegen ihrer Herkunft

gegenüber schlechteren (West-)Absolventen.

d) Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt wies den Antrag auf Zulassung

der Berufung mit Beschluss vom 24. Februar 1999 zurück. Nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts seien die Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 1 der

2. BesÜV a.F. nicht erfüllt, wenn der Beamte oder Richter nicht den nach dem Laufbahnrecht

für die jeweilige Laufbahn erforderlichen Vorbildungsabschluss, den Vorbereitungsdienst und

- soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert habe.

Der Begriff "Befähigungsvoraussetzungen" umfasse auch die dienstrechtlich für diesen

Befähigungserwerb geforderten Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen. Gemessen daran sei

ein Diplom-Jurist nicht schon dann aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen

Befähigungsvoraussetzungen

zum Richter ernannt worden, wenn er seinen

Vorbereitungsdienst und die zweite juristische Staatsprüfung außerhalb des Beitrittsgebiets

absolviert habe. § 13 Abs. 2 Nr. 4 BRRG verlange für die Laufbahn des höheren Dienstes ein

mindestens dreijähriges, mit einer Prüfung abgeschlossenes Studium an einer Hochschule

einschließlich eines Vorbereitungsdienstes. § 5 des Deutschen Richtergesetzes (DRiG)

setze für den Erwerb der Befähigung zum Richteramt ein rechtswissenschaftliches Studium

einer Universität mit der ersten Staatsprüfung und einen anschließenden

Vorbereitungsdienst mit dem Abschluss der zweiten Staatsprüfung voraus.

Das Ziel der Zuschussregelung, Anreize für die Gewinnung von Fachkräften aus dem

bisherigen Bundesgebiet zu schaffen, aber auch die gravierenden Unterschiede zwischen

der juristischen Ausbildung in der Bundesrepublik Deutschland und derjenigen in der

Deutschen Demokratischen Republik seien sachlich vertretbare Gesichtspunkte für eine

Differenzierung. Die in Art. 143 Abs. 1, 2 GG genannten Fristen bezögen sich nur auf

Verfassungsrecht. Es sei nicht hinreichend dargelegt, dass der Beschwerdeführer mit seiner

derzeitigen Besoldung nicht angemessen alimentiert und deshalb in seiner richterlichen

Unabhängigkeit gemäß Art. 97 GG betroffen sei.

III.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen die Bescheide des Regierungspräsidiums Halle

und die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen rügt der Beschwerdeführer die Verletzung

von Art. 3 Abs. 1 und 3, Art. 33 Abs. 5 sowie Art. 97 GG. Er trägt im Wesentlichen vor:

1. Gegen die fortdauernden Unterschiede in der Besoldung für Beamte, Richter und

Soldaten in Ost und West bestünden grundlegende Einwände. Nach Ablauf der in Art. 143

GG normierten Übergangsfrist sei die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung insgesamt

nicht mehr mit der Verfassung vereinbar. Das zu den hergebrachten Grundsätzen des

Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG zählende Alimentationsprinzip gebiete es,

Beamten

und Richtern eine angemessene Lebensführung zu ermöglichen. Die

Lebenshaltungskosten eines Beamten oder Richters im Beitrittsgebiet seien, wie sich aus

allen einschlägigen Statistiken ergebe, ebenso hoch wie jene der Beamten und Richter im

bisherigen Bundesgebiet. Als inzwischen zum Richter am Oberlandesgericht Beförderter

verdiene er weniger als ein Richter im Eingangsamt, dem nach § 4 der 2. BesÜV ein

Zuschuss gewährt werde oder der im übrigen Bundesgebiet tätig sei.

