Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 461/15

Verfassungsbeschwerden gegen das Sächsische Besoldungsgesetz ohne Erfolg
- Bevollmächtigte:
eureos gmbh steuerberatungsgesellschaft
rechtsanwaltsgesellschaft,
Nikolaistraße 3 - 9, 04109 Leipzig -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 461/15 -
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
der Frau S …,
1. unmittelbar gegen
a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 30. Oktober 2014 - BVerwG 2 C 7.13 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt
vom 11. Dezember 2012 - 1 L 191/11 -,
2. mittelbar gegen
§§ 27, 28, 80 Sächsisches Besoldungsgesetz (SächsBesG) in der Fassung des Art.
2 des Gesetzes zur Neuordnung des Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrechts
im Freistaat Sachsen vom 18. Dezember 2013
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Voßkuhle,
den Richter Landau
und die Richterin Hermanns
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 7. Oktober 2015 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
G r ü n d e :
A.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft das rückwirkende Inkrafttreten des Sächsischen
Besoldungsgesetzes (SächsBesG).
I.
Die Beschwerdeführerin ist im Jahr 1995 durch die damalige Landesversicherungsanstalt
Sachsen-Anhalt in das Beamtenverhältnis übernommen worden. Im Jahr 2005 ist die
Beklagte des Ausgangsverfahrens - die Deutsche Rentenversicherung Mitteldeutschland -
durch den Zusammenschluss mehrerer Landesversicherungsanstalten zu einem
Regionalträger entstanden. Mit dem Wirksamwerden dieser Vereinigung am 30. September
2005 trat die Beschwerdeführerin kraft Gesetzes in den Dienst der Deutschen
Rentenversicherung Mitteldeutschland über.
Im Dezember 2009 machte die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Gewährung des
Grundgehaltes aus der Endstufe ihrer Besoldungsgruppe ab dem 1. Januar 2006 geltend, da
die besoldungsrechtliche Ersteinstufung nach dem Lebensalter und der Stufenaufstieg nach
dem Dienstalter eine unmittelbare Benachteiligung wegen des Alters und damit einen Verstoß
gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) darstellten. Das Begehren wurde mit
Widerspruchsbescheid vom 15. April 2010 zurückgewiesen. Der Klage hat das
Verwaltungsgericht Halle mit Urteil vom 28. September 2011 stattgegeben. Zur Begründung
hat es angeführt, § 27 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 6. August 2002 bilde die besoldungsrechtliche Rechtsgrundlage und
zwar bis zum 31. Oktober 2007 als Bundesrecht und für den Folgezeitraum aufgrund der
Regelung in § 17 SächsBesG als Landesrecht. Das Zusammenwirken von § 27 Abs. 1 Satz
1, § 28 Abs. 1 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 und den in
der Besoldungsordnung A enthaltenen Besoldungsstufen führe zu einer Diskriminierung
wegen des Alters. Als Rechtsfolge der Benachteiligung käme lediglich eine „Anpassung nach
oben“ dergestalt in Betracht, dass der Beschwerdeführerin Grundgehalt nach der höchsten
Stufe ihrer jeweiligen Besoldungsgruppe zu gewähren ist.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-
Anhalt mit Urteil vom 11. Dezember 2012 das erstinstanzliche Urteil geändert und die
Beklagte verurteilt, die Beschwerdeführerin rückwirkend ab dem 1. Januar 2009 so zu
stellen, als hätte sie im Zeitpunkt ihrer Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe
bereits ein Lebensalter von 35 Jahren erreicht. Zur Begründung hat das
Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, nach §§ 27, 28 BBesG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 6. August 2002 stelle das im Zeitpunkt der Übernahme in das
Beamtenverhältnis erreichte Lebensalter das maßgebliche Kriterium für die Zuordnung zu
den Dienstaltersstufen und der danach erfolgenden Bemessung des Grundgehaltes dar.
Diese unterschiedliche Behandlung wegen des Alters sei nicht gerechtfertigt. Hinsichtlich der
Rechtsfolgen könne der Gleichheitsverstoß nur durch eine Besserstellung der
Beschwerdeführerin erreicht werden. Allerdings käme eine „Anpassung nach oben“, mithin
die Zuordnung zu der höchsten Dienstaltersstufe zur Beseitigung einer Altersdiskriminierung
nicht in Betracht. Vielmehr erscheine es geboten, im Wege einer konkreten
Betrachtungsweise die Vergleichsgruppe zu ermitteln, welcher gegenüber die
Beschwerdeführerin in besoldungsrechtlicher Hinsicht benachteiligt sei. Das Bestehen einer
Regelaltersgrenze für die Übernahme in das Beamtenverhältnis gebe danach hinreichend
Aufschluss über den Kreis der Bediensteten, die als Vergleichsgruppe herangezogen werden
könnten. Eine Ungleichbehandlung könne daher nur gegenüber den Beamten bestehen, die
bei Einstellung nicht älter als 35 Jahre waren. Die Beschwerdeführerin sei daher
besoldungsrechtlich dieser Beamtengruppe gleichzustellen.
