Urteil des BVerfG vom 26.10.1994

Erfolglose Verfassungsbeschwerden gegen die den schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern durch Gesetz auferlegte Verpflichtung der Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten

Bundesverfassungsgericht

Sie sind hier:

L e i t s ä t z e

zum Beschluß des Zweiten Senats vom 26. Oktober 1994

- 2 BvR 445/91 -

1. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt auch kommunale Organisationsbefugnisse; sie

enthält aber nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer

spezifischen Rechtfertigung bedürfte.

2. Dem Gesetzgeber sind bei der Ausgestaltung der gemeindlichen Organisation in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt:

a) Die Gewährleistung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine

eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden.

b) Im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs verpflichtet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gesetzgeber, bei der

Ausgestaltung des Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer

Aufgaben einzuräumen. Er hat den Gemeinden einen hinreichenden organisatorischen Spielraum bei der

Wahrnehmung der je einzelnen Aufgabenbereiche offenzuhalten.

3. Die den Schleswig-Holsteinischen Gemeinden durch § 2 Abs. 3 GO auferlegte Verpflichtung, eine hauptamtliche

Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen, ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 445/91 -

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerden

1. R ... ,

2. H ...

gegen

§ 2 Abs. 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein - allein und in Verbindung mit § 24 a der Amtsordnung für

Schleswig-Holstein - in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 23. März

1990 (GVBl. S. 134)

- Bevollmächtigter:

Prof. Dr. Hans-Uwe Erichsen, Falkenhorst 17, Münster-St. Mauritz

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsidentin Limbach,

Böckenförde,

Klein,

Graßhof,

Kruis,

Kirchhof,

Winter,

Sommer

am 26. Oktober 1994 beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1. wird zurückgewiesen.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. wird, soweit sie sich gegen § 24 a der Amtsordnung für

Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. April 1990 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 209, berichtigt Gesetz- und

Verordnungsbl. 1991 S. 256) in Verbindung mit § 2 Absatz 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der durch

Gesetz vom 6. Dezember 1991 geänderten Fassung (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 640) wendet, verworfen. Im übrigen

wird sie zurückgewiesen.

G r ü n d e :

Die beschwerdeführenden Gemeinden wenden sich gegen die den schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern durch

Gesetz auferlegte Verpflichtung, eine Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen.

1. Der am 1. April 1990 in Kraft getretene § 2 Abs. 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (GO) in der Fassung der

Bekanntmachung vom 2. April 1990 (GVBl. S. 159) lautet:

"Zur Verwirklichung des Grundrechts der Gleichberechtigung von Mann und Frau haben die Gemeinden mit eigener

Verwaltung Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen. Die Gleichstellungsbeauftragte ist in Gemeinden mit mehr als 10.000

Einwohnerinnen und Einwohnern grundsätzlich hauptamtlich tätig; das Nähere regelt die Hauptsatzung. Die Hauptsatzung

soll im übrigen bestimmen, daß die Gleichstellungsbeauftragte in Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig ist und an den

Sitzungen der Gemeindevertretung und der Ausschüsse teilnehmen kann. Ihr ist in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs

auf Wunsch das Wort zu erteilen. Die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten kann mit der Zustimmung der Mehrheit

der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter oder in entsprechender Anwendung des § 626 BGB

widerrufen werden."

Nach der Rechtslage zum Zeitpunkt der Einlegung der Verfassungsbeschwerden ordnete § 24 a der Amtsordnung für

Schleswig-Holstein (AO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. April 1990 (GVBl. S. 209, berichtigt GVBl. 1991, S. 256)

die entsprechende Anwendung des § 2 Abs. 3 GO für die Ämter im Sinne der Amtsordnung an. Durch Gesetz zur Änderung

der Amtsordnung für Schleswig-Holstein vom 28. Dezember 1993 (GVBl. 1994, S. 2) wurde diese Vorschrift gestrichen und

durch einen neuen § 22 a ersetzt. Absatz 1 dieser Vorschrift übernimmt wörtlich den § 2 Abs. 3 GO und bezieht ihn nunmehr

statt auf die Gemeinden mit eigener Verwaltung auf die Ämter. Absatz 4 der Vorschrift lautet:

"Die Hauptsatzungen der amtsangehörigen Gemeinden sollen bestimmen, daß die Gleichstellungsbeauftragte an den

Sitzungen der Gemeindevertretungen und der Ausschüsse dieser Gemeinden teilnehmen kann. Ihr ist dort in

Angelegenheiten ihres Aufgabenbereiches auf Wunsch das Wort zu erteilen."

2. Die Beschwerdeführerinnen sind in Schleswig-Holstein gelegene Gemeinden. Die Beschwerdeführerin zu 1. hat rund

14.000 Einwohner. Die Beschwerdeführerin zu 2. hat keine eigene Verwaltung. Sie gehört als Gemeinde mit rund 2.500

Einwohnern zum Amt Moorrege, das seinerseits rund 11.000 Einwohner zählt.

