Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 709/99

verbot der diskriminierung, besoldung, verfassungsbeschwerde, zuschuss
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Walter Remmers und Koll.,
Hegelstraße 28, 39104 Magdeburg -
L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Februar 2003
- 2 BvR 709/99 -
1. Der Ausschluss von Richtern, die nicht alle laufbahnrechtlichen Vor- und
Ausbildungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben haben, von
der Gewährung eines Zuschusses gemäß § 4 der 2. BesÜV ist mit Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar. Das mit Erfolg absolvierte rechtswissenschaftliche Studium vermittelt
grundlegende fachbezogene Inhalte, die im späteren Amt fortwirken; ihm kommt
deshalb laufbahnrechtlich ein bedeutendes Gewicht zu.
2. Eine Besoldungsdifferenzierung, die der Bewältigung von
Transformationsproblemen im Zuge der Wiedervereinigung dient, verstößt nicht
deshalb gegen das Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat (Art. 3 Abs. 3
Satz 1 GG), weil Personen davon je nach Ausbildung im früheren Bundesgebiet
oder im Beitrittsgebiet in unterschiedlicher Weise betroffen sind.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 709/99 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
des Herrn K...,
gegen a) den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom
24. Februar 1999 - A 3 S 147/98 -,
b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 3. März 1998 - A 8 K 1/97 -
,
c) den Bescheid des Regierungspräsidiums Halle vom 29. August 1996 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 25. November 1996
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und
Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
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Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
am 12. Februar 2003 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob der Besoldung des Beschwerdeführers
zu Recht die im Gebiet der neuen Länder für Beamte, Richter und Soldaten geltenden
Übergangsvorschriften zugrunde gelegt worden sind. Neben der Vereinbarkeit der so
genannten abgesenkten "Ostbesoldung" mit dem Grundgesetz ist strittig, von welchen
Voraussetzungen die Gewährung eines diese Besoldung ergänzenden ruhegehaltfähigen
Zuschusses von Verfassungs wegen abhängig gemacht werden darf. Ferner wendet sich der
Beschwerdeführer gegen die Höhe des Betrages, den er als in der Vergangenheit zu Unrecht
geleistete Besoldung zurückzahlen soll.
I.
1. § 73 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) lautete in der hier maßgeblichen Fassung der
Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 (BGBl I S. 3434):
§ 73
Überleitungsregelungen aus Anlass der Herstellung der Einheit
Deutschlands
Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnungen, die bis
zum 31. Dezember 1999 zu erlassen sind, mit Zustimmung des
Bundesrates für die Besoldung im Sinne des § 1 und die hierzu erlassenen
besonderen Rechtsvorschriften Übergangsregelungen zu bestimmen, die
den besonderen Verhältnissen in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages
genannten Gebiet Rechnung tragen. Diese Verordnungsermächtigung
erstreckt sich insbesondere darauf, die Besoldung entsprechend den
allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen und ihrer
Entwicklung in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet
abweichend
von
diesem Gesetz festzusetzen und regelmäßig
anzupassen; das gilt auch für andere Leistungen des Dienstherrn sowie für
Besonderheiten der Ämtereinstufung und für die Angleichung der Ämter-
und Laufbahnstrukturen. Die Übergangsregelungen sind zu befristen.
Die Vorschrift wurde durch das Gesetz vom 23. September 1990 zu dem Vertrag vom
31.
August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen
Demokratischen
Republik
über
die
Herstellung
der Einheit
Deutschlands
- Einigungsvertragsgesetz – und der Vereinbarung vom 18. September 1990 (BGBl II S. 885)
in Verbindung mit Anlage I Kapitel XIX Sachgebiet A Abschnitt II Nr. 3 des
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Einigungsvertrages (BGBl II S. 889 <1139>) in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt. Sie
enthielt eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen zunächst nur bis zum
30. September 1992. Diese Frist wurde durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des
Beamtenversorgungsgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2088) bis zum
31.
Dezember
1993, durch Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des
Beamtenversorgungsgesetzes,
des
Soldatenversorgungsgesetzes sowie sonstiger
versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. September 1994 (BGBl I S. 2442) bis zum
31. Dezember 1995, durch Art. 4 Nr. 6 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1995 vom 18. Dezember 1995 (BGBl I S. 1942)
bis zum 31. Dezember 1996 und durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von
Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1996/1997 vom 24. März 1997
(BGBl I S. 590) bis zum 31. Dezember 1999 verlängert; weitere Verlängerungen sind durch
Art. 5 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 1999 vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) bis zum 31. Dezember 2002 sowie
zuletzt durch Art. 6 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom 19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum
31. Dezember 2005 erfolgt.
2. Von der ihr in § 73 BBesG eingeräumten Ermächtigung hat die Bundesregierung
Gebrauch gemacht und Besoldungs-Übergangsverordnungen erlassen. Durch die Zweite
Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit
Deutschlands (Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV) vom 21. Juni 1991
(BGBl I S. 1345) wurden im Beitrittsgebiet die Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes
mit besonderen Maßgaben und Abweichungen eingeführt. Bedeutsam ist § 2 Abs. 1 der
2. BesÜV, der die Höhe der Dienstbezüge regelt. Diese Vorschrift lautete in der ab dem
1. Juli 1991 geltenden Fassung:
§ 2
Bemessung der Dienstbezüge für erstmalig Ernannte
(1) Für Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen
Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, betragen die
Dienstbezüge (§ 1 Abs. 2 Bundesbesoldungsgesetz) 60 vom Hundert der
für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezüge; ...
