Urteil des BVerfG vom 17.06.2004, 2 BvR 383/03

Entschieden
17.06.2004
Schlagworte
Partg, Rechenschaftsbericht, Politische partei, Chancengleichheit, Unabhängiger sachverständiger, Pflicht zur buchführung, Analogie, Rechtsstaatsprinzip, Herkunft, Transparenzgebot
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L e i t s a t z

zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004

- 2 BvR 383/03 -

Zu den Rechtsfolgen fehlerhafter Rechnungslegung einer Partei gemäß Art. 21 Abs. 1

GG.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 383/03 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, Bundesverband,

vertreten durch die Bundesvorsitzende Dr. Angela Merkel,

Klingelhöferstraße 8, 10785 Berlin,

- Bevollmächtigte:

1. Professor Dr. Jörn Ipsen,

Luisenstraße 41, 49565 Bramsche,

2. Rechtsanwälte Dr. Christofer Lenz und Dr. Jens Kaltenborn, Oppenländer

Rechtsanwälte, Altenbergstraße 3, 70180 Stuttgart -

gegen a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2003 -

BVerwG 6 B 68.02 -,

b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 - OVG

3 B 2.01 -,

c) mittelbar: § 19 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz in der Fassung der

Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl I S. 149)

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat unter Mitwirkung der

Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Jaeger,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff

am 17. Juni 2004 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A.

Die Beschwerdeführerin erstrebt im Rahmen der Parteienfinanzierung die

1

Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, bei der Festsetzung der staatlichen

Mittel für das Jahr 1999 auch diejenigen Zuwendungen zu berücksichtigen, die sie im

Jahr 1998 erhalten hat. Sie wendet sich mit der Verfassungsbeschwerde primär

gegen das Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002

(NJW 2002, S. 2896), mit dem das ihr günstige Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin

vom 31. Januar 2001 (NJW 2001, S. 1367) geändert und ihre Klage abgewiesen

worden ist. Darüber hinaus greift sie den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts

vom 4. Februar 2003 (NJW 2003, S. 1135) an, mit dem ihre Beschwerde gegen die

Nichtzulassung der Revision im Urteil des Oberverwaltungsgerichts zurückgewiesen

worden ist.

I.

Die für die Festsetzung staatlicher Mittel im Rahmen der Parteienfinanzierung für

2

das Rechnungsjahr 1999 zu Grunde zu legenden Bestimmungen des

Parteiengesetzes hatten nach der insoweit maßgeblichen Fassung der

Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl I S. 149) folgenden Wortlaut:

Vierter Abschnitt

3

Staatliche Finanzierung

4

§ 18

5

6

Grundsätze und Umfang der staatlichen Finanzierung

(1) Der Staat gewährt den Parteien Mittel als Teilfinanzierung der

7

allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit. ...

(2) Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen

8

Parteien höchstens ausgezahlt werden darf, beträgt im Zeitpunkt des

Inkrafttretens der Regelung 230 Millionen Deutsche Mark (absolute

Obergrenze).

(3) Die Parteien erhalten jährlich im Rahmen der staatlichen

9

Teilfinanzierung

1. eine Deutsche Mark für jede für ihre jeweilige Liste abgegebene

10

gültige Stimme oder

2. eine Deutsche Mark für jede für sie in einem Wahl- oder

11

Stimmkreis abgegebene gültige Stimme ..., und

3. 0,50 Deutsche Mark für jede Deutsche Mark, die sie als

12

Zuwendung (Mitgliedsbeitrag oder rechtmäßig erlangte Spende)

erhalten haben; ...

(4) ...

13

(5) Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung darf bei einer Partei

14

die Summe ihrer jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen 24

Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 7) nicht überschreiten (relative Obergrenze).

Die Summe der Finanzierung aller Parteien darf die absolute

Obergrenze nicht überschreiten.

(6) - (8) ...

15

§ 19

16

Festsetzungsverfahren

17

(1) Die Festsetzung und die Auszahlung der staatlichen Mittel

18

sind von den Parteien schriftlich zum 30. September des

jeweils laufenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen

Bundestages zu beantragen. Danach eingehende Anträge bleiben

unberücksichtigt.

(2) Der Präsident des Deutschen Bundestages setzt jährlich zum 19

1.Dezember die Höhe der staatlichen Mittel für jede

anspruchsberechtigte Partei für das laufende Jahr fest.

(3) ...

20

(4) Liegt der Rechenschaftsbericht einer Partei für das

21

vorangegangene Jahr nicht so rechtzeitig vor, dass er für die

Festsetzung nach Absatz 2 berücksichtigt werden kann, werden die

Zuwendungen aus dem zuletzt vorgelegten Rechenschaftsbericht

vorläufig zu Grunde gelegt. Die endgültige Festsetzung erfolgt nach

Vorlage des Rechenschaftsberichts für das vorangegangene Jahr.

Wi rd dieser bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres nicht

eingereicht, erfolgt die endgültige Festsetzung ohne

Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren

Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat. Die sich zwischen der

vorläufigen und der endgültigen Festsetzung ergebenden

Unterschiedsbeträge sind mit der nächsten Abschlagszahlung an

die Parteien zu verrechnen oder, wenn keine Verrechnungslage

gegeben ist, auszugleichen.

(5) Der Berechnung der relativen Obergrenze 18 Abs. 5) sind die

22

in den Rechenschaftsberichten des jeweils vorangegangenen

Jahres veröffentlichten selbst erwirtschafteten Einnahmen zu Grunde

zu legen.

(6) Bei der Festsetzung ist zunächst die absolute Obergrenze 18

23

Abs. 2) und sodann für jede Partei die relative Obergrenze 18

Abs. 5) einzuhalten. Überschreitet die Summe der errechneten

staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, besteht der Anspruch der

Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe, der ihrem Anteil an

dieser Summe entspricht.

(7) - (8) ...

24

§ 20

25

Abschlagszahlungen

26

(1) Den anspruchsberechtigten Parteien sind auf Antrag

27

Abschlagszahlungen auf den vom Präsidenten des

Deutschen Bundestages festzusetzenden Betrag zu gewähren. ...

(2) ...

28

(3) Die Abschlagszahlungen sind zurückzuzahlen, soweit sie den

29

festgesetzten Betrag überschreiten oder ein Anspruch nicht

entstanden ist.

(4) ...

30

Fünfter Abschnitt

31

Rechnungslegung

32

§ 23

33

Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung

34

(1) Der Vorstand der Partei hat über die Herkunft

35

und die Verwendung der Mittel, die seiner Partei

innerhalb eines Kalenderjahres (Rechnungsjahr) zugeflossen sind,

sowie über das Vermögen der Partei zum Ende des Kalenderjahres

in einem Rechenschaftsbericht öffentlich Rechenschaft zu geben.

(2) Der Rechenschaftsbericht muss vor einem Wirtschaftsprüfer oder

36

einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft nach den Vorschriften der

§§ 29 bis 31 geprüft werden. ... Er ist bis zum 30. September des

dem Rechnungsjahr folgenden Jahres beim Präsidenten des

Deutschen Bundestages einzureichen und von diesem als

Bundestagsdrucksache zu verteilen. Der Präsident des Deutschen

Bundestages kann die Frist aus besonderen Gründen bis zu drei

Monaten verlängern. ...

