Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 389/94

Unzulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde betreffend die Prüfung der Durchführung eines Volksentscheids über das Abfallrecht in Bayern
Bundesverfassungsgericht
Sie sind hier:
L e i t s ä t z e
zum Beschluß des Zweiten Senats vom 9. Juli 1997
- 2 BvR 389/94 -
1. Das Gesetzesinitiativrecht, das die Verfasung des Freistaates Bayern einem gemäß Art. 71 Abs. 2 des Bayerischen
Landesverwaltungsgesetzes rechtsgültigen Volksbegehren einräumt, unterscheidet sich von den politischen
Individualrechten jedes einzelnen der Gruppe der Unterzeichner angehörenden Aktivbürgers; es stellt keine
grundrechtlich geschützte Berechtigung dieser Gesamtheit der Unterzeichner dar. Seine Verletzung kann daher mit der
Verfassungsbeschwerde nicht gerügt werden.
2. Rügen der Verletzung von grundrechtsgleichen Gewährleistungen durch ein Landesverfassungsgericht können mit der
Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nicht geltend gemacht werden, wenn sie sich auf ein Verfahren
des Landesverfassungsgerichts beziehen, on dem dieses eine landesverfassungsrechtliche Streitigkeit in der Sache
abschließend entscheidet (zuletzt offen gelassen in BVerfGE 30, 112 [122]).
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 389/94 -
IM NAMEN DES VOLKES
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
der Beauftragten des Volksbegehrens "Das bessere Müllkonzept e.V.", Frau P..., in eigenem Namen und im Namen der
Unterzeichner des Volksbegehrens,
- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Tillo Guber, Nymphenburger Straße 84, München -
gegen
die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 19. Januar 1994 - Vf. 89-III-92, Vf. 92-III-92 -
sowie mittelbar gegen
Art. 74 Abs. 7 BV; Art. 75 Abs. 2 Nr. 3 BayLWG
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsidentin Limbach,
Graßhof,
Kruis,
Kirchhof,
Winter,
Sommer,
Jentsch,
Hassemer
am 9. Juli 1997 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.
G r ü n d e :
A.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob das Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung einer Entscheidung des
Bayerischen Verfassungsgerichtshofs befugt ist, in der das für Wahlen geltende Neutralitätsgebot nicht auf
Volksabstimmungen übertragen, dort vielmehr ein Sachlichkeitsgebot anerkannt wird. Der Bayerische
Verfassungsgerichtshof hatte diese Entscheidung im Verfahren gemäß Art. 81 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes (BayLWG)
getroffen, nachdem er gegen die Entscheidung des Bayerischen Landtags zur Prüfung der Durchführung des
Volksentscheids über das Abfallrecht in Bayern angerufen worden war.
I.
2
Die Verfassung des Freistaates Bayern sieht in Art. 71 vor, daß Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Landtags, vom Senat
oder vom Volk (Volksbegehren) eingebracht werden können. Das Gesetzgebungsrecht weist die Verfassung in Art. 72 Abs. 1
dem Landtag oder dem Volk (Volksentscheid) zu. Das unmittelbare Gesetzgebungsrecht des Volkes ist in Art. 63 ff. BayLWG
näher geregelt:
3
Es bedarf zunächst eines schriftlichen Antrags auf Zulassung eines Volksbegehrens für einen beizufügenden,
ausgearbeiteten und mit Gründen versehenen Gesetzentwurf. Der Antrag muß von 25.000 Stimmberechtigten
unterschrieben werden. Ferner müssen ein Beauftragter und ein Stellvertreter bezeichnet werden, die berechtigt sind,
verbindliche Erklärungen zum Antrag abzugeben und entgegenzunehmen (Art. 64 BayLWG). Dem Staatsministerium des
Innern obliegt die Entscheidung, ob dem Zulassungsantrag stattzugeben ist. Hält es die gesetzlichen Voraussetzungen
