Urteil des BVerfG vom 29.04.2010, 2 BvR 414/08

Entschieden
29.04.2010
Schlagworte
Ermächtigung, Vertrag von amsterdam, Erlass, Europäische union, Abgabenordnung, Strafbarkeit, Rechtsverordnung, Kommission, überschreitung, Kontrolle
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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 871/04 -

- 2 BvR 414/08 -

In den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden

1.des Herrn M...

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Meisterernst, Düsing, Manstetten

und Kollgen, Geiststraße 2, 48151 Münster -

gegen a) das Urteil des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 9. März 2004 -

2 Ss 237/03 -,

b) das Urteil des Landgerichts Kassel vom 13. Mai 2003 - 7630 Js

29352/02 - 9 Ns -,

c) das Urteil des Amtsgerichts Kassel vom 20. Januar 2003 - 7630 Js

29352/02 - 270 Cs -,

d) den Strafbefehl des Amtsgerichts Kassel vom 18. September 2002 -

7630 Js 29352/02 - 270 Cs -

- 2 BvR 871/04 -,

2.des Herrn B...

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Klaus Rüther,

Seminarstraße 13/14, 49074 Osnabrück -

gegen a) das Urteil des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 23. Oktober

2007 - 2 Ss 127/07 -,

b) das Urteil des Landgerichts Kassel vom 22. Februar 2007 - 7610 Js

9304/04 - 9 Ns -,

c) das Urteil des Amtsgerichts Kassel vom 14. Juni 2006 - 270 Ls 7610 Js

9304/04 -

- 2 BvR 414/08

hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

die Richter Broß,

Di Fabio

und Landau

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung

vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473 ) am 29. April 2010 einstimmig beschlossen:

Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

A.

Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob die Verurteilungen der

1

Beschwerdeführer wegen Hinterziehung der auf der Grundlage von Art. 1 der

Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die

Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABlEG Nr. L 405 vom 31. Dezember

1992, S. 1; im Folgenden: Verordnung Nr. 3950/92) erhobenen zusätzlichen Abgabe

auf Milch nach § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO in Verbindung mit § 12 Abs. 1 des Gesetzes zur

Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen mit den verfassungsmäßigen

Rechten der Beschwerdeführer vereinbar sind.

I.

1. Ab 1964 führte die Europäische Gemeinschaft schrittweise eine gemeinsame

2

Marktorganisation für Milch ein, die Interventionsmaßnahmen zur Stützung des

Milchpreises und die Festlegung eines Richtpreises für Milch durch den Rat vorsah

(näher Thiele, Das Recht der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG, 1997, S. 123 ff.). Um

Überschussproduktionen zu vermeiden, wurde bei den Erzeugern oder den Käufern

von Kuhmilch für fünf aufeinander folgende Milchwirtschaftsjahre eine zusätzliche

Abgabe erhoben, die bei Überschreitung bestimmter Referenzmengen fällig werden

sollte. Für jeden Mitgliedstaat wurde eine Gesamtgarantiemenge festgesetzt. Durch

Verordnung (EWG) Nr. 3577/90 des Rates vom 4. Dezember 1990 über die für die

Landwirtschaft erforderlichen Übergangsmaßnahmen und Anpassungen aufgrund der

Herstellung der deutschen Einheit (ABlEG Nr. L 353 vom 17. Dezember 1990, S. 23)

erklärte der Gemeinschaftsgesetzgeber die Zusatzabgabenregelung für auf das

Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik ab 1. April 1991

anwendbar.

Mit der Verordnung Nr. 3950/92 wurde das Milchquotensystem grundlegend neu

3

geregelt (vgl. Gehrke, Die Milchquotenregelung, 1996, S. 78). Art. 1 der Verordnung

Nr. 3950/92 traf die grundlegende Bestimmung über die Erhebung der Abgabe für

weitere sieben Milchwirtschaftsjahre ab 1. April 1993 und setzte deren Höhe auf

115 % des Milchrichtpreises fest. Zur Höhe der einzelbetrieblichen Referenzmengen

bestimmte Art. 4 Abs. 1, dass diese grundsätzlich der am 31. März 1993 zur

Verfügung stehenden Menge entsprechen sollte. Bestimmungen über die Höhe der

d e n Mitgliedstaaten zustehenden Gesamtgarantiemengen fanden sich in den

Milchwirtschaftsjahren 1996/1997 bis 1998/1999 in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr.

3950/92, wobei jeweils Teile der für Deutschland ausgewiesenen Gesamtmengen in

einer Fußnote für die neuen Länder vorgesehen waren. Hinsichtlich der Modalitäten

der Abgabenerhebung sah Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 1 vor, die bei Überschreitung der

Gesamtgarantiemengen fällige Abgabe auf alle Erzeuger zu verteilen, die zur

Mengenüberschreitung beigetragen hatten. Art. 2 Abs. 1 UAbs 2 eröffnete den

Mitgliedstaaten insofern die Möglichkeit, die Überschreitung von Referenzmengen

durch Verrechnung mit ungenutzten Referenzmengen anderer Erzeuger zu

kompensieren.

2. Die Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zur Milchmarktordnung

4

erfolgte in Deutschland über das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen

Marktorganisationen (heute: Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen

Marktorganisationen und der Direktzahlungen) vom 31. August 1972 (BGBl I S. 1617 ;

im Folgenden: Marktordnungsgesetz oder MOG). In den Fassungen der

Bekanntmachungen vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1397 ) und vom 20. September

1995 ( BGBl I S. 1146 ) ermächtigte § 8 Abs. 1 Satz 1 das Bundesministerium

beziehungsweise den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten,

durch Rechtsverordnung […], soweit dies zur Durchführung von

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Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 hinsichtlich

Marktordnungswaren erforderlich ist, Vorschriften zu erlassen über

das Verfahren bei der Aufteilung, Zuteilung und Änderung von

Garantiemengen, Referenzmengen, Quoten und sonstigen Mindestoder Höchstmengen im Rahmen von Marktordnungsmaßnahmen

(Mengenregelungen) sowie über die Voraussetzungen und die Höhe

solcher Mengenregelungen, soweit sie nach den Regelungen im

Sinne des § 1 Abs. 2 bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sind.

§ 1 Abs. 2 MOG nannte als Regelungen unter anderem Rechtsakte des Rates oder

6

der Kommission der Europäischen Gemeinschaften aufgrund des EG-Vertrages. § 12

Abs. 2 Satz 1 enthielt eine entsprechende Ermächtigung für den Erlass von

Vorschriften über das Verfahren bei Abgaben zu Marktordnungszwecken sowie über

die Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben.