(3) Der Präsident des Deutschen Bundestages prüft, ob der

37

Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnittes

entspricht. ...

(4) Der Präsident des Deutschen Bundestages darf staatliche Mittel

38

für eine Partei nach den §§ 18 und 19 nicht festsetzen, solange ein

den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender

Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist. Maßgeblich für

Zahlungen nach § 18 ist jeweils der für das vorangegangene Jahr

vorzulegende Rechenschaftsbericht, für Zahlungen nach § 20

jeweils der im vorangegangenen Jahr vorgelegte

Rechenschaftsbericht. Hat eine Partei diesen Rechenschaftsbericht

bis zum 31. Dezember des folgenden Jahres nicht eingereicht,

verliert sie den Anspruch auf staatliche Mittel; die Festsetzungen und

Zahlungen an die übrigen Parteien bleiben unverändert.

(5) ...

39

§ 23a

40

Rechtswidrig erlangte Spenden

41

(1) Hat eine Partei Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht

42

den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im

Rechenschaftsbericht veröffentlicht 25 Abs. 2), so verliert sie den

Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des zweifachen des

rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes

entsprechend veröffentlichten Betrages. Die rechtswidrig

angenommenen Spenden sind an das Präsidium des Deutschen

Bundestages abzuführen.

(2) - (4) ...

43

§ 24

44

Rechenschaftsbericht

45

46

(1) Der Rechenschaftsbericht besteht aus einer Einnahmenund Ausgabenrechnung sowie aus einer

Vermögensrechnung. Er ist nach den Grundsätzen der

ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des

Gesetzeszweckes zu erstellen. In den Rechenschaftsbericht der

Gesamtpartei sind die Rechenschaftsberichte jeweils getrennt nach

Bundesverband und Landesverband sowie die

Rechenschaftsberichte der nachgeordneten Gebietsverbände je

Landesverband aufzunehmen. ...

(2) Die Einnahmerechnung umfasst:

47

1. Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge,

48

2. Spenden von natürlichen Personen,

49

3. Spenden von juristischen Personen,

50

4. Einnahmen aus Vermögen,

51

5. Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von

52

Druckschriften und Veröffentlichungen und

sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit,

6. staatliche Mittel,

53

7. sonstige Einnahmen,

54

8. Zuschüsse von Gliederungen,

55

9. Gesamteinnahmen nach den Nummern 1 bis 8.

56

(3) Die Ausgaberechnung umfasst:

57

1. Personalausgaben,

58

2.Ausgaben des laufenden

59

Geschäftsbetriebes,

3. Ausgaben für allgemeine politische Arbeit,

60

4. Ausgaben für Wahlkämpfe,

61

5. Zinsen,

62

6. sonstige Ausgaben,

63

7. Zuschüsse an Gliederungen,

64

8. Gesamtausgaben nach den Nummern 1 bis 7.

65

(4) Die Vermögensrechnung umfasst:

66

1. Besitzposten:

67

I. Anlagevermögen:

68

1.Haus- und

69

Grundvermögen,

2. Geschäftsstellenausstattung,

70

(2) Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer 93

Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr

(Rechnungsjahr) 20.000 Deutsche Mark übersteigt, sind unter

Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der

Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen.

(3) ...

94

§ 27

95

Einzelne Einnahmearten

96

(1) ...

97

(2) Bei den in § 24 Abs. 2 Nr. 4 und 5 genannten

98

Einnahmequellen ist der Reinertrag einzusetzen. Die

Ausweisungspflicht nach § 24 Abs. 2 Nr. 2 und 3 und Abs. 5 bleibt

unberührt. Sonstige Einnahmen nach § 24 Abs. 2 Nr. 7 sind

aufzugliedern und zu erläutern, soweit sie bei einer der in § 24 Abs.

1 aufgeführten Gliederungen mehr als 5 vom Hundert der Summe

der Einnahme aus den Nummern 1 bis 6 ausmachen.

(3) ...

99

§ 28

100

Pflicht zur Buchführung

101

Die Parteien haben Bücher über ihre rechenschaftspflichtigen

102

Einnahmen und Ausgaben sowie über ihr Vermögen zu

führen. Dabei ist nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer

Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes zu

verfahren. Die Rechnungsunterlagen sind sechs Jahre, Bücher,

Bilanzen und Rechenschaftsberichte zehn Jahre aufzubewahren.

Die Aufbewahrungsfrist beginnt mit Ablauf des Rechnungsjahres.

§ 29

103

Prüfung des Rechenschaftsberichts

104

(1) Die Prüfung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 erstreckt sich

105

auf die Bundespartei, ihre Landesverbände sowie nach Wahl des

Prüfers auf mindestens vier nachgeordnete Gebietsverbände.

(2) Der Prüfer kann von den Vorständen und den von ihnen dazu

106

ermächtigten Personen alle Aufklärungen und Nachweise

verlangen, welche die sorgfältige Erfüllung seiner Prüfungspflicht

erfordert. Es ist ihm insoweit auch zu gestatten, die Unterlagen für

die Zusammenstellung des Rechenschaftsberichts, die Bücher und

Schriftstücke sowie die Kassen- und Vermögensbestände zu prüfen.

(3) Der Vorstand des zu prüfenden Gebietsverbandes hat dem Prüfer

107

schriftlich zu versichern, dass in dem Rechenschaftsbericht alle

rechenschaftspflichtigen Einnahmen, Ausgaben und

Vermögenswerte erfasst sind. Auf die Versicherung der Vorstände

nachgeordneter Gebietsverbände kann Bezug genommen werden.

Es genügt die Versicherung des für die Finanzangelegenheiten

zuständigen Vorstandsmitgliedes.

§ 30

108

Prüfungsbericht und Prüfungsvermerk

109

(1) Das Ergebnis der Prüfung ist in einem schriftlichen

110

Prüfungsbericht niederzulegen, der dem Vorstand der Partei und

dem Vorstand des geprüften Gebietsverbandes zu übergeben ist.

(2) Sind nach dem abschließenden Ergebnis der Prüfung keine

111

Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer durch einen Vermerk

zu bestätigen, dass nach pflichtgemäßer Prüfung auf Grund der

Bücher und Schriften der Partei sowie der von den Vorständen

erteilten Aufklärungen und Nachweise der Rechenschaftsbericht in

dem geprüften Umfang 29 Abs. 1) den Vorschriften dieses

Gesetzes entspricht. Sind Einwendungen zu erheben, so hat der

Prüfer in seinem Prüfungsvermerk die Bestätigung zu versagen oder

einzuschränken. Die geprüften Gebietsverbände sind im

Prüfungsvermerk namhaft zu machen.

(3) ...

112

II.