nicht für gegeben, so hat es die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs herbeizuführen (Art. 65 BayLWG). Gibt es einem
Zulassungsantrag statt, so macht das Staatsministerium des Innern das Volksbegehren bekannt und setzt den Zeitraum
fest, innerhalb dessen die Eintragungen für das Volksbegehren vorgenommen werden können (Art. 66 Abs. 1 BayLWG). Wird
innerhalb dieser Eintragungsfrist das Begehren nach Schaffung eines Gesetzes von mindestens einem Zehntel der
Stimmberechtigten gestellt, so ist das Volksbegehren rechtsgültig (Art. 71 Abs. 2 BayLWG). Es ist vom Landtag binnen drei
Monaten nach Unterbreitung durch den Ministerpräsidenten zu behandeln. Nimmt der Landtag den begehrten
Gesetzentwurf unverändert an, so entfällt der Volksentscheid (Art. 73 Abs. 3 BayLWG). Anderenfalls ist das rechtsgültige
Volksbegehren dem Volk binnen weiterer drei Monate zur Entscheidung vorzulegen (Art. 73 Abs. 1 BayLWG). Dabei kann der
Landtag dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zur Entscheidung mit vorlegen, wenn er den Entwurf des Volksbegehrens
ablehnt (Art. 73 Abs. 4 BayLWG). Die Staatsregierung setzt den Tag der Abstimmung fest und macht ihn zusammen mit dem
Gegenstand des Volksentscheids bekannt (Art. 75 Abs. 1 BayLWG). Dabei muß sie auch eine Erläuterung geben, die "bündig
und sachlich" sowohl die Begründung der Antragsteller wie ihre eigene und die Auffassungen des Landtags und des Senats
darlegen soll (Art. 74 Abs. 7 BV; Art. 75 Abs. 2 Nr. 3 BayLWG).
4
Ein Gesetzentwurf ist durch Volksentscheid angenommen, wenn die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen auf
Zustimmung lautet. Stehen mehrere Gesetzentwürfe zur Abstimmung, so ist derjenige angenommen, der die meisten
Zustimmungen erhalten hat, sofern deren Zahl die Zahl der Ablehnungen übersteigt (Art. 80 BayLWG). Der
Landeswahlausschuß stellt das zahlenmäßige Ergebnis des Volksentscheids fest (Art. 79 Abs. 1 BayLWG).
5
Die Prüfung der Durchführung des Volksentscheids obliegt dem Landtag (Art. 81 Abs. 1 BayLWG). Gegen dessen Beschlüsse
kann der Verfassungsgerichtshof angerufen werden; hierzu sind der Beauftragte des dem Volksentscheid unterstellten
Volksbegehrens und eine qualifizierte Minderheit des Landtags berechtigt (Art. 81 Abs. 2 BayLWG).
II.
6
Im November 1989 beantragten Stimmberechtigte, die in der Bürgeraktion "Das bessere Müllkonzept e.V."
zusammengeschlossen waren, beim Bayerischen Staatsministerium des Innern die Zulassung eines Volksbegehrens über
den Entwurf eines bayerischen Abfallwirtschaftsgesetzes. Beauftragte der Antragsteller im Sinne des Art. 64 Abs. 2 BayLWG
war die Beschwerdeführerin. Dem Zulassungsantrag wurde stattgegeben. Nachdem sich 12,8 vom Hundert der
Stimmberechtigten eingetragen hatten, stellte der Landeswahlleiter die Rechtsgültigkeit des Volksbegehrens fest. Der
Bayerische Landtag lehnte den Gesetzentwurf ab und beschloß, dem Volk einen eigenen Entwurf eines bayerischen
Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes zur Entscheidung mit vorzulegen.
7
Den vollständigen Text der beiden Entwürfe sowie die Erläuterung machte die Bayerische Staatsregierung in Form einer
Broschüre bekannt, die an alle bayerischen Haushalte verteilt wurde. Die Beschwerdeführerin und die Bürgeraktion werteten
Teile der Broschüre als unzulässige Beeinflussung der Abstimmung und beantragten beim Bayerischen
Verfassungsgerichtshof den Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Das Gericht wies den Antrag wegen des Vorrangs des
besonderen Prüfungsverfahrens nach Art. 81 BayLWG zurück.
8
Der am 17. Februar 1991 durchgeführte Volksentscheid erbrachte eine die Zahl der Ablehnungen übersteigende Mehrheit
von Ja-Stimmen für den Gesetzentwurf des Bayerischen Landtags, der damit angenommen war.