II.

Am 23. März 1991 haben die Beschwerdeführerinnen gegen § 2 Abs. 3 GO - allein und i. V. m. § 24 a AO (a. F.) -

Verfassungsbeschwerde erhoben. Am 3. März 1994 hat die Beschwerdeführerin zu 2. ihre Verfassungsbeschwerde erweitert

und die Nichtigerklärung auch des § 22 a Abs. 1 und Abs. 4 der neugefaßten Amtsordnung beantragt. Der auf

Nichtigerklärung des § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO gerichtete Antrag aus der Beschwerdeschrift vom 22. März 1991

werde dabei auch nach Inkrafttreten des § 22 a AO aufrechterhalten, da die Regelungen dieser Bestimmung in § 22 a AO

fortwirkten. Die Beschwerdeführerin sei deshalb von dieser Vorschrift auch nach deren Aufhebung noch betroffen.

Die Beschwerdeführerinnen rügen die Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Die angegriffenen Vorschriften verstießen

gegen die verfassungsrechtlich garantierte Organisations- und Personalhoheit der Gemeinden.

1. a) Mit der Gewährleistung der Selbstverwaltung schütze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch die Organisationshoheit der

Gemeinden. Die Entscheidung über die Gestaltung der zur Erledigung der Sachaufgaben geeigneten und erforderlichen

Organisation und über die sonstigen auf die Herstellung der Handlungsfähigkeit zielenden Maßnahmen gehöre zu den

Angelegenheiten im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG und stehe grundsätzlich den Gemeinden zu. Art. 28 Abs. 2 GG bekenne sich

insoweit zu dem grundsätzlichen Primat der niedrigeren Einheit und erhebe diesen zum Verfassungsgebot. Jede

Beschränkung von Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden bei der organisatorischen Bewältigung ihrer Aufgaben müsse

als Eingriff in Art. 28 Abs. 2 GG angesehen werden. Er sei nur zulässig, wenn er in Form der überkommenen Grundmuster

der kommunalen Institute und Institutionen den Kernbereich achte und sich darüber hinaus entsprechend dem

Übermaßverbot als geeignet, erforderlich und zumutbar erweise.

Entsprechendes gelte auch für Gemeinden, die in Ämtern zusammengefaßt würden: Die verfassungsrechtlich geschützte

Organisationshoheit schließe hinsichtlich amtsangehöriger Gemeinden die Befugnis ein, auf die Organisation der Ämter

Einfluß zu nehmen. Zwar seien die Ämter eigene Zurechnungssubjekte ihrer Verwaltungstätigkeit, jedoch hätten die

amtsangehörigen Gemeinden über ihre Vertreter im Amtsausschuß Einflußmöglichkeiten, welche ihrerseits vom Schutz der

Selbstverwaltungsgarantie umfaßt seien.

b) An diesen Grundsätzen gemessen seien die angegriffenen Vorschriften verfassungswidrig. Die Vorschriften stellten sich

als Eingriff dar. Sie schüfen mit der Gleichstellungsbeauftragten unmittelbar eine neue Funktionseinheit der gemeindlichen

Organisation. Diese Funktionseinheit sei als Organ zu qualifizieren. Ihre Wahrnehmungszuständigkeit liege in der den

Gemeinden obliegenden Zweckaufgabe, innerhalb des Gemeindegebiets die Gleichstellung von Mann und Frau zu fördern.

Sie habe insoweit ein Teilnahmerecht an Sitzungen der Vertretungsorgane und Ausschüsse und das Recht, in

Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs das Wort zu ergreifen. Darüber hinaus sei die Gleichstellungsbeauftragte auch zu

außenwirksamen Sachentscheidungen wie der Beratung von hilfesuchenden Frauen und Öffentlichkeitsarbeit befugt. Der

Gleichstellungsbeauftragten sei auch eine erhebliche Selbständigkeit zu eigen. Sie sei weisungsunabhängig, zeichne ihre

Schriftsätze nicht "im Auftrag" oder "in Vertretung" und werde in ministeriellen Schreiben unmittelbar angeschrieben.

Durch die Institutionalisierung der Gleichstellungsbeauftragten würden die Befugnisse der Gemeinden zur

organisatorischen Bewältigung der Aufgabe der Gleichstellung erheblich verkürzt. Einer Gemeinde sei es nicht mehr

möglich, eine Gleichstellungsstelle in Gestalt eines Amtes beim Gemeinde- bzw. Amtsvorstand einzurichten oder einen

Ausschuß für Gleichstellungsfragen zu bilden. Auch sei etwa den Gemeinden mit Magistratsverfassung die Möglichkeit

verschlossen, ein Magistratsmitglied allein mit der Wahrnehmung der Aufgabe "Gleichstellung" zu betrauen. Ebensowenig

könne man sich nunmehr darauf beschränken, alle Mitarbeiter besonders anzuweisen, in ihrem jeweiligen Aufgabenbereich

Fragen der Gleichstellung besonders zu berücksichtigen. Auch würden die Wahrnehmungszuständigkeiten der anderen

kommunalen Organe verkürzt. Ein Bürgermeister oder eine Gemeindevertretung, die sich mit Gleichstellungsfragen

befasse, überschritten ihre Organkompetenz angesichts der Zuständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten.