Entsprechend der Vorgabe in § 73 Satz 3 BBesG sollte die Zweite Besoldungs-
Übergangsverordnung mit Ablauf des 31. Dezember 1993 außer Kraft treten (§ 14 Abs. 3 der
2. BesÜV in der Fassung vom 21. Juni 1991). Dieser Zeitpunkt wurde durch den Gesetz-
bzw. Verordnunggeber mehrfach aufgeschoben, und zwar durch Art. 8 des Gesetzes über
die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1992 vom
23. März 1993 (BGBl I S. 342) bis zum 31. Dezember 1994, durch Art. 7 Nr. 3 des Gesetzes
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1994 vom
24. August 1994 (BGBl I S. 2229) bis zum 31. Dezember 1996, durch die Dritte Verordnung
zur Änderung der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom 5. Dezember 1996
(BGBl I S. 1847) bis zum 31. Dezember 1999; das Außerkrafttreten ist sodann durch Art. 8
des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 1999 vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) weiter bis zum 31. Dezember 2002
und zuletzt durch Art. 11 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom 19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum
31. Dezember 2005 aufgeschoben worden.
Der für die Bemessung der Dienstbezüge nach § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV maßgebliche
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Vomhundertsatz wurde schrittweise angehoben. Er belief sich ab 1. Juli 1991 auf 60 v.H., ab
1. Mai 1992 auf 70 v.H., ab 1. Dezember 1992 auf 74 v.H., ab 1. Juli 1993 auf 80 v.H., ab
1. Oktober 1994 auf 82 v.H., ab 1. Oktober 1995 auf 84 v.H., ab 1. September 1997 auf
85 v.H., ab 1. September 1998 auf 86,5 v.H., ab 1. August 2000 auf 87 v.H., ab 1. Januar
2001 auf 88,5 v.H.; seit dem 1. Januar 2002 beträgt er 90 v.H.
3. a) § 4 der 2. BesÜV regelt die Gewährung eines Zuschusses zur Ergänzung der
Dienstbezüge von Beamten, Richtern und Soldaten im Beitrittsgebiet, die lediglich einen
Anspruch auf abgesenkte Besoldung haben. Die in den angegriffenen Entscheidungen
zugrunde gelegte, durch Artikel 2 und Artikel 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung von
Vorschriften der Lehrerbesoldung vom 23. August 1994 (BGBl I S. 2186) rückwirkend ab
1. Juli 1991 geänderte Fassung des § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV galt vom 1. Juli 1991 bis zum
24. November 1997. Sie lautete:
§ 4
Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge
(1) Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2
erhalten, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen
Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden, einen ruhegehaltfähigen
Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen
nach § 2 und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet
geltenden Dienstbezügen. [...]
(2) Absatz 1 gilt auch, wenn die Befähigungsvoraussetzungen im Ausland
erworben worden sind und für die Gewinnung des Beamten ein dringendes
dienstliches Bedürfnis besteht.
Ebenso wie § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV betrifft § 4 der 2. BesÜV lediglich die Dienstbezüge im
Sinne von § 1 Abs. 2 BBesG. Auf die sonstigen Bezüge (§ 1 Abs. 3 BBesG) ist § 3 der
2. BesÜV anwendbar. Danach erhalten Beamte, Richter und Soldaten, denen ein Zuschuss
nach § 4 der 2. BesÜV zur Anpassung ihrer Dienstbezüge an das "Westniveau" gewährt
wird, sonstige Bezüge (jährliche Sonderzuwendung, vermögenswirksame Leistungen, in den
Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 jährliches Urlaubsgeld sowie Anwärterbezüge) weiterhin in
abgesenkter Höhe.
b) Die hier maßgebliche Fassung des § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV wurde durch die Vierte
Verordnung zur Änderung der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung (4. BesÜVÄndV)
vom 17. November 1997 (BGBl I S. 2713) abgelöst. Der Verordnunggeber macht seither die
Gewährung des Zuschusses, die er nunmehr in das Ermessen des Dienstherrn stellt, von
einem dringenden dienstlichen Bedürfnis für die Gewinnung des Beamten, Richters oder
Soldaten abhängig. Mit Wirkung vom 25. November 1997 erhielt § 4 der 2. BesÜV folgende,
noch heute gültige Fassung:
§ 4
Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge
Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2
können mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde und des für das
Besoldungsrecht
zuständigen Ministeriums einen ruhegehaltfähigen
Zuschuss bis zur Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen
nach § 2 und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet
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geltenden Dienstbezügen erhalten, wenn sie aufgrund der im bisherigen
Bundesgebiet oder im Ausland erworbenen Befähigungsvoraussetzungen
ernannt werden und für die Gewinnung ein dringendes dienstliches
Bedürfnis besteht.