9
In einem sich anschließenden Verfahren beim Bayerischen Landtag zur Prüfung der Durchführung des Volksentscheids
gemäß Art. 81 Abs. 1 BayLWG machte die Bürgeraktion geltend, staatliche und kommunale Amtsträger hätten sich im
Vorfeld des Volksentscheids in verschiedener Weise nachhaltig für den Gesetzentwurf des Landtags und gegen den
Gesetzentwurf des Volksbegehrens ausgesprochen. Sie hätten auf das Abstimmungsverhalten der Stimmberechtigten
eingewirkt und hierdurch die staatliche Neutralitätspflicht verletzt.
10
Der Bayerische Landtag entschied, daß der Volksentscheid gültig sei. Gegen diesen Beschluß rief u.a. die
Beschwerdeführerin als Beauftragte des Volksbegehrens den Bayerischen Verfassungsgerichtshof an und beantragte, den
Volksentscheid für ungültig zu erklären.
11
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof wies durch die angegriffene Entscheidung vom 19. Januar 1994 diesen Antrag ab.
Die Rügen seien unbegründet. Das auf Wahlen bezogene Neutralitätsgebot lasse sich auf das Volksgesetzgebungsverfahren
nicht übertragen. An seine Stelle trete ein Sachlichkeitsgebot (Objektivitätsgebot). Der Verfassungsgerichtshof legt im
einzelnen dar, daß die staatlichen Organe sich an dieses Gebot gehalten hätten. Soweit demgegenüber unzulässige
Beeinflussungen durch kommunale Amtsträger in Betracht kämen, könne hieraus nicht der Schluß gezogen werden, daß
das landesweite Abstimmungsergebnis ohne solche Beeinflussungen möglicherweise zugunsten des Volksbegehrens
ausgefallen wäre.
III.
12
Gegen diese Entscheidung und zugleich mittelbar gegen Art. 74 Abs. 7 BV und Art. 75 Abs. 2 Nr. 3 BayLWG richtet sich die
von der Beschwerdeführerin "im eigenen Namen und im Namen der Unterzeichner des Volksbegehrens" eingelegte
Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Grundrechts auf Chancengleichheit bei
politischen Abstimmungen aus Art. 3 Abs. 1 GG, ferner des Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Demokratieprinzip sowie des Rechts auf den gesetzlichen Richter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
13
Sie, die Beschwerdeführerin, sei sowohl Beauftragte des Volksbegehrens als auch dessen Unterzeichnerin. In beiden
Eigenschaften werde sie durch die angegriffene Entscheidung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Das gelte
auch für die anderen Unterzeichner des Volksbegehrens, in deren Namen die Verfassungsbeschwerde ebenfalls eingelegt
werde und deren Rechte die Beauftragte des Volksbegehrens nach bayerischem Landesrecht wahrnehme. Jedenfalls im
Namen der Unterzeichner müsse die Beauftragte des Volksbegehrens beschwerdebefugt sein.
14
Die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs verletze das Grundrecht auf Chancengleichheit, das auch bei
Volksentscheiden nach Landesrecht gelte, in mehrfacher Hinsicht. Zunächst verstießen schon Art. 74 Abs. 7 BV sowie
Art. 75 Abs. 1 und 2 Nr. 3 BayLWG gegen das Gebot der Chancengleichheit, soweit sie vorschrieben, daß die Auffassung von
Staatsregierung und Senat Gegenstand der Erläuterung zum Volksentscheid zu sein habe. Zudem lehne der Bayerische
Verfassungsgerichtshof zu Unrecht eine Geltung des staatlichen Neutralitätsgebots bei Volksentscheiden ab. Aber auch das
vom Verfassungsgerichtshof stattdessen angenommene Sachlichkeitsgebot sei wegen der mit der Verfassungsbeschwerde
im einzelnen gerügten Verstöße nicht eingehalten worden; darin liege eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Demokratieprinzip.
15
Schließlich verletze die Besetzung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs aus mehreren Gründen das Recht aus Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG. Insbesondere sei die Bildung von 13 verschiedenen Spruchgruppen, denen jeweils die Präsidentin und der
Generalsekretär angehörten, unzulässig.
IV.
16
Dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, allen Länderregierungen sowie dem Bayerischen
Landtag, dem Bayerischen Senat und dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben
worden.