Der Eingriff verletze den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung. Dazu seien die historisch gewachsenen und

normativ aufgenommenen, typenprägenden Organisationsstrukturen kommunaler Selbstverwaltung zu zählen. Insoweit

entspreche dem tradierten Erscheinungsbild der Gemeinden, daß neben einem zentralen Vertretungsorgan ein zentrales

Ausführungsorgan vorhanden sei. Eine Kommunalverfassung, die anstelle eines derartigen zentralen Ausführungsorgans

eine Vielzahl jeweils für einzelne Sachbereiche zuständiger Ausführungsorgane vorsehe, weiche von vorgegebenen

Organisationsstrukturen ab. Isoliert betrachtet liege eine derartige Zergliederung in voneinander unabhängige

Ausführungsorgane zwar noch nicht vor. Jedoch seien die angegriffenen Regelungen Symptom einer neuerdings zu

beobachtenden Tendenz zu einer "Zersiedelung" der Kommunalverfassung.

Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch gegen das Übermaßverbot. Dieses fände im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG

Anwendung. Zwar garantiere diese Vorschrift den Gemeinden die Selbstverwaltung nicht wie früher die

Paulskirchenverfassung als Grundrecht. Das Übermaßverbot schütze jedoch auch sonst verfassungsrechtlich gewährleistete

Freiräume wie das Selbstverwaltungsrecht. Mit dem Übermaßverbot sei die obligatorische Bestellung einer

Gleichstellungsbeauftragten nicht vereinbar. Sie sei zwar zur Erreichung des gesetzgeberischen Zwecks - der verstärkten

Förderung des verfassungsrechtlichen Gleichstellungsauftrags - geeignet, jedoch nicht erforderlich. Es reiche aus, wenn

den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet werde, nach Maßgabe eigener Einschätzung eine Gleichstellungsbeauftragte zu

bestellen. Wenn den Gemeinden die Entscheidung über das Ob und Wie besonderer organisatorischer Vorkehrungen

belassen werde, könne mindestens das gleiche Maß an Aufgabenerfüllung erzielt werden. Auch ohne gesetzliche

Verpflichtung seien in der Vergangenheit bereits zahlreiche Gleichstellungsstellen, Frauenbüros und ähnliche

Einrichtungen entstanden. Die obligatorische Einrichtung einer Gleichstellungsbeauftragten sei demgegenüber geeignet,

effizienzmindernde Widerstände auszulösen. Nicht zuletzt werde die Gleichstellungsbeauftragte von den Mitgliedern der

Vertretung möglicherweise als "Staatskommissarin" gesehen, mit der Gefahr, daß sich Widerstand nicht nur gegen die

Gleichstellungsbeauftragte selbst, sondern auch gegen die von ihr wahrgenommene Aufgabe bilde.

Der Eingriff sei auch deshalb nicht erforderlich, weil der Gesetzgeber den Gemeinden anstelle von organisatorischen

Maßnahmen die für die Zielerreichung notwendigen Unterzwecksetzungen inhaltlich hätte vorgeben können. Durch nähere

Vorgaben über die Art der Aufgabenerfüllung würde das Ziel der Gleichstellung von Frau und Mann ebenso effektiv

gefördert, die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden aber weniger beeinträchtigt.

Die Eingriffe in die Organisationsbefugnisse der Beschwerdeführerinnen führten zu einem erheblichen Substanzverlust.

Da die Organisationshoheit der Gemeinden ohnehin durch die Vielzahl von gesetzlichen Vorgaben auf ein Minimum

reduziert sei, sei der Gesetzgeber bei weiteren Eingriffen in seiner Einschätzungsprärogative besonders beschränkt und

müsse zumindest alle verfügbaren Erkenntnisse über die Notwendigkeit des Eingriffs sorgfältig auswerten. Das sei hier

nicht geschehen.

Verfassungswidrig sei auch das hohe Maß an Selbständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten. Dadurch, daß die

Gleichstellungsbeauftragte grundsätzlich zeitlich unbefristet bestellt werde und eine Abberufung nur unter erschwerten

Bedingungen möglich sei, verstoße die Ausgestaltung ihres Amtes auch gegen das mit Art. 28 Abs. 2 GG intendierte

demokratische Element des Selbstverwaltungsrechts.