Auf der Grundlage im Wesentlichen dieser Ermächtigungen traf die Verordnung über

7

die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für

Milch und Milcherzeugnisse in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. März 1994

(BGBl I S. 586 ), zuletzt geändert durch die 33. Verordnung zur Änderung der Milch-

Garantiemengen-Verordnung vom 25. März 1996 (BGBl I S. 535 : im Folgenden:

Milch-Garantienmengen-Verordnung oder MGV), nähere Bestimmungen über die

Durchführung der Verordnung Nr. 3950/92. § 7b Abs. 1 MGV ermöglichte es den

Käufern von Milchprodukten (d. h. den Molkereien), Anlieferungs-Referenzmengen,

die im jeweiligen Zwölfmonatszeitraum nicht genutzt worden waren

(Unterlieferungen), anderen Milcherzeugern, deren Lieferungen die ihnen zugeteilte

Anlieferungs-Referenzmenge überschritten hatten (Überlieferer), nachträglich

zuzuteilen. Allerdings statuierte Satz 8 ein Saldierungsverbot zwischen alten und

neuen Ländern (vergleiche zum Saldierungsverfahren und zur Abgabenberechnung

im Einzelnen Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, 2001, S. 123 f., sowie

Gehrke, Die Milchquotenregelung, 1996, S. 66 ff.):

Nicht genutzte Anlieferungs-Referenzmengen, die sich auf Betriebe

8

oder Betriebsteile in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages

genannten Gebiet beziehen, dürfen nur anderen Milcherzeugern,

deren Betrieb ganz oder teilweise in diesem Gebiet liegt, zugeteilt

werden; dies gilt für Anlieferungs-Referenzmengen, die sich auf

Betriebe oder Betriebsteile außerhalb dieses Gebietes beziehen,

entsprechend.

3. Die Strafbarkeit der Hinterziehung der zusätzlichen Abgabe auf Milch folgte aus 9

§ 12 Abs. 1 Satz 1 MOG in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. September

1995 (BGBl I S. 1146 ), wonach auf Abgaben zu Marktordnungszwecken, die nach

Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 hinsichtlich Marktordnungswaren erhoben

wurden, die Vorschriften der Abgabenordnung - einschließlich des § 370 AO -

entsprechend anzuwenden waren. § 35 MOG enthielt ergänzende Vorschriften über

die Anwendung der „nach § 12 Abs. 1 Satz 1 anzuwendenden Straf- und

Bußgeldvorschriften der Abgabenordnung“.

II.

Der Beschwerdeführer zu 1) war Milcherzeuger in Hessen, der Beschwerdeführer zu

10

2) in Thüringen. Beide lieferten ihre Milch an die Kurhessische Molkereizentrale AG

in Bad Wildungen (KMZ). Die Beschwerdeführer wurden auf der Grundlage von § 370

Abs. 1 Nr. 1 AO in Verbindung mit § 12 Abs. 1 Satz 1 MOG zu Freiheitsstrafen

verurteilt, weil sie sich - in unterschiedlicher Weise - daran beteiligten, in den alten

Ländern erzeugte Milch als Milch aus den neuen Ländern auszugeben, um von

ungenutzten Referenzmengen zu profitieren, die nach § 7b MGV zunächst

ausschließlich zugunsten von Erzeugern aus den neuen Ländern zu verwenden

waren.

1. a) Jeder Milcherzeuger erhielt von der KMZ einen seiner Erzeugernummer

11

zugeordneten individuellen Codeblock, der bei Abholung der Milch durch die

Tankfahrzeuge der KMZ an ein in den Fahrzeugen befindliches Ablesegerät gehalten

wurde. Dadurch wurde die abgeholte Milchmenge unter der jeweiligen

Erzeugernummer erfasst. Nachdem für das Milchwirtschaftsjahr 1998/1999

abzusehen gewesen war, dass der Beschwerdeführer zu 1) seine Referenzmenge

überschreiten, die in den neuen Ländern produzierende Agrargenossenschaft

Ballhausen ihre jedoch unterschreiten würde, überließ die Agrargenossenschaft dem

Beschwerdeführer einen ihr zugeordneten Codeblock, mit dessen Hilfe dieser seine

Milch teilweise erfassen ließ. Zum Schein schlossen der Beschwerdeführer und die

Agrargenossenschaft einen tatsächlich nicht durchgeführten „Kuhpachtvertrag“ ab.

D i e betreffenden Milchlieferungen vergütete die KMZ der Agrargenossenschaft,

welche die Beträge nach Abzug des sich aus dem Schein-Pachtvertrag ergebenden

„Pachtzinses“ an den Beschwerdeführer auskehrte. Dieses Vorgehen führte dazu,

dass gegen den Beschwerdeführer für das Milchwirtschaftsjahr 1998/1999 eine

Milchmengengarantieabgabe von lediglich 2.077,46 DM festgesetzt wurde; in Höhe

weiterer 30.837,13 DM, die richtigerweise festzusetzen gewesen wären, unterblieb

die Festsetzung (zunächst).

b) Aufgrund dieses Sachverhalts verhängte das Amtsgericht Kassel gegen den

12

Beschwerdeführer mit Urteil vom 20. Januar 2003 wegen Steuerhinterziehung eine

Gesamtfreiheitsstrafe von sieben Monaten, deren Vollstreckung zur Bewährung

ausgesetzt wurde. Das Landgericht Kassel verwarf die Berufung des

Beschwerdeführers. Die Revision des Beschwerdeführers wurde durch Urteil des

Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 9. März 2004 (veröffentlicht in NStZ-RR

2004, S. 275) verworfen. Das Oberlandesgericht erachtete die in der

Revisionsbegründung vorgebrachten Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des

Straftatbestandes nicht für durchgreifend.

2. a) Der Beschwerdeführer zu 2) war Geschäftsführer und Mitinhaber einer in

13

Thüringen ansässigen Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die die ihr zustehende

Referenzmenge ab September 1996 bei weitem nicht ausnutzte. Mit insgesamt 26

hessischen Milcherzeugern, denen eine Überschreitung ihrer Referenzmengen

drohte, schloss der Beschwerdeführer zum Schein Pacht- und

Dienstleistungsverträge entsprechend dem im Falle des Beschwerdeführers zu 1)

verwendeten ab. Der Beschwerdeführer überließ den jeweiligen hessischen

Landwirten Codeblöcke der GbR, kassierte für die von den hessischen Landwirten

unter den thüringischen Codes gelieferte Milch das Milchgeld von der KMZ und

überwies es nach (vereinbartem) Abzug von zehn Pfennig pro Kilogramm Milch an

die eigentlichen Erzeuger. Das Handeln des Beschwerdeführers führte dazu, dass in

d e n Milchwirtschaftsjahren 1996/1997 bis 1998/1999 Abgaben in Höhe von

insgesamt (umgerechnet) 283.200,74 Euro zu Unrecht (zunächst) nicht festgesetzt

wurden.

b) Das Amtsgericht Kassel verurteilte den Beschwerdeführer am 14. Juni 2006

14

wegen Steuerhinterziehung zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und drei

Monaten. Auf die Berufung des Beschwerdeführers ermäßigte das Landgericht

Kassel mit Urteil vom 22. Februar 2007 die Freiheitsstrafe auf ein Jahr und sechs

Monate und setzte deren Vollstreckung zur Bewährung aus. Das Landgericht wertete

das Verhalten des Beschwerdeführers als gemeinschaftliche Steuerhinterziehung in

31 Fällen nach § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO, § 8 Abs. 2, § 12 MOG.

Mit Urteil vom 23. Oktober 2007 verwarf das Oberlandesgericht Frankfurt am Main

15

die Revision des Beschwerdeführers, da das angefochtene Urteil Rechtsfehler zum

Nachteil des Beschwerdeführers nicht erkennen ließe.