17
1. Der Bayerische Landtag hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.
18
Das Verfahren über die Gültigkeit des Volksentscheids nach Art. 81 Abs. 2 BayLWG sei - wie das Wahlprüfungsverfahren - als
objektives Verfahren ausgestaltet. Würde man gegen die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts die
Verfassungsbeschwerde zulassen, wäre das Bundesverfassungsgericht oberste Instanz in Prüfungsverfahren der Länder.
Damit wären deren spezielle Verfahrensvorschriften wegen der allgemeinen und weiter gefaßten
Zulässigkeitsvoraussetzungen der Verfassungsbeschwerde der Wirkungslosigkeit preisgegeben.
19
Die im Namen der Unterzeichner des Volksbegehrens eingelegte Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, da die
Unterzeichner einen mit eigenen Rechten ausgestatteten Teil des Staatsvolks darstellten, der nicht grundrechtsfähig und
damit auch nicht beschwerdefähig sei. Die Unterzeichner stritten um organschaftliche Rechte oder Zuständigkeiten, die
ihnen in der Landesverfassung verliehen seien; sie seien deshalb auf den Organstreit verwiesen.
20
Soweit die Beschwerdeführerin als Beauftragte des Volksbegehrens im eigenen Namen die Verletzung von Grundrechten der
Unterzeichner des Volksbegehrens geltend mache, handele es sich um die Geltendmachung fremder Rechte im eigenen
Namen. Es müsse deshalb für die Beschwerdebefugnis auf den Rechtsinhaber, also die Gruppe der Unterzeichner, abgestellt
werden. Diese könnten jedoch ihren verfassungsrechtlichen Organstatus, wie dargelegt, nur im Wege des Organstreits
geltend machen.
21
Soweit die Beschwerdeführerin als Unterzeichnerin die Verletzung eigener Grundrechte geltend mache, sei schon fraglich,
ob dem einzelnen Unterzeichner überhaupt ein Recht auf Chancengleichheit zustehe. Die Beschwerdebefugnis scheitere
aber auf jeden Fall daran, daß die Beschwerdeführerin als Unterzeichnerin des Volksbegehrens nicht Beteiligte des
Verfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof gewesen sei.
22
2. Die Stellungnahmen des Bayerischen Senats und der Bayerischen Staatsregierung stimmen im wesentlichen mit den
Ausführungen des Landtags überein. Das gilt ebenfalls für die Äußerung der Präsidentin des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs, die jedoch nur zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen hat.
B.
23
Die Verfassungsbeschwerde ist dahin auszulegen, daß sie von der Beschwerdeführerin erhoben wird zum einen in ihrer
Eigenschaft als Unterzeichnerin des Volksbegehrens (I.) und zum anderen als Beauftragte des Volksbegehrens, als die sie
auch im Ausgangsverfahren des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Antragstellerin war (II.). In beiden Fällen ist die
Verfassungsbeschwerde unzulässig.
I.
24
Die Verfassungsbeschwerde gegen eine gerichtliche Entscheidung setzt voraus, daß der Beschwerdeführer durch dieses
nicht nur mittelbar faktisch, sondern unmittelbar rechtlich betroffen wird (BVerfGE 15, 256 <262 f.>). Das ist hier nicht der
Fall, soweit die Beschwerdeführerin sich auf ihre Grundrechte als Unterzeichnerin des Volksbegehrens und als
Stimmberechtigte stützt. In solchen Rechten betrifft das angegriffene Urteil die Beschwerdeführerin unmittelbar rechtlich
weder durch die Abweisung des Verfahrensantrags (1.) noch aufgrund der inhaltlichen Aussagen (2.) noch in der
grundrechtsgleichen Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (3.).
25
1. An dem Ausgangsverfahren gemäß Art. 81 Abs. 2 BayLWG war die Beschwerdeführerin nicht als Stimmberechtigte und
Inhaberin von Individualrechten beteiligt. Das Prüfungsverfahren des Art. 81 Abs. 2 BayLWG sieht kein Antragsrecht des
Bürgers zur Verteidigung seiner Individualrechte aus dem status activus vor. Antragsberechtigt und beteiligt war die
Beschwerdeführerin vielmehr nur als Beauftragte des rechtsgültigen Volksbegehrens; nur in dieser Eigenschaft ist sie daher
durch die Abweisung ihres Antrags unmittelbar rechtlich betroffen.
