Urteil des BVerfG, Az. 1 BvQ 2/99

BVerfG: geschäftsführer, pressefreiheit, verfassungsbeschwerde, grundrecht, papier, zeitungsverlag, presseunternehmen, form, unmittelbarkeit, gewalt
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 2/99 -
In dem Verfahren
über
den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung das Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung der
geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse vom 24. März 1999 (BGBl I S. 388) für einen
Übergangszeitraum nicht unter sechs Monaten auszusetzen,
Antragsteller: 1. A... Zeitungsverlag GmbH,
vertreten durch den Geschäftsführer M. B..,
2. A... Buch- und Kunstdruckerei,
3. D... Verlagsgesellschaft,
4. Z... Zeitungszustellungs GmbH,
vertreten durch den Geschäftsführer G. S...,
5. R. Medien GmbH & Co. KG,
vertreten durch den Geschäftsführer D. S...,
6. N. P... Verlags-GmbH,
vertreten durch die Geschäftsführer F. X. H., W. L. und R. K.,
7. N. P. Zeitungsvertriebs-GmbH,
vertreten durch den Geschäftsführer J. D.,
8. N. GmbH & Co. Zeitungsverlag KG,
vertreten durch die Geschäftsführer Dr. L. und W. E.,
9. B. Werbe- und Pressevertriebsgesellschaft mbH,
vertreten durch den Geschäftsführer D. S.,
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Dr. Otto Wartner und
Partner, Perfallstraße 1, München -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier
und die Richter Grimm,
Hömig
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473)
am 20. April 1999 einstimmig beschlossen:
Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird zurückgewiesen.
Gründe:
1
Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung betrifft das am 1. April 1999 in Kraft getretene Gesetz zur
Neuregelung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse vom 24. März 1999 (BGBl I S. 388).
I.
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1. Die Antragsteller sind Zeitungsverlage sowie verlagseigene Zustellgesellschaften, die den Vertrieb der in den
Verlagen erscheinenden regionalen Tageszeitungen besorgen. Die Antragsteller vertreiben die Zeitungen vornehmlich
im Wege der Botenzustellung. Die Mehrzahl der eingesetzten Zeitungsboten arbeitet in sogenannten "geringfügigen
Beschäftigungsverhältnissen" (630 DM-Jobs).
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2. Die Antragsteller begehren vom Bundesverfassungsgericht, das Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung der
geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse auszusetzen. Sie sehen sich in ihrem Grundrecht auf Pressefreiheit
dadurch verletzt, daß das Gesetz ohne Übergangsregelung in Kraft getreten sei. Im wesentlichen tragen sie zur
Begründung ihres Antrags vor:
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a) Sie seien für den Vetrieb ihrer Tageszeitungen auf eine Zustellung durch Boten angewiesen. Es liege in der
Eigenart der Zustelltätigkeit, die frühmorgens zwischen 3.30 Uhr und 6.00 Uhr verrichtet werden müsse, daß die
Zusteller in "geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen" arbeiteten. Nach bisheriger Rechtslage sei es prägend für
diese Arbeitsverhältnisse gewesen, daß die Arbeitgeber die auf den Zustellerlohn entfallende Lohnsteuer pauschaliert
abgeführt hätten und weder die Zusteller noch die Zeitungsverlage als Arbeitgeber verpflichtet gewesen seien,
Beiträge zur Sozialversicherung zu leisten. Die Zusteller hätten dementsprechend - unabhängig von ihren sonstigen
Einkünften und Arbeitsverhältnissen - für ihre Tätigkeit den Trägerlohn ungeschmälert erhalten. Diese Bezahlung
"brutto für netto" sei für die meisten Zusteller die Motivation gewesen, ihre Arbeit zu verrichten.
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Das Gesetz zur Neuregelung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse habe die Rechtslage gravierend
geändert. Nach der neuen Rechtslage sei das Arbeitsverhältnis grundsätzlich sozialversicherungs- und steuerpflichtig.
Ein Zeitungsbote mit einem Bruttoverdienst von 600 DM bekomme folglich nunmehr nur noch etwa 330 DM
ausbezahlt. Das Zustellentgelt sei nur unter engen Voraussetzungen lohnsteuerfrei, wobei das Finanzamt die
Steuerfreistellung bescheinigen müsse. Ob die Voraussetzungen für eine Bescheinigung des Finanzamts über die
Lohnsteuerfreiheit vorlägen, müsse in jedem Einzelfall geprüft werden. Es sei nicht damit zu rechnen, daß die
Zeitungsboten diese Frage selbst beurteilen könnten. Die Rechtslage sei dermaßen kompliziert und verworren, daß
sie als Arbeitgeber ihren Zeitungsboten Hilfe leisten müßten. Auch die Finanzverwaltung sei derzeit noch nicht in der
Lage, Rat zur neuen Rechtslage zu erteilen. Sämtliche Zeitungsverlage müßten sich deshalb selbst mit den
Problemen vertraut machen, die eigenen Mitarbeiter schulen und die notwendigen Unterlagen über jeden einzelnen
Zusteller beschaffen, damit eine sachkundige Beratung gewährleistet werden könne. Zahlreiche weitere praktische
Schwierigkeiten kämen hinzu. Das stelle sämtliche Zeitungsverlage vor kaum lösbare Probleme.