III.

Mit den fristgerecht eingegangenen Verfassungsbeschwerden rügen die

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Beschwerdeführer die Verletzung ihrer Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte

aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 103 Abs. 2 und Art. 104 Abs. 1 GG. In diesem Rahmen

machen sie geltend, die für die Ermittlung der Höhe der Abgabe im Einzelnen

erforderlichen Vorschriften der Milch-Garantiemengen-Verordnung seien wegen

Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und mangels einer

hinreichend bestimmten, den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG

genügenden Ermächtigungsgrundlage nichtig. Der Beschwerdeführer zu 2) erhebt

weitere Grundrechtsrügen (siehe unter 2.).

1. a) Eine Verletzung von Art. 104 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 2 GG leitet der

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Beschwerdeführer zu 1) zunächst daraus her, dass § 12 Abs. 1 MOG in Verbindung

mit § 370 Abs. 1 AO die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Strafnorm

jedenfalls im Hinblick auf die durch die Verordnung Nr. 3950/92 geregelte Abgabe auf

Milch nicht erfülle. Blankettstrafnormen wie § 370 AO seien zwar grundsätzlich

zulässig; vorliegend seien die von Art. 103 Abs. 2 und Art. 104 Abs. 1 GG gezogenen

Grenzen jedoch überschritten. § 12 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 MOG sei nicht

zu entnehmen, dass Milch zu den Marktordnungswaren gehöre, auf die eine Abgabe

erhoben werde. Bei Inkrafttreten des Marktordnungsgesetzes im Jahr 1972 habe es

eine solche Abgabe auch noch nicht gegeben. Die im BGBl 1986 I S. 1397 bekannt

gemachte Neufassung des § 12 Abs. 1 MOG verweise nun zwar hinsichtlich

sämtlicher Abgaben zu Marktordnungszwecken auf die Strafvorschriften der

Abgabenordnung. Dass überhaupt eine Abgabe auf Milch erhoben werde, sei im

Marktordnungsgesetz aber ebenso wenig geregelt wie die Höhe und die

Voraussetzungen der Abgabe. Der Gesetzgeber müsse die Regelungen des

Gemeinschaftsrechts, die eine Abgabe vorsehen, benennen, wenn deren

Hinterziehung unter Strafe gestellt werden solle; eine pauschale Verweisung auf alle

R echtsakte der Europäischen Gemeinschaft, die sich auf Abgaben zu

Marktordnungszwecken bezögen, genüge dem nicht. Die Bezugnahme sei völlig

unbestimmt und lasse nicht erkennen, welche Abgaben und welche

gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften gemeint seien. Sie könne auch deshalb dem

Bestimmtheitsgebot und gleichzeitig dem Demokratieprinzip nicht genügen, weil der

Gesetzgeber damit im Voraus auf unbekannte, völlig unvorhersehbare Regelungen

verweise.

b) Der Beschwerdeführer zu 1) ist der Auffassung, dass die Strafvorschrift in seinem

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Fall zudem in einer den Wortlaut überschreitenden Weise ausgelegt und angewendet

worden sei. Durch die Verwendung des ihm nicht zustehenden Codeblocks habe der

Beschwerdeführer entgegen der Auffassung der Gerichte nicht gegenüber einer

Behörde, sondern nur gegenüber der belieferten Molkerei falsche Angaben gemacht.

Diese allein sei auch zur Erhebung der Abgabe berechtigt gewesen.

c) Die pauschale Ermächtigung der Exekutive nach §§ 8, 12 MOG, nicht näher

19

bezeichnete, durch § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG dynamisch in Bezug genommene

Rechtsakte der Gemeinschaft durch Rechtsverordnung umzusetzen und zu

konkretisieren, entspreche schon grundsätzlich nicht dem Bestimmtheitsgebot des

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Hier entledige sich der Gesetzgeber unter Verstoß gegen

d a s Demokratieprinzip und gegen den Parlamentsvorbehalt im Voraus seiner

Rechtsetzungsbefugnis. Die vorliegend einschlägige Verordnung Nr. 3950/92

enthalte in ihrer maßgeblichen Fassung keine hinreichende Bestimmung von Inhalt,

Zweck und Ausmaß der noch durch den nationalen Verordnunggeber zu treffenden,

intensive Grundrechtseingriffe ermöglichenden Regelungen.

d) Zu den Vorschriften, die die Milch-Garantiemengen-Verordnung als

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Rechtsgrundlagen zitieren müsse, gehörten auch die gemeinschaftsrechtlichen

Grundlagen. Andernfalls könne der Adressat der Regelung nicht überprüfen, ob der

Verordnunggeber die Grenzen der Ermächtigung eingehalten habe.

2. Der Beschwerdeführer zu 2) rügt ebenfalls die mangelnde Bestimmtheit des

21

Straftatbestands und die vom Beschwerdeführer zu 1) bereits angesprochenen

Verstöße gegen Art. 80 GG. Zudem ist er der Auffassung, § 7b MGV verletze Art. 3

Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.

a) Da gerade in den hier streitigen Jahren in den neuen Ländern nach den

22

Feststellungen des Gerichts nur Unterlieferungen vorgekommen seien, habe die

Regelung des § 7b Abs. 1 Satz 8 in Verbindung mit § 7b Abs. 2 Nr. 1 MGV dazu

geführt, dass in den neuen Ländern entweder gar keine oder nur eine sehr geringe

Abgabe anfiel. Dies stelle eine Schlechterstellung der Erzeuger aus den alten

Ländern dar, denen der geldwerte Vorteil einer Sanierung nicht gewährt werde und

sei nicht gerechtfertigt, da diese Form der Differenzierung auch mit den

gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen nicht zu vereinbaren gewesen sei.

b) Die Zusatzabgabe habe erdrosselnde Wirkung, weil sie höher sei als das Entgelt,

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das der Beschwerdeführer als Erzeuger für die angelieferte Milch erhalten könne.

Hierdurch sowie durch das gemeinschaftsrechtlich nicht geforderte Saldierungsverbot

werde das Recht des Beschwerdeführers am eingerichteten und ausgeübten

Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.

IV.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben jeweils die Bundesregierung, der

24

Generalbundesanwalt sowie die Präsidentinnen und Präsidenten der Obersten

Gerichtshöfe des Bundes mit Ausnahme des Bundesarbeitsgerichts Stellung

genommen. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für nicht

annehmefähig; in Übereinstimmung mit dem Generalbundesanwalt ist sie der

Auffassung, die Verfassungsbeschwerden seien jedenfalls unbegründet. Die

Beschwerdeführer haben zu den Äußerungen ergänzend Stellung genommen.

B.

Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen, weil

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die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Den

Verfassungsbeschwerden kommt grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung

nicht zu. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die hier

maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen nach den Anforderungen insbesondere

des Art. 103 Abs. 2 in Verbindung mit 104 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 48, 48; 75, 329 ;

Beschluss des Vorprüfungsausschusses des Zweiten Senats vom 17. März 1978 - 2

BvR 1086/77 -, RIW/AWD 1979, S. 132 f.) sowie des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 (vgl.