2. a) § 4 der 2. BesÜV müsse verfassungskonform ausgelegt werden: Art. 3 Abs. 3 GG

verbiete eine besoldungsrechtliche Schlechterstellung eines Beamten oder Richters, die an

die Herkunft anknüpfe. Das von dem Beschwerdeführer erworbene Hochschuldiplom sei

- auch dem Einigungsvertrag zufolge - dem ersten juristischen Staatsexamen

gleichzustellen. Obwohl der Beschwerdeführer in Niedersachsen die uneingeschränkte

Befähigung zum Richteramt erworben habe, werde er unter Verstoß gegen Art. 3 GG wie ein

Diplom-Jurist besoldet, der als ehemals in der DDR tätiger Richter oder als für eine

Übergangszeit noch tätiger Richterassistent nur im Beitrittsgebiet eingesetzt werden dürfe.

b) Die unterschiedliche Besoldung von Richtern mit Befähigung zum Richteramt sei mit

dem Richterbild des Grundgesetzes nicht mehr vereinbar (Art. 97 GG). Da sich die

Besoldung an der Bedeutung des jeweiligen Amtes zu orientieren habe, berühre die

Benachteiligung von Richtern im ersten Beförderungsamt gegenüber Richtern im

Eingangsamt mit voller Besoldung die persönliche Unabhängigkeit des Betroffenen und

letztlich auch sein Ansehen bei der rechtsuchenden Bevölkerung und bei den

nachgeordneten Gerichten.

c) Die Rückforderung der vermeintlich überzahlten Bezüge sei jedenfalls insoweit mit

Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, als die Erstattung der Brutto-Beträge verlangt werde.

IV.

1. Zur Verfassungsmäßigkeit von § 73 BBesG haben u.a. das Bundesministerium des

Innern für die Bundesregierung, das Sächsische Staatsministerium der Justiz und die

Staatskanzlei des Freistaats Thüringen für die jeweiligen Landesregierungen sowie der

Deutsche Richterbund und der Deutsche Beamtenbund Stellung genommen. Insoweit wird

wegen

der

Einzelheiten

auf

den

Beschluss

des

Zweiten

Senats des

Bundesverfassungsgerichts vom 12. Februar 2003 – 2 BvL 3/00 – Bezug genommen.

2. a) Zur Vereinbarkeit von § 4 der 2. BesÜV mit dem Grundgesetz liegen Stellungnahmen

des Bundesministeriums des Innern und der Regierung des Freistaats Thüringen vor. Sie

halten die Vorschrift unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

für verfassungsgemäß.

b) Die Regierungen der neuen Länder und Berlins haben für das Jahr 2001 Zahlen dazu

übermittelt, wie hoch der Anteil der Beamten, denen ein Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV

gewährt wird, an der Gruppe derjenigen Beamten ist, die abgesenkte Besoldung gemäß § 2

Abs. 1 der 2. BesÜV erhalten. Dieser Anteil beträgt in den einzelnen Ländern zwischen

1,14 v.H. (Berlin) und 5,58 v.H. (Sachsen-Anhalt). Das Sächsische Staatsministerium der

Justiz hat mitgeteilt, dass im Freistaat Sachsen seit der Änderung des § 4 der 2. BesÜV mit

Wirkung vom 25. November 1997 bei Einstellungen kein Zuschuss mehr bewilligt worden sei.

Die Verfassungsbeschwerde ist überwiegend zulässig. Soweit sich der Beschwerdeführer

gegen die Rückforderung des gezahlten Zuschusses in Höhe des Brutto-Betrages wendet,

steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde allerdings der Grundsatz der materiellen

Subsidiarität entgegen.

Aus dem - auch in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden - subsidiären

Charakter der Verfassungsbeschwerde als außerordentlicher Rechtsbehelf sowie der

Kompetenzverteilung zwischen den Fachgerichten und dem Bundesverfassungsgericht folgt,

dass der Beschwerdeführer über das Erfordernis einer Rechtswegerschöpfung im engeren

Sinne hinaus vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich alle ihm zumutbaren,

nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen muss,

um den geltend gemachten Verstoß gegen Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte zu

verhindern oder dessen Korrektur zu erwirken (vgl. BVerfGE 5, 9 <10>; 22, 287 <290 f.>; 81,

22 <27>; 84, 203 <208>; 95, 163 <171>; stRspr). Diesem Erfordernis ist in der Regel dann

nicht genügt, wenn der mit der Verfassungsbeschwerde behauptete Mangel im Instanzenzug

des fachgerichtlichen Verfahrens deshalb nicht nachgeprüft werden konnte, weil er nicht oder

nicht in ordnungsgemäßer Form gerügt worden ist (vgl. BVerfGE 16, 124 <126 f.>; 23, 242

<250 f.>; 74, 102 <114>).