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Die Beschwerdeführerin hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision
eingelegt. Während des Revisionsverfahrens erließ der Sächsische Gesetzgeber das
Sächsische Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 18. Dezember 2013. Mit Art. 2 des
Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes wurde das Sächsische Besoldungsgesetz
neu geregelt. Wesentlicher Gegenstand der Besoldungsreform war, dass die Bemessung
des Grundgehalts der Beamten der Besoldungsordnung A nicht mehr nach dem
Besoldungsdienstalter, sondern nach den tatsächlich geleisteten Dienstzeiten und der
erbrachten Leistung erfolgt. Gemäß Art. 2 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 3 Sächsisches
Dienstrechtsneuordnungsgesetz wurde das Sächsische Besoldungsgesetz rückwirkend
zum 1. September 2006 in Kraft gesetzt.
Das Bundesverwaltungsgericht hat sodann mit Urteil vom 30. Oktober 2014 die Beklagte
zur Zahlung von 50 € nebst Zinsen an die Beschwerdeführerin verurteilt und die Urteile des
Oberverwaltungsgerichtes vom 11. Dezember 2012 und des Verwaltungsgerichts Halle vom
28. September 2011 aufgehoben, soweit sie dem entgegenstanden.
Grundlage der Besoldung der Beschwerdeführerin im Zeitraum vom 1. Januar bis 31.
August 2006 seien §§ 27, 28 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August
2002 gewesen. Hiernach habe das in Abhängigkeit vom Lebensalter bestimmte
Besoldungsdienstalter den Anknüpfungspunkt für die erstmalige Zuordnung zu einer
Besoldungsstufe der Tabelle der Grundgehaltssätze gebildet. Dieses Besoldungssystem
führe - wie der Europäische Gerichtshof im Urteil vom 19. Juni 2014 (Rs. C-501/12 - Specht)
zum vergleichbaren Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz bereits festgestellt habe - zu
einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung im Sinne der Richtlinie 2000/78/EG. Ein
Anspruch auf höhere Einstufung bestehe aber nicht, da das Bezugssystem der §§ 27, 28
BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 insgesamt diskriminierend
und damit ungültig sei. Der Beschwerdeführerin stehe auch für den Zeitraum vom 1. Januar
2006 bis zum Inkrafttreten des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes am 18. August 2006
mangels Anspruchsgrundlage kein Zahlungsanspruch zu. Die Anspruchsvoraussetzungen
des unionsrechtlichen Haftungsanspruchs seien nicht erfüllt, da ein qualifizierter Verstoß
gegen Unionsrecht erst mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September
2011 (Rs. C-297/10 und C-298/10 - Hennigs und Mai) gegeben sein konnte. Aus diesen
Gründen sei auch das Bestehen eines verschuldensabhängigen Anspruchs aus § 15 Abs. 1
AGG zu verneinen.
Für den Zeitraum vom 18. bis zum 31. August 2006 hingegen habe die Beschwerdeführerin
einen verschuldensunabhängigen Anspruch auf Entschädigung in Höhe von 50 € aus § 15
Abs. 2 AGG. Vergleichbar der Bemessung des angemessenen Schmerzensgeldes nach §
253 Abs. 2 BGB sei die Bestimmung der Höhe der Entschädigung nach § 15 Abs. 2 AGG
dem Gericht überlassen. Dabei seien die Besonderheiten jedes einzelnen Falles zu
berücksichtigen; dazu zählten unter anderem die Art und Schwere der Benachteiligung, ihre
Dauer und Folgen, der Anlass und Beweggrund des Handelns, der Grad der
Verantwortlichkeit des Dienstherrn, der Sanktionszweck der Norm. In Anlehnung an die
Regelungen in § 198 Abs. 2 Satz 3 GVG und § 97a Abs. 2 Satz 3 BVerfGG zum
Entschädigungsanspruch im Falle der überlangen Dauer von Gerichtsverfahren habe das
Gericht in Bezug auf den Anspruch aus § 15 Abs. 2 AGG eine Entschädigung in Höhe eines
Pauschalbetrages von 100 € pro Monat als angemessen bewertet.
