Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 517/13

öffentliche gewalt, subjektives recht, öffentlichkeit, verfassungsbeschwerde
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 517/13 -
IM NAMEN DES VOLKES
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
des Herrn H…
gegen
a) den Beschluss des Kammergerichts
vom 22. Oktober 2012 - 4 VAs 48/12 -,
b) den Bescheid des Bundesministeriums der Justiz
vom 29. August 2012 - II B 3 - 4241 E - 61 333/2012 -,
c) den Bescheid des Bundesamts für Justiz
vom 26. Juli 2012 - IV 1 - 31 A 563/12 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Voßkuhle
und die Richter Gerhardt,
Huber
am 3. Juni 2014 einstimmig beschlossen:
Der Beschluss des Kammergerichts vom 22. Oktober 2012 - 4 VAs 48/12 -
verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4
Satz 1 des Grundgesetzes.
1
2
3
4
Der Beschluss wird aufgehoben.
Die Sache wird zur erneuten Entscheidung an das Kammergericht
zurückverwiesen.
Das Land Berlin hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen zu
erstatten.
G r ü n d e :
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Anforderungen an die Begründung eines
Antrags nach §§ 23 ff. EGGVG.
I.
Der Beschwerdeführer wurde im September 2005 wegen verschiedener Straftaten
zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr auf Bewährung verurteilt.
1. Mit angegriffenem Bescheid vom 26. Juli 2012 lehnte das Bundesamt für Justiz
die vorzeitige Tilgung der Eintragung dieser Strafe nach § 49 Abs. 1 BZRG ab. Eine
solche vorzeitige Tilgung komme nur dann in Betracht, wenn unter Berücksichtigung
der Umstände des Einzelfalls der Fortbestand der Eintragung für den Betroffenen zu
einer unbilligen Härte führte, die mit Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung
unvereinbar sei. Eine solche außergewöhnliche Härtesitua-tion sei dem bisherigen
Vorbringen des Beschwerdeführers nicht zu entnehmen.
Die gegen diesen Bescheid erhobene Beschwerde wies das Bundesministerium der
Justiz mit angegriffenem Bescheid vom 29. August 2012 zurück. Die
Voraussetzungen für eine vorzeitige Tilgungsanordnung nach § 49 Abs. 1 Satz 1
BZRG lägen nicht vor, da das öffentliche Interesse einer solchen Vergünstigung
entgegenstehe. Der Beschwerdeführer werde wegen der bestehenden Eintragungen
nicht an der Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit gehindert. Die angegriffene
Entscheidung sei ohnehin nicht mehr in ein Führungszeugnis aufzunehmen.
Rechtsanwaltskammern und sonstige uneingeschränkt auskunftsberechtigte
5
Arbeitgeber müssten sich im Rahmen ihrer Entscheidungen an rechtsstaatliche
Grundsätze halten, was auch gerichtlich überprüfbar sei. Die Straffreiheit während
eines längeren Zeitraums lasse für sich genommen das öffentliche Interesse am
Fortbestand der Eintragung nicht entfallen. Selbst wenn man das Vorliegen einer
unbilligen Härte bejahte, wäre von dem dann eröffneten Ermessen nicht zugunsten
des Beschwerdeführers Gebrauch zu machen, weil die vorzeitige Löschung bei
Anfragen von uneingeschränkt auskunftsberechtigten Stellen zu einer
ungerechtfertigten Besserstellung des Beschwerdeführers führen würde. Die
Verurteilung des Beschwerdeführers habe erhebliches Gewicht. Da die Öffentlichkeit
unter anderem bei der Rechtsanwaltszulassung oder der Einstellung in den
öffentlichen Dienst besonders schutzwürdig sei, dürfe den zuständigen Stellen die
Information zur Beurteilung der Persönlichkeit des Beschwerdeführers nicht
vorenthalten werden.
2. Gegen diesen Bescheid beantragte der Beschwerdeführer gerichtliche
Entscheidung nach §§ 23 ff. EGGVG. Zur Begründung führte er unter anderem aus,
die Tatbestandsvoraussetzungen von § 49 Abs. 1 BZRG seien erfüllt; aufgrund seiner
vollständigen Resozialisierung, der fehlenden Wiederholungsgefahr, des fehlenden
Schutzbedürfnisses für die Öffentlichkeit und seiner Tätigkeiten im höheren
Justizdienst während des juristischen Vorbereitungsdiensts sei das öffentliche
Interesse am Fortbestehen der Eintragung entfallen und das Ermessen der
Verwaltung bei der Entscheidung über eine Tilgung auf Null reduziert. Das
Bundesministerium der Justiz habe den Sinn von § 49 BZRG, die Tilgung der Strafe
bei erfolgreicher Resozialisierung und fehlender Gefahr des Straftäters für die
Öffentlichkeit, verkannt und dementsprechend die Ermessenentscheidung auf
sachfremde Erwägungen gestützt. Es habe seine vollständige Resozialisierung und
fehlende Gefährlichkeit nicht mit einem ihrer Bedeutung entsprechenden Gewicht
berücksichtigt. Die Resozialisierung sei dabei umso gewichtiger und das
Schutzinteresse für die Öffentlichkeit umso geringer, je näher das Ende der gesetzlich
vorgesehenen Tilgungsfrist liege. Das Bundesministerium der Justiz habe die
betroffenen privaten und öffentlichen Belange fehlerhaft gewichtet. Lege man die
Begründung des Ministeriums zugrunde, so sei eine vorzeitige Tilgung nie möglich.