II.

Hier muss sich der Beschwerdeführer entgegen halten lassen, dass er mit seinem Antrag

auf Zulassung der Berufung das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 3. März

1998 in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Höhe der Rückforderung nicht angegriffen hat. Er

hätte insoweit vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde im Rechtsmittelverfahren den

Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung

nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 124a VwGO in der Fassung von Art. 1 des Sechsten Gesetzes zur

Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom 1. November 1996

(BGBl I S. 1626) geltend machen können. Ein hierauf gestützter Zulassungsantrag stellt ein

wirksames prozessuales Mittel dar, mit dem eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung des

materiellen Rechts im Rechtsmittelverfahren beseitigt werden kann. Er dient dem Zweck,

Einzelfallgerechtigkeit zu gewährleisten und grob unrichtige Entscheidungen zu korrigieren

(vgl. BTDrucks 13/3993 zu Art. 1 Nr. 15, S. 21). Da der Beschwerdeführer der ihm nach

§ 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F. obliegenden Darlegungspflicht insoweit nicht

nachgekommen ist, war dem Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Höhe der

Rückforderung eine Überprüfung des erstinstanzlichen Urteils verwehrt (vgl. Redeker/von

Oertzen, VwGO, 12. Aufl. <1997>, § 124a, Rn. 10).

Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie nicht begründet.

Die Gewährung abgesenkter Besoldung nach § 73 BBesG, § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV

verletzt den Beschwerdeführer nicht in den in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechten.

Insoweit wird auf den Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom

12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - Bezug genommen. Danach ist die Aufrechterhaltung zweier

unterschiedlicher Besoldungen in Ost und West bis zum 24. Februar 1999 - dem hier

maßgeblichen Datum der nicht mehr mit Rechtsmitteln angreifbaren Entscheidung des

Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt – verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden.

II.

Der Beschwerdeführer ist auch dadurch, dass ihm die Gewährung eines Zuschusses nach

§ 4 Abs. 1 der 2. BesÜV versagt worden ist, in seinen in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten

Rechten nicht verletzt worden.

1. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht

gegeben.

a) Verfassungsrechtlicher Maßstab ist der allgemeine Gleichheitssatz, nicht dagegen das

speziellere Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG.

Die Zuschussregelung des § 4 der 2. BesÜV knüpft nach der in den angegriffenen

Entscheidungen zugrunde gelegten Auslegung tatbestandlich jedenfalls nicht unmittelbar an

das Merkmal der Heimat im Sinne der örtlichen Herkunft nach Geburt oder Ansässigkeit an;

dies kann unabhängig von zweifelhaften Abgrenzungsfragen zu diesem Merkmal (vgl.

BVerfGE 102, 41 <53 f. mit abw. Meinung 63 ff.>) festgestellt werden. Die Maßgeblichkeit

des Ortes, an dem die Befähigungsvoraussetzungen erworben wurden, könnte lediglich als

eine mittelbar nach der örtlichen Herkunft der betroffenen Beamten, Richter und Soldaten

unterscheidende Regelung betrachtet werden, soweit deren örtliche Herkunft die Art der

erworbenen Befähigungsvoraussetzungen zwingend bestimmt hat. Auch angesichts

derartiger mittelbarer Wirkungen kann jedoch das besondere Verbot der Diskriminierung

wegen der Heimat, das entstehungsgeschichtlich insbesondere auf den Schutz der

Vertriebenen und Flüchtlinge nach dem Zweiten Weltkrieg zielte (vgl. BVerfGE 102, 41

<64 f.>), nach Sinn und Zweck dieses Verbots dem Besoldungsgesetzgeber bei der

Bewältigung der Transformationsprobleme im Zuge der Wiedervereinigung nicht

entgegengehalten werden. Weder das Ziel der Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost

und West noch insbesondere das Ziel des möglichst raschen Aufbaus einer rechtsstaatlichen