Der Eingriff verstoße auch gegen das Willkürverbot. Die Unterscheidung zwischen Gemeinden oder Ämtern, die mehr als

10.000 Einwohner, und solchen, die weniger als 10.000 Einwohner haben, sei nicht hinreichend begründet. Daß in

Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern grundsätzlich eine hauptamtliche Wahrnehmung der Aufgaben erforderlich

sei, sei nicht näher belegt und nicht verifizierbar. Für die Notwendigkeit einer hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten

sei die Einwohnerzahl ein ungeeigneter Anknüpfungspunkt. Maßgeblich müßten hier vielmehr die örtlichen Verhältnisse

sein.

2. Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch gegen die durch Art. 28 Abs. 2 GG gleichfalls geschützte Personalhoheit.

Die zur Organisationshoheit entwickelten Maßstäbe gälten hier entsprechend. Dadurch, daß die Gemeinden verpflichtet

würden, eine Frau als Gleichstellungsbeauftragte auszuwählen und männliche Bewerber nicht berücksichtigen dürften,

verkürze sich ihr Entscheidungsspielraum bei der Auswahlentscheidung. Dies sei ein unverhältnismäßiger Eingriff. Der

Eingriff sei nicht erforderlich. Als milderes Mittel komme auch hier in Betracht, den Gemeinden die Auswahl des am besten

geeigneten Bewerbers oder der am besten geeigneten Bewerberin selbst zu überlassen. Dies wäre nur dann kein milderes

Mittel, wenn von vornherein auszuschließen wäre, daß männliche Bewerber im Einzelfall zumindest genauso geeignet für

das Amt sein könnten wie Bewerberinnen. Dies sei jedoch nicht der Fall.

III.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich der Schleswig-Holsteinische Landtag und die Schleswig-Holsteinische

Landesregierung geäußert. Sie sind der Auffassung, die Vorschriften seien mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.

1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1. ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG zulässig.

2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. ist, soweit sie sich gegen § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO

wendet, unzulässig. Die Vorschrift ist durch Änderungsgesetz außer Kraft getreten. Im übrigen ist die

Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. zulässig.

Die Beschwerdeführerin zu 2. ist eine amtsangehörige Gemeinde. Das Recht auf Selbstverwaltung einer solchen Gemeinde

wird durch § 22 a AO betroffen, weil deren Befugnisse, die Organisation des Amtes mitzugestalten, berührt werden, ferner

weil sie der Gleichstellungsbeauftragten gemäß § 22 a Abs. 4 AO bestimmte Befugnisse einzuräumen hat.

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. § 2 Abs. 3 GO und § 22 a Abs. 1 und 4 AO verletzen Art. 28 Abs. 2 GG nicht.

1. Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der

örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte

in diesem Bereich (BVerfGE 26, 228 <237 f.>; 56, 298 <312>; 59, 216 <226>; 79, 127 <143>). Zu der Befugnis

eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte gehört auch die Organisationshoheit (vgl. BVerfGE 38, 258 <278 ff.>; 52, 95

<117>; 78, 331 <341>; 83, 363 <382>). Durch sie legen die Gemeinden für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und

Entscheidungszuständigkeiten im einzelnen fest und bestimmen damit auch über Gewichtung, Qualität und Inhalt ihrer

Entscheidungen.

a) Allerdings ist die Organisationshoheit historisch als eigenes Element der Selbstverwaltungsgarantie nur eingeschränkt

belegt. Daß jedenfalls die Regelung der äußeren Kommunalverfassung ohne weitere Maßgaben Sache des Gesetzgebers sei,

war insbesondere in der Weimarer Republik unbestritten. Insoweit zu berücksichtigende Eigenrechte der Gemeinden, welche

dadurch präformiert oder sonst berührt sein könnten, standen nicht in Diskussion (vgl. H. Peters, Grenzen der kommunalen

Selbstverwaltung in Preußen, 1926, S. 111 ff.; F. Stier-Somlo, Handbuch des kommunalen Verfassungsrechts in Preußen, 2.

Aufl. 1928, S. 48 ff., 54 ff.). Die Entscheidung über die Gestaltung der Kommunalverfassung wurde weniger als Teil der

kommunalen Selbstverwaltung, sondern mehr als deren Vorgabe aufgefaßt. Auch unterlagen die Ortsstatuten, zu deren

Erlaß die Gemeinden durch die verschiedenen Städteordnungen ermächtigt waren, in der Regel der vorherigen

Genehmigung durch die Behörden; zum Teil - so in Preußen - konnte deren Erteilung auch nach freiem Ermessen versagt

werden (vgl. H. Peters, a. a. O., S. 115). Die Literatur nahm dementsprechend die Regelung der gemeindlichen Organisation

weitgehend vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus (H. Peters a. a. O.; vgl. auch G. Anschütz, Die Verfassung des

deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Anm. 1 zu Art. 127 WRV, und E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl.

1973, S. 530).