BVerfGE 19, 17; 29, 198 ) und Satz 3 (vgl. BVerfGE 101, 1 ) GG hinreichend geklärt.

Die Annahme der Verfassungsbeschwerden ist auch nicht zur Durchsetzung der in

§ 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 <24 ff.>; 96,

245<248 ff.> ); denn die Verfassungsbeschwerden haben keine hinreichende

Aussicht auf Erfolg. Sie sind jedenfalls unbegründet. Zwar greifen die gegen die

Beschwerdeführer ergangenen, auf Freiheitsstrafe lautenden Verurteilungen in deren

Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG ein. Die Eingriffe sind aber gerechtfertigt.

Die ihnen zugrunde liegenden gesetzlichen Vorschriften sind - soweit sie der

26

Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht unterliegen (dazu I.) - mit dem

Grundgesetz vereinbar. Die für die Verurteilung der Beschwerdeführer relevanten

Vorschriften des materiellen Abgabenrechts waren formell und materiell

verfassungsgemäß. Insbesondere beinhaltete § 7b MGV keinen Eingriff in Art. 12

Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG und führte auch nicht zu einer verfassungsrechtlich

unzulässigen Ungleichbehandlung (II.). Die Vorschrift verfügte über eine hinreichend

bestimmte Ermächtigungsgrundlage und war auch nicht unter Verstoß gegen das

Zitiergebot erlassen worden (III.). Schließlich war der Straftatbestand des § 12 Abs. 1

MOG in Verbindung mit § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO hinreichend bestimmt und verletzte

Art. 103 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG nicht (IV.). Auch seine

Auslegung und Anwendung im Einzelfall begegnet keinen verfassungsrechtlichen

Bedenken.

I.

Die vom Beschwerdeführer zu 2) aufgeworfene Frage, ob die zusätzliche Abgabe

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durch Milch wegen ihrer „erdrosselnden“ Höhe Art. 14 Abs. 1 GG oder andere

Grundrechte verletzte, ist einer Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht

entzogen. Im Übrigen unterliegen die von den Beschwerdeführern vorgebrachten

Rügen der vollen verfassungsgerichtlichen Kontrolle.

1.Das Bundesverfassungsgericht übt seine Grundrechtskontrolle über in

28

Deutschland angewandtes Unionsrecht grundsätzlich nicht mehr aus, solange und

soweit die Europäische Union einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber

der Hoheitsgewalt der Union generell gewährleistet, der dem vom Grundgesetz

jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu

achten ist ( BVerfGE 73, 339 <387>; 102, 147 <162 f.>; 123, 267 <399> ). Eine

innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzt, wird

insoweit nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das

Unionsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben

macht (vgl. BVerfGE 118, 79 <95 ff.>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 2. März

2010 - 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 - juris, Rn. 182). Entsprechend

kann auch eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die nicht zur Umsetzung, sondern zur

Ergänzung und Durchführung zwingenden Unionsrechts - wie vorliegend der

Verordnung Nr. 3950/92 - erlassen worden ist, insoweit nicht am Maßstab der

Grundrechte des Grundgesetzes überprüft werden, als sich eine

Verfassungsbeschwerde gegen die vom Unionsgesetzgeber getroffenen

Festlegungen richtet.

2. a) Danach entzieht sich die Festlegung der Höhe der Zusatzabgabe auf 115%

29

des Milch-Richtpreises einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht; denn

sie ergab sich unmittelbar aus Art. 1 der Verordnung Nr. 3950/92, ohne dass insofern

dem nationalen Gesetz- oder Verordnunggeber Spielräume eröffnet worden wären.

b) Nicht unionsrechtlich determiniert waren dagegen die in § 7b MGV enthaltenen

30

Saldierungsvorschriften, insbesondere das Saldierungsverbot des Abs. 1 Satz 8 oder

der besondere Saldierungsschritt nach Abs. 2 Nr. 1. Eine Verpflichtung des

deutschen Gesetzgebers zu einer Trennung der Saldierung zwischen alten und

neuen Ländern folgte insbesondere nicht daraus, dass die Verordnung Nr. 3950/92

für die Milchwirtschaftsjahre 1996/1997 bis 1998/1999 jeweils eine gesonderte

Gesamtgarantiemenge für die neuen Länder auswies (vgl. dazu Art. 1 der Verordnung

Nr. 614/97 der Kommission vom 8. April 1997 zur Anpassung der

Gesamtmengen in Artikel 3 der Verordnung Nr. 3950/92 des Rates über die

Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABlEG Nr. L 94 vom 9. April 1997, S.

4; Art. 1 der Verordnung Nr. 903/98 der Kommission vom 28. April 1998 zur

Anpassung der Gesamtmengen in Artikel 3 der Verordnung Nr. 3950/92 des

Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABlEG Nr. L 127 vom

29. April 1998, S. 8; Art. 1 der Verordnung Nr. 751/1999 der Kommission vom 9.

April 1999 zur Anpassung der Gesamtmengen in Artikel 3 der Verordnung

Nr. 3950/92 des Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABlEG

Nr. L 96 vom 10. April 1999, S. 11). Die Rechtsprechung des Europäischen

Gerichtshofes, wonach die zuständigen deutschen Behörden den für die neuen

Länder bestimmten Teil der Gesamtgarantiemenge „ausschließlich unter diesen

Erzeugern aufzuteilen“ hatten (vgl. nur EuGH, Urteil vom 8. Mai 2003 - C-268/01 -,

S l g . 2003, IO-4353, Rn. 35 ff.), bezieht sich ebenso wie die ihnen folgende

Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (BFHE 213, 459 <465>; ebenso Beschluss

vom 31. Mai 2006 - VII B 37/05 -, juris, Rn. 18) ausschließlich auf die Zuteilung

individueller Referenzmengen, nicht hingegen auf die Frage der Saldierung im Falle

von deren Über- und Unterschreitung. Es gab im Text der Verordnung Nr. 3950/92

keinerlei Hinweis, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Einschränkung der

Saldierung vorschreiben wollte; Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 betonte vielmehr die

Entscheidungsfreiheit der Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht. Tatsächlich wurde nach

§ 7b Abs. 2 Nr. 2 MGV (Bundessaldierung) letzten Endes eine Verrechnung von

Lieferungen aus den alten und neuen Ländern durchgeführt.

II.

Die in § 7b MGV enthaltenen Vorschriften über das Saldierungsverbot (Abs. 1 Satz

31

8) und den besonderen Saldierungsschritt (Abs. 2 Nr. 1) griffen weder in den

Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 noch in den des Art. 12 Abs. 1 GG ein (1.). Soweit

sie zu einer Ungleichbehandlung der westdeutschen Milcherzeuger führten, verstieß

dies nicht gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG;

dazu 2.).