Ab dem 1. September 2006 sei dann das Besoldungsrecht des Freistaates Sachsen in der
Fassung des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 für
die Besoldung der Beschwerdeführerin maßgeblich. Das ab dem 1. September 2006
geltende Sächsische Besoldungsgesetz orientiere sich bei der Ersteinstufung nicht mehr am
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Lebensalter und der Aufstieg nach Stufen knüpfe an die bisher erlangte Berufserfahrung an,
so dass es mit den Vorgaben der Richtlinie 2000/78/EG in Einklang stehe und Ansprüche der
Beschwerdeführerin ausgeschlossen seien. Zwar perpetuiere die Überleitungsregelung des §
80 SächsBesG für Bestandsbeamte, die am 31. August 2006 bereits in einem
Dienstverhältnis standen, die unmittelbare Benachteiligung wegen des Lebensalters, weil die
Neuzuordnung der Stufe des Grundgehalts sich an der Grundgehaltsstufe orientiere, die dem
Beamten am 1. September 2006 nach dem früheren diskriminierenden System der §§ 27 und
28 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 zugestanden hätte.
Diese Überleitungsregelung sei jedoch aus Gründen des Vertrauensschutzes und zur
Wahrung des am 1. September 2006 erreichten Status quo nach der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs gerechtfertigt. Auch habe der Europäische Gerichtshof die
administrativen Schwierigkeiten für die Regulierung der in der Vergangenheit liegenden Zeiten
als ausreichend gewichtig für eine solche Überleitungsregelung angesehen. Die
rückwirkende Inkraftsetzung der §§ 27 bis 29 sowie § 80 des Sächsischen
Besoldungsgesetzes zum 1. September 2006 durch Art. 28 Abs. 3 des Sächsischen
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes sei mangels belastender Tendenz verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. An einer belastenden Wirkung für bereits am 31. August 2006
ernannte Beamte fehle es, weil die zum 1. September 2006 in Kraft gesetzte landesrechtliche
Regelung weder nach dem früheren Recht begründete Besoldungsansprüche beseitige noch
ihre Geltendmachung erschwere. Selbst wenn man von einer belastenden Wirkung der
rückwirkenden Inkraftsetzung der Neuregelung ausginge, sei eine Ausnahme vom
Grundsatz der Unzulässigkeit einer echten Rückwirkung nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts gegeben. Es fehle an der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der
Beschwerdeführerin, weil ein kompetenz- und unionsrechtskonformes Landesgesetz
rückwirkend an die Stelle eines unionsrechtswidrigen Bundesgesetzes getreten sei. Die
Rückwirkung scheitere auch nicht daran, dass hierdurch der ab dem 8. September 2011
bestehende unionsrechtliche Haftungsanspruch oder der ab dem 1. September 2006
bestehende Entschädigungsanspruch aus § 15 Abs. 2 AGG weggefallen ist.
II.
Mit ihrer gegen die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des
Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt gerichteten Verfassungsbeschwerde
rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
Darüber hinaus macht sie mittelbar die Unvereinbarkeit der §§ 27, 28, 80 SächsBesG in der
Fassung des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 mit
Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG geltend.
Durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei sie in ihrem Recht aus Art. 3 Abs. 1
GG verletzt. Die Besoldung sowohl aufgrund der §§ 27, 28 BBesG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 6. August 2002 als auch nach dem Sächsischen Besoldungsgesetz
führten hinsichtlich der Bestandsbeamten zu einer Ungleichbehandlung. Dies gelte vor allem
für die in § 80 Abs. 1 SächsBesG normierte Überleitungsregelung. Hiernach bliebe es
weiterhin bei der diskriminierenden Kopplung zwischen Besoldung und Lebensalter.
Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts seien keine sachlichen
Rechtfertigungsgründe für eine rückwirkend fortgesetzte Diskriminierung durch §§ 27, 28, 80
SächsBesG gegeben. Soweit das Bundesverwaltungsgericht unter Verweis auf die
Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 19. Juni 2014 (Rs. C-501/12 - Specht) die
Wahrung des Besitzstandes als legitimes Ziel erachte, „tauge“ dies jedenfalls nicht zur
Rechtfertigung der in Rede stehenden Ungleichbehandlung mit Rückwirkung. Der
Besitzstand wäre ohne weiteres auch dann gewahrt worden, wenn eine Neuregelung der
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Beamtenbesoldung allein für die Zukunft erfolgt wäre. Das Bundesverwaltungsgericht habe
auch
nicht
die
Vermeidung
des
übermäßigen
Verwaltungsaufwandes
als
Rechtfertigungsgrund annehmen dürfen.
Die rückwirkende Inkraftsetzung der Regelung zum 1. September 2006 beinhalte jedenfalls
für den Zeitraum vom 1. Januar 2006 bis zum 8. September 2011 eine unzulässige echte
Rückwirkung und verstoße gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte
Vertrauensschutzprinzip. Das neue sächsische Besoldungsrecht habe eine belastende
Tendenz, da es bestehende Rechtspositionen verschlechtere. Eine rückwirkende
Neuregelung sei auch nicht erforderlich. Es hätte die Möglichkeit einer bloßen Neuregelung
für die Zukunft bestanden, das heißt eine Überleitung von Bestandsbeamten in das neue
System ohne Rückwirkung. Die vom Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang
herangezogene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Wegfall des
unionsrechtlichen Haftungsanspruchs bei nachträglicher Richtlinienumsetzung sowie des
Bundesgerichtshofs zum Wegfall des Amtshaftungsanspruchs bei nachträglichem Erlass
einer wirksamen Satzung sei nicht übertragbar. Letztlich seien auch die Fallgruppen einer
ausnahmsweisen Zulässigkeit der echten Rückwirkung nicht einschlägig.