26
2. Mit ihren Rügen macht die Beschwerdeführerin auch keine sich aus dem Inhalt der angegriffenen Entscheidung
ergebende unmittelbare Verletzung ihrer Grundrechte geltend. Der Antrag, den Volksentscheid für ungültig zu erklären, war
nicht darauf gestützt worden, daß Stimmrechte der Teilnehmer am Volksentscheid verletzt seien; er wurde vielmehr
ausschließlich auf die angebliche Verletzung der Neutralitätspflicht durch Land und Kommunen gegründet. Dabei geht es
um das Recht auf Gewährleistung gleicher Chancen im Wettbewerb um die Stimmen bei Wahlen oder Volksentscheiden (vgl.
auch BVerfGE 21, 196 <199>; 42, 53 <59>). Dieses Recht steht hier der Gesamtheit der Unterzeichner des rechtsgültigen
Volksbegehrens zu; seine Verletzung berührt die Individualrechte des einzelnen Stimmberechtigten allenfalls mittelbar.
27
3. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG garantiert den Parteien eines gerichtlichen Verfahrens den Anspruch auf den gesetzlichen
Richter. Seine Verletzung kann daher im Verfassungsbeschwerde-Verfahren nur die Prozeßpartei oder ein Beteiligter in
ähnlicher Rechtsstellung rügen; nur diese Personen können durch die Entziehung des gesetzlichen Richters unmittelbar in
ihren Rechten verletzt sein (vgl. BVerfGE 15, 298 <301>). Da die Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als
Unterzeichnerin des Volksbegehrens - wie dargelegt - nicht formell am Ausgangsverfahren vor dem Bayerischen
Verfassungsgerichtshof beteiligt war, kann sie mithin insoweit auch nicht in einem Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
verletzt sein.
II.
28
Die von der Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Beauftragte des rechtsgültigen Volksbegehrens erhobene
Verfassungsbeschwerde ist sowohl unzulässig, soweit die Beschwerdeführerin eine verfassungswidrige
Abstimmungsbeeinflussung rügt (1.), als auch soweit sie eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geltend macht (2.).
29
1. Das von der Beschwerdeführerin als Beauftragte der Gruppe der Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens
eingeforderte Recht auf Chancengleichheit bei der Durchführung des Volksentscheids gehört nicht zu einer grundrechtlich
geschützten Berechtigung dieser Gesamtheit der Unterzeichner des Volksbegehrens; seine Verletzung kann daher mit der
Verfassungsbeschwerde nicht gerügt werden.
30
a) Die Verfassungsbeschwerde ist ein Rechtsbehelf des Grundrechtsberechtigten gegen den Staat. Sie ist "jedermann"
gegeben, der behaupten kann, ein Hoheitsakt verletze ihn in seinen Rechten gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG. Hierzu
gehören nicht nur die Grundrechte, welche die Freiheit des Einzelnen schützen, sondern auch im Grundgesetz
gewährleistete politische Rechte des Aktiv-Status (vgl. BVerfGE 4, 27 <30>; 6, 445 <448>; stRspr). Hingegen ist die
Verfassungsbeschwerde nicht zur Austragung von Streitigkeiten gegeben, mit denen Rechte geltend gemacht werden, die
auf einer besonderen kompetentiellen Funktion eines Antragstellers im Verfassungsleben beruhen und durch ein gesetzlich
begründetes gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis geregelt sind (vgl. BVerfGE 6, 445 <448>; 13, 54 <85>; 21, 362
<369 ff.>; 68, 193 <208>; 75, 192 <197>).
31
b) Solche kompetenzrechtlich geregelten, konkretisierten Aufgaben im Verfassungsleben nimmt allerdings das Staatsvolk
nicht wahr, wenn es im Bund und in den Ländern Staatsgewalt gemäß Art. 20 Abs. 2 GG und Art. 28 Abs. 1 GG ausübt.
Insoweit werden seine Rechte daher nur durch die subjektiven öffentlichen Rechte des aktiven Status jedes einzelnen
Bürgers verwirklicht (vgl. BVerfGE 13, 54 <85>).