Zu dem tatsächlichen Erscheinungsbild der kommunalen Selbstverwaltung gehörten hingegen gewisse

Organisationsbefugnisse seit jeher. Diese gründeten zum einen in der erwähnten Befugnis, Ortsstatute zu erlassen. Anders

als in Preußen konnte deren Genehmigung in anderen Ländern nur aus Rechtmäßigkeits-, nicht aber auch aus

Zweckmäßigkeitserwägungen versagt werden (vgl. Art. 210 Abs. 4 Württembergische Gemeindeordnung vom 19. März 1930;

§ 6 Abs. 2 und 3 Badische Gemeindeordnung vom 5. Oktober 1921, dazu E. Gündert, Badische Gemeindeordnung, 4. Aufl.

1927, Anm. II, 8 zu § 6); jedenfalls hatten die Gemeinden insoweit den ersten Zugriff. Darüber hinaus bestand allgemein die

Möglichkeit, die innere Verwaltungsorganisation durch Verwaltungsverfügungen zu regeln, die nicht als Rechtsvorschriften

angesehen wurden und deshalb auch keiner Genehmigung unterlagen. Damit war ein weiterer organisatorischer

Gestaltungsfreiraum eröffnet (vgl. F. Stier-Somlo, a. a. O., S. 62). In einem gewissen Rahmen haben die Gemeinden ihre

eigene Organisation letztlich immer auch selbst mitbestimmt und gehören Organisationsbefugnisse zum historisch

gewachsenen tatsächlichen Erscheinungsbild der Gemeinden.

b) Hieran anknüpfend umfaßt die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch kommunale Organisationsbefugnisse. Dies

entspricht ihrer Zielrichtung, die Gemeinden als eigene Selbstverwaltungsträger anzuerkennen und ihnen eine

eigenverantwortliche Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu garantieren. Damit ist die Gewährleistung eines gewissen

organisatorischen Freiraums unmittelbar verbunden: Eine Regelung der gemeindlichen Angelegenheiten "in eigener

Verantwortung", wie es Art. 28 Abs. 2 GG vorsieht, ist ohne eine gewisse Selbständigkeit auch bei der Organisation der

Aufgabenwahrnehmung kaum vorstellbar. Es ist nicht anzunehmen, daß die Verfassung den Kommunen einerseits eigene

Aufgabenbereiche zur selbständigen Erledigung vorbehält, andererseits aber deren Organisation bis in interne

Verfahrensabläufe hinein der umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung überließe (vgl.

aus der Literatur nur K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, 2. Aufl. 1984, S. 414; H. Pagenkopf,

Kommunalrecht, Bd. 1, 2. Aufl. 1975, S. 68 ff.; E. Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979, S. 33 ff., 123 ff.).

2. Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung besteht indes gemäß Art. 28 Abs. 2 GG "im Rahmen

der Gesetze". Dementsprechend sind auch die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse durch die

Vorgaben des Gesetzgebers gebunden (vgl. BVerfGE 83, 363 <382>). Der Gesetzgeber muß dabei der

verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den

Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird (BVerfGE 79, 127 <150>;

vgl. auch BVerfGE 82, 310 <314>), Rechnung tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen. Von

daher sind dem Gesetzgeber in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt.

a) Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze. Hiernach darf der

Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden (BVerfGE 1, 167 <174 f.>; 79, 127 <146>; st.

Rspr.). Bei der Bestimmung dieses Kernbereichs ist in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den

verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 59, 216 <226>; 76, 107

<118>; 79, 127 <146>; st. Rspr.).

Hiernach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung zunächst allerdings nicht die grundsätzlich freie

Bestimmung über die Organisation der Gemeinde überhaupt. Insbesondere die Entscheidung über die äußeren

Grundstrukturen der Gemeinde wurde in allen Ländern stets als Sache des Gesetzgebers angesehen. Die Festlegung und

Konturierung der Gemeindeverfassungstypen, wie etwa der Magistrats-, Bürgermeister-, süddeutschen oder norddeutschen

Ratsverfassung (vgl. hierzu etwa E. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, S. 56 ff.), sind ebenso wie die Entscheidung über

plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten der Gemeindebürger vom Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie

nicht erfaßt.

Andererseits widerspräche eine umfassende Steuerung der kommunalen Organisation durch staatliche Instanzen dem vom

Verfassungsgeber vorgefundenen und dem Art. 28 Abs. 2 GG zugrundeliegenden Begriff der kommunalen Selbstverwaltung,

die eine dezentrale und eigenverantwortliche Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben sichern will. Der Kernbereich der

kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der

Kommunen im Ergebnis ersticken würden. Dies wäre der Fall, bei einer Regelungsdichte, die den Gemeinden die Möglichkeit

nähme, eine Hauptsatzung zu erlassen oder ihnen hierbei keinerlei Entscheidungsspielraum mehr beließe, oder wenn die

Organisation der Gemeinden durch staatliche Behörden beliebig steuerbar wäre. Ein Gesetz etwa, das

Verwaltungsbehörden im Rahmen der Fachaufsicht umfassend hinsichtlich der Organisation ihr unterstehender Gemeinden

ein jederzeit aktualisierbares Weisungsrecht einräumte, wäre im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG Bedenken ausgesetzt.