Justiz und Verwaltung in den neuen Ländern konnten ohne unmittelbare und mittelbare

Wirkungen speziell für die dort beheimateten Bürger verfolgt werden. Deshalb geht es auch

bei den hier angegriffenen, nach dem Erwerb der beruflichen Befähigungsvoraussetzungen in

Ost oder West differenzierenden, Besoldungsregelungen im Wesentlichen nicht um deren

verfassungsrechtliche Legitimation dem Grunde nach, also nicht um das Ob der fraglichen

Differenzierungen, sondern um deren zeitliche Erstreckung, also um das Wie. Dies liegt

ersichtlich nicht innerhalb des Regelungsbereichs des speziellen Diskriminierungsverbots

des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, sondern bleibt dem Maßstab des allgemeinen

Gleichheitssatzes zugeordnet.

b) aa) Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche

Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache

selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht

mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und

seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 76,

256 <329>; 83, 89 <107 f.>; 103, 310 <318>).

Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an

die er dieselbe Rechtsfolge knüpft. Ob die Auswahl sachgerecht ist, lässt sich nicht abstrakt

und allgemein feststellen, sondern nur in Bezug auf die Eigenart des zu regelnden

Sachverhalts (vgl. BVerfGE 17, 122 <130>; 53, 313 <329>; 75, 108 <157>; 103, 310 <318>).

nach Regelungsgegenstand

und

Differenzierungsmerkmalen

ergeben sich

unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an

Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Der normative Gehalt der Gleichheitsbindung

erfährt daher seine Konkretisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden

Sachbereichs: Der Gleichheitssatz verlangt, dass eine vom Gesetz vorgenommene

unterschiedliche Behandlung von Personengruppen sich - sachbereichsbezogen - auf einen

vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund von hinreichendem Gewicht zurückführen

lässt (vgl. BVerfGE 42, 374 <388>; 75, 108 <157>; 78, 232 <247>; 100, 138 <174>; 101, 54

<101>).

bb) Beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten

Spielraum politischen Ermessens (vgl. BVerfGE 13, 356 <366 f.>; 26, 141 <158>), innerhalb

dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden

Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Dem

Bundesverfassungsgericht ist die Überprüfung verwehrt, ob der Gesetzgeber die

gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht

von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung

äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der

Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. BVerfGE 65,

141 <148 f.>; 103, 310 <319 f.>). Dieser Maßstab ist nicht nur von dem Gesetz- und

Verordnunggeber, sondern auch von der Verwaltung und den Gerichten bei der Auslegung

und Anwendung besoldungsrechtlicher Vorschriften anzulegen.

c) Gemessen hieran hat das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt bei der

Auslegung und Anwendung von § 4 der 2. BesÜV den Regelungsgehalt von Art. 3 Abs. 1 GG

nicht verkannt. Die Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Befähigungsvoraussetzungen

in Anlehnung an das Laufbahnrecht sowie der daraus folgende Ausschluss der Begünstigung

v on Richtern, die nicht alle laufbahnrechtlichen Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen im

bisherigen Bundesgebiet erworben haben, überschreitet nicht die durch den allgemeinen

Gleichheitssatz gezogene Grenze. Daher kommt es nicht darauf an, ob die von dem

Beschwerdeführer für geboten gehaltene Auslegung ebenfalls vertretbar wäre.

aa) Mit der Zuschussregelung nach § 4 der 2. BesÜV verfolgte der Verordnunggeber das

von der Ermächtigungsgrundlage des § 73 BBesG gedeckte Ziel, die Mobilität von Beamten,

Richtern und Soldaten zu fördern und qualifiziertes Personal zu gewinnen, das in den neuen

Ländern zum sofortigen Aufbau einer rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege

entsprechend den Vorgaben von Art. 20 des Einigungsvertrages dringend benötigt wurde

(vgl. BRDrucks 215/91, S. 1 f.; BRDrucks 215/91, S. 22). Gleichzeitig sollte durch die

Gewinnung von Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet das Vertrauen der Bürger der

neuen Länder in Justiz und Verwaltung gestärkt werden (vgl. dazu Battis, Die Zweite

Besoldungs-Übergangsverordnung, in: LKV 1992, S. 12).