Das Bundesverwaltungsgericht habe objektiv willkürlich einen Ersatzanspruch für den
Zeitraum 1. Januar bis 17. August 2006 nicht anerkannt. Willkürlich erscheine zudem die
Festlegung einer Entschädigungshöhe für den Anspruch ab dem 18. August 2006. Der
symbolische Betrag in Höhe von 100 € je Monat sei nicht geeignet, die Diskriminierung zu
beseitigen. Die Bemessung weise keinen Bezug zu der jeweiligen Besoldungsdifferenz in den
unterschiedlichen Ämtern auf.
Schließlich habe das Bundesverwaltungsgericht seine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV
nicht erfüllt und sie damit in ihrem Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Im
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht habe sich die Frage gestellt, ob die Richtlinie
2000/78/EG dahin auszulegen sei, dass sie nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, die
die Überleitung von Beamten in ein neues Besoldungssystem auch mit Wirkung für die
Vergangenheit festlegen und dabei vorsehen, dass die Besoldungsstufe allein auf der
Grundlage des unter dem alten Besoldungssystem erworbenen Grundgehalts ermittelt wird.
Der Europäische Gerichtshof habe diese Rechtsfrage auch nicht in der vom
Bundesverwaltungsgericht in Bezug genommenen Entscheidung vom 19. Juni 2014 (Rs. C-
501/12 - Specht) entschieden.
B.
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die
Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Der
Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu
(vgl. BVerfGE 90, 22 <24>; 96, 245 <248>). Die mit der Verfassungsbeschwerde
aufgeworfenen Fragen sind hinreichend geklärt; sie lassen sich mit Hilfe der in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Maßstäbe ohne weiteres
entscheiden. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der
in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt, weil sie keine hinreichende Aussicht
auf Erfolg hat. Die Verfassungsbeschwerde ist zum Teil unzulässig und im Übrigen
unbegründet.
I.
Soweit sich die Beschwerdeführerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des
Landes
Sachsen-Anhalt
vom
11.
Dezember
2012
wendet,
genügt
die
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Verfassungsbeschwerde nicht den Substantiierungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2
Halbsatz 1, § 92 BVerfGG. Die Beschwerdeführerin setzt sich nicht (hinreichend) mit der
angegriffenen Entscheidung und deren konkreter Begründung auseinander (vgl. BVerfGE 85,
36 <52 f.>).
II.
Die Verfassungsbeschwerde ist im Übrigen unbegründet. Die mittelbar angegriffenen
Vorschriften §§ 27, 28, 80 SächsBesG in der Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur
Neuordnung des Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrechts im Freistaat Sachsen vom 18.
Dezember 2013 sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Es ist daher verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden, dass das Bundesverwaltungsgericht die Vorschriften in seiner
Entscheidung als verfassungskonform zugrunde gelegt hat. Die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in
seiner Ausprägung als Verbot objektiver Willkür (Art. 3 Abs. 1 GG). Das
Bundesverwaltungsgericht hat auch nicht durch Unterlassen der Vorlage nach Art. 267
AEUV das grundrechtsgleiche Recht der Beschwerdeführerin auf den gesetzlichen Richter
aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.
1. Die angegriffene rückwirkende Neuregelung der Beamtenbesoldung verstößt nicht gegen
das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot oder den rechtsstaatlichen Grundsatz des
Vertrauensschutzes.
a) Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien
der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>). Es
schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des
Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen
Rechte. Wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge eines der Vergangenheit zugehörigen
Verhaltens nachträglich belastend ändert, bedarf dies daher einer besonderen Rechtfertigung
vor dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten des Grundgesetzes, unter deren Schutz
Sachverhalte „ins Werk gesetzt“ worden sind (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>; 63, 343 <356
f.>; 72, 200 <242>; 97, 67 <78 f.>).
b) Hieran gemessen entfaltet das Sächsische Besoldungsgesetz schon keine belastende
Wirkung.