1. a) Die Beschwerdeführerin beantragte mit Schreiben vom 4. Januar 1999 die

113

Festsetzung und Auszahlung staatlicher Mittel aus der Parteienfinanzierung für das

Jahr 1999 und reichte am 30. September 1999 den Rechenschaftsbericht für das Jahr

1998 ein. Mit Bescheid vom 24. November 1999 setzte der Präsident des Deutschen

Bundestages in seiner Funktion als mittelverwaltende Stelle (vgl. § 21 Abs. 2 PartG)

die auf die Beschwerdeführerin entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 1999

vorbehaltlich der noch nicht vorgelegten Rechenschaftsberichte der anderen

anspruchsberechtigten Parteien auf 76.594.112,55 DM fest und überwies ihr nach

Abzug der bereits geleisteten Abschlagszahlungen einen Betrag von

17.741.168,14 DM. Am 30. Dezember 1999 reichte die Beschwerdeführerin einen

geänderten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Die Änderung betraf

Mittelzuflüsse noch ungeklärter Herkunft im Zeitraum von 1993 bis 1998 in Höhe von

rund 2,4 Millionen DM, die in den Rechenschaftsberichten nicht zutreffend

berücksichtigt worden waren.

b) Am 14. Januar 2000 wurde bekannt, dass der Landesverband Hessen der

114

Beschwerdeführerin Ende 1983 ein Guthaben von 20,8 Millionen DM in die Schweiz

transferiert, dort angelegt und 1993 in eine Stiftung mit dem Namen "Zaunkönig" in

Liechtenstein eingebracht hatte. Dieses Vermögen und die Erträge hieraus flossen in

den Folgejahren in den Landesverband Hessen zurück, wo sie zum Teil als sonstige

Einnahmen verbucht, später wahrheitswidrig als Vermächtnisse von jüdischen

Mitbürgern deklariert oder für Wahlkampfzwecke sowie sonstige Anschaffungen und

Aktivitäten verbraucht wurden. Der im Jahr 1998 hiervon noch vorhandene

Vermögensbestand des Landesverbandes in Höhe von rund 18 Millionen DM war

weder in dem Rechenschaftsbericht vom 30. September 1999 noch in der korrigierten

Version vom 30. Dezember 1999 ausgewiesen. Mit Schreiben vom 28. Januar 2000

berichtigte die Beschwerdeführerin den Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 um

ein Reinvermögen ihres Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen

DM.

c) Nachdem die Beschwerdeführerin Gelegenheit hatte, ihre Rechtsauffassung mit

115

Schreiben vom 12. Februar 2000 nochmals darzulegen, setzte der Präsident des

Deutschen Bundestages mit Bescheid vom 14. Februar 2000 die staatlichen Mittel für

die Beschwerdeführerin endgültig auf 35.246.225,13 DM mit der Begründung fest,

Zuwendungen an die Gesamtpartei dürften gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht

berücksichtigt werden, weil die Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember 1999

keinen inhaltlich richtigen, den Vorschriften des Fünften Abschnitts des

Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998

eingereicht habe. Auf den Unterschiedsbetrag zwischen den auf Grund vorläufiger

Festsetzung geleisteten Zahlungen und dem sich auf Grund endgültiger Festsetzung

ergebenden Betrag in Höhe von 41.347.887,42 DM rechnete er die erste

Abschlagszahlung an die Beschwerdeführerin für das Jahr 2000 in Höhe von

5.499.850,53 DM an und forderte im Übrigen 35.848.036,89 DM zurück.

Die der Beschwerdeführerin verweigerten Mittel wurden durch weitere Bescheide

116

vom 14. Februar 2000 auf die sonstigen dem Grunde nach anspruchsberechtigten

Parteien verteilt. Dadurch ergaben sich für die übrigen anspruchsberechtigten

Parteien höhere Gesamtbeträge.

2. Die Beschwerdeführerin erhob gegen den Bescheid des Präsidenten des

117

Deutschen Bundestages vom 14. Februar 2000 Klage. Sie begehrte die Verpflichtung

der Bundesrepublik Deutschland, die Mittel der staatlichen Parteienfinanzierung für

das Jahr 1999 zu ihren Gunsten um 41.034.825,23 DM zu erhöhen. Ferner focht sie

die an die übrigen anspruchsberechtigten Parteien ergangenen Bescheide an, soweit

diese höhere Gesamtbeträge zu deren Gunsten ausweisen. Das Verwaltungsgericht

gab der Klage statt und verpflichtete den Präsidenten des Deutschen Bundestages,

z u Gunsten der Beschwerdeführerin einen zusätzlichen Betrag an staatlicher

Teilfinanzierung in der beantragten Höhe festzusetzen.

3. Auf die hiergegen zugelassene Berufung änderte das Oberverwaltungsgericht mit

118

der nunmehr angegriffenen Entscheidung das Urteil des Verwaltungsgerichts und

wies die Klage ab. Es folgte der Auffassung des Präsidenten des Deutschen

Bundestages, dass der von der Beschwerdeführerin für das Jahr 1998 fristgerecht

vorgelegte Rechenschaftsbericht unrichtig gewesen sei, weil er das ins Ausland

verbrachte Vermögen des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen

DM nicht ausgewiesen habe. Der Rechenschaftsbericht habe daher nicht den

Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprochen.

a) Die Verpflichtung der Parteien, einen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des

119

Parteiengesetzes (§§ 23 bis 31) entsprechenden Rechenschaftsbericht einzureichen,

folge aus § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994, der bestimme, dass der Präsident des

Deutschen Bundestages staatliche Mittel für eine Partei nach § 18 und § 19 PartG

nicht festsetzen dürfe, solange ein den genannten Vorschriften entsprechender

Rechenschaftsbericht nicht eingereicht sei. Nur ein materiell richtiger

Rechenschaftsbericht entspreche den Vorschriften des Fünften Abschnitts des

Parteiengesetzes. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 23 Abs. 4 Satz 1

PartG, der die Vorlage nicht nur eines Rechenschaftsberichts, sondern eines den

Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts verlange und damit auf

die dort enthaltenen Normen Bezug nehme. Diese regelten mehr als die an einen

Rechenschaftsbericht zu stellenden formalen Anforderungen.

So sei der Rechenschaftsbericht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 nach den

120

Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des

Gesetzeszwecks zu erstellen. Zu den Grundsätzen der ordnungsgemäßen

Buchführung gehörten auch die Richtigkeit (vgl. § 239 Abs. 2, § 243 Abs. 1, § 264

Abs. 2 Satz 1 HGB) und Vollständigkeit (vgl. § 239 Abs. 2, § 246 Abs. 1 HGB) des

Jahresabschlusses. Zu berücksichtigen sei des Weiteren der Zweck des

Parteiengesetzes, die Durchsetzung des Transparenzgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz

4 GG, das die Parteien verpflichte, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel

sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Entsprechendes

schreibe auch § 23 Abs. 1 PartG einfach-rechtlich vor. All diese Ziele seien nur durch

einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht zu erreichen. Für das Erfordernis

materieller Richtigkeit des Rechenschaftsberichts sprächen ferner auch die seine

Prüfung betreffenden Vorschriften (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 PartG

1994).