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b) Aufgrund der gravierenden Änderungen der Rechtslage sei es nicht mehr sichergestellt, daß der vom
Schutzbereich der Pressefreiheit erfaßte Vertrieb der Zeitungen in den nächsten Monaten gewährleistet werden könne.
Ihnen sei nicht bekannt, wie viele ihrer Zusteller künftig in einem lohnsteuerfreien Arbeitsverhältnis arbeiten würden.
Eine verläßliche Kalkulation ihrer Vertriebskosten sei nicht möglich. Ferner könnten sie nicht abschätzen, wie viele
ihrer Angestellten überhaupt bereit seien, ihre Zustelltätigkeit auch unter der neuen gesetzlichen Regelung
fortzusetzen. Zahlreiche Zusteller hätten im Licht der Gesetzesänderung bereits gekündigt oder ihre Kündigung
angedroht. Allein durch eine Berufung auf Kündigungsfristen oder andere arbeitsvertragliche Verpflichtungen ihren
Boten gegenüber sei ein reibungsloser Zustellservice nicht aufrechtzuerhalten.
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Für sie und die anderen deutschen Tageszeitungsverlage habe sich die Situation damit "von einem Tag auf den
anderen" dramatisch verändert. Es sei unklar, wie die arbeitsrechtliche Situation nach der gesetzlichen Neuregelung
zu beurteilen sei. Ebensowenig sei abzusehen, in welcher Höhe finanzielle Mehrbelastungen angesichts der
gesetzlichen Neuregelung anfielen, oder ob es zu gravierenden Veränderungen in der Vertriebsstruktur kommen
müsse. Es helfe auch nicht, daß sie ihren Zustellern schließlich versichern könnten, die mit der gesetzlichen
Neuregelung einhergehenden finanziellen Nachteile auszugleichen und diese Mehrbelastung an ihre Kunden
weiterzureichen. Denn abgesehen davon, daß ungewiß sei, wie sich der einzelne Zusteller künftig verhalte, sei auch
nicht abzusehen, wie hoch die finanzielle Belastung letztlich ausfalle.
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c) Die Gefährdung der Zeitungszustellung resultiere daraus, daß das Gesetz zur Neuregelung der geringfügigen
Beschäftigungsverhältnisse keine Übergangsvorschrift enthalte. Sie benötigten mindestens sechs Monate, um die
Informationen einzuholen, die für eine Sicherung des Vertriebs vonnöten seien. Das Fehlen einer Übergangsvorschrift
mache es ihnen unmöglich, sich auf die gesetzliche Neuregelung einzustellen. Dadurch habe der Gesetzgeber
reglementierend und steuernd in die Pressefreiheit eingegriffen.
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Das Fehlen einer Übergangsvorschrift lasse sich auch nicht dadurch rechtfertigen, daß sie während des
Gesetzgebungsverfahrens hinreichend Zeit gehabt hätten, sich auf die veränderte Situation einzustellen. Die
gesetzgeberischen Ziele hätten sich im Gesetzgebungsverfahren ständig verändert.
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Schließlich verstoße das Fehlen einer Übergangsvorschrift gegen Art. 20 Abs. 3 GG. Es widerspreche dem
Rechtsstaatsprinzip, für Arbeitsverhältnisse im Bereich der geringfügigen Beschäftigung gravierende Neuregelungen
ohne Übergangsregelung unvermittelt in Kraft zu setzen und so den betroffenen Arbeitnehmern und Arbeitgebern die
Chance zu nehmen, die unumgänglichen Anpassungen vorzunehmen.
II.
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Die Voraussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung liegen nicht vor.
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1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige
Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus
einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die
Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es
sei denn, die (mögliche) Verfassungsbeschwerde erweist sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich
unbegründet. Bei offenem Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens muß das Bundesverfassungsgericht die
Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg
hätte, gegenüber den Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde,
der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre. Dabei ist ein besonders strenger Maßstab anzulegen,
wenn eine gesetzliche Regelung außer Kraft gesetzt werden soll (vgl. BVerfGE 91, 252 <257 f.>; stRspr).
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2. Der Antrag ist unzulässig.
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a) Allerdings ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, daß das Gesetz die Antragsteller in ihrem Grundrecht auf
Pressefreiheit berührt.
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Der Vertrieb von Tageszeitungen genießt den Schutz dieses Grundrechts. Er beschränkt sich nicht auf die
unmittelbar inhaltsbezogenen Pressetätigkeiten, sondern erfaßt im Interesse einer ungehinderten Meinungsverbreitung
auch inhaltsferne Hilfsfunktionen von Presseunternehmen (vgl. BVerfGE 77, 346 <354>). Das ist auch der Fall, wenn
es um eine selbständig ausgeübte, nicht die Herstellung von Presseerzeugnissen betreffende Hilfstätigkeit geht, die
typischerweise pressebezogen ist, in enger organisatorischer Bindung an die Presse erfolgt und für das Funktionieren
einer freien Presse notwendig ist, und wenn sich die staatliche Regulierung dieser Tätigkeit einschränkend auf die
Meinungsverbreitung auswirkt (vgl. BVerfGE 77, 346 <354>).
