Urteil des BVerfG vom 07.10.2015

Verfassungsbeschwerden gegen das Sächsische Besoldungsgesetz ohne Erfolg

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwaltskanzlei Neie,

Herderstraße 7, 04277 Leipzig -

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 568/15 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn J …,

1. unmittelbar gegen

a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts

vom 30. Oktober 2014 - BVerwG 2 C 32.13 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz

vom 3. Februar 2011 - 3 K 612/10 -,

2. mittelbar gegen

Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, Abs. 7 in Verbindung mit Art. 27 Nr. 1,

Art. 2 §§ 27 f., §§ 80 f. Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Voßkuhle,

den Richter Landau

und die Richterin Hermanns

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom

11. August 1993 (BGBl I S. 1473)

am 7. Oktober 2015 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

G r ü n d e :

Die Verfassungsbeschwerde betrifft das rückwirkende Inkrafttreten des Sächsischen

Besoldungsgesetzes (SächsBesG).

Der Beschwerdeführer ist seit Oktober 1993 Beamter des Freistaates Sachsen. Im

Dezember 2009 machte der Beschwerdeführer einen Anspruch auf Gewährung des

Grundgehaltes aus der Endstufe seiner Besoldungsgruppe ab dem 1. Januar 2009 geltend,

da die besoldungsrechtliche Ersteinstufung nach dem Lebensalter und der Stufenaufstieg

nach dem Dienstalter gemäß § 17 SächsBesG in der Fassung des Fünften Gesetzes zur

Änderung des Sächsischen Besoldungsgesetzes vom 17. Januar 2008 in Verbindung mit §§

27, 28 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 6.

August 2002 eine unmittelbare Benachteiligung wegen des Alters und damit einen Verstoß

gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) darstellten. Das Begehren wurde mit

Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 2010 zurückgewiesen. Die hiergegen gerichtete Klage

hat das Verwaltungsgericht Chemnitz mit Urteil vom 3. Februar 2011 mit der Begründung

abgewiesen, die besoldungsrechtlichen Rechtsgrundlagen verstießen nicht gegen

hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG und begründeten

keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Auf die

Berufung des Beschwerdeführers hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht das

erstinstanzliche Urteil geändert und den Beklagten verurteilt, den Beschwerdeführer wegen

der besoldungsrechtlichen Diskriminierung rückwirkend ab dem 1. Januar 2009 so zu stellen,

als hätte er im Zeitpunkt seiner Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe bereits ein

Lebensalter von 34 Jahren und elf Monaten erreicht, wobei das Besoldungsdienstalter nach

§ 17 SächsBesG in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Sächsischen

Besoldungsgesetzes vom 17. Januar 2008 in Verbindung mit §§ 27, 28 BBesG in der

Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 um zwei Monate hinauszuschieben sei.

Der Beschwerdeführer hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision

eingelegt. Während des Revisionsverfahrens erließ der Sächsische Gesetzgeber das

Sächsische Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 18. Dezember 2013. Mit Art. 2 des

Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes wurde das Sächsische Besoldungsgesetz

neu geregelt. Wesentlicher Gegenstand der Besoldungsreform war, dass die Bemessung

des Grundgehalts der Beamten der Besoldungsordnung A nicht mehr nach dem

Besoldungsdienstalter, sondern nach den tatsächlich geleisteten Dienstzeiten und der

erbrachten Leistung erfolgt. Gemäß Art. 2 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 3 Sächsisches

Dienstrechtsneuordnungsgesetz wurde das Sächsische Besoldungsgesetz rückwirkend

zum 1. September 2006 in Kraft gesetzt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sodann mit Urteil vom 30. Oktober 2014 die Revision

des Beschwerdeführers zurückgewiesen und auf die Revision des Beklagten das Urteil des

Oberverwaltungsgerichts aufgehoben und die Berufung des Beschwerdeführers

zurückgewiesen. Für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2009 stehe dem Beschwerdeführer

kein Anspruch auf Grundgehalt aus der Endstufe seiner Besoldungsgruppe zu, denn das

durch das Sächsische Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 18. Dezember 2013 mit