1. Die angegriffenen Vorschriften stellten bereits keinen Eingriff in Rechtspositionen

32

dar, die von Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG geschützt sein könnten. Milch-

Referenzmengen, die westdeutschen Milcherzeugern aufgrund der Milch-

Garantiemengen-Verordnung 1984 ursprünglich zugeteilt worden waren, wurden

durch das Saldierungsverbot nicht berührt; soweit die „eigene“, zugeteilte

Referenzmenge reichte, durften westdeutsche Milcherzeuger auch nach Einführung

des Saldierungsverbotes weiterhin abgabenfrei Milch liefern. Es kann also - weiter -

dahinstehen, ob diese Referenzmengen als öffentlich-rechtliche Positionen

grundrechtlichen Schutz genossen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten

Senats vom 22. November 2007 - 1 BvR 2628/04 -, juris, Rn. 21).

Die aufgrund der Saldierungsregeln bestehende Aussicht, auch über die eigene

33

Referenzmenge hinaus abgabenfrei Milch liefern zu können, stellte eine lediglich

faktische Begünstigung dar, da sie davon abhing, dass andere Milcherzeuger die

ihnen zustehenden Produktionsrechte nicht ausschöpften. Aber selbst wenn man

insofern Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG für einschlägig halten wollte, ließe sich

aus § 7b Abs. 1 Satz 8 MGV ein Eingriff nicht herleiten. Die Norm verhinderte aus

Sicht westdeutscher Milcherzeuger nämlich lediglich eine Verbesserung von deren

Saldierungschancen, die wahrscheinlich eingetreten wäre, wenn man nach Beitritt

der neuen Länder die Käufersaldierung unbeschränkt zugelassen hätte. Die bereits

bestehenden Möglichkeiten zur Saldierung innerhalb der alten Länder wurden nicht

angetastet.

2. a) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich

34

Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln ( BVerfGE 112,

268<279> ; stRspr). Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und

Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom

b l o ß e n Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an

Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE 110, 274 <291>; 117, 1

<30>; 118, 79 <100> ; stRspr).

Vorliegend ist ein dem Gesetzgeber angemessenen Gestaltungsspielraum

35

lassender Maßstab anzulegen: Auf wirtschaftspolitischem Gebiet kommt dem

Gesetzgeber weitgehende Gestaltungsfreiheit zu ( BVerfGE 18, 315 <331>; 50, 290

<338>; 110, 274 <293> ). Gleiches gilt allgemein im Bereich gewährender

Staatstätigkeit (vgl. BVerfGE 51, 295 <301>; 78, 104 <121>; 112, 164 <175> ). Eine

entsprechende Prüfung ist auch gegenüber Maßnahmen geboten, die der

Bewältigung der Wiedervereinigung Deutschlands dienen ( BVerfGE 95, 143 <157 f.>

). Letzteres war hier der Fall. Wie die Bundesregierung im Einzelnen dargelegt hat,

sollte durch die besonderen Saldierungsregeln für die neuen Länder vor allem der

Strukturwandel der Milchwirtschaft gefördert werden. Die in den neuen Ländern neu

entstandenen oder umstrukturierten Milchwirtschaftsbetriebe sollten zunächst einmal

„gefahrlos" Milch überliefern können, ohne sofort der Erhebung der zusätzlichen

Abgabe mit den entsprechenden finanziellen Folgen unterworfen zu werden. Die hier

in Rede stehende Ungleichbehandlung hatte keinen Eingriffscharakter (oben 1.), so

dass unter freiheitsrechtlichen Gesichtspunkten eine strikte Kontrolle nicht angezeigt

ist. Auch eine an personelle Merkmale anknüpfende Ungleichbehandlung (vgl. dazu

BVerfGE 88, 87 <96 f.>; 95, 267 <316 f.>; 101, 54 <101>; 110, 274 <291>; 118, 79

<100> ) war nicht gegeben; maßgebend für die Frage des Eingreifens des

Saldierungsverbotes war vielmehr die Lage des Betriebs oder Betriebsteils, in dem

d i e Milch produziert worden war. Nach alledem könnte vorliegend ein

Verfassungsverstoß nur festgestellt werden, wenn eine Ungleichbehandlung

zwischen den Milcherzeugern in den alten und neuen Ländern vorläge und die

Unsachlichkeit der Differenzierung evident wäre (vgl. BVerfGE 99, 367 <389>; 118,

79 <102>).

b) Das ist jedoch nicht der Fall. Die von der Bundesregierung dargelegte und von

36

den Beschwerdeführern auch als solche nicht angegriffene Zielsetzung des § 7b

MGV, den Strukturwandel in den neuen Ländern in der bereits beschriebenen Weise

zu erleichtern, ist nachvollziehbar und keinesfalls evident unsachlich. Insbesondere

ergibt sich die Unzulässigkeit der Differenzierung entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführer nicht daraus, dass diese mit dem Unionsrecht, insbesondere der

Verordnung Nr. 3950/92 nicht in Einklang gestanden hätte. Ein Widerspruch des § 7b

MGV zum Unionsrecht ist nicht zu erkennen (vgl. ergänzend BFHE 213, 459 <465>).

III.

1. § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG als vorliegend in Betracht

37

kommenden Ermächtigungsgrundlagen insbesondere des § 7b MGV genügten

jedenfalls in Verbindung mit den Bestimmungen der Verordnung Nr. 3950/92 noch

den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Ob der

Maßstab, den Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für die hinreichende Bestimmtheit von Inhalt

und Ausmaß einer gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen

aufstellt, für den Fall anwendbar ist, dass insoweit eine unionsrechtliche Bindung der

Bundesrepublik Deutschland gegeben ist, die den Gestaltungsspielraum des

deutschen Gesetzgebers ergreift, kann mithin - weiter - offen bleiben (vgl. BVerfGE

45, 142 <166> ; siehe ferner Klink, Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von

Europäischem Umweltrecht mittels Rechtsverordnung, 2005, S. 130 ff. m.w.N.).

a) Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass der Gesetzgeber selbst die

38

Entscheidungen über Regelungen trifft; er selbst muss die Grenzen einer solchen

Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll (vgl. BVerfGE 2, 307

<334>; 19, 354 <361 ff.>; 23, 62 <72> ). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist verletzt, wenn

eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen so unbestimmt ist, dass

nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz

von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der

Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (BVerfGE 19, 354 <361 ff.>;

23, 62 <72> ). Welche Anforderungen an das Ausmaß der erforderlichen Bestimmtheit

im Einzelfall zu stellen sind, hängt von der Intensität der Auswirkungen der Regelung

für die Betroffenen und von der Eigenart des geregelten Sachverhalts ab,

insbesondere auch davon, in welchem Umfang dieser einer genaueren begrifflichen

Umschreibung überhaupt zugänglich ist (vgl. BVerfGE 56, 1 <13>; 58, 257 <277 f.>).

Ein Bedürfnis, staatliche Regelungen rasch und allgemeinverbindlich und damit

gerade durch Rechtsverordnung zu erlassen, kann insbesondere auch aus der Pflicht

zur Umsetzung, Durchführung und Ergänzung inter- oder supranationaler Vorgaben

resultieren (vgl. dazu BVerfGE 19, 17 <28 ff.>).