Gemäß § 12 der 2. BesÜV in der durch die 4. BesÜVÄndV geänderten Fassung ist für
Beamte, Richter und Soldaten, die bis zu diesem Tage ernannt worden sind, § 4 weiter in der
bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung anzuwenden.
II.
1. a) Der 1964 geborene Beschwerdeführer schloss im Juli 1990 an der Humboldt-
Universität zu Berlin (Ost) das Studium der Rechtswissenschaften als Diplom-Jurist ab. Er
leistete den besonderen Vorbereitungsdienst (vgl. dazu Vertrag zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit
Deutschlands, Anlage I, Kapitel III, Sachgebiet A, Abschnitt III, Nr. 8 Buchstabe y> ii>) im
Land Niedersachsen und bestand dort die zweite juristische Staatsprüfung. Mit Wirkung vom
1. September 1993 wurde er im Land Sachsen-Anhalt zum Richter auf Probe ernannt. 1996
erfolgte die Ernennung zum Richter am Landgericht unter Berufung in das Richterverhältnis
auf Lebenszeit.
b) Nach seiner Einstellung als Richter erhielt der Beschwerdeführer gemäß § 2 Abs. 1 der
2. BesÜV abgesenkte Dienstbezüge. Im März 1994 wurde ihm rückwirkend ein Zuschuss
nach § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV unter Vorbehalt bewilligt. Mit Bescheiden vom 29. August 1996
stellte das Regierungspräsidium Halle die Zahlung des Zuschusses ab August 1996 ein und
forderte gemäß § 12 BBesG den für den Zeitraum vom 1. September 1993 bis zum 31. Juli
1996 geleisteten Zuschuss in Höhe des Bruttobetrages von 38.861,45 DM zurück. Zur
Begründung wurde ausgeführt, ein Richter habe die Befähigungsvoraussetzungen im Sinne
des § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV dann nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben, wenn er an
einer Universität im Beitrittsgebiet Rechtswissenschaften studiert und dieses Studium als
Diplom-Jurist abgeschlossen habe (Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - ). Den hiergegen erhobenen
Widerspruch des Beschwerdeführers wies das Regierungspräsidium Halle mit Bescheid
vom 25. November 1996 zurück.
2. a) Mit seiner vor dem Verwaltungsgericht Magdeburg erhobenen Klage machte der
Beschwerdeführer geltend: Die Bewilligung des Zuschusses dürfe nicht davon abhängig
gemacht werden, ob ein Richter mit zweitem juristischen Staatsexamen Diplom-Jurist sei
oder das erste juristische Staatsexamen abgelegt habe. Eine solche Differenzierung
verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 und 3 GG. Der Gesetzgeber habe eine diskriminierende, an die
Herkunft anknüpfende Auslegung nicht gewollt.
Eine ungleiche Besoldung von Richtern und Beamten in vergleichbaren Ämtern verstoße
zudem gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Die abgesenkte
Besoldung sei nicht amtsangemessen. Sie gefährde ferner die in Art. 97, 92 GG garantierte
richterliche Unabhängigkeit, weil der mit ihr verbundene Makel geringere fachliche
Kompetenz vermuten lasse.
b) Das Verwaltungsgericht Magdeburg wies die Klage mit Urteil vom 3. März 1998 ab: Der
Beschwerdeführer habe den Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV seit seiner Einstellung ohne
rechtlichen Grund erhalten und keinen Anspruch auf dessen weitere Gewährung. § 4 Abs. 1
der 2. BesÜV setze voraus, dass das rechtswissenschaftliche Studium und die erste
Staatsprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert worden seien. Das verstoße nicht
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gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Da Art. 143 Abs. 2 GG nur die den Einigungsvertrag
schließenden Parteien binde, sei der Bundesgesetzgeber nicht gehindert gewesen, die Frist
für Überleitungsregelungen aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands bis zum
31. Dezember 1999 zu verlängern. Auch die Rückforderung in Höhe des Brutto-Betrages sei
nicht zu beanstanden.
c) Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung machte der Beschwerdeführer ernstliche
Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sowie die grundsätzliche
Bedeutung der Rechtssache geltend. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass Art. 143
Abs. 1 und 2 GG auch den einfachen Gesetzgeber binde und einem Verstoß gegen Art. 3
und Art. 33 Abs. 5 GG eine zeitliche Grenze setze. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts
diskriminiere Richter mit herausragendem zweiten Staatsexamen nur wegen ihrer Herkunft
gegenüber schlechteren (West-)Absolventen.
d) Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt wies den Antrag auf Zulassung
der Berufung mit Beschluss vom 24. Februar 1999 zurück. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts seien die Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 1 der
2. BesÜV a.F. nicht erfüllt, wenn der Beamte oder Richter nicht den nach dem Laufbahnrecht
für die jeweilige Laufbahn erforderlichen Vorbildungsabschluss, den Vorbereitungsdienst und
- soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert habe.