Wirkung zum 1. September 2006 eingeführte Besoldungssystem sei mit den Vorgaben der

Richtlinie 2000/78/EG vereinbar. Die Ersteinstufung des Beamten orientiere sich nicht mehr

am Lebensalter und der Aufstieg nach Stufen knüpfe an die bisher erlangte Berufserfahrung

an. Zwar perpetuiere die Überleitungsregelung des § 80 SächsBesG für Bestandsbeamte, die

am 31. August 2006 in einem Dienstverhältnis zum Beklagten standen, die unmittelbare

Benachteiligung wegen des Lebensalters, weil die Neuzuordnung der Stufe des Grundgehalts

sich an der Grundgehaltsstufe orientiere, die dem Beamten am 1. September 2006 nach dem

früheren diskriminierenden System der §§ 27 und 28 BBesG in der Fassung der

Bekanntmachung vom 6. August 2002 zugestanden hätte. Diese Überleitungsregelung sei

jedoch aus Gründen des Vertrauensschutzes und zur Wahrung des am 1. September 2006

erreichten Status quo nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs

gerechtfertigt. Auch habe der Europäische Gerichtshof die administrativen Schwierigkeiten

für die Regulierung der in der Vergangenheit liegenden Zeiten als ausreichend gewichtig für

eine solche Übergangsregelung angesehen. Die rückwirkende Inkraftsetzung der §§ 27 bis

29 sowie des § 80 SächsBesG zum 1. September 2006 durch Art. 28 Abs. 3 des

Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes sei mangels belastender Tendenz

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. An einer belastenden Wirkung für bereits am

31. August 2006 ernannte Beamte fehle es, weil die zum 1. September 2006 in Kraft gesetzte

landesrechtliche

Regelung

weder

nach

dem

früheren

Recht

begründete

Besoldungsansprüche beseitige noch ihre Geltendmachung erschwere. Selbst wenn man

von einer belastenden Wirkung der rückwirkenden Inkraftsetzung der Neuregelung ausginge,

sei eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit einer echten Rückwirkung nach der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegeben. Es fehle an der Schutzwürdigkeit

des Vertrauens des Beschwerdeführers, weil ein kompetenz- und unionsrechtskonformes

Landesgesetz rückwirkend an die Stelle eines unionsrechtswidrigen Bundesgesetzes

getreten sei. Die Rückwirkung scheitere auch nicht daran, dass hierdurch der ab dem

8. September 2011 bestehende unionsrechtliche Haftungsanspruch oder der ab dem 18.

August 2006 bestehende Entschädigungsanspruch aus § 15 Abs. 2 AGG weggefallen ist.

II.

Mit seiner gegen die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des

Verwaltungsgerichts

Chemnitz

gerichteten

Verfassungsbeschwerde

rügt

der

Beschwerdeführer eine Verletzung seines Rechts aus Art. 33 Abs. 5 GG. Darüber hinaus

macht er die Unvereinbarkeit der Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, Abs. 7, Art. 27 Nr. 1, Art. 2 §§

27 f., 80 f. Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz mit Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG und

Art. 33 Abs. 5 GG geltend.

Der Landesgesetzgeber habe nicht das nach Art. 125a GG fortgeltende

Bundesbesoldungsgesetz in einzelnen Normen modifizieren dürfen. Soweit der

Landesgesetzgeber mit Art. 28 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes

unterschiedliche Regelungen zum In- und Außerkrafttreten getroffen habe, begründe dies

eine unzulässige Vermischung von Bundes- und Landesrecht. Das rückwirkende

Inkrafttreten des Sächsischen Besoldungsgesetzes sei mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar.