Das Bundesministerium der Justiz habe zudem die lange Dauer seines
strafrechtlichen Verfahrens nicht berücksichtigt. Dass potentielle Arbeitgeber und die
Öffentlichkeit geschützt werden müssten, stehe im Widerspruch zu der Möglichkeit
einer vorzeitigen Tilgung auch im konkreten Fall. Sein langjähriges Wohlverhalten
und sein vorbildliches Verhalten während des Referendariats hätten viel stärker
6
7
berücksichtigt werden müssen. Das Strafmaß dagegen habe nicht das ihm vom
Ministerium beigemessene Gewicht, da der Beschwerdeführer sonst den
Vorbereitungsdienst nicht hätte absolvieren dürfen. Damit sei verkannt worden, dass
auch eine positive Beurteilung der Persönlichkeit aus dem Register erkennbar sein
und sich dies in der Tilgung einer Eintragung widerspiegeln müsse. Das Ministerium
habe
das
Gewicht
seines
verfassungsrechtlich
garantierten
Resozialisierungsanspruchs gerade im Zusammenhang mit Art. 12 GG verkannt.
3. Das Kammergericht hat den Antrag des Beschwerdeführers auf gerichtliche
Entscheidung nach §§ 23 ff. EGGVG mit dem angegriffenen Beschluss vom
22. Oktober 2012 als unzulässig verworfen, weil er den Begründungsanforderungen
nach § 24 Abs. 1 EGGVG nicht genüge.
Nach § 24 Abs. 1 EGGVG seien eine aus sich heraus verständliche Sachdarstellung
und der Vortrag von Tatsachen, aus denen sich schlüssig eine Rechtsverletzung
durch den angegriffenen Bescheid ergebe, erforderlich. Vorliegend sei nicht einmal
erkennbar, um welche konkrete Eintragung es gehe. Der Beschwerdeführer habe
auch nicht nachvollziehbar dargelegt, dass er den richtigen Anfechtungsgegenstand
gewählt habe. Weder der Ablauf des dem Antrag vorausgegangenen behördlichen
Verfahrens noch der Inhalt der im Verwaltungsverfahren gestellten Anträge und
ergangenen Entscheidungen sei dargelegt worden. Auf dieser Grundlage sei es dem
Senat versagt, die Rechtmäßigkeit des Justizverwaltungshandelns zu beurteilen,
zumal § 49 Abs. 1 BZRG der Behörde ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbares
Ermessen bei der Entscheidung über die vorzeitige Tilgung von Eintragungen
einräume. Der Beschwerdeführer hätte sich mit den Begründungen der
Ablehnungsentscheidungen inhaltlich auseinandersetzen und substantiiert - unter
Angabe entsprechender Tatsachen, die eine Schlüssigkeitsprüfung ermöglichten -
darlegen müssen, warum diese Entscheidungen ihn in seinen Rechten verletzten.
Eine solche schlüssige Darstellung, die zumindest in den wesentlichen Inhalten auch
die angefochtenen Entscheidungen sowie die tatsächlichen und rechtlichen Gründe
erkennen lasse, auf die sich der Beschwerdeführer stütze, liege nicht vor. Der
pauschale Verweis auf die beigefügten Schriftsätze aus dem vorangegangenen
Verfahren sowie die angegriffenen Entscheidungen genüge ohne Darlegung, welche
Teile der Anlagen in welcher Weise als in die Begründung eingefügt behandelt
werden sollten, insoweit nicht. Im Verfahren nach §§ 23 ff. EGGVG sei es nicht
Aufgabe des Gerichts, sich unter Beschaffung und Auswertung der Akten oder
sonstiger Unterlagen Kenntnis von gestellten Anträgen, den im Vorverfahren
8
9
10
11
vorgebrachten Sachverhalten sowie vom Inhalt der beanstandeten Entscheidung(en)
zu verschaffen, sich auf diese Weise selbst die Gegenstände und Gründe für das
Antragsbegehren zu erschließen und die Grundlage für die erforderliche
Schlüssigkeitsprüfung herauszusuchen.