Der Begriff "Befähigungsvoraussetzungen" umfasse auch die dienstrechtlich für diesen
Befähigungserwerb geforderten Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen. Gemessen daran sei
ein Diplom-Jurist nicht schon dann aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen
Befähigungsvoraussetzungen
zum Richter ernannt worden, wenn er seinen
Vorbereitungsdienst und die zweite juristische Staatsprüfung außerhalb des Beitrittsgebiets
absolviert habe. § 13 Abs. 2 Nr. 4 BRRG verlange für die Laufbahn des höheren Dienstes ein
mindestens dreijähriges, mit einer Prüfung abgeschlossenes Studium an einer Hochschule
einschließlich eines Vorbereitungsdienstes. § 5 des Deutschen Richtergesetzes (DRiG)
setze für den Erwerb der Befähigung zum Richteramt ein rechtswissenschaftliches Studium
an
einer Universität mit der ersten Staatsprüfung und einen anschließenden
Vorbereitungsdienst mit dem Abschluss der zweiten Staatsprüfung voraus.
Das Ziel der Zuschussregelung, Anreize für die Gewinnung von Fachkräften aus dem
bisherigen Bundesgebiet zu schaffen, aber auch die gravierenden Unterschiede zwischen
der juristischen Ausbildung in der Bundesrepublik Deutschland und derjenigen in der
Deutschen Demokratischen Republik seien sachlich vertretbare Gesichtspunkte für eine
Differenzierung. Die in Art. 143 Abs. 1, 2 GG genannten Fristen bezögen sich nur auf
Verfassungsrecht. Es sei nicht hinreichend dargelegt, dass der Beschwerdeführer mit seiner
derzeitigen Besoldung nicht angemessen alimentiert und deshalb in seiner richterlichen
Unabhängigkeit gemäß Art. 97 GG betroffen sei.
III.
Mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen die Bescheide des Regierungspräsidiums Halle
und die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen rügt der Beschwerdeführer die Verletzung
von Art. 3 Abs. 1 und 3, Art. 33 Abs. 5 sowie Art. 97 GG. Er trägt im Wesentlichen vor:
1. Gegen die fortdauernden Unterschiede in der Besoldung für Beamte, Richter und
Soldaten in Ost und West bestünden grundlegende Einwände. Nach Ablauf der in Art. 143
GG normierten Übergangsfrist sei die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung insgesamt
nicht mehr mit der Verfassung vereinbar. Das zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG zählende Alimentationsprinzip gebiete es,
Beamten
und Richtern eine angemessene Lebensführung zu ermöglichen. Die
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Lebenshaltungskosten eines Beamten oder Richters im Beitrittsgebiet seien, wie sich aus
allen einschlägigen Statistiken ergebe, ebenso hoch wie jene der Beamten und Richter im
bisherigen Bundesgebiet. Als inzwischen zum Richter am Oberlandesgericht Beförderter
verdiene er weniger als ein Richter im Eingangsamt, dem nach § 4 der 2. BesÜV ein
Zuschuss gewährt werde oder der im übrigen Bundesgebiet tätig sei.
2. a) § 4 der 2. BesÜV müsse verfassungskonform ausgelegt werden: Art. 3 Abs. 3 GG
verbiete eine besoldungsrechtliche Schlechterstellung eines Beamten oder Richters, die an
die Herkunft anknüpfe. Das von dem Beschwerdeführer erworbene Hochschuldiplom sei
- auch dem Einigungsvertrag zufolge - dem ersten juristischen Staatsexamen
gleichzustellen. Obwohl der Beschwerdeführer in Niedersachsen die uneingeschränkte
Befähigung zum Richteramt erworben habe, werde er unter Verstoß gegen Art. 3 GG wie ein
Diplom-Jurist besoldet, der als ehemals in der DDR tätiger Richter oder als für eine
Übergangszeit noch tätiger Richterassistent nur im Beitrittsgebiet eingesetzt werden dürfe.
b) Die unterschiedliche Besoldung von Richtern mit Befähigung zum Richteramt sei mit
dem Richterbild des Grundgesetzes nicht mehr vereinbar (Art. 97 GG). Da sich die
Besoldung an der Bedeutung des jeweiligen Amtes zu orientieren habe, berühre die
Benachteiligung von Richtern im ersten Beförderungsamt gegenüber Richtern im
Eingangsamt mit voller Besoldung die persönliche Unabhängigkeit des Betroffenen und
letztlich auch sein Ansehen bei der rechtsuchenden Bevölkerung und bei den
nachgeordneten Gerichten.
c) Die Rückforderung der vermeintlich überzahlten Bezüge sei jedenfalls insoweit mit
Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, als die Erstattung der Brutto-Beträge verlangt werde.