Die Notwendigkeit eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts als

121

Voraussetzung einer Mittelbewilligung gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 habe

Auswirkungen auch auf die Auslegung weiterer im Zusammenhang mit der

Bewilligung stehender Vorschriften, vor allem des die Folgen einer nicht

fristgerechten Vorlage des Rechenschaftsberichts regelnden § 19 Abs. 4 Satz 3 und

des § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Der Begriff des Rechenschaftsberichts in § 19

Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 sei derselbe wie in § 23 Abs. 4 Satz

1 PartG 1994. Dies ergebe sich bereits aus der Gesetzesformulierung. § 23 Abs. 4

Satz 1 PartG verweise ausdrücklich auf § 19 PartG, wenn er bestimme, dass

staatliche Mittel nach § 18 und § 19 PartG nicht festgesetzt werden dürften, solange

ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht

nicht eingereicht sei.

Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verlange keinen uneingeschränkt richtigen und

122

vollständigen Rechenschaftsbericht. Vielmehr erlaube die in Art. 21 Abs. 3 GG

eröffnete Regelungsbefugnis dem Gesetzgeber gewisse Einschränkungen der

Offenlegungspflicht, die allerdings ihrerseits mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift

vereinbar sein müssten. Sinn und Zweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sei die

Unterrichtung der Wähler, der Mitglieder der eigenen Partei und der konkurrierenden

Parteien über die zur Verfügung stehenden Mittel und Grundlagen der Finanzierung.

Hiervon ausgehend könnten bei der Rechnungslegung gemäß §§ 23 ff. PartG Fehler

außer Betracht bleiben, die für das Informationsinteresse der genannten

Personengruppen nicht von Belang und damit unwesentlich seien. Was von Belang

sei, entziehe sich allerdings einer starren prozentualen Festlegung. Es sei vielmehr

jeweils im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der

Rechenschaftspflicht der Parteien zu entscheiden, ob ein Fehler im

Rechenschaftsbericht dazu führe, dass dieser nicht den Vorschriften des Fünften

Abschnitts des Parteiengesetzes entspreche. Bei dieser Entscheidung habe der

Präsident des Deutschen Bundestages weder einen Beurteilungs- noch einen

Ermessensspielraum. Seine Entscheidung sei in vollem Umfang gerichtlich

überprüfbar.

Gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 bestünden auch keine

123

verfassungsrechtlichen Bedenken. Der teilweise oder gänzliche Anspruchsverlust bei

nicht fristgerechter Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts stelle

k e i n e n Eingriff in einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf staatliche

Teilfinanzierung dar. Ein solcher Anspruch bestehe nicht. Dementsprechend komme

§ 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch kein Eingriffscharakter zu.

Diese Vorschriften regelten vielmehr im Rahmen der Leistungsverwaltung die Folgen,

die sich ergäben, wenn die Bewilligungsvoraussetzung, einen materiell richtigen

Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht fristgerecht erfüllt werde. Eine Sanktion im

Sinne einer Strafe sei damit nicht verbunden. Infolgedessen komme es auch auf die

Frage der Verfassungsmäßigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen nicht an.

Ferner sei der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, der auch für die

Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen gelte, nicht verletzt. Der Gesetzgeber

habe im Parteiengesetz die Voraussetzungen für die Bewilligung staatlicher Mittel für

alle Parteien einheitlich geregelt. Sie hänge unter anderem von der fristgerechten

Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts ab. Alle Parteien hätten

die gleiche Chance, diese Voraussetzung zu erfüllen und damit an der staatlichen

Parteienfinanzierung teilzunehmen.

Die Beschwerdeführerin habe bis zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften

124

des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden, materiell richtigen

Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht. In dem am 30. Dezember 1999

eingereichten korrigierten Rechenschaftsbericht habe das ins Ausland verbrachte

Vermögen des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen DM

gefehlt. Der Rechenschaftsbericht sei daher in einem wesentlichen Punkt unrichtig.

Das habe gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 den Verlust des

zuwendungsbezogenen Anteils der staatlichen Teilfinanzierung in Höhe von

41.034.825,23 DM zur Folge.

b) Des Weiteren hänge die Entscheidung des Rechtsstreits auch nicht von der

125

Bewertung des Rechenschaftsberichts der SPD ab. Vielmehr sei in dem den

Rechenschaftsbericht dieser Partei betreffenden Verfahren zu entscheiden, ob deren

Bericht wesentlich fehlerhaft sei mit der Folge, dass auch dieser Partei gemäß § 19

Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 der zuwendungsbezogene Anteil der staatlichen

Parteienfinanzierung für das Festsetzungsjahr 1999 nicht zustehe und damit den

anderen anspruchsberechtigten Parteien, also auch der Beschwerdeführerin, zugute

komme. Dementsprechend bedürfe es vorliegend auch keiner Aufklärung von

Vorgängen im Zusammenhang mit dem Rechenschaftsbericht der SPD.

Rechtsgrundlage der Rückforderung des Präsidenten des Deutschen Bundestages

126

sei § 19 Abs. 4 Satz 4 PartG 1994. Danach seien die sich zwischen der vorläufigen

und der endgültigen Festsetzung ergebenden Unterschiedsbeträge mit der nächsten

Abschlagszahlung zu verrechnen. Entsprechend sei der Präsident des Deutschen

Bundestages verfahren.

4. Die hiergegen von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde gegen die

127

Nichtzulassung der Revision wurde vom Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.

Dieses führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus:

a) Die Rechtssache habe keine grundsätzliche Bedeutung 132 Abs. 2 Nr. 1

128

VwGO), soweit die Beschwerdeführerin zu dem vom Oberverwaltungsgericht

aufgestellten Rechtssatz, die Bewilligung staatlicher Mittel an eine politische Partei

setze die fristgemäße Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts

voraus, Fragen aufwerfe. Diese beträfen auslaufendes Recht und rechtfertigten nicht

die Zulassung der Revision. Ferner sei das Oberverwaltungsgericht auch nicht, wie

d i e Beschwerdeführerin meine, von einem Rechtssatz, den das

Bundesverfassungsgericht aufgestellt habe, abgewichen. Die Revision könne

deshalb auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen werden.

b) Auch die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage, ob § 18 Abs. 2 und

129

Abs. 5 Satz 2 sowie § 19 Abs. 6 PartG 1994 so auszulegen seien, dass auch dann

die in § 18 Abs. 2 PartG genannte Summe (absolute Obergrenze) vollständig

festzusetzen und auszuzahlen sei, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien

(vgl. § 18 Abs. 4 PartG 1994) wegen Nichterfüllung von

Bewilligungsvoraussetzungen (Antragstellung, Einreichung des

Rechenschaftsberichts) ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel

nicht berücksichtigt würden, bedürfe keiner Erörterung in einem Revisionsverfahren.