32
c) Die Verfassung des Freistaates Bayern formt aber die vom Volk ausgehende Staatsgewalt weiter aus, indem sie ihm auch
ein unmittelbares Recht der Gesetzgebung zuerkennt. Allerdings gewährt die Landesverfassung das Gesetzesinitiativrecht
(Art. 71 BV) und das Gesetzgebungsrecht (Art. 72 Abs. 1 BV) nicht dem Volk als solchem oder jedem Aktivbürger.
Gesetzesvorlagen können vielmehr außer aus der Mitte des Landtags und vom Senat nur durch ein rechtsgültiges
Volksbegehren eingebracht werden. Träger des Gesetzesinitiativrechts ist das rechtsgültige Volksbegehren. Gesetzgeber ist
der Landtag oder der erfolgreiche Volksentscheid. Die das rechtsgültige Volksbegehren tragenden Stimmberechtigten sind
insoweit auch handlungsfähig: Die Verfassung sieht ihre Vertretung durch den Beauftragten vor, dem die Befugnis zur
Abgabe von Erklärungen (Art. 64 Abs. 2, 67 Abs. 2 BayLWG) und zur Prozeßführung vor dem Bayerischen
Verfassungsgerichtshof zuerkannt ist (Art. 81 Abs. 2 BayLWG).
33
Hieraus wird deutlich, daß die Unterzeichner eines rechtsgültigen Volksbegehrens mit diesem nicht nur ihre politischen
Individualrechte aus dem status activus zur Geltung bringen. Daneben nimmt die von ihnen gebildete Gruppe mit dem
Gesetzes-initiativrecht eine Funktion im Verfassungsleben wahr. Die Verfassung räumt dieser Gruppe das Recht auf den
Volksentscheid ein, wenn das Volksbegehren vom Parlament nicht zum Gesetz erhoben worden ist. Verfassung und
Landeswahlgesetz legen dabei ein geordnetes gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis zwischen der Gruppe der
Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens sowie den Verfassungsorganen Landtag und Staatsregierung fest (vgl.
Art. 72 bis 76 BayLWG). Das so ausgestaltete Gesetzesinitiativrecht der Gruppe der Unterzeichner des rechtsgültigen
Volksbegehrens unterscheidet sich von den politischen Individualrechten jedes einzelnen zu dieser Gruppe gehörenden
Aktivbürgers. Es berechtigt die Gruppe als solche und beruht auf einer Kompetenz, die das positive Recht zuordnet und
inhaltlich begrenzt. Zugleich verleiht es der Gesamtheit der Träger des erfolgreichen Volksbegehrens eine Funktion im
Verfassungsleben und bezieht sie insoweit in die Organisation des Staates ein (vgl. auch BVerfGE 13, 54 <87>;
BayVerfGH 44, 9 ff.).
34
Nicht zu entscheiden ist hier, ob dies auch schon für die Gesamtheit der Unterzeichner des Antrags auf Zulassung des
Volksbegehrens gilt oder ob die Stimmberechtigten in diesem Stadium der Einleitung eines Volksgesetzgebungsverfahrens
nur ihre Individualrechte aus dem status activus verwirklichen. Dies hat auch schon die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 1982 (BVerfGE 60, 175 <202; 207>) offengelassen.
35
d) In dem Ausgangsverfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof hat die Beschwerdeführerin ausschließlich das
Gesetzesinitiativrecht des rechtsgültigen Volksbegehrens verteidigt. Sie hat ihre Auffassung von der Fehlerhaftigkeit des
Volksentscheids nicht etwa auf eine Verletzung von Stimmrechten der Bürger gestützt, sondern darauf, daß das Land und
die Kommunen die Gesetzesinitiative des Volksbegehrens gegenüber dem Gesetzesvorschlag des Parlaments durch
Parteinahme benachteiligt hätten. Die Beschwerdeführerin hat damit als Beauftragte nicht - ähnlich einer
Prozeßstandschaft (vgl. hierzu BVerfGE 77, 263, <269>) - Rechte geltend gemacht, die als subjektive öffentliche Rechte der
Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens grundrechtlich geschützt sind. Vielmehr ging es schon im
Ausgangsverfahren um eine Streitigkeit zwischen Beteiligten eines Verfassungsrechtskreises, die Aufgaben und
Zuständigkeiten der Landesgesetzgebung wahrnehmen.