IV.
1. Zur Verfassungsmäßigkeit von § 73 BBesG haben u.a. das Bundesministerium des
Innern für die Bundesregierung, das Sächsische Staatsministerium der Justiz und die
Staatskanzlei des Freistaats Thüringen für die jeweiligen Landesregierungen sowie der
Deutsche Richterbund und der Deutsche Beamtenbund Stellung genommen. Insoweit wird
wegen
der
Einzelheiten
auf
den
Beschluss
des
Zweiten
Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 12. Februar 2003 – 2 BvL 3/00 – Bezug genommen.
2. a) Zur Vereinbarkeit von § 4 der 2. BesÜV mit dem Grundgesetz liegen Stellungnahmen
des Bundesministeriums des Innern und der Regierung des Freistaats Thüringen vor. Sie
halten die Vorschrift unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
für verfassungsgemäß.
b) Die Regierungen der neuen Länder und Berlins haben für das Jahr 2001 Zahlen dazu
übermittelt, wie hoch der Anteil der Beamten, denen ein Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV
gewährt wird, an der Gruppe derjenigen Beamten ist, die abgesenkte Besoldung gemäß § 2
Abs. 1 der 2. BesÜV erhalten. Dieser Anteil beträgt in den einzelnen Ländern zwischen
1,14 v.H. (Berlin) und 5,58 v.H. (Sachsen-Anhalt). Das Sächsische Staatsministerium der
Justiz hat mitgeteilt, dass im Freistaat Sachsen seit der Änderung des § 4 der 2. BesÜV mit
Wirkung vom 25. November 1997 bei Einstellungen kein Zuschuss mehr bewilligt worden sei.
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist überwiegend zulässig. Soweit sich der Beschwerdeführer
gegen die Rückforderung des gezahlten Zuschusses in Höhe des Brutto-Betrages wendet,
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steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde allerdings der Grundsatz der materiellen
Subsidiarität entgegen.
I.
Aus dem - auch in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden - subsidiären
Charakter der Verfassungsbeschwerde als außerordentlicher Rechtsbehelf sowie der
Kompetenzverteilung zwischen den Fachgerichten und dem Bundesverfassungsgericht folgt,
dass der Beschwerdeführer über das Erfordernis einer Rechtswegerschöpfung im engeren
Sinne hinaus vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich alle ihm zumutbaren,
nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen muss,
um den geltend gemachten Verstoß gegen Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte zu
verhindern oder dessen Korrektur zu erwirken (vgl. BVerfGE 5, 9 <10>; 22, 287 <290 f.>; 81,
22 <27>; 84, 203 <208>; 95, 163 <171>; stRspr). Diesem Erfordernis ist in der Regel dann
nicht genügt, wenn der mit der Verfassungsbeschwerde behauptete Mangel im Instanzenzug
des fachgerichtlichen Verfahrens deshalb nicht nachgeprüft werden konnte, weil er nicht oder
nicht in ordnungsgemäßer Form gerügt worden ist (vgl. BVerfGE 16, 124 <126 f.>; 23, 242
<250 f.>; 74, 102 <114>).
II.
Hier muss sich der Beschwerdeführer entgegen halten lassen, dass er mit seinem Antrag
auf Zulassung der Berufung das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 3. März
1998 in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Höhe der Rückforderung nicht angegriffen hat. Er
hätte insoweit vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde im Rechtsmittelverfahren den
Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung
nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 124a VwGO in der Fassung von Art. 1 des Sechsten Gesetzes zur
Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom 1. November 1996
(BGBl I S. 1626) geltend machen können. Ein hierauf gestützter Zulassungsantrag stellt ein
wirksames prozessuales Mittel dar, mit dem eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung des
materiellen Rechts im Rechtsmittelverfahren beseitigt werden kann. Er dient dem Zweck,
Einzelfallgerechtigkeit zu gewährleisten und grob unrichtige Entscheidungen zu korrigieren
(vgl. BTDrucks 13/3993 zu Art. 1 Nr. 15, S. 21). Da der Beschwerdeführer der ihm nach
§ 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F. obliegenden Darlegungspflicht insoweit nicht
nachgekommen ist, war dem Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Höhe der
Rückforderung eine Überprüfung des erstinstanzlichen Urteils verwehrt (vgl. Redeker/von
Oertzen, VwGO, 12. Aufl. <1997>, § 124a, Rn. 10).