Sie sei ohne weiteres zu bejahen. Die Notwendigkeit einer Umverteilung der

staatlichen Mittel auf die anderen Parteien beim Anspruchsausfall einer Partei ergebe

sich aus § 19 Abs. 6 Satz 2 PartG 1994 selbst. Überschreite die Summe der

errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, so bestehe nach dieser

Vorschrift der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe, der ihrem

Anteil an dieser Summe entspreche. Das Gesetz gehe davon aus, dass die Parteien

staatliche Mittel grundsätzlich in der Höhe beanspruchen könnten, die sich in

Anwendung des § 18 Abs. 3 PartG errechne. Da die Summe der Finanzierung aller

Parteien ein bestimmtes jährliches Gesamtvolumen nicht überschreiten dürfe

(absolute Obergrenze; § 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2, § 19 Abs. 6 Satz 1 PartG 1994),

seien die errechneten Beträge zu kürzen. Hierzu seien die Anteile der einzelnen

Parteien an der Summe der errechneten Beträge zu ermitteln; das Gesamtvolumen

der staatlichen Mittel werde entsprechend diesen Anteilen auf die Parteien verteilt.

Nur bei dieser Auslegung seien die Vorschriften des § 19 Abs. 4 Satz 3 und des § 23

Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 verständlich. Die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 3 2.

Halbsatz PartG 1994 wäre überflüssig, wenn es keine Umverteilung der

zuwendungsbezogenen Mittel nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG gäbe. Ferner liefe die in

§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 gewählte Formulierung leer, wenn man nicht von einer

Umverteilung ausgehe.

c) Auch die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage, ob eine vollständige

130

Festsetzung und Auszahlung der in § 18 Abs. 2 PartG genannten Summe (absolute

Obergrenze) noch mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar sei, wenn einzelne

anspruchsberechtigte Parteien 18 Abs. 4 PartG) wegen Nichterfüllung von

Bewilligungsvoraussetzungen ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen

Mittel nicht zu berücksichtigen seien, könne die Durchführung eines

Revisionsverfahrens nicht rechtfertigen.

Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien werde bei der staatlichen

131

Teilfinanzierung zunächst dadurch verwirklicht, dass alle Parteien staatliche Mittel

beanspruchen könnten, wenn sie die Voraussetzungen gemäß § 18, § 19, § 23 PartG

1994erfüllten. Des Weiteren sei - klammere man den Einfluss der absoluten

Obergrenze zunächst aus - davon auszugehen, dass verfassungsrechtlich

bedenkenfrei jede Partei die gemäß § 18 Abs. 3 PartG errechneten Mittel im Rahmen

der relativen Obergrenze (vgl. § 18 Abs. 5, § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994) in vollem

Umfang beanspruchen könne. Die Ansicht der Beschwerdeführerin, bei Ausscheiden

einer Partei aus der staatlichen Parteienfinanzierung vermindere sich deren

Finanzkraft, weshalb auch der Finanzbedarf der konkurrierenden Parteien sinke, mit

der Folge, dass dem - gewissermaßen in der Gestalt eines Pairing - bei der

Mittelzuweisung Rechnung zu tragen sei, stoße bereits von den tatsächlichen

Grundannahmen her auf Bedenken. Zur Begründung einer verfassungswidrigen

Ungleichbehandlung könne sie jedenfalls schon deshalb nicht herangezogen

werden, weil auf diese Weise bewilligungserhebliche Fehler einer Partei zu

Mittelkürzungen bei den anderen Parteien führen müssten. Es liege auf der Hand,

dass dieses Ergebnis für die anderen Parteien schlechthin unzumutbar wäre.

Daran ändere auch der Umstand nichts, dass wegen der Begrenzung der

132

staatlichen Finanzierung auf die absolute Obergrenze die Parteien faktisch nicht die

errechneten Mittel, sondern nur einen diesen Mitteln entsprechenden Anteil an dem

durch die absolute Obergrenze bestimmten Betrag erhielten. Für den Vergleich

zwischen den Bewilligungsberechtigten und den Parteien, die keine oder geminderte

staatliche Mittel erhielten, sei es unter Gleichheitsaspekten ohne Belang, ob erstere

die errechneten Mittel in vollem Umfang oder im Hinblick auf die Gesamtsumme der

verfügbaren Mittel mehr oder weniger gekürzt ausbezahlt erhielten.

Der von der Beschwerdeführerin herangezogene Begriff des

133

Sanktionsdoppelungseffekts umschreibe zwar plastisch die tatsächlichen

Auswirkungen der Anspruchseinbuße aus der Sicht der Partei, die die

Bewilligungsvoraussetzungen verfehlt habe; er werde aber der rechtlichen Struktur

d e r staatlichen Teilfinanzierung nicht gerecht. Für den Zweck der

Parteienfinanzierung stünden aus übergeordneten Gründen einerseits nur in

beschränktem Umfang staatliche Mittel zur Verfügung (absolute Obergrenze).

Andererseits hätten die bewilligungsberechtigten Parteien Ansprüche in

verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Höhe. Diese Ansprüche würden nach

Maßgabe der vorhandenen Mittel erfüllt. Es finde also nicht etwa, wie die

Beschwerdeführerin suggeriere, ein Mitteltransfer von den Parteien, die in einem Jahr

keine oder verminderte staatliche Mittel erhielten, auf die bewilligungsberechtigten

Parteien und damit ein Eingriff in die Wettbewerbssituation statt. Vielmehr erhöhe sich

gewissermaßen die Erfüllungsquote bei den bewilligungsberechtigten Parteien, wenn

andere Parteien weniger Mittel erhielten. Eine Wettbewerbsverzerrung im Sinne

eines Eingriffs in die Chancengleichheit liege darin ebenso wenig wie beispielsweise

in den Fällen der Wirtschaftsförderung, in denen vorhandene Mittel vollständig allein

unter diejenigen Bewerber verteilt würden, die die Voraussetzungen erfüllten,

während Konkurrenten, bei denen dies nicht der Fall sei, leer ausgingen.

III.

1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung von

134

Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 und Art. 21 Abs. 1 GG. Mittelbar wendet sie

sich gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG, den sie für verfassungswidrig hält. Sie sei nicht

i n der Lage, den von ihr zurückgeforderten Betrag vollständig aufzubringen. Ihre

Überschuldung zum 31. Dezember 2002 betrage 17 Mio. Euro. Von der

Rückforderung sei sie existenziell betroffen. Im Einzelnen trägt sie vor:

a) Das Oberverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung die in Wortlaut,

135

Entstehungsgeschichte und systematischem Zusammenhang eindeutige Regelung

des § 19 Abs. 4 PartG 1994 auf Grund eigener rechtspolitischer Vorstellungen

verändert und im Wege der Analogie als Sanktionsnorm für den Fall angesehen, dass

eine Partei einen inhaltlich fehlerhaften Rechenschaftsbericht abgebe. Damit habe

das Gericht eine vom Gesetzgeber eindeutig getroffene Entscheidung durch eine

judikative Lösung ersetzt, die im Parlament mit diesem Inhalt nicht erreichbar

gewesen wäre.

Zugleich verletze die vom Oberverwaltungsgericht in unzulässiger Überschreitung

136

d e r Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung vorgenommene Analogie die

Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3

Abs. 1 GG), weil sie einen vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten Umverteilungseffekt

zur Folge habe.