II.
Der Beschwerdeführer sieht sich durch die Entscheidung des Kammergerichts unter
anderem in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG)
verletzt, weil das Kammergericht die Begründungsanforderungen nach § 24 Abs. 1
EGGVG überspannt habe.
Dem Bundesverfassungsgericht lagen die Akten des Ausgangsverfahrens vor. Das
Land Berlin hatte Gelegenheit zur Stellungnahme.
III.
Die Verfassungsbeschwerde ist zur Entscheidung anzunehmen, weil dies zur
Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Der Verfassungsbeschwerde ist durch die Kammer
stattzugeben, da die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen vom
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden sind und die Verfassungsbeschwerde
offensichtlich zulässig und begründet ist (§ 93b Satz 1 i.V.m. § 93c Abs. 1 Satz 1
BVerfGG). Der angegriffene Beschluss des Kammergerichts verkennt Bedeutung und
Tragweite der Garantie effektiven Rechtsschutzes und verletzt den Beschwerdeführer
dadurch in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
1. Nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG steht jedermann, der durch die öffentliche Gewalt
in seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen. Der Zugang zu den Gerichten
und den gesetzlich vorgesehenen Rechtsbehelfen darf deshalb nicht in
unzumutbarer, aus Sachgründen nicht zu rechtfertigender Weise erschwert werden
(vgl. BVerfGE 40, 272 <274>; 78, 88 <99>; 88, 118 <124>). Dies muss der Richter bei
der Auslegung prozessualer Normen beachten. Er darf ein von der Rechtsordnung
eröffnetes
Rechtsmittel
nicht
durch
eine
überstrenge
Handhabung
verfahrensrechtlicher Vorschriften ineffektiv machen und für den Beschwerdeführer
„leer laufen“ lassen (vgl. BVerfGE 77, 275 <284>; 96, 27 <39>). Formerfordernisse
dürfen nicht weiter gehen, als es durch ihren Zweck geboten ist, da von ihnen die
Gewährung des Rechtsschutzes abhängt (vgl. BVerfGE 88, 118 <125>). Das gilt auch
für die Begründungsanforderungen nach § 24 Abs. 1 EGGVG (BVerfG, Beschluss der
12
13
14
15
2. Kammer des Zweiten Senats vom 5. April 2012 - 2 BvR 211/12 -, NStZ-RR 2013, S.
187 <187>).
Vor diesem Hintergrund sind die erhöhten Darlegungsanforderungen im
Klageerzwingungsverfahren, die das Bundesverfassungsgericht wiederholt für
zulässig erachtet hat (vgl. BVerfGK 2, 45 <50>; 5, 45 <48>; 14, 211 <214 f.>), auf das
Verfahren nach §§ 23 ff. EGGVG nicht übertragbar. Während der Verletzte einer
Straftat grundsätzlich kein subjektives Recht auf Erhebung der öffentlichen Klage und
die Durchführung eines Strafverfahrens gegen den der Tat Verdächtigen hat (vgl.
BVerfGE 51, 176 <187>), geht es im Verfahren nach §§ 23 ff. EGGVG um die
(behauptete) Verletzung subjektiver Rechte durch eine staatliche Maßnahme, ihre
Ablehnung oder Unterlassung (vgl. § 24 Abs. 1 EGGVG). Zweck des Verfahrens nach
§§ 23 ff. EGGVG ist die Abwehr rechtswidriger Eingriffe der öffentlichen Gewalt in
jedenfalls von Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Interessen der Antragsteller. Das
Verfahren entspricht insoweit den in § 42 Abs. 1 VwGO geregelten Klagearten. Wie
diese zielt es auf die Abwehr staatlicher Eingriffe in grundrechtlich geschützte
Interessen der Betroffenen. Auslegung und Anwendung der §§ 23 ff. EGGVG durch
die Oberlandesgerichte haben dem Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Zweiten Senats vom 5. April 2012 - 2 BvR 211/12 -, NStZ-RR 2013, S.
187 <187>) und eine wirksame gerichtliche Kontrolle sicherzustellen.