Gleiches gälte für ein Verbot, überhaupt andere als gesetzlich vorgegebene Ämter zu errichten. Ebenso könnte eine die

zentralen Vertretungs- und Ausführungsorgane lähmende Zergliederung der Verwaltung auf Bedenken stoßen.

b) Auch im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs entfaltet die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG aus ihrer

normativen Intention, den Gemeinden die Möglichkeit eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung zu garantieren,

Rechtswirkungen (vgl. entsprechend BVerfGE 79, 127 <147>).

aa) Allerdings gilt für die Organisationshoheit - anders als für die Bestimmung der gemeindlichen Aufgaben (vgl. BVerfGE

79, 127 <146 ff.>) - nicht ein Prinzip der "Allzuständigkeit", nach dem die Gemeinden grundsätzlich alle Fragen ihrer

Organisationshoheit selbst zu entscheiden hätten. Die prinzipielle Allzuständigkeit, von der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die

Rede ist, bezieht sich allein auf die örtlichen Angelegenheiten und damit die sachlichen Aufgaben, nicht aber auf die

Organisation der Gemeinde. Deren Maß und Bezugspunkt liegt in der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden. Für die

kommunale Organisation gilt auch nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche

Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte. Dies ist weder, wie dargelegt, historisch begründet, noch entspricht

dem die derzeitige Ausformung des Kommunalrechts. Dieses setzt mit seinen zahlreichen Regelungen zur Organisation der

Gemeinden ersichtlich eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von

Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zugrundezulegen.

Die Organisationshoheit ist mithin von vornherein nur relativ gewährleistet. Sie kann nicht nur aus Gründen, die außerhalb

ihrer selbst liegen, zurückgenommen werden, sie wird auch als Prinzip selbst durch staatliche Regelungen inhaltlich

ausgeformt und mit Grenzen versehen. Organisationsvorgaben können etwa auch mit dem Ziel der

Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder dem Wunsch nach

Übersichtlichkeit begründet werden.

Organisationsrechtliche Entscheidungen sind freilich fast immer mit materiellen Auswirkungen verbunden. Durch sie wird

- etwa mittels organisatorischer Verselbständigung eines bestimmten Aufgabenbereichs - über Gewichtung und Qualität der

Aufgabenerledigung in nicht unerheblichem Umfang mitentschieden, und auch inhaltlich können dadurch

Verwaltungsentscheidungen präformiert werden. Die Befugnis des Gesetzgebers, den Gemeinden Vorgaben zu ihrer

Organisation zu machen, verschafft diesem daher mittelbar auch Einfluß auf die Aufgabenerledigung. Dies ist mit der

Regelungskompetenz des Gesetzgebers zur Organisation der Gemeinden unausweichlich verbunden und auch gewollt.

Durch die Möglichkeit organisatorischer Rahmensetzungen soll der Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung

durch die Gemeinden hinwirken können.

bb) Ungeachtet dessen steht dem Staat die Entscheidung über die Organisation der Gemeinden nicht alleine zu. Indem

Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung und damit auch organisatorische

Gestaltungsbefugnisse verbürgt, verpflichtet er den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des Kommunalrechts den

Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Seine Vorgaben

dürfen die Gemeinden aus der ihnen von der Verfassung zugewiesenen Verantwortung nicht verdrängen. Die Organisation

der Gemeinden regelt sich so erst aus dem Ineinandergreifen von staatlicher Vorgabe und kommunaler Ausfüllung. Daraus

folgt nicht nur, wie durch den Kernbereich gesichert ist, daß den Gemeinden insgesamt nennenswerte organisatorische

Befugnisse verbleiben müssen; es muß ihnen auch ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung

der je einzelnen Aufgabenbereiche offengehalten werden. Dabei spielen allerdings Unterschiede zwischen

Selbstverwaltungsaufgaben und Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis eine Rolle. Für keinen Aufgabenbereich darf

jedoch ausgeschlossen werden, daß die Gemeinden zumindest im Bereich der inneren Organisation auch selbst noch auf

die besonderen Anforderungen am Ort durch eigene organisatorische Maßnahmen reagieren können.

Bei solchen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber freilich typisieren; er braucht nicht jeder einzelnen

Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu

tragen. Dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung (vgl. BVerfGE 79, 127 <154>).

cc) Beläßt der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Ausgestaltung ihrer Organisation in dieser Weise für ihre verschiedenen

Aufgabenbereiche Raum zu selbstverantwortlichen Maßnahmen, findet eine Kontrolle dahin, ob die von ihm getroffenen

Organisationsentscheidungen auf hinreichend gewichtigen Zielsetzungen beruhen, nicht statt. An sonstigen

verfassungsrechtlichen Anforderungen wie insbesondere dem Demokratieprinzip ist die Ausgestaltung der

organisatorischen Vorgaben im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG nur insoweit zu prüfen, als diese ihrem Gehalt nach das

verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (vgl. BVerfGE 1, 167 <181>; 56, 298

<310>; 71, 25 <37>).