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Gemessen daran fällt auch der Vertrieb von Tageszeitungen durch morgendliche Botenzustellung in den
Schutzbereich der Pressefreiheit. Diese besondere Form des Zeitungsvertriebs ist gerade für Tageszeitungen, die in
besonderer Weise aktualitätsbezogen sind, alternativlos, da der Kunde regelmäßig erwartet und den Kauf der Zeitung -
das Abonnement - davon abhängig macht, daß er die Zeitung am frühen Morgen erhält. Weder eine (spätere)
Postzustellung noch ein Verkauf an außerhäuslichen Verkaufsstellen könnte den Vertrieb einer Tageszeitung in
gleicher Weise sicherstellen wie die morgendliche Botenzustellung.
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Zwar hat das Gesetz nicht die Zustellung von Tageszeitungen durch Boten zum Gegenstand. Es verändert vielmehr
nur die steuerrechtlichen und sozialrechtlichen Bedingungen, unter denen die sogenannten 630 DM-Jobs ausgeübt
werden können. Da solche Beschäftigungsverhältnisse aber gerade bei der Zeitungszustellung üblich sind, ist es nach
dem Vortrag der Antragsteller nicht ausgeschlossen, daß der von dem Grundrecht geschützte Vertrieb durch die
Neuregelung beträchtlich erschwert wird.
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b) Die Zulässigkeit der (möglichen) Verfassungsbeschwerde scheitert auch nicht an der fehlenden
Rechtswegerschöpfung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Die Antragsteller müssen sich nicht darauf verweisen
lassen, gegen die Anwendung des Gesetzes vorzugehen, denn die Voraussetzungen für die Erhebung einer
Verfassungsbeschwerde gegen gesetzliche Regelungen (vgl. BVerfGE 90, 128 <135>) liegen hier vor. Die
Antragsteller sind durch das angegriffene Gesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
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Die grundrechtliche Beschwer liegt nach dem Vorbringen der Antragsteller darin, daß der Vertrieb ihrer Zeitungen
infolge der neuen Rechtslage nicht mehr sichergestellt werden kann. Zwar ist es danach nicht schon die gesetzliche
Regelung selbst, die den Zeitungsvertrieb durch Boten verhindert oder erschwert. Die Beschwer folgt vielmehr erst
daraus, daß die Boten aufgrund der veränderten Bedingungen für geringfügige Beschäftigungsverhältnisse ihre
Tätigkeit nicht mehr als lohnend empfinden und daher aufgeben, ohne daß sich die Antragsteller schnell genug darauf
einstellen können. Das genügt aber für die Unmittelbarkeit der Betroffenheit, denn der Entschluß der Boten ist kein
hoheitlicher Anwendungsakt, gegenüber dem die Antragsteller ihre Grundrechte verteidigen könnten.
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c) Die Antragsteller haben aber nicht in einer den §§ 23, 92 BVerfGG entsprechenden Weise dargelegt, daß sie
gerade durch das Fehlen einer Übergangsregelung, welches sie allein rügen, in ihrem Grundrecht auf Pressefreiheit
verletzt sind.
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Es erscheint allerdings nicht zweifelhaft, daß die unverzügliche Inkraftsetzung des Gesetzes für die Antragsteller
mit erheblichen Anpassungsschwierigkeiten verbunden ist. Auch ließ ihnen die schnelle und an Änderungen nicht
arme Gesetzesvorbereitung keine ausreichende Zeit, sich rechtzeitig im voraus auf die neue Gesetzeslage
einzustellen. Es spricht allerdings nichts dafür, daß die Zeitungszustellung aufgrund der Neuregelung bereits
zusammengebrochen wäre oder in den nächsten Wochen und Monaten zusammenzubrechen droht. Die Boten sind
durch Verträge an die Verlagshäuser oder Vertriebsgesellschaften gebunden, aus denen sie sich nicht von einem
Moment zum anderen lösen können. Daß die zur Befolgung der Neuregelung erforderlichen Ermittlungen - nicht nur bei
den Antragstellern, sondern auch bei Betroffenen anderer Gewerbezweige - Zeit erfordern, kann bei der Durchführung
des Gesetzes seitens der zuständigen Behörden ausreichend beachtet werden. In der Zwischenzeit haben die
Antragsteller jedenfalls die Möglichkeit, den Zeitungsboten das Bemühen um eine verträgliche Lösung der mit der
Neuregelung einhergehenden Veränderungen in Aussicht zu stellen, auch wenn sich detaillierte Angaben dazu nicht
sofort machen lassen. Daß es gleichwohl unabweisbar sein könnte, das Inkrafttreten des Gesetzes aufzuschieben,
läßt sich dem Vortrag der Antragsteller nicht entnehmen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier
Grimm
Hömig