Das Sächsische Dienstrechtsneuordnungsgesetz bewirke den Entzug einer Rechtsposition,

da durch das rückwirkende Inkrafttreten in den Anspruch aus § 15 Abs. 2 AGG

entschädigungslos eingegriffen worden sei. Der Gesetzgeber dürfe zudem nur für die Zukunft

tätig werden, nicht aber rückwirkend zur Abwendung eines Schadens. Andernfalls liefe die

Sanktionswirkung des § 15 Abs. 2 AGG und der Richtlinie 2000/78/EG leer. Art. 2 §§ 27 ff.,

80 f. Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz sei mit Art. 33 Abs. 5 GG in Verbindung

mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, soweit für Übergangsfälle das diskriminierende System der

Stufenzuordnung fortgeführt werde. Die fortdauernde Ungleichbehandlung sei nicht wegen

des ansonsten entstehenden Aufwandes der Einzelfallprüfung gerechtfertigt.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die

Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Der

Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu

(vgl. BVerfGE 90, 22 <24>; 96, 245 <248>). Die mit der Verfassungsbeschwerde

aufgeworfenen Fragen sind hinreichend geklärt; sie lassen sich mit Hilfe der in der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Maßstäbe ohne weiteres

entscheiden. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der

in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt, weil sie keine hinreichende Aussicht

auf Erfolg hat. Die Verfassungsbeschwerde ist zum Teil unzulässig und im Übrigen

unbegründet.

Soweit sich der Beschwerdeführer gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz

vom 3. Februar 2011 wendet, genügt die Verfassungsbeschwerde nicht den

Substantiierungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG. Der

Beschwerdeführer setzt sich nicht (hinreichend) mit der angegriffenen Entscheidung und

deren konkreter Begründung auseinander (vgl. BVerfGE 85, 36 <52 f.>).

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist im Übrigen unbegründet. Die mittelbar angegriffenen

Vorschriften Art. 2 §§ 27 f., 80 f., Art. 27 Nr. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, Abs. 7

Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Es ist

daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass das Bundesverwaltungsgericht die

Vorschriften in seiner Entscheidung als verfassungskonform zugrunde gelegt hat.

1. Ein Verstoß gegen Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG liegt nicht vor.

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 125a Abs. 2 Satz 2

GG in der Fassung vom 27. Oktober 1994 ist es den Ländern verwehrt, bei Fortbestand der

bundesrechtlichen Regelung einzelne Vorschriften zu ändern. Die andernfalls entstehende

Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im

selben Anwendungsbereich wäre im bestehenden System der Gesetzgebung ein

Fremdkörper. Eine Ersetzung des Bundesrechts erfordert, dass der Landesgesetzgeber die

Materie, gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung

regelt. Dabei ist er nicht gehindert, ein weitgehend mit dem bisherigen Bundesrecht gleich

lautendes Landesrecht zu erlassen (BVerfGE 111, 10 <29 f.>).

b) Hiervon ausgehend hat der Sächsische Landesgesetzgeber durch Erlass des Art. 2

Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz das Sächsische Besoldungsgesetz erkennbar

in eigener Verantwortung geregelt, mithin Bundesrecht durch Landesrecht ersetzt. Der

Landesgesetzgeber hat mit Art. 2 Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz eine

umfassende Regelung des Besoldungsrechts für Sachsen getroffen und nicht nur in Teilen

ersetzt. Lediglich das Inkrafttreten einzelner besoldungsrechtlicher Bestimmungen wurde in

Art. 28 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 5 Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz

unterschiedlich geregelt. Ob diese differenzierte Bestimmung zum Inkrafttreten erforderlich

ist, liegt im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und entzieht sich einer Prüfung durch

das Bundesverfassungsgericht. Sie steht jedenfalls einer Ersetzung nicht entgegen. Selbst

wenn man Art. 2 §§ 27, 28 Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz und die damit

bewirkte Neugestaltung der Bemessung des Grundgehalts für die Beamten durch den

Wegfall des Besoldungsdienstalters und die Ausrichtung an den tatsächlich geleisteten

Dienstzeiten sowie der erbrachten Leistung isoliert betrachten würde, handelte es sich um

einen abgrenzbaren Teilbereich des Besoldungsrechts. Es entsteht damit keine unzulässige

Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand (vgl.