Im Hinblick auf das Ziel der schnellen Gewinnung von dringend benötigtem Fachpersonal ist

es von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, die Zuschussgewährung an Richter davon

abhängig zu machen, ob das nach § 5 DRiG zu den laufbahnrechtlichen Voraussetzungen

zählende rechtswissenschaftliche Studium sowie die erste juristische Staatsprüfung im

bisherigen Bundesgebiet absolviert worden sind. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei

den von der Zuschussregelung begünstigten Richtern, die nach § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV von

ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, regelmäßig um

Berufsanfänger ohne Berufserfahrung handelte. Ihre Bevorzugung gegenüber Richtern, die

die universitäre Vorbildung nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben haben, ist noch mit

Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, weil das rechtswissenschaftliche Studium für den

Vorbereitungsdienst grundlegende fachbezogene Inhalte vermittelt, die im späteren Amt

fortwirken, so dass ihm laufbahnrechtlich ein bedeutendes Gewicht zukommt. Insofern durfte

das Oberverwaltungsgericht bei der Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV a.F.

davon ausgehen, dass die Vorbildung für die Erreichung des vom Verordnunggeber

angestrebten

Zwecks von so erheblicher Bedeutung sein kann, dass sie eine

Ungleichbehandlung rechtfertigt.

Dadurch unterscheidet sich der Beschwerdeführer von Beamten, die lediglich den

Abs c hlus s einer allgemein bildenden Schule oder eine bestimmte anderweitige

Berufsausbildung im Beitrittsgebiet erworben haben. Hierbei handelt es sich zwar ebenfalls

um laufbahnrechtlich vorausgesetzte Vorbildungen (vgl. § 13 Abs. 2 BRRG); sie vermitteln

aber in der Regel nicht die spezifisch fachbezogene Vorbildung für die Wahrnehmung der

Amtsaufgaben. Für den mit der Zuschussregelung verfolgten Zweck, alsbald ausreichend

fachlich qualifiziertes Personal für den unverzüglichen Aufbau einer leistungsfähigen

rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege in den neuen Ländern zu gewinnen, kommt

es maßgeblich auf die fachbezogene Vorbildung an.

bb) Danach ist die Gewährung des Zuschusses nach § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV an den

Beschwerdeführer verfassungsrechtlich unbedenklich mit der Begründung abgelehnt worden,

dass er sein rechtswissenschaftliches Studium nicht im bisherigen Bundesgebiet absolviert

und dort auch nicht die erste juristische Staatsprüfung abgelegt hat. Ein Gleichheitsverstoß

folgt nicht daraus, dass der Einigungsvertrag den Abschluss eines rechtswissenschaftlichen

Studiums als Diplom—Jurist an einer Universität oder wissenschaftlichen Hochschule im

Beitrittsgebiet der ersten Staatsprüfung im Sinne der §§ 5 f. DRiG gleichstellt (Anlage I

Kapitel III Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 8 Buchstabe y> gg>). Diese Gleichstellung eröffnet

lediglich den sonst verschlossenen Zugang zu öffentlichen Ämtern, ohne dass darum die

laufbahnrechtlichen Befähigungsvoraussetzungen als im bisherigen Bundesgebiet erworben

anzusehen wären. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet während eines Übergangszeitraumes nicht,

dass ein im Beitrittsgebiet eingestellter Richter, dessen Vor- und Ausbildung den

Laufbahnvoraussetzungen lediglich gleichgestellt wird, besoldungsrechtlich wie ein Richter im

Beitrittsgebiet behandelt wird, der die laufbahnrechtlich erforderliche Vor- und Ausbildung

mitbringt. Diese Auslegung des Begriffs der Befähigungsvoraussetzungen in § 4 Abs. 1 der

2. BesÜV a.F. berücksichtigt insoweit in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender

Weise das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33

Abs. 5 GG gehörende Laufbahnprinzip (vgl. BVerfGE 62, 374 <383>; 64, 323 <351>),

wonach für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten, Richters oder