aa) Das Sächsisches Besoldungsgesetz in der Fassung des Art. 2 Sächsisches
Dienstrechtsneuordnungsgesetz schafft ein diskriminierungsfreies Besoldungssystem. Die
bisherige, am Besoldungsdienst- oder Lebensalter ausgerichtete Stufenzuordnung ist durch
eine altersunabhängige, an beruflichen Erfahrungszeiten orientierte Zuordnung ersetzt
worden. Eine rechtsbeeinträchtigende Wirkung geht damit nicht einher. Auch bei isolierter
Betrachtung der Überleitungsregelung in § 80 SächsBesG sind keine nachteiligen
Auswirkungen festzustellen. Angesichts der rückwirkenden Einführung des neuen
Besoldungssystems zum 1. September 2006 hat der Gesetzgeber mit § 80 SächsBesG
explizit für Bestandsfälle aus Vertrauensschutzgesichtspunkten eine Überleitungsregelung
unter Wahrung von Besitzständen geschaffen. Nach erfolgter Überleitung in die neue
Erfahrungsstufe beginnt ab 1. September 2006 der weitere Stufenaufstieg nach § 27 Abs. 2
SächsBesG. Dabei entspricht der anschließende Stufenaufstieg hinsichtlich der Zahl der
Stufen sowie des Rhythmus des Aufstiegs der früher maßgeblichen Vorschrift des
Bundesbesoldungsgesetzes. Für Beamte, die im Zeitraum vom 1. September 2006 bis 31.
Dezember 2013 ernannt wurden, sieht § 80 Abs. 6 SächsBesG sogar eine
Günstigerregelung vor, wonach im Einzelfall aus Vertrauensschutzgründen zur Wahrung des
Status quo die § 27 Abs. 1 und Abs. 2 sowie § 28 BBesG in der Fassung der
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Bekanntmachung vom 6. August 2002 Anwendung finden. Eine Schlechterstellung ist mit der
Überleitungsregelung daher nicht verbunden.
bb) Eine belastende Wirkung ergibt sich auch nicht daraus, dass der Beschwerdeführerin
rückwirkend ein Anspruch auf höhere Besoldung entzogen worden wäre. Eine solche
Rechtsposition, die ihr hätte entzogen werden können, stand ihr weder gesetzlich zu, noch
wurde sie ihr bestandskräftig gerichtlich zugesprochen. Ein Anspruch der
Beschwerdeführerin auf Entschädigung unter Beibehaltung des diskriminierenden
Besoldungssystems oder auf Erlass eines diskriminierungsfreien Besoldungssystems unter
Beibehaltung des Anspruchs auf Entschädigung bestand ebenfalls nicht. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss es grundsätzlich dem
Gestaltungsspielraum des Normgebers überlassen bleiben, wie die aus einer
Verfassungswidrigkeit resultierende Lücke zu schließen ist (vgl. BVerfGE 37, 217 <260 f.>;
39, 316 <332 f.>; 88, 87 <101>; 93, 165 <178>; 115, 81 <93 f.>). Für den vorliegenden Fall
bedeutet dies: Kann der Gesetzgeber zwischen mehreren denkbaren und
verfassungsrechtlich gleichermaßen zulässigen Lösungen wählen, obliegt es folglich ihm zu
entscheiden, wie die Folgen eines altersdiskriminierenden Besoldungssystems zu beseitigen
sind. Der Sächsische Gesetzgeber hat sich für den Erlass eines an der Berufserfahrung
ausgerichteten Besoldungssystems entschieden. Hiergegen ist verfassungsrechtlich nichts
zu erinnern.
2. Die Stichtags- und Überleitungsregelung in § 80 SächsBesG verstößt weder gegen Art. 3
Abs. 1 GG noch gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
a) Dem Gesetzgeber ist es durch Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht verwehrt, zur
Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag
unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt (vgl. BVerfGE 101, 239 <270>; stRspr). Bei der
Regelung des Übergangs von einer älteren zu einer neueren Regelung steht dem
Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu. Die verfassungsrechtliche Prüfung von
Stichtagsregelungen muss sich daher darauf beschränken, ob der Gesetzgeber den ihm
zustehenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, insbesondere ob die Einführung
des Stichtags überhaupt und die Wahl des Zeitpunkts am gegebenen Sachverhalt orientiert
und damit sachlich vertretbar war. In besonderen Lagen können Stichtags- und
Überleitungsregelungen geboten sein (vgl. etwa BVerfGE 13, 31 <38>; 44, 1 <20 f.>; 71, 364
<397>; 75, 78 <106>; 80, 297 <311>; 117, 272 <301>).
Diese Grundsätze gelten ebenso für die Anwendung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 26, 141 <159>; 76, 256
<295>).