II.

Nach diesen Maßstäben sind die angegriffenen Vorschriften nicht zu beanstanden. Sie verstoßen nicht gegen die durch

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete kommunale Organisationshoheit.

1. Die in § 2 Abs. 3 GO statuierte Pflicht der Gemeinden zur Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten verletzt nicht den

Kernbereich der kommunalen Organisationshoheit. § 2 Abs. 3 GO verpflichtet die Gemeinden allein in einem bestimmten

Sachbereich in sich begrenzte Organisationsmaßnahmen zu ergreifen, läßt die Befugnis der Gemeinden zur

organisatorischen Regelung ihrer Angelegenheiten im übrigen aber unberührt. Die Vorschrift beschränkt sich darauf, den

allgemeinen organisatorischen Rahmen der Gemeinden punktuell näher auszuformen. Auch in Verbindung mit den anderen

Vorschriften der Gemeindeordnung erstickt die Vorschrift die organisatorischen Handlungsmöglichkeiten der Kommunen

nicht. Sie fügt diesen Vorschriften nur eine weitere hinzu, die sich von sonstigen im deutschen Kommunalrecht bekannten

Vorgaben wie etwa der Verpflichtung zur Einrichtung eines Rechnungsprüfungsamts (§ 114 GO), eines Ausländerbeirates

(§§ 84 ff. GO Hessen) oder zur Bestellung des Hauptausschusses (§ 45 Abs. 2 GO) nicht grundlegend unterscheidet (vgl. H.-

U. Erichsen, Kommunale Organisationshoheit und Gleichstellungsbeauftragte, in: Arbeitshefte des Schleswig-

Holsteinischen Gemeindetags Nr. 2, 1991, S. 58 ff.). Auch für eine Zergliederung der kommunalen Ausführungsorgane ist

weder aus dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen noch sonst etwas ersichtlich.

2. § 2 Abs. 3 GO genügt auch den Anforderungen, die über die Beachtung des Kernbereichs hinaus gelten. Die den

Gemeinden verbleibenden organisatorischen Befugnisse für eine selbst gestaltete Aufgabenwahrnehmung im Bereich der

Gleichstellung von Frau und Mann tragen der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden in vertretbarer Weise Rechnung.

Den Gemeinden bleibt für eine eigene Politik und ihre Aufgaben im Zusammenhang mit dem Gleichberechtigungsgebot

(Art. 6 Verf. Schl.-H.; Art. 3 Abs. 2 GG) ein hinreichender organisatorischer Spielraum. Ungeachtet der Frage, ob die

Gleichstellungsbeauftragte als Organ oder als amtsähnliche Verwaltungsuntergliederung anzusehen ist, beschränkt sich § 2

Abs. 3 GO auf eine Rahmenregelung. Durch sie erhält freilich die Förderung der Gleichstellung von Frau und Mann in der

Organisation der Gemeinden einen starken Akzent. Dies hindert die Gemeinden jedoch nicht, für den Bereich der

Gleichstellung effektiv eigene organisatorische Maßnahmen zu treffen und auf die Besonderheiten der örtlichen

Verhältnisse zu reagieren. So läßt es § 2 Abs. 3 GO offen, der Gleichstellungsbeauftragten ein eigenes Amt zuzuordnen und

über dessen personelle wie sachliche Ausstattung näher zu entscheiden. Ebenso wenig steht die Gleichstellungsbeauftragte

der Bildung weiterer Gremien im Wege, die in Zusammenarbeit mit ihr die Aufgabe der Gleichstellung in einzelnen

Sachgebieten oder auf der Ebene der Gemeindevertretung vorsehen. Schon gar nicht verbietet die Einrichtung der

Gleichstellungsbeauftragten der Gemeindevertretung, sich mit Gleichstellungsfragen zu befassen. Auch die

Gleichstellungsbeauftragte in die Arbeit der verschiedenen zur Entscheidung berufenen Stellen der Gemeindeverwaltung

näher einzubinden, bleibt Sache der Gemeinde. Schließlich und vor allem aber verbleibt den Gemeinden unverändert die

Organisation der Stellen, die zu verbindlichen Sachentscheidungen in Gleichstellungsfragen berufen sind. Anders als die

Beschwerdeführerinnen in ihren Schriftsätzen behaupten oder nahelegen, sind der Gleichstellungsbeauftragten von

Gesetzes wegen keinerlei Entscheidungsbefugnisse beigelegt, die für andere Verwaltungsstellen oder für Bürger verbindlich

wären. Zwar ist sie an Entscheidungsprozessen zu beteiligen und zu hören und kann auch eigenverantwortlich

Öffentlichkeitsarbeit und Beratungstätigkeit durchführen. Zu bindenden Entscheidungen ist sie durch § 2 Abs. 3 GO jedoch

gerade nicht befugt. Diese werden von den bisher zuständigen Stellen getroffen, über deren Organisation die Gemeinden

nach wie vor im Rahmen der diesbezüglich unverändert fortgeltenden und von ihnen auch nicht in Frage gestellten

Vorschriften entscheiden können.