Der Bestimmtheitsgrundsatz verbietet es dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht,

39

Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. An die

tatbestandliche Fixierung dürfen dabei keine nach der konkreten Sachlage

unerfüllbaren Anforderungen gestellt werden (vgl. BVerfGE 56, 1 <12 f.>). In der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass zur näheren

Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung auch

Rechtsakte außerhalb der eigentlichen Verordnungsermächtigung, insbesondere

auch Rechtsakte anderer Normgeber, herangezogen werden können (vgl. BVerfGE

19, 17 <31> ). Der Gesetzgeber kann in einer Ermächtigung zum Erlass von

Rechtsverordnungen grundsätzlich auch auf Normen und Begriffe des Rechts der

Europäischen Union verweisen. Unionsrecht und nationales Recht der

Mitgliedstaaten sind zwar zwei verschiedene Rechtsordnungen. Die beiden

Rechtsordnungen stehen jedoch nicht unverbunden nebeneinander, greifen vielmehr

auf mannigfache Weise ineinander. Diese vielfältige Verschränkung von Unionsrecht

und nationalem Recht verbietet es, Verweisungen auf Unionsrecht anders zu

beurteilen als Verweisungen auf nationales Recht (vgl. BVerfGE 29, 198 <210>).

Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers können sich aus den

40

allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen an den Einsatz von Verweisungen

ergeben. Verweisungen sind als vielfach übliche und notwendige

gesetzestechnische Methode anerkannt, sofern die Verweisungsnorm hinreichend

klar erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen und wenn die in

B e z u g genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch eine frühere

ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (vgl. BVerfGE 47, 285 <311> ).

Auch dynamische Verweisungen sind nicht schlechthin ausgeschlossen, wenngleich

ein besonders strenger Prüfungsmaßstab im Einzelfall geboten sein kann. Bei

fehlender Identität der Gesetzgeber bedeutet eine dynamische Verweisung mehr als

eine bloße gesetzestechnische Vereinfachung; sie führt zur versteckten Verlagerung

von Gesetzgebungsbefugnissen und kann daher Bedenken unter bundesstaatlichen,

rechtsstaatlichen und demokratischen Gesichtspunkten ausgesetzt sein ( BVerfGE

47, 285 <312> ).

b) Nach diesen Maßstäben war die sich aus § 8 Abs. 1 und § 12 Abs. 2 MOG

41

ergebende Ermächtigung des Verordnunggebers zum Erlass der Milch-

Garantiemengen-Verordnung unter besonderer Berücksichtigung der Eigenart des

geregelten Sacherhalts und der Regelungsintensität nach Inhalt, Zweck und Ausmaß

in Verbindung mit den Vorschriften der Verordnung Nr. 3950/92 hinreichend bestimmt

(vgl. BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 5. September 1990

- 2 BvR 848/88 -, juris, Rn. 2 ff., und vom 6. September 1990 - 2 BvR 965/88 -, juris,

Rn. 2).

aa) Die Vorschriften des Marktordnungsgesetzes in der Bekanntmachung vom 24.

42

Juni 2005 selbst gaben den Gegenstand (Inhalt) möglicher Verordnungsregelungen

an, indem sie den Verordnunggeber zum Erlass von Vorschriften einerseits über das

Verfahren bei der Aufteilung, Zuteilung und Änderung von Garantiemengen,

Referenzmengen, Quoten und sonstigen Mindest- oder Höchstmengen im Rahmen

v o n Marktordnungsmaßnahmen (Mengenregelungen) sowie über die

Voraussetzungen und die Höhe solcher Mengenregelungen 8 Abs. 1 Satz 1),

andererseits über das Verfahren bei Abgaben zu Marktordnungszwecken sowie über

d i e Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben 12 Abs. 1 Satz 1)

ermächtigten. Wegen des Zwecks und des Ausmaßes der Ermächtigung verwiesen

die Bestimmungen auf die (jeweils umzusetzenden) Regelungen im Sinne des § 1

Abs. 2 MOG, also namentlich auf die Rechtsakte des Rates oder der Kommission der

Europäischen Gemeinschaften zur Schaffung und Durchführung der gemeinsamen

Organisationen der Agrarmärkte 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG). Sie beschränkten diese

Ermächtigung nur insofern, als sie ausschließlich Vorschriften erlaubten, die zur

Durchführung dieser EG-Regelungen „erforderlich“ waren und den Erlass von

Vorschriften über die Voraussetzungen und die Höhe von Mengenregelungen und

Abgaben zusätzlich unter die Voraussetzung stellten, dass diese nach den EG-

Regelungen bestimmt, bestimmbar oder begrenzt waren (vgl. BVerwGE 121, 382

<388> m.w.N.).

bb) Die Art und Weise, in der § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG für die

43

Bestimmung von Zweck und Ausmaß (und damit auch für die nähere Eingrenzung

des Inhalts) der dem nationalen Verordnunggeber erteilten Ermächtigung auf

gemeinschaftsrechtliche Regelungen verwiesen, ist verfassungsrechtlich noch

hinzunehmen. Dass es sich um eine abstrakt gefasste, zudem dynamische

Verweisung handelte, stand deren Zulässigkeit zunächst unter dem Gesichtspunkt

der Verweisungsklarheit (Transparenz) nicht entgegen. Dynamische Ermächtigungen

können ihrer Natur nach auf bestimmte Fundstellen nicht verweisen. Auch unter dem

Gesichtspunkt der Publizität sind keine Bedenken ersichtlich. Über § 1 Abs. 2 MOG

(siehe insbesondere Nr. 2) war sichergestellt, dass die Verweisung nur Rechtsakte

erfasste, die im Bundesgesetzblatt, im Bundesanzeiger oder im Amtsblatt der

Europäischen Gemeinschaften (heute: Amtsblatt der Europäischen Union, vgl.

Art. 297 AEUV) veröffentlicht und daher den Normadressaten ohne weiteres

zugänglich waren.

Durchgreifende Bedenken bestehen schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt

44

des Demokratieprinzips, das einer versteckten Verlagerung von

Gesetzgebungsbefugnissen Grenzen setzt. Unzulässig wäre danach insbesondere

eine pauschale Blankoermächtigung zur Umsetzung von Unionsrecht durch nationale

Rechtsverordnung (vgl. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 80 Rn. 36). Von

einer solchen kann im Hinblick auf § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG

jedoch nicht die Rede sein. Vielmehr stand der (mögliche) Inhalt der von der

Verweisung erfassten Normen von vornherein im Wesentlichen fest. Es musste sich

um - formal unter § 1 Abs. 2 MOG fallende - Regelungen hinsichtlich

Marktordnungswaren im Sinne des § 2 MOG handeln. Deren möglicher Inhalt war

weiter dadurch begrenzt, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG

zunächst nur den Erlass von Verfahrensregelungen im Zusammenhang mit

Mengenregelungen und Abgaben zu Marktordnungszwecken gestatteten, mithin sich

nur auf Normen bezogen, die auch Mengenregelungen oder Abgaben zu

Marktordnungszwecken beinhalteten. Die Entscheidung über die Voraussetzungen

und die Höhe der Mengenregelungen oder der Abgaben selbst übertrugen beide

Ermächtigungsnormen zudem nur für den Fall an den nationalen Verordnunggeber,

dass diese schon nach dem Gemeinschaftsrecht bestimmt, bestimmbar oder

jedenfalls der Höhe nach begrenzt waren. Damit hat der parlamentarische

Gesetzgeber dafür gesorgt, dass Rechtsverordnungen nur dann und nur insoweit

erlassen werden durften, als das Gemeinschaftsrecht bereits die wesentlichen

Entscheidungen selbst getroffen hatte.

cc) Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass der Milch-Garantiemengen-

45

Verordnung konnten der Verordnung Nr. 3950/92 in ihren in den

Milchwirtschaftsjahren 1996/1997 bis 1998/1999 geltenden Fassungen in

hinreichend bestimmter Weise entnommen werden. Soweit die Beschwerdeführer

auch auf spätere Fassungen eingegangen sind, sind diese vorliegend nicht von

Bedeutung.