36
e) Wenn dieser Verfassungsrechtsstreit vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof im Wege eines
Volksentscheidprüfungsverfahrens gemäß Art. 81 Abs. 2 BayLWG und nicht im allgemeinen Verfahren einer
Landesverfassungsstreitigkeit nach Art. 64 BV entschieden wurde, so beruht dies auf der Sonderregelung für Wahl- und
Volksentscheidprüfungsverfahren und ändert nichts daran, daß im Ausgangsverfahren eine landesverfassungsrechtliche
Streitigkeit zwischen Beteiligten geführt wurde, die gesetzlich bestimmte Funktionen im Verfassungsleben des Landes
wahrnehmen (vgl. auch BayVerfGH 44, 9 <15>). Zur Überprüfung von Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte, die
in derartigen landesverfassungsrechtlichen Streitigkeiten ergangen sind, ist das Bundesverfassungsgericht nicht berufen
(vgl. BVerfGE 6, 445 <449>; 30, 112 <122>).
37
2. Aus diesem Grund ist die Verfassungsbeschwerde auch unzulässig, soweit die Beschwerdeführerin rügt, die angegriffene
Entscheidung verletze sie in ihrer Eigenschaft als Antragstellerin des Ausgangsverfahrens in der grundrechtsgleichen
Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
38
a) In dem föderativ gestalteten Bundesstaat des Grundgesetzes stehen die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder
grundsätzlich selbständig nebeneinander. Entsprechendes gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der
Länder (vgl. BVerfGE 6, 376 <381 f.>; 22, 267 <270>; 60, 175 <209>). Daraus folgt, daß der Bereich der
Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben muß und die
Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden darf, als es nach dem
Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist (vgl. BVerfGE 36, 342 <357>; 41, 88 <119>; 60, 175 <209>).
39
Gegen Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte kann das Bundesverfassungsgericht im Wege der
Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG angerufen werden, um den Schutz der Grundrechte und
grundrechtsgleichen Gewährleistungen einzufordern, an die die "öffentliche Gewalt", zu der auch die
Landesverfassungsgerichte gehören (vgl. BVerfGE 13, 132 <140>), gemäß Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG gebunden
ist. Das Bundesverfassungsgericht hat daher in ständiger Rechtsprechung anerkannt, daß auch die Entscheidungen der
Landesverfassungsgerichte mit der Verfassungsbeschwerde angreifbare Akte "öffentlicher Gewalt" sind (zuletzt BVerfGE 85,
148 <157>). Das setzt freilich voraus, daß es im Ausgangsverfahren um Rechte ging, die dem Beschwerdeführer als
Grundrechtsträger zustehen; nur solche Rechte können - wie dargelegt - mit der Verfassungsbeschwerde verteidigt werden.
Streitigkeiten hingegen, bei denen es um Funktionen bei Ausübung des Gesetzgebungsrechts im Land geht, entscheidet das
Landesverfassungsgericht endgültig (vgl. BVerfGE 6, 445 <448 f.>). Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG und § 13 Nr. 8 BVerfGG
ist für solche Streitigkeiten innerhalb eines Landes ein Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht nicht eröffnet, soweit
hierfür die Zuständigkeit eines Landesverfassungsgerichts begründet ist.
40
b) Das Bundesverfassungsgericht hat bisher offengelassen, ob für die Parteien solcher vom Landesverfassungsgericht in
der Sache abschließend entschiedener landesverfassungsrechtlicher Streitigkeiten die Verfassungsbeschwerde beim
Bundesverfassungsgericht gleichwohl eröffnet ist, wenn sie rügen, daß das Landesverfassungsgericht in dem
Ausgangsverfahren die für alle Beteiligten gerichtlicher Verfahren geltenden grundrechtsgleichen Gewährleistungen des
Verfahrensrechts verletzt hat (vgl. BVerfGE 6, 45 <49 f.>; 30, 112 <122>).
41
Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Oktober 1961 (BVerfGE 13, 132 ff.) und vom 15. Januar 1985
(BVerfGE 69, 112 <120>) betreffen eine andere Fallkonstellation. Dort wurden Rügen der Verletzung von Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG und Art. 103 Abs. 1 GG gegen eine im Popularklageverfahren ergangene Entscheidung des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs erhoben. Das Bundesverfassungsgericht hat die zu ihm eingelegte Verfassungsbeschwerde mit
diesen Rügen als zulässig angesehen, weil ein Antragsteller im Popularklageverfahren demjenigen gleichzustellen sei, der
- wie bei einer Verfassungsbeschwerde - eigene Grundrechte verteidigt (BVerfGE 13, 132 <142>). Jene Ausgangsverfahren
vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof waren mithin gerade keine landesverfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die
nach Bundesverfassungsrecht in der Sache abschließend durch das Landesverfassungsgericht entschieden werden.