3. Das Demokratieprinzip prägt das Bild der Selbstverwaltung, wie sie der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG

zugrundeliegt (vgl. BVerfGE 47, 253 <275 ff.>); es wird durch § 2 Abs. 3 GO nicht verletzt. Zwar kann die Tätigkeit der

Gleichstellungsbeauftragten wegen deren Unabhängigkeit nicht im einzelnen von der Gemeindevertretung oder einem ihr

unmittelbar verantwortlichen Exekutivorgan gesteuert werden. Insofern ist das Legitimationsniveau der

Gleichstellungsbeauftragten niedriger als typischerweise sonst in der Verwaltung (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>). Dadurch ist

jedoch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegend nicht begründet. Die Gleichstellungsbeauftragte wird von der

Gemeindevertretung bestellt und abberufen und ist insofern demokratisch legitimiert. Zudem hat sie keine eigenen

Sachentscheidungsbefugnisse (vgl. BVerfG, a. a. O., S. 73). Ihre in Unabhängigkeit wahrzunehmende Funktion beschränkt

sich darauf, allein durch die Kraft des Arguments für die Gleichstellung von Frau und Mann in der Gemeindeverwaltung

und der Öffentlichkeit einzutreten.

4. § 2 Abs. 3 GO verstößt auch nicht gegen das Willkürverbot. Durch die Unterscheidung von Gemeinden mit mehr als

10.000 Einwohnern und solchen mit weniger als 10.000 Einwohnern, mittels derer kleinere Gemeinden von der Pflicht zur

Bestellung einer hauptamtlich tätigen Gleichstellungsbeauftragten ausgenommen werden, hat der Gesetzgeber den ihm bei

typisierenden Grenzziehungen zu belassenden weiten Spielraum nicht überschritten. Er knüpft mit dem Kriterium der

10.000-Einwohner-Grenze an eine auch sonst im schleswig-holsteinischen Gemeinderecht bekannte Unterscheidung an

(vgl. § 59 GO). Die Unterscheidung ist umso weniger willkürlich, als § 2 Abs. 3 GO Ausnahmen zuläßt, durch die den

besonderen örtlichen Gegebenheiten und Verhältnissen auch einzelner größerer Gemeinden Rechnung getragen werden

kann.

III.

Die Beschwerdeführerinnen sind auch nicht dadurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt, daß sie zur

Gleichstellungsbeauftragten nur eine Frau, nicht aber einen Mann bestellen können.

1. Maßstab ist in vorliegendem Verfahren allein Art. 28 Abs. 2 GG. Auf Art. 33 Abs. 2 GG hingegen können sich die

Beschwerdeführerinnen im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nicht berufen (vgl. BVerfGE 1, 167 <184>).

Entsprechendes gilt vorliegend auch für Art. 3 Abs. 2 und 3 GG.

2. Art. 28 Abs. 2 GG schützt auch die Personalhoheit der Gemeinden (vgl. BVerfGE 1, 167 <175>; 8, 332 <359>; 9, 268

<289>; 17, 172 <181>) und damit die Befugnis, die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu

entlassen (BVerfGE 17, 172 <181 f.>). Auch die Personalhoheit ist aber nicht absolut geschützt, sondern unterliegt der

Formung durch den Gesetzgeber, der dabei freilich seinerseits - entsprechend den Anforderungen für die Entziehung von

Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 <143 ff.>) oder für die Vorgabe organisationsrechtlicher Regelungen (s. o. I.) - durch die

kommunale Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich gebunden ist. Was hieraus für die Personalhoheit im einzelnen

folgt, bedarf keiner näheren Darlegung. Denn jedenfalls hier hat der Gesetzgeber verfassungsrechtliche Grenzen insoweit

nicht überschritten. Die Vorgabe, daß die Gleichstellungsbeauftragte eine Frau sein muß, begrenzt die

Auswahlentscheidung der Kommunen nicht über Gebühr. Sie grenzt den Kreis der Bewerber nur auf einer sehr allgemeinen

Stufe ein. Da für den Posten der Gleichstellungsbeauftragten erfahrungsgemäß Frauen eher in Betracht kommen als

Männer, bleibt ein hinreichend großer Kreis von Personen, unter denen die Gemeinde auswählen kann.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Limbach

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Kruis

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