Schließlich verstoße das Urteil des Oberverwaltungsgerichts gegen das Willkür- und

137

das Übermaßverbot, weil zwischen der im Wege der Analogie begründeten Sanktion

und dem der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Rechtsverstoß keine Konnexität

bestehe und auch ein Verhältnis der Proportionalität nicht gewahrt sei. Die

Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust hinsichtlich des

zuwendungsbezogenen Anteils an der staatlichen Parteienfinanzierung lägen nicht

vor, weil die Beschwerdeführerin ihren Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 am

30. Dezember 1999 beim Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereicht habe.

Dieses Ergebnis werde letztlich auch durch die Ausführungen der "Kommission

unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung" gestützt, die in ihrem

Bericht vom 17. März 1999 (BTDrucks 14/637, S. 29) zu dem Ergebnis komme, dass

eine gesetzliche Regelung erforderlich sei, die klarstellen solle, dass ein

Rechenschaftsbericht nur dann als fristgerecht vorgelegt gelte, wenn er den im

Parteiengesetz zu definierenden wesentlichen Vorschriften entspreche.

Diese Anwendungsprobleme seien nicht im Wege der Gesetzesauslegung zu

138

bewältigen. Statt sich hieran zu orientieren, habe sich die Bundestagsverwaltung zu

einer administrativen Rechtsfortbildung entschlossen und im Wege der Analogie den

Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auf eine vom Gesetz nicht

bestimmte Fallkonstellation übertragen.

b) Das Oberverwaltungsgericht habe sich diese administrative Rechtsfortbildung zu

139

Eigen gemacht und eine rechtsstaatlich unzulässige richterliche Rechtsfortbildung

vorgenommen, indem es einen, einen Geldbestand des Landesverbandes Hessen

nicht ausweisenden, Rechenschaftsbericht einem nicht eingereichten

Rechenschaftsbericht gleichgestellt habe, um einen Anspruchsverlust bezüglich des

Zuwendungsanteils zu bewirken und eine vermeintliche Lücke im Parteiengesetz zu

schließen. Damit habe das Oberverwaltungsgericht eine Vielzahl unlösbarer

Folgeprobleme aufgeworfen und verfassungswidrige Rechtsfolgen bewirkt, die zur

Unzulässigkeit der Rechtsfortbildung führten.

aa) Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie werfe zunächst die

140

Frage auf, auf welche Weise die Bundestagsverwaltung inhaltliche Mängel, die in

einer Differenz zwischen Bericht und Wirklichkeit bestünden, überhaupt feststellen

könne. In einem Vermerk der Abteilung Parlamentarische Dienste vom 9. Dezember

1999 heiße es hierzu unter anderem, "die Möglichkeiten zur Sachverhaltsaufklärung

durch den Bundestagspräsidenten als mittelverwaltende Behörde" seien "vom Gesetz

bewusst auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt". Eine gesetzliche Regelung, die

sich einerseits auf eine Plausibilitätskontrolle beschränke, andererseits aber reine

Zufallsfunde stets mit der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 belege, sei

rechtsstaatlich nicht vertretbar und mit diesem Inhalt auch in einem parlamentarischen

Verfahren nicht erreichbar gewesen.

bb) Die Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 erfasse notwendigerweise den

141

gesamten Zuwendungsanteil einer Partei, kenne also keine an Art und Ausmaß des

betreffenden Fehlers oder Mangels im Rechenschaftsbericht orientierte Abstufung.

Da das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang unwesentliche Fehler von

der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 ausnehmen wolle, stelle sich

nicht nur die Frage, wie wesentliche von unwesentlichen Fehlern zu unterscheiden

seien, sondern auch die Frage nach der Zuständigkeit für eine derartige

Entscheidung. Bereits die Schwierigkeit einer solchen Differenzierung an sich und

der Umstand, dass der Bundestagspräsident sie auf Grund völlig ungesicherter

Kriterien treffen müsse, sprächen entscheidend dagegen, dass eine derartige

Regelung im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren erreichbar gewesen wäre.

Des Weiteren werfe die analoge Anwendung von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 das

142

Problem auf, dass es an jeglicher Proportionalität zwischen dem Fehler und dem als

Rechtsfolge eintretenden Anspruchsverlust fehle. Dieses Folgeproblem sei prinzipiell

unlösbar, weil der Anspruchsverlust auf Grund des der Regelung des § 19 Abs. 4

Satz 3 PartG 1994 immanenten Prinzips des Alles oder Nichts stets den gesamten

zuwendungsbezogenen Anteil erfasse.

cc) Führe eine Partei Vermögensbestandteile, die ihr über einen längeren Zeitraum

143

hinweg zustanden, im Rechenschaftsbericht nicht auf, so habe die vom

Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie zur Folge, dass nicht nur der

jeweils letzte, sondern schlichtweg jeder vorhergehende Rechenschaftsbericht den

Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes nicht entspreche. Da der

Präsident des Deutschen Bundestages staatliche Mittel nach § 18 und § 19 PartG

nicht festsetzen dürfe, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts

entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden sei (vgl. § 23 Abs. 4

Satz 1 PartG 1994), seien folgerichtig alle auf der Grundlage der unvollständigen

Rechenschaftsberichte ergangenen Festsetzungsbescheide rechtswidrig.

Rechtswidrige Bescheide könnten, auch nachdem sie unanfechtbar geworden seien,

gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit

zurückgenommen werden. Es liege deshalb im Ermessen (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 1

VwVfG) des Präsidenten des Deutschen Bundestages, auch in der Vergangenheit

erlassene Bescheide zurückzunehmen und hierdurch die Voraussetzungen für einen

Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu schaffen.

Bei der Rücknahme von Bescheiden für die Vergangenheit entfalle jede Möglichkeit,

144

fehlende oder unrichtige Angaben im Rechenschaftsbericht zu berichtigen. Aus

diesem Grunde habe die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie

zwingend zur Folge, dass die nach einer Rücknahme des Festsetzungsbescheides

Platz greifende Rückforderung sämtliche staatlichen Mittel für den betreffenden

Zeitraum umfasse. Damit könne der Präsident des Deutschen Bundestages

Erstattungsansprüche gegen eine Partei begründen, deren Geltendmachung diese

der finanziellen Basis ihrer politischen Tätigkeit beraube.

dd) Sowohl das Landgericht Bonn als auch das Landgericht Wiesbaden seien in

145

ihren Entscheidungen zur strafrechtlichen Beurteilung der Verbuchung von Geldern

für Parteizwecke als Untreue davon ausgegangen, dass es für die Annahme eines

Nachteils im Sinne des § 266 Abs. 1 StGB auf die Vorschriften des Parteiengesetzes

ankomme. Die dadurch begründete Parteienrechtsakzessorietät des

Untreuetatbestandes setze voraus, dass die Vorschriften des Parteiengesetzes über

den Anspruchsverlust eindeutig seien und auf Grund ihres eindeutigen Wortlauts

angewandt würden. Da dies nach der vom Oberverwaltungsgericht vorgenommenen

Analogiebildung nicht (mehr) der Fall sei, liege für jeden Beschuldigten eine

Verletzung des Art. 103 Abs. 2 GG nahe. Eine durch eine solche Analogie belastete

Partei werde in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem

Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt.