42
Die bisher vom Bundesverfassungsgericht offengelassene Frage entscheidet der Senat nunmehr dahin, daß die Rügen der
Verletzung von grundrechtsgleichen Gewährleistungen dann nicht mit der Verfassungsbeschwerde zum
Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden können, wenn sie sich auf ein Verfahren des Landesverfassungsgerichts
beziehen, in dem eine landesverfassungsrechtliche Streitigkeit in der Sache abschließend entschieden wird.
43
Die grundrechtsähnlichen Rechte der Art. 101 Abs. 1 Satz 2, 103 Abs. 1 GG und weitere aus dem Rechtsstaatsprinzip für
das gerichtliche Verfahren abzuleitende Gewährleistungen enthalten objektive Verfahrensgrundsätze, die für jedes
gerichtliche Verfahren gelten; sie müssen daher auch jedem zugute kommen, der nach den Verfahrensnormen parteifähig
ist oder von dem Verfahren unmittelbar betroffen wird (vgl. BVerfGE 61, 82 <104>). Aus diesem Grund stand auch der
Beschwerdeführerin als Antragstellerin der landesverfassungsrechtlichen Streitigkeit des Ausgangsverfahrens vor dem
Bayerischen Verfassungsgerichtshof das Recht aus der grundrechtsgleichen Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
zu. Dieses Recht hatte das Landesverfassungsgericht bei seiner Verfahrensgestaltung zu beachten. Gleichwohl liegt es
nahe, daß das Bundesverfassungsgericht dies bei Ausgangsverfahren der hier gegebenen Art nicht kontrolliert, weil das
Übergreifen der Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes auf die des Landes insoweit vermeidbar ist.
44
Das Grundgesetz erkennt mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG an, daß ein Land interne - grundrechtlich geschützte Rechte nicht
berührende - Streitigkeiten unter Funktionsträgern der Staatsgewalt im Land aufgrund eigener Verfassungsgerichtsbarkeit
- ohne jede bundesverfassungsgerichtliche Einwirkung - in der Sache abschließend entscheiden kann (vgl. auch BVerfGE 41,
88 <119>). Die insoweit anerkannte Unantastbarkeit der Landesverfassungsgerichtsbarkeit würde aber für einen
Teilbereich wieder beseitigt, wenn das Bundesverfassungsgericht kontrollieren müßte, ob die Landesverfassungsgerichte im
Verfahren dieser Verfassungsstreitigkeiten die grundrechtsgleichen Gewährleistungen beachtet haben. Zu deren
Durchsetzung ist ein solcher Übergriff auf die Landesverfassungsgerichtsbarkeit auch nicht geboten, solange die Länder
- wie dies in der Bundesrepublik Deutschland der Fall ist - bei der Einrichtung ihrer Landesverfassungsgerichte die
Homogenitätsanforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG beachten. Dazu gehört, daß sie ihre Verfassungsgerichte mit Richtern
besetzen, die im Sinne des Art. 97 Abs. 1 GG unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen sind, und daß sie ihre
Verfassungsgerichtsbarkeit einer Bindung an die Prinzipien rechtsstaatlicher Verfahrensgestaltung unterwerfen. In diesem
Rahmen brauchen daher landesverfassungsrechtliche Verfahren unter Funktionsträgern des Landes nicht durch das
Bundesverfassungsgericht auf die Beachtung der für das Verfahren geltenden grundrechtsgleichen Gewährleistungen
kontrolliert zu werden. Insoweit nimmt das Verfassungsgericht eines Landes bei der Entscheidung derartiger Verfahren
Aufgaben eines Verfassungsorgans des Landes wahr, die im Bund dem Bundesverfassungsgericht obliegen.
Limbach
Graßhof
Kruis
Kirchhof
Winter
Sommer
Jentsch
Der Richter Hassemer ist an der Unterzeichnung
verhindert.
Limbach