Explizite Aussagen zum Zweck der zu treffenden Regelungen ergaben sich aus den

46

dem Regelungstext vorangestellten Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 3950/92.

Auch der nationale Verordnunggeber hatte demnach beispielsweise das Ziel der

Verringerung des Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und

Milcherzeugnissen und der entsprechenden strukturellen Überschüsse zu

berücksichtigen und zur Herstellung eines besseren Marktgleichgewichts beizutragen

(Erwägungsgrund Nr. 1). Dem Erwägungsgrund Nr. 7 konnte er entnehmen, welche

Überlegungen der Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers zugrunde lagen,

den Mitgliedstaaten Entscheidungsspielräume hinsichtlich des

Saldierungsverfahrens einzuräumen. Der elfte Erwägungsgrund erkannte an, dass

durch die Anwendung der Regelung zur Stabilisierung der Milcherzeugung die

Umstrukturierung der landwirtschaftlichen Betriebe im Gebiet der ehemaligen

Deutschen Demokratischen Republik nicht beeinträchtigt werden durfte und erlaubte

damit dem nationalen Verordnunggeber, auch eben diesen Umstrukturierungszweck

zu verfolgen.

Das Ausmaß möglicher Regelungen in einer nationalen Rechtsverordnung ergab

47

sich grundsätzlich aus den Bestimmungen der Verordnung Nr. 3950/92, die einen

Entscheidungsspielraum für die Mitgliedstaaten enthielten. So überließ die

Verordnung es den Mitgliedstaaten, bei der Festsetzung der Abgabe für die

Überschreitung der zugeteilten Referenzmengen ungenutzte Referenzmengen

anderer Erzeuger zu berücksichtigen; ebenso war es an den Mitgliedstaaten, zu

entscheiden, auf welcher Ebene eine eventuelle Neuzuteilung (Saldierung)

stattfinden sollte (Art. 2 Abs. 1 UAbs 2). Art. 5 eröffnete die Möglichkeit, die Summe

der zugeteilten Referenzmengen linear zugunsten einer einzelstaatlichen Reserve zu

verringern, die dann nach objektiven Kriterien wiederum in Form zusätzlicher oder

spezifischer Referenzmengen auf die Erzeuger zu verteilen war. Art. 7 sah

Regelungsspielräume bei der Festlegung der Kriterien für den Übergang von

Referenzmengen bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung vor; Art. 8 schließlich

erlaubte verschiedene Maßnahmen zu den insofern ausdrücklich spezifizierten

Zwecken der Umstrukturierung der Milcherzeugung und der Verbesserung der

Umweltbedingungen. Innerhalb dieser Regelungsspielräume waren die

Mitgliedstaaten keinesfalls „völlig frei“, wie der Beschwerdeführer zu 1) annimmt;

vielmehr hatten sie sich an den oben beschriebenen Zwecken zu orientieren, die

teilweise (Art. 8) auch noch näher spezifiziert waren. Art. 5 erforderte für die

Festlegung der Zuteilungskriterien hinsichtlich der einzelstaatlichen Reserve zudem

das Einvernehmen der Kommission.

Außerdem standen diesen Spielräumen weitgehende Festlegungen der Verordnung

48

Nr. 3950/92 gegenüber, von denen die Mitgliedstaaten nicht abweichen konnten. So

regelte Art. 1 der Verordnung die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Erhebung der

Milchabgabe und deren Höhe. Art. 2 bestimmte die Abgabeschuldner (Erzeuger) und

die Abgabepflichtigen (bei Milchlieferungen: die Abnehmer). Art. 3 regelte die den

Mitgliedstaaten zustehenden Gesamtgarantiemengen, Art. 4 enthielt präzise

Vorschriften zur Ermittlung der einzelbetrieblichen Referenzmengen. Art. 1 und 2 der

Verordnung Nr. 536/93 enthielten detaillierte Bestimmungen zur Berechnung der

Abgabe.

dd) Insgesamt ergab sich so aus § 8 Abs. 1 Satz 1 sowie § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG

49

jeweils in Verbindung mit der Verordnung Nr. 3950/92 ein noch hinreichend präzises

Programm für den nationalen Verordnunggeber, nach dem auch voraussehbar war,

was dem Bürger gegenüber zulässig sein sollte. Insbesondere ergab sich ein Mangel

an Bestimmtheit auch nicht daraus, dass es dem Verordnunggeber aufgrund der

Verordnung Nr. 3950/92 - wie bereits dargelegt - freistand, das Saldierungsverbot des

§ 7b Abs. 1 Satz 8 und einen besonderen, den neuen Ländern vorbehaltenen

Saldierungsschritt nach § 7b Abs. 2 Nr. 1 MGV zu statuieren. Insofern handelte es

sich um eine Frage, in der die Regelungsintensität gering war, nachdem Eingriffe in

Freiheitsgrundrechte mit dem Saldierungsverfahren nicht verbunden waren und auch

unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgrundsatzes die Einführung eines

die neuen Länder bevorzugenden Saldierungsverfahrens nicht zu beanstanden war.

2. Die Gültigkeit der Milch-Garantiemengen-Verordnung lässt sich auch nicht mit

50

dem Argument in Frage stellen, dass der Verordnunggeber nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3

GG neben den nationalen Ermächtigungsgrundlagen wie § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12

Abs. 2 Satz 1 MOG auch die von diesen Vorschriften in Bezug genommenen Normen

der Verordnung Nr. 3950/92 hätte anführen müssen.

a) Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche

51

Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die

Feststellung ermöglichen, ob der Verordnunggeber beim Erlass der Regelungen von

einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte. Die Exekutive

muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen

Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es

kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten

Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene

Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften

ergeben. Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des

Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm

die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz

übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein rechtsstaatliches

Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnunggeber beim

Erlass der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten hat

(BVerfGE 101, 1 <42> ).

b) Hieraus folgt entgegen der auch im Schrifttum und in der Rechtsprechung (vgl.

52

Erbel, DÖV 1989, S. 338 <341 f.>; Kauch/Düsing, AgrarR 2003, S. 69; Nierhaus, in:

Bonner Kommentar, Bd. 11, Art. 80 Rn. 327 (November 1998); Schwarz, DÖV 2002,

S. 852 <853>; VG Darmstadt, Urteil vom 8. April 2004 - 3 E 1764/01 -, juris, Rn. 16)

teilweise vertretenen Auffassung der Beschwerdeführer nicht, dass der

Verordnunggeber dann, wenn er sich auf eine nationale Verordnungsermächtigung

stützt, die ihrerseits (teilweise) auf unionsrechtliche Vorschriften verweist, neben der

nationalen Verordnungsermächtigung grundsätzlich auch diese unionsrechtlichen

Vorschriften zitieren müsste (vgl. BVerwGE 118, 70 <72 ff.>; 121, 382 <386>;

BFHE 203, 243 <249>; BayVGH, Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 BV 02.3024 -, juris, Rn.