C.
Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie nicht begründet.
I.
Die Gewährung abgesenkter Besoldung nach § 73 BBesG, § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV
verletzt den Beschwerdeführer nicht in den in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechten.
Insoweit wird auf den Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - Bezug genommen. Danach ist die Aufrechterhaltung zweier
unterschiedlicher Besoldungen in Ost und West bis zum 24. Februar 1999 - dem hier
maßgeblichen Datum der nicht mehr mit Rechtsmitteln angreifbaren Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt – verfassungsrechtlich nicht zu
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beanstanden.
II.
Der Beschwerdeführer ist auch dadurch, dass ihm die Gewährung eines Zuschusses nach
§ 4 Abs. 1 der 2. BesÜV versagt worden ist, in seinen in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten
Rechten nicht verletzt worden.
1. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht
gegeben.
a) Verfassungsrechtlicher Maßstab ist der allgemeine Gleichheitssatz, nicht dagegen das
speziellere Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG.
Die Zuschussregelung des § 4 der 2. BesÜV knüpft nach der in den angegriffenen
Entscheidungen zugrunde gelegten Auslegung tatbestandlich jedenfalls nicht unmittelbar an
das Merkmal der Heimat im Sinne der örtlichen Herkunft nach Geburt oder Ansässigkeit an;
dies kann unabhängig von zweifelhaften Abgrenzungsfragen zu diesem Merkmal (vgl.
BVerfGE 102, 41 <53 f. mit abw. Meinung 63 ff.>) festgestellt werden. Die Maßgeblichkeit
des Ortes, an dem die Befähigungsvoraussetzungen erworben wurden, könnte lediglich als
eine mittelbar nach der örtlichen Herkunft der betroffenen Beamten, Richter und Soldaten
unterscheidende Regelung betrachtet werden, soweit deren örtliche Herkunft die Art der
erworbenen Befähigungsvoraussetzungen zwingend bestimmt hat. Auch angesichts
derartiger mittelbarer Wirkungen kann jedoch das besondere Verbot der Diskriminierung
wegen der Heimat, das entstehungsgeschichtlich insbesondere auf den Schutz der
Vertriebenen und Flüchtlinge nach dem Zweiten Weltkrieg zielte (vgl. BVerfGE 102, 41
<64 f.>), nach Sinn und Zweck dieses Verbots dem Besoldungsgesetzgeber bei der
Bewältigung der Transformationsprobleme im Zuge der Wiedervereinigung nicht
entgegengehalten werden. Weder das Ziel der Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost
und West noch insbesondere das Ziel des möglichst raschen Aufbaus einer rechtsstaatlichen
Justiz und Verwaltung in den neuen Ländern konnten ohne unmittelbare und mittelbare
Wirkungen speziell für die dort beheimateten Bürger verfolgt werden. Deshalb geht es auch
bei den hier angegriffenen, nach dem Erwerb der beruflichen Befähigungsvoraussetzungen in
Ost oder West differenzierenden, Besoldungsregelungen im Wesentlichen nicht um deren
verfassungsrechtliche Legitimation dem Grunde nach, also nicht um das Ob der fraglichen
Differenzierungen, sondern um deren zeitliche Erstreckung, also um das Wie. Dies liegt
ersichtlich nicht innerhalb des Regelungsbereichs des speziellen Diskriminierungsverbots
des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, sondern bleibt dem Maßstab des allgemeinen
Gleichheitssatzes zugeordnet.
b) aa) Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche
Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache
selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht
mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und
seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 76,
256 <329>; 83, 89 <107 f.>; 103, 310 <318>).
Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an
die er dieselbe Rechtsfolge knüpft. Ob die Auswahl sachgerecht ist, lässt sich nicht abstrakt
und allgemein feststellen, sondern nur in Bezug auf die Eigenart des zu regelnden
Sachverhalts (vgl. BVerfGE 17, 122 <130>; 53, 313 <329>; 75, 108 <157>; 103, 310 <318>).
Je
nach Regelungsgegenstand
und
Differenzierungsmerkmalen
ergeben sich
unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Der normative Gehalt der Gleichheitsbindung
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erfährt daher seine Konkretisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden
Sachbereichs: Der Gleichheitssatz verlangt, dass eine vom Gesetz vorgenommene
unterschiedliche Behandlung von Personengruppen sich - sachbereichsbezogen - auf einen
vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund von hinreichendem Gewicht zurückführen
lässt (vgl. BVerfGE 42, 374 <388>; 75, 108 <157>; 78, 232 <247>; 100, 138 <174>; 101, 54
<101>).