ee) Folge man der Logik des Urteils des Oberverwaltungsgerichts, so sei § 23a

146

PartG mit der Einführung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 obsolet geworden. Denn jede

nicht publizierte Spende mache hiernach den Rechenschaftsbericht unvollständig

und stelle somit einen Verstoß gegen die Rechtspflicht der Parteien dar, einen

vollständigen und wahrheitsgemäßen Rechenschaftsbericht abzugeben. Diese

offensichtliche Unstimmigkeit versuche das Oberverwaltungsgericht dadurch zu

beseitigen, dass es § 23a Abs. 1 PartG 1994 als Spezialvorschrift interpretiere und

die damit in Bezug auf § 19 Abs. 3 Satz 4 PartG 1994 vorgenommene Analogie durch

eine teleologische Reduktion ergänze, nach der § 23a PartG 1994 nicht mehr die

Funktion einer Sanktionsnorm, sondern die eines Privilegierungstatbestandes

zukomme. Damit werde jedoch die der Regelung des § 23a PartG 1994 zu Grunde

liegende gesetzgeberische Intention in ihr Gegenteil verkehrt. Die teleologische

Reduktion dieser Vorschrift sei, gemessen am Maßstab des Art. 20 Abs. 3 GG, eine

unzulässige Rechtsfortbildung.

ff) Der mit der Anwendung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 verbundene

147

Umverteilungseffekt habe zur Folge, dass nicht nur die Chancen der säumigen Partei

im politischen Wettbewerb infolge des Anspruchsverlustes beeinträchtigt, sondern

dass umgekehrt auch die Chancen der konkurrierenden Parteien verbessert würden.

Da dieser Effekt unabhängig von Art und Schwere des Fehlers im

Rechenschaftsbericht eintreten solle und stets den gesamten Zuwendungsanteil

erfasse, könne sich die geradezu groteske Situation ergeben, dass bei einer Partei,

die auf Grund ihrer Verwurzelung im Volk über ein besonders hohes Beitrags- und

Spendenaufkommen verfüge, dieser Erfolg in der Gestalt des frei werdenden

Zuwendungsanteils an die - weniger erfolgreichen - Mitkonkurrenten transferiert

werde.

gg) Schließlich werde auch durch die Novellierung des Parteiengesetzes 2002

148

bestätigt, dass das Urteil des Oberverwaltungsgerichts die Grenzen zulässiger

Gesetzesauslegung sprenge und eine unzulässige Rechtsfortbildung darstelle. Der

Gesetzgeber habe eine grundsätzlich andere Lösung gewählt, um den aufgezeigten

Folgeproblemen Rechnung zu tragen. Vor allem habe er in § 19a Abs. 3 Satz 5 PartG

n.F. 2002 klargestellt, dass die Verfallsfristen unabhängig von der inhaltlichen

Richtigkeit des Rechenschaftsberichts gewahrt werden. Darin liege eine Kodifikation

dessen, was richtigerweise bereits nach altem Recht gegolten habe.

c) Sofern sich das Oberverwaltungsgericht wider Erwarten tatsächlich auf eine

149

Auslegung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 stützen könne und der

Anspruchsverlust bei Vorlage eines unvollständigen oder sonst unrichtigen

Rechenschaftsberichts wirklich dem objektiven Willen des Gesetzgebers entsprechen

sollte, sei die Verfassungsbeschwerde gleichwohl begründet, weil das Urteil des

Oberverwaltungsgerichts in diesem Falle auf einem verfassungswidrigen Gesetz

beruhe, das die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG in

Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 i.V.m.

Art. 21 GG) und Art. 3 Abs. 1 GG (Willkürverbot) verletze.

2.Zu der Verfassungsbeschwerde hat sich der Präsident des Deutschen

150

Bundestages in seiner Eigenschaft als mittelverwaltende Stelle 21 Abs. 2 PartG)

geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

a) Weder die angegriffenen Gerichtsentscheidungen noch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG

151

1994 verletzten Grundrechte der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeschrift gebe

den eigentlichen Anlass für die streitige Mittelfestsetzung und Mittelrückforderung nur

unzureichend wieder. Die hessische CDU habe Ende 1983 ein Guthaben von rd.

20,8 Mio. DM in die Schweiz transferiert, um auf diese Weise die ab 1984 in Folge

des Flick-Skandals verschärfte, nunmehr auch auf das Vermögen der Parteien

erstreckte Rechnungslegungspflicht zu unterlaufen. Dadurch sei in den

Rechenschaftsberichten der CDU von 1984 bis 1998 ein Betrag in Höhe von

insgesamt 42,6 Mio. DM (Rückflüsse in Höhe von rd. 24,3 Mio. DM und Endvermögen

in Höhe von 18,3 Mio. DM) nicht oder jedenfalls nicht den Vorschriften entsprechend

ausgewiesen worden. Da die Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember 1999

keinen im Wesentlichen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des

Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene

Jahr 1998 eingereicht habe, hätten bei der Berechnung der staatlichen

Teilfinanzierung die Zuwendungen gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994

unberücksichtigt bleiben müssen. Dieses Ergebnis sei durch die angegriffenen

Entscheidungen der Instanzgerichte bestätigt worden. Der hierbei gewählte

methodische Auslegungsweg verlaufe innerhalb der Grenzen, die der

rechtsprechenden Gewalt mit ihrer Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3,

Art. 97 GG) durch das Grundgesetz vorgegeben seien. Von einer Lücke in § 19 Abs. 4

Satz 3 PartG 1994, die durch Analogie hätte geschlossen werden müssen oder

können, sei in keinem der angegriffenen Urteile auch nur andeutungsweise die Rede.

D i e Ausführungen der Beschwerdeführerin zu den verfassungsrechtlichen

Voraussetzungen und Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung lägen daher

vollkommen neben der Sache.

aa) Eine Begrenzung der Prüfungszuständigkeit des Präsidenten des Deutschen

152

Bundestages sei der einschlägigen Vorschrift des § 23 Abs. 3 PartG 1994 nicht zu

entnehmen und entspreche auch nicht der langjährigen Praxis der

Bundestagsverwaltung. Der Einwand der Beschwerdeführerin, die gesetzliche

Regelung begnüge sich mit einer bloßen Plausibilitätskontrolle, ohne die

Berücksichtigung von Zufallsfunden auszuschließen, und sei daher rechtsstaatlich

nicht vertretbar, treffe infolgedessen nicht zu.

bb) Entgegen ihrer Auffassung sei der Grundsatz der Wesentlichkeit bereits im

153

Gesetz selbst, nämlich in den nach § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG zu berücksichtigenden

Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung angelegt. Darüber hinaus sei dieses

Kriterium auch mit der dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG ausdrücklich eröffneten

Regelungsbefugnis sowie dem Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG

vereinbar. Im Übrigen sei die Unterscheidung zwischen wesentlichen und

unwesentlichen Mängeln im Zusammenhang mit der Gewährung staatlicher

Leistungen und deren Rückabwicklung auch keineswegs etwas Außergewöhnliches,

sondern im Gegenteil gesetzgeberischer Standard, wie etwa § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2

VwVfG, § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X und § 130 Abs. 2 Nr. 3 AO zeigten. Nach

diesen Vorschriften dürfe sich der Begünstigte nicht auf Vertrauensschutz berufen,

wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher

Beziehung unrichtig oder unvollständig seien. Schließlich könne die

Beschwerdeführerin auch nicht ernsthaft behaupten, der Präsident des Deutschen

Bundestages habe die Unterscheidung zwischen einem wesentlichen und einem

unwesentlichen Fehler des eingereichten Rechenschaftsberichts auf Grund völlig

ungesicherter Kriterien getroffen. Die Wesentlichkeit des inhaltlichen Fehlers sei

angesichts des unterschlagenen Auslandsvermögens in Höhe von 18,3 Mio. DM

offenkundig.