20). Gegen einen solchen Schluss spricht schon der Zweck des Zitiergebots. Der

Verordnunggeber weist seine Rechtssetzungsbefugnis bei der Ergänzung und

Durchführung von zwingendem Unionsrecht durch nationale Vorschriften vollständig

nach und ermöglicht auch die Kontrolle, ob die Grenzen seiner Rechtssetzungsmacht

gewahrt sind, wenn er alle - eigenständigen - Ermächtigungsgrundlagen, auf die er

die Verordnung stützt, nennt (vgl. BVerfGE 101, 1 <44> ). Der Zweck des Zitiergebots

ist deshalb grundsätzlich als erfüllt anzusehen, wenn der Verordnunggeber sich auf

die Nennung der nationalen Verordnungsermächtigung beschränkt, da diese - und

nicht die in Bezug genommenen unionsrechtlichen Vorschriften - regelt, dass der den

Mitgliedstaaten verbliebene Gestaltungsspielraum bei der Ergänzung und

Durchführung von zwingendem Unionsrecht durch den Verordnunggeber ausgefüllt

werden darf. Nur wenn unionsrechtliche Vorschriften, auf die eine nationale

Verordnungsermächtigung verwiese, eine oder mehrere zusätzliche eigenständige

Ermächtigungsgrundlagen enthielten, wäre der Verordnunggeber nach Art. 80 Abs. 1

Satz 3 GG verpflichtet, auch die entsprechenden unionsrechtlichen Vorschriften zu

nennen. Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Dass das förmliche

Parlamentsgesetz zur Wahrung der Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sich

in gewissen Grenzen des Mittels der Verweisung bedienen darf, zwingt nicht zu einer

entsprechend erweiternden Auslegung des Zitiergebots. Diese fände auch keine

Grundlage in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl.

BVerfGE 29, 198; 45, 142 ; BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer des Zweiten Senats

vom 5. September 1990 - 2 BvR 848/88 -, juris, und vom 6. September 1990 - 2 BvR

965/88 -, juris).

IV.

Der Straftatbestand des § 370 Abs. 1 AO in Verbindung mit § 12 Abs. 1 MOG genügt

53

den Anforderungen des strafrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatzes aus Art. 103 Abs.

2, Art. 104 Abs. 1 GG in noch hinreichender Weise. Dies gilt insbesondere auch,

soweit daraus die Strafbarkeit der Hinterziehung der zusätzlichen Abgabe auf Milch

nach der Verordnung Nr. 3950/92 in den Milchwirtschaftsjahren 1996/1997 bis

1998/1999 folgte.

1. a) Art. 103 Abs. 2 GG enthält die Verpflichtung des Gesetzgebers, die

54

Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und

Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch

Auslegung ermitteln lassen. Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Es

geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Jedermann

soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist.

Art. 103 Abs. 2 GG hat insofern freiheitsgewährleistende Funktion. Andererseits soll

sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber selbst abstrakt-generell über die

Strafbarkeit entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen

Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt

verwehrt, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung festzulegen (vgl.

BVerfGE 75, 329 <340 f.> ; stRspr).

Allerdings darf das Gebot der Gesetzesbestimmtheit nicht übersteigert werden; die

55

Gesetze würden sonst zu starr und kasuistisch und könnten der Vielgestaltigkeit des

Lebens, dem Wandel der Verhältnisse oder der Besonderheit des Einzelfalles nicht

mehr gerecht werden. Generalklauseln oder unbestimmte, wertausfüllungsbedürftige

Begriffe im Strafrecht sind deshalb nicht von vornherein und immer

verfassungsrechtlich zu beanstanden (vgl. BVerfGE 48, 48 <56 f.>; 75, 329 <341 f.> ).

Auch die Tatsache, dass zur Auslegung eines Strafgesetzes auf andere Gesetze

zurückgegriffen werden muss, steht der Bestimmtheit des Strafgesetzes grundsätzlich

nicht notwendig entgegen (vgl. BVerfGE 78, 205 <213> ). Die Beurteilung der Frage,

ob der Tatbestand einer Strafnorm „gesetzlich bestimmt" im Sinne des Art. 103 Abs. 2

GG ist, kann auch davon abhängen, an welchen Kreis von Adressaten sich die

Vorschrift wendet. Richtet sie sich ausschließlich an Personen, bei denen aufgrund

ihrer Ausbildung oder praktischen Erfahrung bestimmte Fachkenntnisse regelmäßig

vorauszusetzen sind und regelt sie Tatbestände, auf die sich solche Kenntnisse zu

beziehen pflegen, so begegnet die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe unter

dem Gesichtspunkt des Art. 103 Abs. 2 GG dann keinen Bedenken, wenn allgemein

davon ausgegangen werden kann, dass der Adressat aufgrund seines Fachwissens

imstande ist, den Regelungsinhalt solcher Begriffe zu verstehen und ihnen konkrete

Verhaltensanweisungen zu entnehmen (vgl. BVerfGE 48, 48 <57> ; stRspr).

b) Dem Gesetzgeber ist es von Verfassungs wegen nicht untersagt, durch ein

56

Blankettstrafgesetz die Beschreibung des Straftatbestandes zu ersetzen durch die

Verweisung auf eine Ergänzung im gleichen Gesetz oder in anderen, auch künftigen

Normen, die nicht notwendig von derselben rechtsetzenden Instanz erlassen werden

(vgl. BVerfGE 14, 245 <252> ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats

vom 19. Dezember 1991 - 2 BvR 836/85 -, NVwZ-RR 1992, S. 521). Die

Voraussetzungen der Strafbarkeit müssen dann entweder im Blankettstrafgesetz

selbst oder in dem in Bezug genommenen Gesetz hinreichend deutlich umschrieben

sein (vgl. BVerfGE 37, 201 <209>; 75, 329 <342, 344 ff.>; BVerfG, Beschluss der

2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. Oktober 1990 - 2 BvR 385/87 -, NJW 1992,

S. 35; ferner BGHSt 37, 266 <272>). Zudem muss das Blankettgesetz hinreichend

klar erkennen lassen, worauf sich die Verweisung bezieht (BVerfGE 48, 48 <55>; 51,

60 <74> ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 19. Dezember

1991 - 2 BvR 836/85 -, NVwZ-RR 1992, S. 521).

Verweist der parlamentarische Gesetzgeber auf Rechtsverordnungen, muss er

57

Sorge tragen, dass die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe für

den Bürger schon aus dem Parlamentsgesetz voraussehbar sind und nicht erst aus

der Verordnung, auf die verwiesen wird (vgl. BVerfGE 14, 174 <185 f.> m.w.N.; vgl.

auch BVerfGE 32, 346 <362> ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten

Senats vom 21. August 2001 - 2 BvR 1941/00 -,