b) Die von der Beschwerdeführerin beanstandete Stichtags- und Überleitungsregelung
bewegt sich in diesem verfassungsrechtlichen Rahmen. Der Landesgesetzgeber hielt die
Überleitungsregelung im Interesse der Verwaltungsvereinfachung für erforderlich. Da es mit
Feststellungsaufwand und Bewertungs- sowie Beweisschwierigkeiten verbunden ist, die
unter dem alten Recht entstandenen Rechtsverhältnisse vollständig dem neuen Recht zu
unterstellen, und der Grundsatz der Rechtssicherheit klare schematische Entscheidungen
über die zeitliche Abgrenzung zwischen altem und neuem Recht verlangt (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 13. Januar 2003 - 2 BvL 9/00 -, juris,
Rn. 14), war die Einschätzung des Landesgesetzgebers, dass eine Stichtags- und
Überleitungsregelung dem Ziel der Gesetzesnovelle entspricht, sachgerecht (zur
Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes vgl. BVerfGE 44, 283 <288>; 82, 60 <101 f.>;
100, 195 <205>). Eine solche Überleitungsregelung ist als Ungleichbehandlung auch unter
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dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht nur zulässig, sondern kann im Rahmen
einer Abwägung zwischen dem Vertrauen des Beamten auf den Fortbestand der bisherigen
Regelung und der Bedeutung des Anliegens des Gesetzgebers, ein diskriminierungsfreies
Besoldungssystem zu schaffen, sogar geboten sein (vgl. BVerfGE 71, 255 <273>). Die Wahl
des maßgeblichen Zeitpunkts ist am gegebenen Sachverhalt orientiert. Der Gesetzgeber hat
den für die Unterstellung unter das neue Recht maßgeblichen Stichtag an das Inkrafttreten
der
Föderalismusreform,
mithin
an
den
Zeitpunkt
des
Übergangs
der
Gesetzgebungskompetenz zum 1. September 2006 gekoppelt. Dies ist von Verfassungs
wegen nicht zu beanstanden.
3. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts verstößt auch nicht gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Verbot objektiver Willkür (Art. 3 Abs. 1
GG), weil es einen Entschädigungsanspruch für den Zeitraum 1. Januar bis 17. August 2006
verneint und für den Zeitraum ab dem 18. August 2006 in Höhe von 100 € monatlich
zugesprochen hat.
a)
Ein
Richterspruch
verstößt
nach
ständiger
Rechtsprechung
des
Bundesverfassungsgerichts dann gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner
Ausprägung als Verbot objektiver Willkür (Art. 3 Abs. 1 GG), wenn er unter keinem
denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar ist und sich daher der Schluss aufdrängt, dass er auf
sachfremden Erwägungen beruht. Das ist anhand objektiver Kriterien festzustellen.
Fehlerhafte Rechtsanwendung allein macht eine Gerichtsentscheidung nicht objektiv
willkürlich. Schlechterdings unhaltbar ist eine fachgerichtliche Entscheidung vielmehr erst
dann, wenn eine offensichtlich einschlägige Norm nicht berücksichtigt, der Inhalt einer Norm
in krasser Weise missverstanden oder sonst in nicht mehr nachvollziehbarer Weise
angewendet wird. Von Willkür kann jedoch nicht gesprochen werden, wenn das Gericht sich
mit der Rechtslage eingehend auseinandersetzt und seine Auffassung nicht jedes sachlichen
Grundes entbehrt (vgl. BVerfGE 89, 1 <13 f.>; 96, 189 <203>).
Die gerichtlicherseits erfolgte Festsetzung eines angemessenen (Schadens-) Ausgleichs ist
regelmäßig das Ergebnis der Auslegung und Anwendung einfachen Rechts, die das
Bundesverfassungsgericht daher nur beanstandet, wenn Anhaltspunkte für eine willkürliche
Wertung bestehen oder sonst wie erkennbar ist, dass grundrechtlich geschützte Positionen in
grundsätzlicher Weise verkannt worden sind (vgl. BVerfGE 18, 85 <93>; BVerfG,
Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom 8. März 2000 - 1 BvR 1127/96 -, juris,
Rn. 15 und vom 27. August 2003 - 1 BvR 1986/01 -, juris, Rn. 5).
b) Die Ablehnung eines Entschädigungsanspruchs für den Zeitraum 1. Januar bis 17.
August 2006 mangels Anspruchsgrundlage ist in diesem Sinne nicht willkürlich. Das
Bundesverwaltungsgericht ist vertretbar davon ausgegangen, dass ein hinreichend
qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht in diesem Zeitraum nicht gegeben ist und damit die
Voraussetzungen des unionsrechtlichen Haftungsanspruchs nicht erfüllt sind. Sachgerecht
sind insoweit auch Auslegung und Anwendung des § 15 Abs. 1 AGG im Hinblick auf ein
fehlendes Verschulden.
Die in Auslegung des § 15 Abs. 2 AGG erfolgte Festsetzung der Entschädigungshöhe ist
ebenfalls nicht willkürlich. Das Bundesverwaltungsgericht zeigt die Maßstäbe seiner
Entscheidung auf und verweist auf die ständige Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts
zur Bemessung des aus § 15 Abs. 2 AGG resultierenden Entschädigungsanspruchs,
wonach die Umstände des Einzelfalles wie Art und Schwere der Benachteiligung aber auch
der Sanktionszweck zu berücksichtigen sind. Zur Begründung der Höhe bezieht sich das
Bundesverwaltungsgericht zudem auf vergleichbare gesetzliche Entschädigungsregelungen
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im Gerichtsverfassungsgesetz und Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Da das
Bundesverwaltungsgericht aufgrund der vorstehenden Überlegungen jedenfalls vertretbar
und nicht aus sachfremden Erwägungen die Entschädigungshöhe festgesetzt hat, ist Art. 3
Abs. 1 GG nicht in seiner Bedeutung als Willkürverbot verletzt (vgl. BVerfGE 87, 273 <279>).