2. Hieran gemessen beschränkt der Beschluss des Kammergerichts das Recht des
Beschwerdeführers auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in
verfassungswidriger Weise.
a) Zwar schränkt die vom Kammergericht geforderte, eine Schlüssigkeitsprüfung
ermöglichende Darlegung einer Rechtsverletzung allein den Zugang zu Gericht
grundsätzlich nicht unverhältnismäßig ein. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG fordert nicht
zwingend eine Auslegung des § 24 Abs. 1 EGGVG im Sinne der etwa im Rahmen
von § 42 Abs. 2 VwGO angewandten „Möglichkeitstheorie“, wonach - sei es auch nur
in Form der Vorlage des angegriffenen Bescheids - lediglich ein Sachverhalt
vorgetragen werden muss, aus dem sich eine mögliche Rechtsverletzung ergeben
kann (so auch Schmitt, in: Meyer-Goßner, StPO, 57. Aufl. 2014, § 24 EGGVG Rn. 1;
unklar Pabst, in: MüKo-ZPO, 4. Aufl. 2014, § 24 EGGVG Rn. 2 f.; jeweils m.w.N.).
b) Die vom Kammergericht aus § 24 Abs. 1 EGGVG abgeleiteten
Substantiierungsanforderungen gehen jedoch erheblich darüber hinaus und verletzen
den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die
16
17
Annahme, dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall sein konkretes Begehren
und die Wahl des korrekten Anfechtungsgegenstands nicht hinreichend substantiiert
dargelegt habe, beruht auf einer formalen Sichtweise, nach der der dem Antrag
zugrunde liegende Sachverhalt nur durch Ausführungen im Antrag selbst, nicht aber
durch die Beifügung und Inbezugnahme entsprechender Schriftstücke dargelegt
werden kann. Sie stellt an die Begründung eines Antrags nach §§ 23 ff. EGGVG
hinsichtlich der Darstellung des Sachverhalts im Wesentlichen dieselben
Anforderungen wie an einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung im
Klageerzwingungsverfahren (§ 172 StPO) und verkennt damit den anderen
verfassungsrechtlichen
Hintergrund
des
hier
zugrunde
liegenden
Rechtsverhältnisses. Diese formale Sichtweise verweigert dem Beschwerdeführer
jegliche inhaltliche Aus-einandersetzung mit seinem Antrag, ohne auch nur zu prüfen,
ob der dem Antrag zugrunde liegende Sachverhalt den vorgelegten und damit
ebenso wie die Antragsschrift zum Gegenstand des Antrags gemachten Unterlagen
entnommen werden kann.
Die Verweigerung einer jeglichen inhaltlichen Prüfung wiegt schwer, weil der
Beschwerdeführer seinem Antrag auf gerichtliche Entscheidung neben seinen
eigenen Schriftsätzen auch die im vorausgegangenen Verwaltungsverfahren
angegriffenen Entscheidungen beigefügt hatte. Aus diesen hätte sich die
streitgegenständliche
Eintragung
ebenso
ersehen
lassen
wie
die
Anfechtungsgegenstände, die Bescheide des Bundesamts für Justiz und des
Bundesministeriums der Justiz.
c) Auch hinsichtlich des gemäß § 24 Abs. 1 EGGVG notwendigen Vortrags zum
Vorliegen eines Ermessensfehlers im Sinne von § 28 Abs. 3 EGGVG hat das
Kammergericht die Darlegungsanforderungen überspannt und dadurch Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG verletzt. Der Beschwerdeführer hat in seinem Antrag auf gerichtliche
Entscheidung die behaupteten Ermessensfehler - Nichtbeachtung der
Ermessensreduzierung
auf
Null,
hilfsweise
Ermessensfehlgebrauch,
Ermessensdisproportionalität beziehungsweise -defizite als Fälle eines nicht dem
Zweck der Ermächtigung entsprechenden Gebrauchs des Ermessens - im Einzelnen
dargelegt und sich mit den angegriffenen Entscheidungen des Bundesamts für Justiz
und des Bundesministeriums der Justiz inhaltlich auseinandergesetzt. Er hat sich
auch nicht lediglich auf eine von den angegriffenen Entscheidungen abweichende
Gewichtung derselben Ermessenserwägungen beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss
der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 5. April 2012 - 2 BvR 211/12 -, NStZ-RR
18
20
19
2013, S. 187 <188>). Vor diesem Hintergrund konnte ein Mangel in der Begründung
des Antrags nicht in Umfang und Tiefe des Vortrags zu den behaupteten
Ermessensfehlern gesehen werden, ohne gegen die Gewährleistung effektiven
Rechtsschutzes zu verstoßen. Ob den angegriffenen Entscheidungen tatsächlich ein
Ermessensfehler zugrunde liegt, ist eine Frage der Begründetheit, nicht der
Zulässigkeit des Antrags auf gerichtliche Entscheidung.
3. Der Beschluss des Kammergerichts ist hiernach gemäß § 93c Abs. 2 in
Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG aufzuheben. Die Sache ist an das
Kammergericht zurückzuverweisen.
4. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.
5. Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
Voßkuhle
Gerhardt
Huber