Soldaten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen bestehen (vgl. dazu

Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 15 BBG, Rn. 10).

cc) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt auch nicht darin, dass sich die 1996 verfügte

Rückforderung des dem Beschwerdeführer zunächst gewährten Zuschusses und die

Einstellung seiner weiteren Zahlung nicht nur auf die ersten Jahre nach der Vereinigung

bezieht, sondern einen Zeitraum betrifft, in dem der Vereinigungsprozess bereits

fortgeschritten war. Zwar verlor der Zweck, mit Hilfe der Zuschussregelung dringend

benötigtes qualifiziertes Personal aus dem bisherigen Bundesgebiet zu gewinnen, im Laufe

der Jahre zunehmend an Bedeutung, weil der Personalbedarf in den neuen Ländern geringer

wurde. Zudem haben sich die dortigen Ausbildungsverhältnisse denjenigen im übrigen

Bundesgebiet mehr und mehr angeglichen, so dass dort ausgebildete Beamte und Richter

über dieselben - wenn auch nicht im bisherigen Bundesgebiet erworbenen –

Befähigungsvoraussetzungen verfügen wie die von der Zuschussregelung Begünstigten.

Der Verordnunggeber hat deshalb durch die Vierte Verordnung zur Änderung der Zweiten

Besoldungs-Übergangsverordnung (4. BesÜVÄndV) vom 17. November 1997 (BGBl I

S. 2713) mit Wirkung vom 25. November 1997 den Anwendungsbereich des § 4 der

2. BesÜV beschränkt. Die Gewährung eines Zuschusses erfordert nunmehr ein dringendes

dienstliches Bedürfnis für die Gewinnung. Zudem steht die Zuschussgewährung nunmehr im

Ermessen

des

jeweiligen

Dienstherrn.

Die

Aufrechterhaltung der bisherigen

Zuschussregelung war aber bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung durch deren

Zweck (vgl. oben C. II. 1. b> aa>) noch gerechtfertigt. Soweit eine Ungleichbehandlung

dadurch aufrechterhalten wird, dass § 4 in der bis zum 24. November 1997 geltenden

Fassung gemäß § 12 der 2. BesÜV in der geänderten Fassung für Beamte, Richter und

Soldaten weiter anzuwenden ist, die bis zu diesem Tage ernannt worden sind, ist dies im

Hinblick auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes gerechtfertigt.

2. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht ersichtlich. Der Alimentationsgrundsatz ist

ebenso wenig betroffen wie der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der für das Beamten-

u n d Richterverhältnis in Art. 33 Abs. 5 GG eine eigene Ausprägung und

verfassungsrechtliche Ordnung erfahren hat (BVerfGE 52, 303 <345>; 67, 1 <14>; stRspr).

D e r Beschwerdeführer durfte schon deshalb nicht auf eine Weiterbewilligung des

Zuschusses vertrauen, weil dieser von vornherein lediglich unter Vorbehalt geleistet worden

ist.

3. Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung der nach Art. 97 GG garantierten

richterlichen Unabhängigkeit geltend macht, handelt es sich nicht um ein mit der

Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Abgesehen davon ist

nicht ersichtlich, dass er durch die Versagung des Zuschusses in der ihm durch Art. 97 GG

garantierten sachlichen oder persönlichen Unabhängigkeit berührt sein könnte. Es ist nicht

erkennbar, dass der Beschwerdeführer aufgrund der Versagung des Zuschusses nicht mehr

unabhängig nach Gesetz und Gewissen sollte entscheiden können. Solange die Besoldung

nicht im Widerspruch zum Alimentationsgrundsatz steht, ist die richterliche Unabhängigkeit

nicht gefährdet (vgl. dazu BVerfGE 26, 141 <157>).

Die Entscheidung ist mit sechs gegen zwei Stimmen ergangen.

Hassemer

Sommer

Jentsch

Broß

Osterloh

Di Fabio

Mellinghoff

Lübbe-Wolff