4. Ein Verstoß gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG durch Nichtvorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV ist
ebenfalls nicht gegeben.
a) Der Gerichtshof der Europäischen Union ist gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG (BVerfGE 73, 339 <366>; 82, 159 <192>; 126, 286 <315>; 128, 157 <186
f.>; 129, 78 <105>). Unter den Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV sind die
nationalen Gerichte von Amts wegen gehalten, den Gerichtshof anzurufen (vgl. BVerfGE 82,
159 <192 f.>; 128, 157 <187>; 129, 78 <105>; stRspr). Kommt ein deutsches Gericht seiner
Pflicht zur Anrufung des Gerichtshofs im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens daher
nicht nach oder stellt es ein Vorabentscheidungsersuchen, obwohl eine Zuständigkeit des
Gerichtshofs der Europäischen Union nicht gegeben ist (vgl. BVerfGE 133, 277 <316>; 135,
155 <231>), kann dem Rechtsschutzsuchenden des Ausgangsrechtsstreits der gesetzliche
Richter entzogen sein (vgl. BVerfGE 73, 339 <369>; 126, 286 <315>).
Jedoch stellt nicht jede Verletzung der unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen
Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerfGE 126, 286 <315>). Das
Bundesverfassungsgericht überprüft nur, ob die Auslegung und Anwendung der
Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das
Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich
unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 126, 286 <315 f.>; 128, 157 <187>; 129, 78 <106>). Durch die
zurückgenommene verfassungsrechtliche Prüfung behalten die Fachgerichte bei der
Auslegung und Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener Einschätzung und
Beurteilung, der demjenigen bei der Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen der
deutschen Rechtsordnung entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht allein über die
Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums (vgl. BVerfGE 126, 286 <316> m.w.N.).
Eine offensichtlich unhaltbare Handhabung der Vorlagepflicht liegt vor, wenn das
letztinstanzliche Hauptsachegericht eine Vorlage trotz der - seiner Auffassung nach
bestehenden - Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Frage überhaupt nicht in
Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage
hegt und das Unionsrecht somit eigenständig fortbildet (grundsätzliche Verkennung der
Vorlagepflicht; vgl. BVerfGE 82, 159 <195 f.>; 126, 286 <316 f.>; 128, 157 <187 f.>; 129, 78
<106 f.>; 135, 155 <232>). Ebenso verstößt ein solches Gericht gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG, wenn es in seiner Entscheidung bewusst von der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu
entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt
(bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft; vgl. BVerfGE 82, 159 <195 f.>; 126, 286
<316 f.>; 128, 157 <187 f.>; 129, 78 <106 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Zweiten Senats vom 15. Mai 2014 - 2 BvR 324/14 -, juris, Rn. 9).
Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige
Rechtsprechung des Gerichtshofs noch nicht vor oder hat eine vorliegende Rechtsprechung
die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder
erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur als entfernte
Möglichkeit (Unvollständigkeit der Rechtsprechung), wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt,
wenn das letztinstanzliche Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig
zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise überschreitet (vgl. BVerfGE 82,
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159 <195 f.>; 126, 286 <316 f.>; 128, 157 <187 f.>; 129, 78 <106 f.>). Das ist jedenfalls dann
nicht der Fall, wenn das Fachgericht unter Anwendung und Auslegung des materiellen
Unionsrechts (vgl. BVerfGE 75, 223 <234>; 128, 157 <188>; 129, 78 <107>) die vertretbare
Überzeugung bildet, dass die Rechtslage entweder von vornherein eindeutig („acte clair“)
oder durch die Rechtsprechung in einer Weise geklärt ist, die keinen vernünftigen Zweifel
offen lässt („acte éclairé“; vgl. BVerfGE 129, 78 <107>; 135, 155 <233>; BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 15. Mai 2014 - 2 BvR 324/14 -, juris, Rn. 10).
b) Eine nicht mehr verständliche oder unhaltbare Auslegung und Anwendung des Art. 267
Abs. 3 AEUV liegt danach nicht vor. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht nicht
ausdrücklich erörtert hat, ob es hinsichtlich der Vereinbarkeit der rückwirkend zum
1. September 2006 in Kraft getretenen Überleitungsregelung in § 80 SächsBesG mit der
Richtlinie 2000/78/EG einer Vorlage an den Gerichtshof bedurfte, hat es ersichtlich nicht etwa
seine unionsrechtliche Vorlagepflicht verkannt, sondern angenommen, dass die Klarheit der
Rechtslage eine Vorlage entbehrlich macht.