BVerfGE 111, 10 <29 f.>). Es bedarf daher keiner weiteren Erörterung, inwieweit die von der

Beschwerde zitierten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts auch für den

Regelungsbereich des Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG Geltung beanspruchen.

2. Die angegriffene rückwirkende Neuregelung der Beamtenbesoldung durch Art. 2 in

Verbindung mit Art. 28 Abs. 3 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes verstößt

nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot oder den rechtsstaatlichen

Grundsatz des Vertrauensschutzes.

a) Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien

der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>). Es

schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des

Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen

Rechte. Wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge eines der Vergangenheit zugehörigen

Verhaltens nachträglich belastend ändert, bedarf dies daher einer besonderen Rechtfertigung

vor dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten des Grundgesetzes, unter deren Schutz

Sachverhalte „ins Werk gesetzt“ worden sind (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>; 63, 343 <356

f.>; 72, 200 <242>; 97, 67 <78 f.>).

b) Hieran gemessen entfaltet das Sächsische Dienstrechtsneuordnungsgesetz schon keine

belastende Wirkung.

aa) Art. 2 Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz schafft ein diskriminierungsfreies

Besoldungssystem. Die bisherige, am Besoldungsdienst- oder Lebensalter ausgerichtete

Stufenzuordnung ist durch eine altersunabhängige, an beruflichen Erfahrungszeiten

orientierte Zuordnung ersetzt worden. Eine rechtsbeeinträchtigende Wirkung geht damit nicht

einher. Auch bei isolierter Betrachtung der Überleitungsregelung in Art. 2 § 80 Sächsisches

Dienstrechtsneuordnungsgesetz sind keine nachteiligen Auswirkungen festzustellen.

Angesichts der rückwirkenden Einführung des neuen Besoldungssystems zum 1.

September 2006 hat der Gesetzgeber mit Art. 2 § 80 Sächsisches

Dienstrechtsneuordnungsgesetz

explizit

für

Bestandsfälle

aus

Vertrauensschutzgesichtspunkten eine Überleitungsregelung unter Wahrung von

Besitzständen geschaffen. Nach erfolgter Überleitung in die neue Erfahrungsstufe beginnt ab

1. September 2006 der weitere Stufenaufstieg nach Art. 2 § 27 Abs. 2 Sächsisches

Dienstrechtsneuordnungsgesetz. Dabei entspricht der anschließende Stufenaufstieg

hinsichtlich der Zahl der Stufen sowie des Rhythmus des Aufstiegs der früher maßgeblichen

Vorschrift des Bundesbesoldungsgesetzes. Für Beamte, die im Zeitraum vom 1. September

2006 bis 31. Dezember 2013 ernannt wurden, sieht Art. 2 § 80 Abs. 6 Sächsisches

Dienstrechtsneuordnungsgesetz sogar eine Günstigerregelung vor, wonach im Einzelfall aus

Vertrauensschutzgründen zur Wahrung des Status quo die § 27 Abs. 1 und Abs. 2 sowie §

28 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 Anwendung finden.

Eine Schlechterstellung ist mit der Überleitungsregelung daher nicht verbunden.

bb) Eine belastende Wirkung ergibt sich auch nicht daraus, dass dem Beschwerdeführer

rückwirkend ein Anspruch auf höhere Besoldung entzogen worden wäre. Eine solche

Rechtsposition, die ihm hätte entzogen werden können, stand ihm weder gesetzlich zu, noch

wurde sie ihm bestandskräftig gerichtlich zugesprochen. Ein Anspruch des

Beschwerdeführers auf Entschädigung unter Beibehaltung des diskriminierenden

Besoldungssystems oder auf Erlass eines diskriminierungsfreien Besoldungssystems unter

Beibehaltung des Anspruchs auf Entschädigung bestand ebenfalls nicht. Nach der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss es grundsätzlich dem

Gestaltungsspielraum des Normgebers überlassen bleiben, wie die aus einer

Verfassungswidrigkeit resultierende Lücke zu schließen ist (vgl. BVerfGE 37, 217 <260 f.>;