bb) Beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten
Spielraum politischen Ermessens (vgl. BVerfGE 13, 356 <366 f.>; 26, 141 <158>), innerhalb
dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden
Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Dem
Bundesverfassungsgericht ist die Überprüfung verwehrt, ob der Gesetzgeber die
gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht
von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung
äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der
Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. BVerfGE 65,
141 <148 f.>; 103, 310 <319 f.>). Dieser Maßstab ist nicht nur von dem Gesetz- und
Verordnunggeber, sondern auch von der Verwaltung und den Gerichten bei der Auslegung
und Anwendung besoldungsrechtlicher Vorschriften anzulegen.
c) Gemessen hieran hat das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt bei der
Auslegung und Anwendung von § 4 der 2. BesÜV den Regelungsgehalt von Art. 3 Abs. 1 GG
nicht verkannt. Die Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Befähigungsvoraussetzungen
in Anlehnung an das Laufbahnrecht sowie der daraus folgende Ausschluss der Begünstigung
v on Richtern, die nicht alle laufbahnrechtlichen Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen im
bisherigen Bundesgebiet erworben haben, überschreitet nicht die durch den allgemeinen
Gleichheitssatz gezogene Grenze. Daher kommt es nicht darauf an, ob die von dem
Beschwerdeführer für geboten gehaltene Auslegung ebenfalls vertretbar wäre.
aa) Mit der Zuschussregelung nach § 4 der 2. BesÜV verfolgte der Verordnunggeber das
von der Ermächtigungsgrundlage des § 73 BBesG gedeckte Ziel, die Mobilität von Beamten,
Richtern und Soldaten zu fördern und qualifiziertes Personal zu gewinnen, das in den neuen
Ländern zum sofortigen Aufbau einer rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege
entsprechend den Vorgaben von Art. 20 des Einigungsvertrages dringend benötigt wurde
(vgl. BRDrucks 215/91, S. 1 f.; BRDrucks 215/91, S. 22). Gleichzeitig sollte durch die
Gewinnung von Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet das Vertrauen der Bürger der
neuen Länder in Justiz und Verwaltung gestärkt werden (vgl. dazu Battis, Die Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung, in: LKV 1992, S. 12).
Im Hinblick auf das Ziel der schnellen Gewinnung von dringend benötigtem Fachpersonal ist
es von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, die Zuschussgewährung an Richter davon
abhängig zu machen, ob das nach § 5 DRiG zu den laufbahnrechtlichen Voraussetzungen
zählende rechtswissenschaftliche Studium sowie die erste juristische Staatsprüfung im
bisherigen Bundesgebiet absolviert worden sind. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei
den von der Zuschussregelung begünstigten Richtern, die nach § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV von
ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, regelmäßig um
Berufsanfänger ohne Berufserfahrung handelte. Ihre Bevorzugung gegenüber Richtern, die
die universitäre Vorbildung nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben haben, ist noch mit
Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, weil das rechtswissenschaftliche Studium für den
Vorbereitungsdienst grundlegende fachbezogene Inhalte vermittelt, die im späteren Amt
fortwirken, so dass ihm laufbahnrechtlich ein bedeutendes Gewicht zukommt. Insofern durfte
das Oberverwaltungsgericht bei der Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV a.F.
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davon ausgehen, dass die Vorbildung für die Erreichung des vom Verordnunggeber
angestrebten
Zwecks von so erheblicher Bedeutung sein kann, dass sie eine
Ungleichbehandlung rechtfertigt.
Dadurch unterscheidet sich der Beschwerdeführer von Beamten, die lediglich den
Abs c hlus s einer allgemein bildenden Schule oder eine bestimmte anderweitige
Berufsausbildung im Beitrittsgebiet erworben haben. Hierbei handelt es sich zwar ebenfalls
um laufbahnrechtlich vorausgesetzte Vorbildungen (vgl. § 13 Abs. 2 BRRG); sie vermitteln
aber in der Regel nicht die spezifisch fachbezogene Vorbildung für die Wahrnehmung der
Amtsaufgaben. Für den mit der Zuschussregelung verfolgten Zweck, alsbald ausreichend
fachlich qualifiziertes Personal für den unverzüglichen Aufbau einer leistungsfähigen
rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege in den neuen Ländern zu gewinnen, kommt
es maßgeblich auf die fachbezogene Vorbildung an.