aa) Soweit es um den Erlass einer Überleitungsregelung geht, hat der Europäische
Gerichtshof zur vergleichbaren Regelung im Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz
entschieden, die Art. 2 und 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG seien dahin auszulegen, dass
sie nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen, die die Modalitäten der Überleitung
von Bestandsbeamten in ein neues Besoldungssystem festlegen und vorsehen, dass zum
einen die Besoldungsstufe, der sie nunmehr zugeordnet werden, allein auf der Grundlage des
unter dem alten Besoldungssystem erworbenen Grundgehalts ermittelt wird, obgleich dieses
alte System auf einer Diskriminierung wegen des Alters des Beamten beruhte, und dass sich
zum anderen der weitere Aufstieg in eine höhere Besoldungsstufe nunmehr allein nach der
seit dem Inkrafttreten dieser Rechtsvorschriften erworbenen Berufserfahrung bemisst (vgl.
EuGH, Urteil vom 19. Juni 2014 - Rs. C-501/12 - Specht, juris, Rn. 86; zur entsprechenden
Problematik im TVÜ-Bund vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2011 - Rs. C-297/10 und C-
298/10 - Hennigs und Mai). Eine solche Überleitungsregelung verfolge das legitime Ziel der
Wahrung des Besitzstands einer Personengruppe, welches einen zwingenden Grund des
Allgemeininteresses darstelle (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Juni 2014 - Rs. C-501/12 - Specht,
juris, Rn. 64). Der nationale Gesetzgeber überschreite die Grenzen seines Ermessens nicht,
wenn er es als weder realistisch noch wünschenswert ansehe, das neue Einstufungssystem
rückwirkend auf alle Bestandsbeamten anzuwenden. Es könne nicht verlangt werden, dass
jeder Einzelfall individuell geprüft wird, um frühere Erfahrungszeiten im Nachhinein und
individuell festzustellen, da die Regelung in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht
handhabbar bleiben müsse (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Juni 2014 - Rs. C-501/12 - Specht,
juris, Rn. 78, 80).
Soweit es im Allgemeinen um das rückwirkende Inkraftsetzen richtlinienkonformer
Maßnahmen geht, ermöglicht nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die
rückwirkende und vollständige Anwendung der Maßnahmen zur Durchführung einer
Richtlinie die Behebung der Nachteile, die sich aus der verspäteten Umsetzung ergeben,
wenn die Richtlinie ordnungsgemäß umgesetzt worden ist. Diese Anwendung garantiere den
Betroffenen gerade die Rechte, die ihnen zugestanden hätten, wenn die Richtlinie fristgerecht
umgesetzt worden wäre. Demnach kann ein Mitgliedstaat als Ersatz des Schadens, der
durch die verspätete Umsetzung von Richtlinien entstanden ist, die verspätet erlassenen
Durchführungsmaßnahmen rückwirkend anwenden. Zugleich betont der Europäische
Gerichtshof, dass es Sache des nationalen Gerichts ist, darauf zu achten, dass der den
Betroffenen entstandene Schaden angemessen wiedergutgemacht wird (vgl. EuGH, Urteil
vom 10. Juli 1997 - Rs. C-94/95 und C-95/95 - Bonifaci u. a., juris, Rn. 51 ff.; Urteil vom 10.
Juli 1997 - Rs. C-373/95 - Maso u. a., juris, Rn. 39 ff.).
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bb) Das Bundesverwaltungsgericht hat aus dieser Rechtsprechung des Gerichtshofs
gefolgert, dass die Überleitungsregelung des § 80 SächsBesG für Beamte der
Besoldungsordnung A, die am 31. August 2006 in einem Dienstverhältnis zum Freistaat
Sachsen oder zu einer der Aufsicht des Freistaats unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder
Stiftung des öffentlichen Rechts standen, die unmittelbare Benachteiligung wegen des
Lebensalters zwar perpetuiere. Denn die Neuzuordnung der Stufe des Grundgehalts
orientiere sich an der Grundgehaltsstufe, die dem Beamten am 1. September 2006 nach dem
früheren diskriminierenden System nach Maßgabe der §§ 27 und 28 BBesG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 6. August 2002 zugestanden hätte. Diese Überleitungsregelung
sei jedoch zur Wahrung des Besitzstands und zur Vermeidung eines übermäßigen
Verwaltungsaufwands für die Regulierung der in der Vergangenheit liegenden Zeiten nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gerechtfertigt. Weiterhin sei davon
auszugehen, dass die rückwirkende Inkraftsetzung unionsrechtskonformer Gesetze eine
zulässige Form der Wiedergutmachung, mithin als Erfüllung des Entschädigungsanspruches
anzusehen ist.
Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Voßkuhle
Landau
Hermanns