39, 316 <332 f.>; 88, 87 <101>; 93, 165 <178>; 115, 81 <93 f.>). Für den vorliegenden Fall

bedeutet dies: Kann der Gesetzgeber zwischen mehreren denkbaren und

verfassungsrechtlich gleichermaßen zulässigen Lösungen wählen, obliegt es folglich ihm zu

entscheiden, wie die Folgen eines altersdiskriminierenden Besoldungssystems zu beseitigen

sind. Der Sächsische Gesetzgeber hat sich für den Erlass eines an der Berufserfahrung

ausgerichteten Besoldungssystems entschieden. Hiergegen ist verfassungsrechtlich nichts

zu erinnern.

3. Die Stichtags- und Überleitungsregelung in Art. 2 § 80 Sächsisches

Dienstrechtsneuordnungsgesetz verstößt weder gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen Art. 33

Abs. 5 GG.

a) Dem Gesetzgeber ist es durch Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht verwehrt, zur

Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag

unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt (vgl. BVerfGE 101, 239 <270>; stRspr). Bei der

Regelung des Übergangs von einer älteren zu einer neueren Regelung steht dem

Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu. Die verfassungsrechtliche Prüfung von

Stichtagsregelungen muss sich daher darauf beschränken, ob der Gesetzgeber den ihm

zustehenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, insbesondere ob die Einführung

des Stichtags überhaupt und die Wahl des Zeitpunkts am gegebenen Sachverhalt orientiert

und damit sachlich vertretbar war. In besonderen Lagen können Stichtags- und

Überleitungsregelungen geboten sein (vgl. etwa BVerfGE 13, 31 <38>; 44, 1 <20 f.>; 71, 364

<397>; 75, 78 <106>; 80, 297 <311>; 117, 272 <301>).

Diese Grundsätze gelten ebenso für die Anwendung der hergebrachten Grundsätze des

Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 26, 141 <159>; 76, 256

<295>).

b) Die von dem Beschwerdeführer beanstandete Stichtags- und Überleitungsregelung

bewegt sich in diesem verfassungsrechtlichen Rahmen. Der Landesgesetzgeber hielt die

Überleitungsregelung im Interesse der Verwaltungsvereinfachung für erforderlich. Da es mit

Feststellungsaufwand und Bewertungs- sowie Beweisschwierigkeiten verbunden ist, die

unter dem alten Recht entstandenen Rechtsverhältnisse vollständig dem neuen Recht zu

unterstellen, und der Grundsatz der Rechtssicherheit klare schematische Entscheidungen

über die zeitliche Abgrenzung zwischen altem und neuem Recht verlangt (vgl. BVerfG,

Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 13. Januar 2003 - 2 BvL 9/00 -, juris,

Rn. 14), war die Einschätzung des Landesgesetzgebers, dass eine Stichtags- und

Überleitungsregelung dem Ziel der Gesetzesnovelle entspricht, sachgerecht (zur

Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes vgl. BVerfGE 44, 283 <288>; 82, 60 <101 f.>;

100, 195 <205>). Eine solche Überleitungsregelung ist als Ungleichbehandlung auch unter

dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht nur zulässig, sondern kann im Rahmen

einer Abwägung zwischen dem Vertrauen des Beamten auf den Fortbestand der bisherigen

Regelung und der Bedeutung des Anliegens des Gesetzgebers, ein diskriminierungsfreies

Besoldungssystem zu schaffen, sogar geboten sein (vgl. BVerfGE 71, 255 <273>). Die Wahl

des maßgeblichen Zeitpunkts ist am gegebenen Sachverhalt orientiert. Der Gesetzgeber hat

den für die Unterstellung unter das neue Recht maßgeblichen Stichtag an das Inkrafttreten

der

Föderalismusreform,

mithin

den

Zeitpunkt

des

Übergangs

der

Gesetzgebungskompetenz zum 1. September 2006 gekoppelt. Dies ist von Verfassungs

wegen nicht zu beanstanden.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Voßkuhle

Landau

Hermanns