Die Erwägungen der Beschwerdeführerin zur Proportionalität seien von vornherein

154

mit dem Mangel behaftet, dass sie die Wesentlichkeits-Grenze schlichtweg negierten.

§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 liege nicht das Prinzip des Alles oder Nichts zu

Grunde, sondern im Gegenteil das Gebot der Unterscheidung von wesentlichen und

unwesentlichen Mängeln eines Rechenschaftsberichts. Entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin gehe es auch nicht wirklich um Proportionalität, sondern schlicht

um die fristgerechte Erfüllung der Vorlage eines im Wesentlichen richtigen

Rechenschaftsberichts, verbunden mit einer Stichtagsregelung, die im Interesse der

Chancengleichheit aller an der staatlichen Teilfinanzierung partizipierenden Parteien

sowie zur Vermeidung von Manipulationen von der mittelverwaltenden Stelle mit aller

Konsequenz zu beachten sei.

cc) Soweit die Beschwerdeführerin beklage, eine mögliche Konsequenz der

155

Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts sei es, dass der Präsident des

Deutschen Bundestages durch eine Ermessensentscheidung 48 Abs. 1 VwVfG)

Erstattungsansprüche gegen eine Partei begründen und diese dadurch der

finanziellen Basis ihrer politischen Existenz berauben könne, lasse sie

unberücksichtigt, dass der Präsident des Deutschen Bundestages im vorliegenden

Fall von einer entsprechenden Rückgängigmachung bereits ergangener, ebenfalls

auf unrichtigen Rechenschaftsberichten beruhender Festsetzungsbescheide wegen

der Unverhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme abgesehen habe.

dd) Die von der Beschwerdeführerin hergestellte Assoziation zu einer

156

verfassungsrechtlich unzulässigen Analogiebildung im Strafrecht (Art. 103 Abs. 2 GG)

verbiete sich vorliegend schon deshalb, weil das vom Oberverwaltungsgericht und

vom Bundesverwaltungsgericht gefundene Auslegungsergebnis nicht auf einer

Analogie, sondern lediglich auf einer Auslegung der insoweit lückenlosen Vorschrift

des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 beruhe.

ee) Bei dem durch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 geregelten Anspruchsverlust gehe

157

es auch weder um ein Alles oder Nichts noch um Sanktionen. Die staatliche

Teilfinanzierung der Parteien stelle sich vielmehr als freiwillige, lediglich gesetzlich

normierte Leistung des Staates (Subvention), nicht dagegen als ein aus Art. 21 Abs. 1

GG abzuleitender verfassungsunmittelbarer Anspruch dar. Die entsprechenden

Festsetzungsbescheide und Auszahlungsanordnungen unterlägen deshalb nicht nur

den allgemeinen Regeln über die Rücknahme von rechtswidrigen begünstigenden

Verwaltungsakten (z.B. § 49 VwVfG), sondern auch den Vorschriften der

Bundeshaushaltsordnung 23, § 44 BHO). Daraus folge, dass der Gesetzgeber

nicht nur den Anspruchsgrund, sondern auch die Bedingungen festlegen könne, unter

denen die Parteien in den Genuss der staatlichen Teilfinanzierung kämen; er könne

i h n e n vor allem die rechtzeitige Einreichung eines materiell richtigen

Rechenschaftsberichts zur Pflicht machen und für den Fall ihrer Nicht- oder

Schlechterfüllung sein gesetzliches Förderversprechen zurücknehmen. Darin liege

weder eine Sanktion noch gar eine Strafe. Sanktionen sehe das Parteiengesetz allein

für unzulässige oder nicht ordnungsgemäß deklarierte Spenden 23a PartG 1994)

vor.

Bei den von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 einerseits und § 23a Abs. 1 PartG 1994

158

andererseits geregelten Materien handele es sich um ungleiche und unvergleichbare

Sachverhalte, an die ungleiche Rechtsfolgen zu knüpfen der Gesetzgeber im

Rahmen seines politischen Gestaltungsspielraums befugt sei, weil beide Regelungen

jeweils unterschiedliche Zielsetzungen verfolgten: § 23a Abs. 1 PartG 1994 sei als

eine echte Sanktionsnorm zu verstehen; ganz anders verhalte es sich dagegen mit

§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Diese Regelung sei Ausdruck des zugleich auch in

§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG enthaltenen allgemeinen Rechtsgedankens, wonach

jemand, der eine staatliche Geldleistung durch Angaben erwirkt habe, die in

wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig seien, sich gegenüber der

Entziehung dieser Zuwendung nicht auf Vertrauensschutz berufen könne und den mit

der Rücknahme verbundenen Vermögensnachteil auch ohne eigenes Verschulden

hinnehmen müsse. Insoweit sei vorbehaltlos anerkannt, dass der Vertrauensschutz

bereits dann entfalle, wenn die Angaben des Begünstigten objektiv unrichtig oder

unvollständig seien, unabhängig davon, ob dieser davon Kenntnis habe.

ff) Die Beschwerdeführerin verkenne, dass es sich bei dem Anspruchsverlust nach

159

§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nicht um eine Sanktion und mithin auch nicht um einen

Eingriff in das Recht der Parteien auf Chancengleichheit, sondern schlicht um die

Versagung einer freiwilligen Leistung des Staates (Subvention) handele, deren

Anspruchsvoraussetzungen die an sich begünstigte Partei nicht erfüllt habe. Eine

unverhältnismäßige Benachteiligung der Beschwerdeführerin liege insoweit nicht vor.

Sie selbst bzw. ihr hessischer Landesverband habe über mehr als 15 Jahre hinweg

das Transparenzgebot und damit die Chancengleichheit der Parteien verletzt.

Darüber hinaus sei die Rückzahlungsverpflichtung der Beschwerdeführerin durch

160

eine mit dem Bundestagspräsidenten abgeschlossene, großzügige Stundungs- und

Verrechnungsvereinbarung, die bis zum Jahre 2007 reiche, wesentlich abgemildert

und es sei auch auf diese Weise dafür gesorgt worden, dass die Beschwerdeführerin

weiterhin in der Lage sei, sich effektiv am politischen Wettbewerb zu beteiligen. In

Wahrheit finde durch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch keine Umverteilung von

verfallenen Mitteln auf andere Parteien statt. Der durch den Anspruchsverlust nach

§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG ausgelöste Mittelzuwachs bei den Mitkonkurrenten liege im

gegenwärtigen System der staatlichen Teilfinanzierung begründet und stelle die

logische Konsequenz einer ansonsten nur durch die