bb) Danach ist die Gewährung des Zuschusses nach § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV an den
Beschwerdeführer verfassungsrechtlich unbedenklich mit der Begründung abgelehnt worden,
dass er sein rechtswissenschaftliches Studium nicht im bisherigen Bundesgebiet absolviert
und dort auch nicht die erste juristische Staatsprüfung abgelegt hat. Ein Gleichheitsverstoß
folgt nicht daraus, dass der Einigungsvertrag den Abschluss eines rechtswissenschaftlichen
Studiums als Diplom—Jurist an einer Universität oder wissenschaftlichen Hochschule im
Beitrittsgebiet der ersten Staatsprüfung im Sinne der §§ 5 f. DRiG gleichstellt (Anlage I
Kapitel III Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 8 Buchstabe y> gg>). Diese Gleichstellung eröffnet
lediglich den sonst verschlossenen Zugang zu öffentlichen Ämtern, ohne dass darum die
laufbahnrechtlichen Befähigungsvoraussetzungen als im bisherigen Bundesgebiet erworben
anzusehen wären. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet während eines Übergangszeitraumes nicht,
dass ein im Beitrittsgebiet eingestellter Richter, dessen Vor- und Ausbildung den
Laufbahnvoraussetzungen lediglich gleichgestellt wird, besoldungsrechtlich wie ein Richter im
Beitrittsgebiet behandelt wird, der die laufbahnrechtlich erforderliche Vor- und Ausbildung
mitbringt. Diese Auslegung des Begriffs der Befähigungsvoraussetzungen in § 4 Abs. 1 der
2. BesÜV a.F. berücksichtigt insoweit in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender
Weise das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33
Abs. 5 GG gehörende Laufbahnprinzip (vgl. BVerfGE 62, 374 <383>; 64, 323 <351>),
wonach für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten, Richters oder
Soldaten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen bestehen (vgl. dazu
Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 15 BBG, Rn. 10).
cc) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt auch nicht darin, dass sich die 1996 verfügte
Rückforderung des dem Beschwerdeführer zunächst gewährten Zuschusses und die
Einstellung seiner weiteren Zahlung nicht nur auf die ersten Jahre nach der Vereinigung
bezieht, sondern einen Zeitraum betrifft, in dem der Vereinigungsprozess bereits
fortgeschritten war. Zwar verlor der Zweck, mit Hilfe der Zuschussregelung dringend
benötigtes qualifiziertes Personal aus dem bisherigen Bundesgebiet zu gewinnen, im Laufe
der Jahre zunehmend an Bedeutung, weil der Personalbedarf in den neuen Ländern geringer
wurde. Zudem haben sich die dortigen Ausbildungsverhältnisse denjenigen im übrigen
Bundesgebiet mehr und mehr angeglichen, so dass dort ausgebildete Beamte und Richter
über dieselben - wenn auch nicht im bisherigen Bundesgebiet erworbenen –
Befähigungsvoraussetzungen verfügen wie die von der Zuschussregelung Begünstigten.
Der Verordnunggeber hat deshalb durch die Vierte Verordnung zur Änderung der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung (4. BesÜVÄndV) vom 17. November 1997 (BGBl I
S. 2713) mit Wirkung vom 25. November 1997 den Anwendungsbereich des § 4 der
2. BesÜV beschränkt. Die Gewährung eines Zuschusses erfordert nunmehr ein dringendes
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dienstliches Bedürfnis für die Gewinnung. Zudem steht die Zuschussgewährung nunmehr im
Ermessen
des
jeweiligen
Dienstherrn.
Die
Aufrechterhaltung der bisherigen
Zuschussregelung war aber bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung durch deren
Zweck (vgl. oben C. II. 1. b> aa>) noch gerechtfertigt. Soweit eine Ungleichbehandlung
dadurch aufrechterhalten wird, dass § 4 in der bis zum 24. November 1997 geltenden
Fassung gemäß § 12 der 2. BesÜV in der geänderten Fassung für Beamte, Richter und
Soldaten weiter anzuwenden ist, die bis zu diesem Tage ernannt worden sind, ist dies im
Hinblick auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes gerechtfertigt.
2. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht ersichtlich. Der Alimentationsgrundsatz ist
ebenso wenig betroffen wie der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der für das Beamten-
u n d Richterverhältnis in Art. 33 Abs. 5 GG eine eigene Ausprägung und
verfassungsrechtliche Ordnung erfahren hat (BVerfGE 52, 303 <345>; 67, 1 <14>; stRspr).
D e r Beschwerdeführer durfte schon deshalb nicht auf eine Weiterbewilligung des
Zuschusses vertrauen, weil dieser von vornherein lediglich unter Vorbehalt geleistet worden
ist.
3. Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung der nach Art. 97 GG garantierten
richterlichen Unabhängigkeit geltend macht, handelt es sich nicht um ein mit der
Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Abgesehen davon ist
nicht ersichtlich, dass er durch die Versagung des Zuschusses in der ihm durch Art. 97 GG
garantierten sachlichen oder persönlichen Unabhängigkeit berührt sein könnte. Es ist nicht
erkennbar, dass der Beschwerdeführer aufgrund der Versagung des Zuschusses nicht mehr
unabhängig nach Gesetz und Gewissen sollte entscheiden können. Solange die Besoldung
nicht im Widerspruch zum Alimentationsgrundsatz steht, ist die richterliche Unabhängigkeit
nicht gefährdet (vgl. dazu BVerfGE 26, 141 <157>).
D.
Die Entscheidung ist mit sechs gegen zwei Stimmen ergangen.
Hassemer
Sommer
Jentsch
Broß
Osterloh
Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff