Urteil des BVerfG vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04

Aktenzeichen: 2 BvR 2433/04

BVerfG: arbeitsgemeinschaft, sachliche zuständigkeit, sozialhilfe, anteil, erfüllung, vollzug, arbeitsmarkt, garantie, angemessener zeitraum, abweichende meinung

Entscheidungen

L e i t s a t z

zum Urteil des Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007

- 2 BvR 2433/04 -

- 2 BvR 2434/04 -

Arbeitsgemeinschaften gemäß § 44b SGB II widersprechen dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung, der den zuständigen Verwaltungsträger verpflichtet, seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 2433/04 -

- 2 BvR 2434/04 -

Verkündet am 20. Dezember 2007 Herr Regierungsangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes

In den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden

1) des Landkreises B..., 2) des Landkreises B..., 3) des Landkreises F..., 4) des Landkreises M..., 5) des Landkreises M..., 6) des Kreises S...

- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Regensburger Straße 33 A, 10777 Berlin -

gegen Art. 1 § 6, § 44b sowie Art. 2 Nr. 3 Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 (BGBl I S. 2954) und Art. 1 Nr. 4 und Nr. 21 Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz - KOG) vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 2014) sowie Art. 1 Nr. 22a, d KOG

- 2 BvR 2433/04 -,

1) des Landkreises A..., 2) des Kreises G..., 3) des Landkreises S..., 4) des Landkreises T..., 5) des Landkreises W...

- Bevollmächtigter:

Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Regensburger Straße 33 A, 10777 Berlin -

gegen Art. 1 § 6b sowie Art. 2 Nr. 3 Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 (BGBl I S. 2954) und Art. 1 Nr. 4 Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz - KOG) vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 2014) sowie Art. 1 Nr. 22a, d KOG

- 2 BvR 2434/04 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2007 durch

Urteil

für Recht erkannt:

§ 44b SGB II ist mit Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 und 2 in Verbindung mit Artikel 83 des Grundgesetzes unvereinbar. Die Vorschrift bleibt bis zum 31. Dezember 2010 anwendbar, wenn der Gesetzgeber nicht zuvor eine andere Regelung trifft.

Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 die Hälfte der notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe:

A.

1

Die Beschwerdeführer sind Kreise und Landkreise. Sie wenden sich gegen die Zuweisung der Zuständigkeit für einzelne Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende („Hartz IV“) ohne vollständigen Ausgleich der sich daraus ergebenden finanziellen Mehrbelastungen. Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 2433/04 beanstanden zudem die Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit der Bundesagentur für Arbeit zu bilden.

I.

2

1. Die Bundesregierung und die sie tragenden Bundestagsfraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN legten im Rahmen des „Zukunftsprogramms Agenda 2010“ gleichlautende Entwürfe eines Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vor (BTDrucks 15/1516, S. 1638). Kern des Regelungsanliegens war die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer einheitlichen Leistung, der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Nach § 6 SGB II-E sollte die Bundesagentur für Arbeit für das Erbringen der Leistungen zuständig sein. Damit sollten die Verwaltungsleistungen der Hilfe bei der Arbeitsuche und der Anspruchsprüfung und -gewährung unter einem Dach gebündelt werden. Mitarbeiter der bisherigen Träger der Sozialhilfe sollten durch einen gesetzlichen

Auftrag 93 SGB X) beteiligt werden (BTDrucks 15/1516, S. 45, 47, 48). Die Aufwendungen für die Grundsicherung für Arbeitsuchende sollte der Bund tragen; sein Anteil am Umsatzsteueraufkommen sollte dafür steigen (BTDrucks 15/1516, S. 33 f.). Die finanzielle Entlastung der Kommunen war ausdrückliches Ziel des Gesetzentwurfs (BTDrucks 15/1516, S. 41).

3

Der Gesetzentwurf war in mehreren Gesichtspunkten umstritten. Die Beschlussempfehlung des federführenden Bundestagsausschusses für Wirtschaft und Arbeit nahm einige der aus den Oppositionsfraktionen vorgebrachten Bedenken auf. Dies führte etwa zu Änderungen des Entwurfs in Bezug auf die Regelungen über die Erwerbsfähigkeit, die Zumutbarkeit einer Beschäftigung oder die Vermögensanrechnung. Die Regelungen über die Zuständigkeit 6 SGB II-E) und die Finanzierung aus Bundesmitteln 46 SGB II-E) blieben aber unangetastet (BTDrucks 15/1728, S. 171, 191).

4

Insbesondere die Zuständigkeit für die Grundsicherung für Arbeitsuchende war jedoch umstritten. Die Opposition im Bundestag hielt die Kommunen, nicht die Bundesagentur für Arbeit für die geeigneten Träger der Betreuung von Arbeitslosen und der Arbeitsvermittlung (BTDrucks 15/1749, S. 19). Sie lehnte den Regierungsentwurf auch aus diesem Grunde ab.

5

Die Bundestagsfraktion der CDU/CSU hatte eigene Gesetzentwürfe eingebracht, die identisch waren mit Bundesratsentwürfen, die dort vom Land Hessen eingebracht worden waren. Im Entwurf eines Existenzgrundlagengesetzes waren die Kreise und kreisfreien Städte und nach landesrechtlicher Bestimmung die kreisangehörigen Gemeinden als Leistungsträger vorgesehen (BTDrucks 15/1523, S. 31; § 101 SGB XII-E). Die Zuweisung aller Vermittlungs-, Beratungs- und Leistungsaufgaben an die Kommunen sei unabdingbare Voraussetzung für ein effektives Hilfesystem (BTDrucks 15/1523, S. 63). Außerdem sollte in das Grundgesetz ein Art. 106b eingefügt werden, wonach den Ländern die durch Arbeitslosigkeit verursachten Aufwendungen, für die Leistungen der Arbeitslosenversicherung nicht bereitstehen, aus dem Steueraufkommen des Bundes erstattet werden; die Länder sollten verpflichtet werden, diese Erstattung an die zuständigen Leistungsträger weiterzugeben (BTDrucks 15/1527).

6

Der Bundestag nahm den Gesetzentwurf der Mehrheitsfraktionen an und lehnte die Oppositionsentwürfe ab. Die Bundesratsmehrheit beharrte auf einer kommunalen Zuständigkeit für die Arbeitsvermittlung und für die Leistungen an Arbeitslose. Der Bundesrat verlangte, den Vermittlungsausschuss einzuberufen.

7

Der Vermittlungsausschuss empfahl eine Änderung der Regelungen über die Zuständigkeit (BTDrucks 15/2259): Die Kreise und kreisfreien Städte sollten für einzelne der Leistungen zuständig sein, nämlich für die Betreuung von Kindern, die Pflege von Angehörigen, die psychosoziale Betreuung, die Schuldnerberatung, die Suchtberatung, die Leistungen für Unterkunft und Heizung, die Leistungen für Erstausstattungen für die Wohnung und für Bekleidung sowie für mehrtägige Klassenfahrten; im Übrigen sollte die Bundesagentur zuständig bleiben 6 Abs. 1 SGB II-E). Damit die Verwaltung der Leistung dennoch aus einer Hand erfolgen könne, sah § 44b SGB II-E nun die Bildung von Arbeitsgemeinschaften aus den Agenturen für Arbeit und den kommunalen Trägern vor. Der Bund sollte nur noch die Aufwendungen der von der Bundesagentur für Arbeit zu erbringenden Leistungen tragen 46 SGB II-E). Der Gesetzesbeschluss wurde auch in Bezug auf die Umsatzsteuerverteilung geändert, und es wurde eine Sonderbedarfs- Bundesergänzungszuweisung an die neuen Länder zum Ausgleich der Lasten aus struktureller Arbeitslosigkeit vorgesehen (BTDrucks 15/2259, S. 8).

8

Der Bundestag nahm die Beschlussempfehlung an, und der Bundesrat stimmte dem Gesetz zu. Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 wurde am 29. Dezember 2003 verkündet (BGBl I S. 2954). Die hier umstrittenen Regelungen traten am 1. Januar 2004 in Kraft (Art. 61 Abs. 2).

9

Sie lauteten im Einzelnen:

10

Sozialgesetzbuch (SGB) Erstes Buch (I) - Allgemeiner Teil -

11

§ 19a Leistungen der Grundsicherung für

12

Arbeitsuchende

13

(1) Nach dem Recht der Grundsicherung für Arbeitsuchende können in Anspruch genommen werden

14

1. Leistungen zur Eingliederung in Arbeit,

15

2. Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts.

16

(2) Zuständig sind die Agenturen für Arbeit und die sonstigen Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit, sowie die kreisfreien Städte und Kreise, soweit durch Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind.

17

Sozialgesetzbuch (SGB) Zweites Buch (II)

18

- Grundsicherung für Arbeitsuchende -

19

§ 6 Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende

20

Träger der Leistungen nach diesem Buch sind:

21

1. die Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur),

22

soweit Nummer 2 nichts Anderes bestimmt,

23

2. die kreisfreien Städte und Kreise (kommunale Träger) für die Leistungen nach § 16 Abs. 2 Satz 1, 2 Nr. 1 bis 4, § 22 und § 23 Abs. 3, soweit durch Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind.

24

Zu ihrer Unterstützung können sie Dritte mit der Wahrnehmung von Aufgaben beauftragen.

25

§ 44b Arbeitsgemeinschaften

26

(1) Zur einheitlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Buch errichten die Träger der Leistungen nach diesem Buch im Bezirk jeder Agentur für Arbeit eine Arbeitsgemeinschaft in den nach § 9 Abs. 1a des Dritten Buches eingerichteten Job-Centern. Die Ausgestaltung und Organisation der Arbeitsgemeinschaften soll die Besonderheiten der beteiligten Träger, des regionalen Arbeitsmarktes und der regionalen Wirtschaftsstruktur berücksichtigen.

27

(2) Die Geschäfte der Arbeitsgemeinschaft führt ein Geschäftsführer. Er vertritt die Arbeitsgemeinschaft außergerichtlich und gerichtlich. Können die Agentur für Arbeit und die Kommunen sich bei der Errichtung der Arbeitsgemeinschaft nicht auf ein Verfahren zur Bestimmung des Geschäftsführers einigen, wird er von der Agentur für Arbeit und den Kommunen abwechselnd jeweils für ein Jahr einseitig bestimmt. Das Los entscheidet, ob die erste einseitige Bestimmung durch die Agentur für Arbeit oder die Kommunen erfolgt.

28

(3) Die Arbeitsgemeinschaft nimmt die Aufgaben der Agentur für Arbeit als Leistungsträger nach diesem Buch wahr. Die kommunalen Träger sollen der Arbeitsgemeinschaft die Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Buch übertragen; § 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 Satz 2 des Zehnten Buches gilt nicht. Die Arbeitsgemeinschaft ist berechtigt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Verwaltungsakte und Widerspruchsbescheide zu erlassen.

29

(4) Die Agentur für Arbeit teilt dem kommunalen Träger alle Tatsachen mit, von denen sie Kenntnis erhält und die für seine Leistungen erheblich sein können.

30

(5) In den Fällen des § 6a gelten die Absätze 1 bis 4 nicht.

31

§ 46 Finanzierung aus Bundesmitteln

32

(1) Der Bund trägt die Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende, soweit die Leistungen von der Bundesagentur erbracht werden. Er erstattet der Bundesagentur hierfür die Verwaltungskosten. In den Fällen des § 6a regelt das Bundesgesetz nach § 6a eine entsprechende Finanzierung; eine Pauschalierung ist zulässig. Der Bund kann festlegen, nach welchen Maßstäben die Mittel für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit auf die Agenturen für Arbeit zu verteilen sind, es sei denn, dass die Maßstäbe in einer Zielvereinbarung 48) geregelt sind.

33

(2) Die Bundesagentur erstattet dem Bund jeweils zum 15. Februar, 15. Mai, 15. August und 15. November einen Aussteuerungsbetrag, der dem Zwölffachen der durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen für Arbeitslosengeld II, Sozialgeld und Beiträge zur Sozialversicherung im vorangegangenen Kalendervierteljahr für eine Bedarfsgemeinschaft, vervielfältigt mit der Zahl der Personen, die im vorangegangenen Kalendervierteljahr innerhalb von drei Monaten nach dem Bezug von Arbeitslosengeld einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II erworben haben, entspricht.

34

2. Die Ausgestaltung der Option kommunaler Trägerschaft der Aufgaben nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch -, also des Verzichts auf die Arbeitsgemeinschaften zu Gunsten der Alleinzuständigkeit der Kreise oder kreisfreien Städte, konnte im Vermittlungsverfahren nicht abschließend bestimmt werden. Sie wurde einem weiteren Gesetzgebungsverfahren zugewiesen.

35

Dazu legten die Bundestagsfraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Entwurf eines Kommunalen Optionsgesetzes vor (BTDrucks 15/2816). Der Entwurf sah auch die Änderung von Vorschriften vor, die die Option nicht betrafen. Durch Landesrecht sollte bestimmt werden, dass die Kreise ihre Gemeinden zur Aufgabenerfüllung heranziehen können. Als Aufsichtsbehörde der Arbeitsgemeinschaften war die oberste Landesbehörde im Benehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit vorgesehen.

36

Auch dieser Gesetzentwurf geriet nach dem Beschluss des Bundestags auf Verlangen des Bundesrats in das Vermittlungsverfahren. Neben der Ausgestaltung der Option bemängelte die Bundesratsmehrheit vor allem eine nach ihrer Auffassung durch das Sozialgesetzbuch Zweites Buch - bewirkte finanzielle Belastung der Kommunen, insbesondere durch das Wohngeld (BRatPlPr 799, S. 196 A ff., 198 C f., 201 C f.).

37

Die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses (BTDrucks 15/3495) sah dazu eine Verpflichtung auf eine Entlastung der Kommunen um jährlich 2,5 Milliarden Euro vor. Der Bund sollte einen bestimmten Anteil an den von den Kommunen zu erbringenden Leistungen für Unterkunft und Heizung tragen. Der Bundestag nahm den Vermittlungsvorschlag an, und der Bundesrat stimmte dem Gesetz zu. Das Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz) vom 30. Juli 2004 wurde am 5. August 2004 verkündet (BGBl I S. 2014). Die Änderungen der hier angegriffenen §§ 6 und 46 SGB II traten am Tag nach der Verkündung in Kraft (Art. 17 Abs. 1).

38

Die Vorschriften lauteten nunmehr:

39

Sozialgesetzbuch (SGB) Erstes Buch (I)

40

- Allgemeiner Teil -

41

§ 19a Leistungen der Grundsicherung für

42

Arbeitsuchende

43

(1) Nach dem Recht der Grundsicherung für Arbeitsuchende können in Anspruch genommen werden

44

1. Leistungen zur Eingliederung in Arbeit,

45

2. Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts.

46

(2) Zuständig sind die Agenturen für Arbeit und die sonstigen Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit, sowie die kreisfreien Städte und Kreise, soweit durch Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind. In den Fällen des § 6a des Zweiten Buches ist abweichend von Satz 1 der zugelassene kommunale Träger zuständig.

47

Sozialgesetzbuch (SGB) Zweites Buch (II) - Grundsicherung für Arbeitsuchende -

48

§ 6 Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende

49

(1) Träger der Leistungen nach diesem Buch sind:

50

1. die Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur), soweit Nummer 2 nichts Anderes bestimmt,

51

2. die kreisfreien Städte und Kreise für die Leistungen nach § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis 4, §§ 22 und 23 Abs. 3, soweit durch Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind (kommunale Träger).

52

Zu ihrer Unterstützung können sie Dritte mit der Wahrnehmung von Aufgaben beauftragen.

53

(2) Die Länder können bestimmen, dass und inwieweit die Kreise ihnen zugehörige Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Durchführung der in Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 genannten Aufgaben nach diesem Gesetz heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in diesen Fällen erlassen die Kreise den Widerspruchsbescheid nach dem Sozialgerichtsgesetz. § 44b Abs. 3 Satz 3 bleibt unberührt. Die Sätze 1 und 2 gelten auch in den Fällen des § 6a.

54

(3) Die Länder Berlin, Bremen und Hamburg werden ermächtigt, die Vorschriften dieses Gesetzes über die Zuständigkeit von Behörden für die Grundsicherung für Arbeitsuchende dem besonderen Verwaltungsaufbau ihrer Länder anzupassen.

55

§ 44b Arbeitsgemeinschaften

56

(1) Zur einheitlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Buch errichten die Träger der Leistungen nach diesem Buch durch privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verträge Arbeitsgemeinschaften in den nach § 9 Abs. 1a des Dritten Buches eingerichteten Job- Centern. Befinden sich im Bereich eines kommunalen Trägers mehrere Agenturen für Arbeit, ist eine Agentur als federführend zu benennen. Die Ausgestaltung und Organisation der Arbeitsgemeinschaften soll die Besonderheiten der beteiligten Träger, des regionalen Arbeitsmarktes und der regionalen Wirtschaftsstruktur berücksichtigen.

57

(2) Die Geschäfte der Arbeitsgemeinschaft führt ein Geschäftsführer. Er vertritt die Arbeitsgemeinschaft außergerichtlich und gerichtlich. Können die Agentur für Arbeit und die Kommunen sich bei der Errichtung der Arbeitsgemeinschaft nicht auf ein Verfahren zur Bestimmung des Geschäftsführers einigen, wird er von der Agentur für Arbeit und den Kommunen abwechselnd jeweils für ein Jahr einseitig bestimmt. Das Los entscheidet, ob die erste einseitige Bestimmung durch die Agentur für Arbeit oder die Kommunen erfolgt.

58

(3) Die Arbeitsgemeinschaft nimmt die Aufgaben der Agentur für Arbeit als Leistungsträger nach diesem Buch wahr. Die kommunalen Träger sollen der Arbeitsgemeinschaft die Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Buch übertragen; § 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 Satz 2 des Zehnten Buches gilt nicht. Die Arbeitsgemeinschaft ist berechtigt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Verwaltungsakte und Widerspruchsbescheide zu erlassen. Die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft führt die zuständige oberste Landesbehörde im Benehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit.

59

(4) Die Agentur für Arbeit und der kommunale Träger teilen sich alle Tatsachen mit, von denen sie Kenntnis erhalten und die für die Leistungen des jeweils anderen Trägers erheblich sein können.

60

(5) (weggefallen)

61

§ 46 Finanzierung aus Bundesmitteln

62

(1) Der Bund trägt die Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende einschließlich der Verwaltungskosten, soweit die Leistungen von der Bundesagentur erbracht werden. Der Bundesrechnungshof prüft die Leistungsgewährung. Dies gilt auch, soweit die Aufgaben von Arbeitsgemeinschaften nach § 44b wahrgenommen werden. Eine Pauschalierung von Eingliederungsleistungen und Verwaltungskosten ist zulässig. Die Mittel für die Erbringung von Eingliederungsleistungen und Verwaltungskosten werden in einem Gesamtbudget veranschlagt.

63

(2) Der Bund kann festlegen, nach welchen Maßstäben die Mittel nach Absatz 1 Satz 4 auf die Agenturen für Arbeit zu verteilen sind. Bei der Zuweisung wird die Zahl der erwerbsfähigen Bezieher von Leistungen zur Grundsicherung zugrunde gelegt. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates ergänzende andere Maßstäbe für die Verteilung der Mittel für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit festlegen.

64

(3) Nicht verausgabte Mittel nach Absatz 1 Satz 5 sind zur Hälfte in das Folgejahr übertragbar. Die übertragbaren Mittel dürfen einen Betrag von 10 vom Hundert des Gesamtbudgets des laufenden Jahres nicht übersteigen.

65

(4) Die Bundesagentur erstattet dem Bund jeweils zum 15. Februar, 15. Mai, 15. August und 15. November einen Aussteuerungsbetrag, der dem Zwölffachen der durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen für Arbeitslosengeld II, Sozialgeld und Beiträge zur Sozialversicherung im vorangegangenen Kalendervierteljahr für eine Bedarfsgemeinschaft, vervielfältigt mit der Zahl der Personen, die im vorangegangenen Kalendervierteljahr innerhalb von drei Monaten nach dem Bezug von Arbeitslosengeld einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II erworben haben, entspricht.

66

(5) Der Bund beteiligt sich zweckgebunden an den Leistungen für Unterkunft und Heizung nach § 22 Abs. 1, um sicherzustellen, dass die Kommunen durch das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt unter Berücksichtigung der sich aus ihm ergebenden Einsparungen der Länder um jährlich 2,5 Milliarden Euro entlastet werden.

67

(6) Der Bund trägt im Jahre 2005 29,1 vom Hundert der in Absatz 5 genannten Leistungen. Dieser Anteil wird zum 1. März 2005 und zum 1. Oktober 2005 überprüft. Ergibt die Überprüfung, dass die Entlastung der Kommunen den Betrag von 2,5 Milliarden Euro jährlich übersteigt oder unterschreitet, ist der Anteil des Bundes rückwirkend zum 1. Januar 2005 entsprechend anzupassen, allerdings nicht mehr als auf eine Stelle hinter dem Komma genau. Mit der Überprüfung zum 1. Oktober 2005 wird darüber hinaus der Anteil des Bundes für das Jahr 2006 festgelegt.

68

(7) Die Überprüfung für die Jahre 2006 und 2007 ist jeweils zum 1. Oktober vorzunehmen. Ergibt sie, dass die Entlastung der Kommunen den Betrag von 2,5 Milliarden Euro jährlich übersteigt oder unterschreitet, ist der Anteil des Bundes rückwirkend zum 1. Januar des jeweiligen Jahres entsprechend anzupassen, allerdings nicht mehr als auf eine Stelle hinter dem Komma genau. Mit der Überprüfung zum 1. Oktober 2006 wird darüber hinaus der Anteil des Bundes für das Jahr 2007 und mit der Überprüfung zum 1. Oktober 2007 der Anteil des Bundes ab dem Jahre 2008 festgelegt.

69

(8) Weitere Überprüfungen und Anpassungen sind zum 1. Oktober 2009 und danach alle zwei Jahre vorzunehmen.

70

(9) Für die Überprüfungen und Anpassungen des in Absatz 5 genannten Anteils des Bundes nach den Absätzen 6 bis 8 sind die in der Anlage genannten Kriterien maßgebend.

71

(10) Der Anteil des Bundes an den in Absatz 5 genannten Leistungen wird den Ländern erstattet. Der Abruf der Erstattungen ist zur Monatsmitte und zum Monatsende zulässig. Wenn die Überprüfung des in Absatz 5 genannten Anteils des Bundes nach den Absätzen 6 bis 8 ergibt, dass dieser zu erhöhen ist, werden bis zur gesetzlichen Festsetzung eines erhöhten Anteils des Bundes auf Antrag eines Landes monatlich im Voraus Abschläge auf den bis dahin geltenden Anteil des Bundes gezahlt. Die Abschläge können bis zu einem Monat vorgezogen werden.

72

Die Finanzierungsregelungen des § 46 Abs. 6 bis 10 SGB II wurden im Dezember 2005 auf feste Anteile des Bundes für die Jahre 2005 und 2006 umgestellt; die zuvor geregelten Änderungsmechanismen entfielen (Erstes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch vom 22. Dezember 2005, BGBl I S. 3675).

73

3. Mit dem Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 20. Juli 2006 (BGBl I S. 1706) wurde der neue Zuschnitt der Zuständigkeiten der Bundesministerien nachvollzogen: Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales trat an die Stelle des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit. Art. 1 Nr. 3 dieses Gesetzes änderte § 6 SGB II; in Abs. 1 Satz 2 wurde folgender Halbsatz eingefügt: „sie sollen einen Außendienst zur Bekämpfung von Leistungsmissbrauch einrichten.“ Die Änderung sollte für die Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende die Aufgabe begründen, einen Außendienst zur Bekämpfung des Leistungsmissbrauchs einzurichten, um zu überprüfen, ob die Anspruchsvoraussetzungen von Personen, die Leistungen der Grundsicherung beziehen oder bezogen, vorliegen oder vorlagen (BTDrucks 16/1410, S. 18). In § 6 Abs. 2 Satz 3 SGB II wurden nach der Angabe von „§ 6a“ die Wörter „mit der Maßgabe, dass eine Heranziehung auch für die Aufgaben nach § 6b Abs. 1 Satz 1 erfolgen kann“ eingefügt. Durch diese Änderung sollte klargestellt werden, dass die zugelassenen kommunalen Träger Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen einer landesrechtlichen Regelung zur Erfüllung der Aufgaben als zugelassener kommunaler Träger gemäß § 6b Abs. 1 SGB II heranziehen können (BTDrucks 16/1410, S. 18).

74

Da sich die Verpflichtung der Agenturen für Arbeit, gemäß § 9 Abs. 1a SGB III Job-Center als einheitliches Organisationsmodell für alle einzurichten, in der Praxis aufgrund der Um- und Neustrukturierung der Agenturen für Arbeit und der heterogenen Struktur der Arbeitsgemeinschaften und zugelassenen kommunalen Träger als nicht umsetzbar erwies (BTDrucks 16/1410, S. 31), wurde die Regelung des § 9 Abs. 1a SGB III wieder aufgehoben. Dies führte dazu, dass auch die in § 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II geregelte Verpflichtung, die Arbeitsgemeinschaften in den Job-Centern einzurichten, aufgehoben wurde. Die Verpflichtung der kommunalen Träger, mit den Agenturen für Arbeit durch privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verpflichtung Arbeitsgemeinschaften zu bilden 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II) und den Arbeitsgemeinschaften die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu übertragen 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II), blieb unberührt. Außerdem wurde § 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II neu gefasst, um den zuständigen obersten Landesbehörden die Möglichkeit zu geben, für die Aufsichtsführung über die Arbeitsgemeinschaften eine andere Stelle zu bestimmen. Satz 4 lautet nunmehr: „Die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft führt die zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle im Benehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales.“

75

4. Die letzte Änderung des Sozialgesetzbuchs Zweites Buch - durch das Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und des Finanzausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2006 (BGBl I S. 3376), das am 1. Januar 2007 in Kraft trat, ließen § 6 und § 44b SGB II unberührt. Geändert wurden hingegen die Finanzierungsregelungen des Bundes gemäß § 46 SGB II; der Bund erhöhte seine Beteiligung an den Leistungen der kommunalen Träger für Unterkunft und Heizung für 2007 von 29,1 vom Hundert auf 35,2 vom Hundert für Baden-

Württemberg, 41,2 vom Hundert für Rheinland-Pfalz und für die übrigen Länder auf 31,2 vom Hundert. Ab 2008 bestimmt sich die Beteiligung nach einer Formel (BTDrucks 16/3269, S. 4).

II.

76

Die Beschwerdeführer meinen, die angegriffenen Regelungen verletzten Art. 28 Abs. 2 GG.

77

1. Die Bestimmung der Zuständigkeit der Kreise für einzelne Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende durch § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II und § 19a Abs. 2 SGB I sei ein unzulässiger Durchgriff des Bundes auf die kommunale Ebene. Die Kompetenzordnung nach Art. 83 und Art. 84 Abs. 1 GG sehe als Regelfall vor, dass die Länder in eigener Verantwortung entscheiden, ob Bundesgesetze durch unmittelbare oder mittelbare Landesverwaltung ausgeführt werden sollen. Die Einbeziehung von Gemeinden und Gemeindeverbänden richte sich dann nach dem Landesrecht. Das führe bei einer Aufgabenzuweisung an die Kommunen zu landesverfassungsrechtlichen Schutzmechanismen, nämlich insbesondere dem in vielen Landesverfassungen geregelten Konnexitätsprinzip: das Land müsse Kostenersatz für die mit der Aufgabenzuweisung verbundenen Belastungen leisten. Weise der Bund die Aufgabe zu, dann sei das Land nicht zum Kostenersatz verpflichtet, und auch zwischen dem Bund und den Kommunen gebe es direkte Finanzbeziehungen, die zum Ausgleich genutzt werden könnten, nicht.

78

Wenn eine bundesgesetzliche Zuweisung von Zuständigkeiten an die Kommunen überhaupt von Art. 84 Abs. 1 GG gedeckt sein könne, müsse sie jedenfalls an enge Voraussetzungen gebunden bleiben. Es dürfe sich bei der Aufgabenzuweisung nur um eine punktuelle Annexregelung handeln, und diese Annexregelung müsse zum wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen notwendig sein. Beide Voraussetzungen würden durch die angegriffenen Regelungen nicht erfüllt. Die den Kommunen zugewiesenen Aufgaben seien neu; sie seien nämlich durch die Neuregelung nicht nur umbenannt, sondern neu konzipiert worden. Um eine Annexregelung handele es sich nicht, weil die Aufgabenzuweisung geradezu das organisationsrechtliche Herzstück des neuen Sozialgesetzbuchs Zweites Buch - darstelle. Auch der erhebliche Umfang der zugewiesenen Aufgaben spreche gegen eine bloße Annexregelung.

79

Die Aufgabenzuweisung an die Kommunen sei zum Gesetzesvollzug auch nicht notwendig, sondern sogar hinderlich. Da es sich bei den den Kommunen zugewiesenen Leistungen nicht um abgegrenzte Leistungen, sondern um Elemente des einheitlichen Arbeitslosengeldes II handele, sei es folgerichtig gewesen, dass der Gesetzentwurf eine einheitliche Aufgabenträgerschaft vorgesehen habe. Nur um den Kommunen finanzielle Lasten aufzubürden, sei im Vermittlungsverfahren die Aufgabenverantwortung einerseits aufgeteilt und andererseits in den Arbeitsgemeinschaften wieder zusammengeführt worden. Der Landesrechtsvorbehalt belege zudem, dass der Gesetzgeber selbst die Bestimmung der Kommunen zu Aufgabenträgern nicht für notwendig halte.

80

Der Bund habe gegen das Verbot verstoßen, die finanziellen Verhältnisse der Kommunen ohne Einschaltung der Länder zu ordnen. Indem er die Ausgleichsleistungen für die übertragenen Aufgaben begrenze, bestimme er selbst unmittelbar, welche Lasten die Kommunen selbst tragen müssten. Der Bund hätte, wenn er schon Aufgaben an die Kommunen zuweise, einen vollständigen Mehrbelastungsausgleich leisten müssen. Stattdessen könne er nicht einmal sicherstellen, dass der gewährte unzureichende Ausgleich von den Ländern an ihre Kommunen weitergeleitet werde.

81

2. Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 2433/04 beanstanden zudem einen Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG durch die in § 44b SGB II geregelte Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit den Agenturen für Arbeit zu errichten und diesen die Aufgaben der kommunalen Träger zu übertragen. Diese Konstruktion diene allein dem Beibehalten einheitlicher Aufgabenwahrnehmung trotz der Lastenzuweisung insbesondere für die Leistungen für Unterkunft und Heizung an die Kommunen. Die Kommunen müssten die Wahrnehmung der Aufgaben an die Arbeitsgemeinschaften übertragen, obwohl sie Aufgabenträger und damit finanzierungsverantwortlich blieben. Das widerspreche Art. 104a Abs. 1 GG, der die Ausgabenlast an die Wahrnehmung, nicht an die Trägerschaft knüpfe. Zudem sei eine unzulässige Mischverwaltung entstanden.

82

3. Mit einem am 11. August 2006 eingereichten Schriftsatz haben die Beschwerdeführer erklärt, ihre Verfassungsbeschwerden auch auf die geänderte Fassung des § 46 SGB II zu erstrecken.

83

Ergänzend führen die Beschwerdeführer aus, dass das in seinen materiellrechtlichen Bestimmungen zum 1. Januar 2005 in Kraft getretene Sozialgesetzbuch Zweites Buch - nicht lediglich die Fortführung bestehender Aufgaben sei, sondern dass es sich um eine bundesgesetzlich neu geregelte Aufgabe handele, die aufgrund der neuen

gesetzgeberischen Konzeption unter anderem zu einem exorbitanten Anstieg der Anspruchsberechtigten geführt habe, ohne dass die kommunalen Träger entsprechend entlastet worden seien. Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 würden durch § 44b SGB II in Arbeitsgemeinschaften hineingezwungen. Von einer völligen rechtlichen Trennung der Stränge der Aufgabenerledigung könne keine Rede sein.

III.

84

Zu den Verfassungsbeschwerden haben die Bundesregierung, das Bundessozialgericht, der Deutsche Landkreistag und der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge e.V. Stellung genommen. Außerdem haben sich der Sächsische Datenschutzbeauftragte und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit geäußert.

85

1. Die Bundesregierung verteidigt die angegriffenen Regelungen. Sie beschreibt das Gesetzgebungsverfahren, gerade in Bezug auf die Regelungen über die Zuständigkeit, als eine schwierige Suche nach Kompromissen. Das Ergebnis, auch die angegriffenen Normen, habe deshalb ferner experimentellen Charakter. Das erweitere den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und enge die Kontrollbefugnisse des Bundesverfassungsgerichts ein. Die verfassungsgerichtliche Überprüfung müsse berücksichtigen, dass die Steuerungsmöglichkeiten zur Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit beschränkt seien. Auch und gerade Organisationsregelungen seien Teil des Problemzugriffs und daher von dem Prognose- und Beurteilungsspielraum umfasst, der die Intensität der Normenkontrolle beschränke.

86

Über das Anliegen, die Arbeitslosen- und die Sozialhilfe zu einer neuen, einheitlichen Leistung zusammenzuführen, seien sich die am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten weitgehend einig gewesen. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen habe die Bestimmung des Leistungsträgers gestanden. Schon früh habe sich die dann Gesetz gewordene Lösung angedeutet. Sie stamme weder erst aus den Diskussionen in den letzten Verfahrensabschnitten noch diene sie der Verschiebung der Finanzverantwortung zu Lasten der Kommunen, die im Ergebnis sogar entlastet würden. Für die Aufgabenübertragung an die Kommunen hätten wesentliche Sachgründe gesprochen: Die soziale und psychosoziale Betreuung nähmen die Kommunen seit Jahrzehnten wahr; nur sie kennten die Probleme vor Ort. Für die Leistung der Unterkunftskosten sprächen die regional und lokal erheblichen Unterschiede im Wohnungsmarkt und der häufige Zusammenhang ungesicherter Wohnverhältnisse mit anderen persönlichen Krisenlagen, für deren Bewältigung die Kommunen soziale Betreuung anböten. Im Ergebnis seien den Kommunen damit nicht neue Aufgaben zugewiesen, sondern ihnen sei ein Teil der ihnen bislang nach dem Bundessozialhilfegesetz obliegenden Zuständigkeiten belassen worden.

87

Mit den Arbeitsgemeinschaften werde der Versuch unternommen, trotz der aufgeteilten Zuständigkeit bürgerfreundlich eine einheitliche Verwaltungsleistung aus einer Hand zu erbringen. Dem Bundesgesetzgeber sei bewusst gewesen, dass er wegen der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, die die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung und Verantwortungsklarheit umfasse, die Übertragung von kommunalen Aufgaben und die Beteiligung an den Arbeitsgemeinschaften nicht erzwingen dürfe. Mit der Formulierung „sollen“ in § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II sei daher nicht mehr als ein gesetzgeberischer Appell geregelt worden. Beteilige sich eine Kommune an einer Arbeitsgemeinschaft, so blieben beide Partner für die ihnen jeweils obliegenden Leistungen verantwortlich. Die Anträge würden in enger Abstimmung bearbeitet und in einem gebündelten Bescheid beschieden, aber dabei handele es sich bloß um die äußere Verbindung verschiedener einzelner Verwaltungsakte in einer Sammelverfügung unter dem Namen der Arbeitsgemeinschaft.

88

Motiv für die vorgenommene Aufgabenverteilung sei nicht die Neuverteilung der finanziellen Lasten gewesen. Die angestrebten und zu erwartenden Einsparungen durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sollten zwischen Bund und Kommunen aufgeteilt werden. Der Bund habe die Kommunen erheblich entlasten wollen. Dazu sehe das Gesetz einen Garantie-Entlastungsbetrag von 2,5 Milliarden Euro vor, der überschritten werden könne, wenn die geregelte Berechnungsmethode eine Mehrbelastung der Kommunen ergäbe. Die Weiterleitung dieser Sonderzuweisung des Bundes durch die Länder dürfe der Bund nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht erzwingen. Sie falle in den Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der Länder.

89

Dies berücksichtigt, sei schon die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden zweifelhaft. Die angegriffenen Regelungen wiesen den Kommunen nicht neue Aufgaben zu, sondern beließen es bei einer Aufgabenzuweisung - derjenigen des Bundessozialhilfegesetzes -, die das Bundesverfassungsgericht gebilligt habe. Die Regelungen über die Bildung und Errichtung von Arbeitsgemeinschaften beschwerten die Kommunen nicht, weil eine Verpflichtung nicht begründet werde. Verweigerten die Kommunen die Aufgabenübertragung, so gebe es kein rechtlich zulässiges Mittel, diese Weigerung zu überwinden.

90

Auch gegen die Regelungen zur finanziellen Beteiligung des Bundes könnten sich die Kommunen nicht mit der Verfassungsbeschwerde wenden, weil sie gar nicht Adressaten dieser Normen seien. Tatsächlich rügten sie auch nicht die getroffene, sondern das Unterlassen einer ihnen günstigeren Regelung. Die Kommunalverfassungsbeschwerde könne sich indes nicht gegen gesetzgeberisches Unterlassen wenden.

91

Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Die angegriffene Aufgabenzuweisung gehe nicht über das hinaus, was die Kommunen schon bislang als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft erledigt hätten. Ihnen seien die zuvor durch das Bundessozialhilfegesetz zugewiesenen Aufgaben verblieben; dies sei - anders als ein Entzug dieser Aufgaben - verfassungsrechtlich nicht rechtfertigungsbedürftig. Nur der rechtliche Rahmen sei nun ein anderer. Die Kosten für Unterkünfte und Heizung seien zuvor von der allgemeinen Hilfe zum Lebensunterhalt umfasst gewesen; einmalige Leistungen für Wohnung, Bekleidung, Schwangerschaft, Geburt und Klassenfahrten seien zuvor ebenfalls nach dem Bundessozialhilfegesetz gewährt worden; gleiches gelte schließlich für die Schuldnerberatung, die psychosoziale Betreuung, die Suchtberatung und die auf Ausbildung, Arbeitsplatz und Wohnung bezogenen Hilfen. Neue Aufgaben seien mithin nicht geregelt worden, und die Erweiterung des Kreises der Anspruchsberechtigten greife nicht in Zuständigkeiten ein.

92

Eine Beeinträchtigung der Selbstverwaltungsgarantie könne nur angenommen werden, wenn diese auch vor einer Verknappung der finanziellen Mittel schützte oder wenn sie ein Recht auf eine bestimmte finanzielle Ausstattung umfasste. Das Grundgesetz garantiere indes eine tatsächliche Finanzausstattung der Kommunen nicht. Ansprüche auf eine Mindestausstattung oder einen Ausgleich neuer Lasten, wie sie in Landesverfassungen vorgesehen seien, kenne das Grundgesetz nicht.

93

Der Bund sei für die angegriffene Regelung der Aufgabenzuweisung gesetzgebungsbefugt gewesen. Die Sachregelungsbefugnis zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe ergebe sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG. Für die Organisations- und Verfahrensregelungen bestehe entweder eine Annexzuständigkeit, die der Sachregelungsbefugnis folge, oder eine auf Art. 84 Abs. 1 Halbsatz 2 GG beruhende Gesetzgebungszuständigkeit. Die sich aus dieser Norm ergebende Kompetenz zur Aufgabenübertragung auch an die Kommunen sei grundsätzlich unbegrenzt, unterliege insbesondere keinen Beschränkungen aus Art. 72 Abs. 2 GG oder aus dem Übermaßverbot.

94

Die landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsregelungen beschränkten den Bund bei der Aufgabenzuweisung nicht. Der Bund sei nicht verpflichtet, auf Schutzvorkehrungen der Landesverfassungen Rücksicht zu nehmen. Andernfalls würde Landesverfassungsrecht zum Maßstab der Auslegung von Bundesverfassungsrecht. Die Öffnungsklausel zu Gunsten einer landesrechtlichen Bestimmung anderer Aufgabenträger vermindere den etwaigen Übergriff in die Organisationsgewalt der Länder und könne deshalb nicht zur Verfassungswidrigkeit der bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung führen.

95

Ergänzend verweist die Bundesregierung für ihren Rechtsstandpunkt auf ein Rollenpapier „Die Arbeitsgemeinschaften und ihre Träger im SGB II“ vom 12. Januar 2007.

96

2. Das Bundessozialgericht sieht keinen Bezug der Verfassungsbeschwerden zu seiner Rechtsprechung. Selbst wenn mit der Errichtung der Arbeitsgemeinschaften auch deren Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten verfassungswidrig wäre, liege ein Nichtigkeitsgrund nach § 40 Abs. 2 SGB X nicht vor. Auch die Aufhebung eines von einer Arbeitsgemeinschaft erlassenen Verwaltungsaktes werde nicht beansprucht werden können.

97

3. Der Deutsche Landkreistag hält die Verfassungsbeschwerden für zulässig und begründet.

98

Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für eine Aufgabenzuweisung an die Kommunen durch Bundesgesetz seien nicht eingehalten. Die Bestimmung der Landkreise und kreisfreien Städte zu Aufgabenträgern sei für den wirksamen Vollzug des Gesetzes nicht notwendig. Der Landesrechtsvorbehalt spreche dagegen, und die Notwendigkeit sei auch im Gesetzgebungsverfahren an keiner Stelle dargelegt worden. Gegen eine bloß punktuelle Annexregelung sprächen schon die finanzielle Dimension der Aufgabe und zudem der erhebliche Verwaltungsaufwand, den diese größte Reform des deutschen Sozialwesens erfordere. Die bundesgesetzliche Regelung umgehe die landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsregelungen. Einen Anspruch gegen den Bund auf Ausgleich der entstehenden Mehrausgaben hätten die Kommunen nicht.

99

Die Soll-Regelung des § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II verpflichte die Kommunen zur Aufgabenübertragung auf die

Arbeitsgemeinschaften, wenn nicht überwiegende Gründe für einen atypischen Fall sprächen. Die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung sei dadurch beeinträchtigt. Das Ob der Übertragung sei der Entscheidungsbefugnis der Kommunen entzogen, und die etwa auf die Führung der Geschäfte bezogenen Vorgaben schränkten auch die Gestaltbarkeit der Aufgabenerledigung ein. Zudem sei mit den Arbeitsgemeinschaften ohne sachlichen Grund eine Mischverwaltung aus Bundes- und Landesbehörden gebildet worden. Dies diene allein als finanzielles Kompensationsmodell für den Bund. Die Experimentierklausel 6a SGB II) zeige, dass eine Mischverwaltung nicht zwingend oder sachlich geboten sei.

100

4. Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge hält die angegriffenen Regelungen für verfassungswidrig.

101

Die Aufgabenzuweisung berühre den Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG), verletze ihn aber nicht. Die teilweise Wahrnehmung von Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende sei eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft und gehöre zu den traditionellen Leistungen der Kommunen. Eine Aufgabenneuzuweisung erfolge hier nicht. Die Leistungen für Unterkunft und Heizung seien hingegen bislang in Bundesauftragsverwaltung nach dem Wohngeldgesetz erledigt worden. Die Verweisung in den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung sei jedoch durch eine Annexkompetenz zur Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zulässig.

102

Verletzt sei aber die Organisationshoheit der Kommunen. Die Organisationsbestimmungen des Sozialgesetzbuchs Zweites Buch - verletzten den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. § 44b SGB II bestimme die Art und Weise der Erledigung der Aufgaben der Grundsicherung, indem die Bildung einer Arbeitsgemeinschaft und die Übertragung von Aufgaben auf diese Arbeitsgemeinschaft angeordnet werde. Dadurch werde den Kommunen die Organisations- und Personalhoheit für diesen Bereich entzogen. Die Steuerung und Überwachung der Mitarbeiter und des Verwaltungsvollzugs würden eingeschränkt. Die formale sachliche Zuständigkeit bleibe ohne die Kompetenz zur organisatorischen Ausgestaltung eine leere Hülse. Das Erbringen sozialer Leistungen sei für die Kommunen Teil der politischen Gesamtsteuerung, die sie ohne die Organisationsgewalt nicht mehr sinnvoll ausüben können.

103

Ohne einen adäquaten Finanzausgleich der Mehrbelastung greife eine Aufgabenzuweisung in die Finanzhoheit der Kommunen ein. Eine Ausgleichspflicht des Bundes gegenüber den Kommunen sei zwar nicht explizit normiert, finde aber einen Niederschlag in Art. 106 Abs. 8 GG. Eine pauschale, bundesweit wirkende Ausgleichsleistung sei unzureichend. Eine kommunal-individuell angepasste Ausgleichsleistung sei unabdingbar.

104

Die geschaffene Form der Mischverwaltung verletze wegen der unzureichenden aufsichtsrechtlichen Durchformung das Demokratieprinzip. Die Arbeitsgemeinschaften seien privatrechtlich organisierte Beliehene, für die eine Fachaufsicht nicht ausreichend sichergestellt sei.

105

5.Der Sächsische Datenschutzbeauftragte und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit weisen auf die Schwierigkeiten hin, die sich daraus ergäben, dass die Datenschutzkontrolle der Tätigkeiten der Arbeitsgemeinschaften teilweise beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und teilweise bei den Landesdatenschutzbeauftragten liegt. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit weist darauf hin, die bisherige Praxis zeige, dass sachgerechte Lösungen im Umgang mit dem Konstrukt der Arbeitsgemeinschaften möglich seien.

IV.

106

In der mündlichen Verhandlung am 24. Mai 2007 haben die Beschwerdeführer und die Bundesregierung ihre schriftsätzlichen Äußerungen erläutert, vertieft und ergänzt.

107

Das Bundesverfassungsgericht hat sachverständige Einschätzungen von zwei Geschäftsführern von Arbeitsgemeinschaften zu den tatsächlichen Abläufen innerhalb von Arbeitsgemeinschaften gehört. Der Geschäftsführer der Arbeitsgemeinschaft im Kreis Aachen, G., und der Geschäftsführer der Arbeitsgemeinschaft SGB II Erfurt, R., haben sich zu den strukturellen und organisatorischen Fragen bei der praktischen Umsetzung geäußert und sind insbesondere auf die Entscheidungsstrukturen, Weisungsstränge, die Aufsicht durch verschiedene Behörden, Personalfragen, die Finanzausstattung und die technische Infrastruktur eingegangen. Außerdem wurden Prof. Dr. H. und Prof. Dr. R. als sachkundige Auskunftspersonen 27a BVerfGG) zur praktischen Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben, zu den Entscheidungsstrukturen und zu möglichen Problemen des gemeinsamen Aufgabenvollzugs von Gemeindeverbänden und der Bundesagentur für Arbeit in den Arbeitsgemeinschaften gehört.

B.

108

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

109

Die Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt. Sie haben eine mögliche Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) ausreichend substantiiert behauptet.

110

Soweit die Bundesregierung meint, die Beschwerdeführer könnten schon eine Beschwer durch die Errichtung der Arbeitsgemeinschaften nicht ausreichend darlegen, weil § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II nur einen Appell des Gesetzgebers enthalte und die kommunalen Träger nicht verpflichte, Aufgaben zu übertragen, kann dem nicht gefolgt werden.

111

§ 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II enthält für den Regelfall eine Verpflichtung der kommunalen Träger, ihre Aufgaben 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II) der Arbeitsgemeinschaft zu übertragen. Die Formulierung „sollen“ bedeutet in der Gesetzessprache eine den Adressaten treffende Verbindlichkeit, die Ausnahmen nur für atypische Fälle zulässt. Ermessen soll durch eine solche Regelung nicht eröffnet werden.

112

Ein Wille, dem Wort „sollen“ hier einen anderen als den üblichen Sinn beizumessen, ist auch den Gesetzgebungsmaterialien nicht zu entnehmen. Eine Bedeutungsabweichung vom üblichen Gebrauch des Wortes „sollen“ wird dort nicht erörtert. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Gebot der Verständlichkeit geltender Normen steht einer Auslegung entgegen, die auf den Willen derjenigen abstellen würde, die mit der Formulierung „sollen“ einen unverbindlichen, deklaratorisch vorgetragenen Wunsch ausdrücken wollten. Allein die Anweisung an die Kommunen, ihre Aufgaben im Regelfall auf die Arbeitsgemeinschaften zu übertragen, ist dem Gesetz zu entnehmen. Die Tatsache, dass die gesetzlichen Regelungen keine Sanktion oder anderweitige Maßnahmen regeln, um diese Rechtsfolge durchzusetzen, ändert an diesem Befund nichts.

C.

113

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet, soweit sie sich gegen die Aufgabenzuweisung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II und gegen die Finanzierungsregelung in § 46 Abs. 1 und Abs. 5 bis 10 SGB II richten. Soweit die Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 die Verfassungswidrigkeit der in § 44b SGB II geregelten Arbeitsgemeinschaften rügen, hat die Kommunalverfassungsbeschwerde Erfolg.

I.

114

Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Aufgabenzuweisung 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II) richten, bleiben sie erfolglos und sind zurückzuweisen. Die Bestimmung der Kreise und kreisfreien Städte zu Trägern der Grundsicherung verletzt nicht das Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG durch Aufgabenzuweisung ist nicht erkennbar (1.). Soweit die Beschwerdeführer sich auf eine Verletzung von Art. 84 Abs. 1 GG berufen, haben ihre Verfassungsbeschwerden ebenfalls keinen Erfolg (2.).

115

1. Der die Beschwerdeführer schützende Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG wird durch die Aufgabenzuweisung des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II nicht verletzt.

116

a) Das Recht der Selbstverwaltung ist den Gemeindeverbänden nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG für die Ausgestaltung ihres Aufgabenbereichs nur eingeschränkt gewährleistet. Anders als bei den Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) beschreibt die Verfassung die Aufgaben der Kreise nicht selbst, sondern überantwortet dies dem Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 79, 127 <150>; 83, 363 <383>; Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 174; Löwer, in: von Münch/Kunig, GG, 4./5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 85; Stern, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar , Losebl. 2006>, Art. 28 Rn. 168; Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 172). Dessen Gestaltungsspielraum bei der Regelung des Aufgabenbereichs der Kreise findet erst dort Grenzen, wo verfassungsrechtliche Gewährleistungen des Selbstverwaltungsrechts der Kreise entwertet würden. Der Gesetzgeber darf diese Gewährleistung nicht unterlaufen, indem er keine Aufgaben zuweist, die in der von der Verfassung selbst gewährten Eigenverantwortlichkeit wahrgenommen werden könnten. Der Gesetzgeber muss deshalb einen Mindestbestand an Aufgaben zuweisen, die die Kreise unter vollkommener Ausschöpfung der auch ihnen gewährten Eigenverantwortlichkeit erledigen können.

117

Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG spricht zwar nicht dagegen, den Kreisen auch staatliche Aufgaben in den übertragenen Wirkungskreis zuzuweisen; aber er garantiert daneben eine Zuweisung in den eigenen Wirkungskreis, also einen Bestand an überörtlichen, kreiskommunalen Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises (vgl. BVerfGE 83, 363 <383 f.>; Löwer, a.a.O., Art. 28 Rn. 85). Dieser Aufgabenbestand muss für sich genommen und im Vergleich zu zugewiesenen staatlichen Aufgaben ein Gewicht haben, das der institutionellen Garantie der Kreise als Selbstverwaltungskörperschaften gerecht wird. Würden ihnen neben einem Schwergewicht an Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis nur ganz randständige, in Bedeutung und Umfang nebensächliche Selbstverwaltungsaufgaben des eigenen Wirkungskreises zugewiesen, so wäre die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG durch den Gesetzgeber umgangen und entwertet (vgl. Schmidt-Aßmann/Röhl, Kommunalrecht, in: Schmidt- Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2005, Rn. 138). Hält der Gesetzgeber diese Begrenzung ein, so bleibt ihm ein weiter Spielraum, der die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nicht berührt (vgl. Schmidt- Aßmann/Röhl, a.a.O.).

118

b) Nicht nur ein Entzug von Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127), sondern auch eine Aufgabenzuweisung kann in das Recht auf Selbstverwaltung eingreifen, wenn dadurch die Möglichkeit eingeschränkt wird, Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen, die zum verfassungsrechtlich geschützten Aufgabenbestand gehören (vgl. NWVerfGH, Urteil vom 22. September 1992 - VerfGH 3/91 -, NVwZ-RR 1993, S. 486 <487>; Urteil vom 12. Dezember 1995 - VerfGH 5/94 -, NVwZ 1996, S. 1100; Urteil vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11, 12, 15, 34 u. 37/95 -, NVwZ 1997, S. 793 f.; RhPfVerfGH, Urteil vom 16. März 2001 - VGH 88/00 -, NVwZ 2001, S. 912 <914>; SachsAnhVerfG, Urteil vom 8. Dezember 1998 - LVG 10-97 -, NVwZ-RR 1999, S. 393 <396>; Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1996, § 7 IV 1 b bb; Waechter, a.a.O., Rn. 149).

119

Bei Gemeinden wird die gemeindliche Selbstverwaltung bereits dadurch berührt, dass eine Aufgabenzuweisung ihnen erschwert, neue Selbstverwaltungsaufgaben zu übernehmen; denn zur Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung gehört das Zugriffsrecht auf alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die nicht anderen Verwaltungsträgern rechtmäßig zugewiesen sind. Demgegenüber können sich Kreise nur unter besonderen Umständen gegen eine Aufgabenzuweisung durch den Gesetzgeber wehren. Einen Abwehranspruch gegen Veränderungen des gesetzlichen Aufgabenbestands gewährt Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG den Gemeindeverbänden in der Regel nicht (vgl. Waechter, a.a.O., Rn. 178).

120

Anders als bei den Gemeinden spricht bei den Gemeindeverbänden die Vermutung zunächst gegen einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht; da diese auf einen gesetzlich beschriebenen Aufgabenbestand verwiesen sind, bedeutet eine Änderung in aller Regel nicht einen Eingriff in den verfassungsrechtlich garantierten Aufgabenbestand, sondern eine neue Umschreibung seines Umfangs. Ein Eingriff in das verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände kann erst angenommen werden, wenn die Übertragung einer neuen Aufgabe ihre Verwaltungskapazitäten so sehr in Anspruch nimmt, dass sie nicht mehr ausreichen, um einen Mindestbestand an zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben des eigenen Wirkungskreises wahrzunehmen, der für sich genommen und im Vergleich zu zugewiesenen staatlichen Aufgaben ein Gewicht aufweist, das der institutionellen Garantie der Kreise als Selbstverwaltungskörperschaften gerecht wird.

121

Außerhalb eines solchen Mindestbestands an echten Selbstverwaltungsaufgaben schützt Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG gegen Aufgabenentziehungen und -zuweisungen nicht; den Gemeindeverbänden ist, anders als den Gemeinden, kein bestimmter Aufgabenbereich unmittelbar durch die Verfassung zugewiesen (vgl. BVerfGE 21, 117 <128 f.>; 23, 353 <365>; 79, 127 <150 ff.>; 83, 363 <383>; Dreier, a.a.O., Art. 28 Rn. 178; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Aufl. 2003, Rn. 97; Stern, a.a.O., Art. 28 Rn. 169; Waechter, a.a.O., Rn. 178).

122

c) Eine Verletzung des Kernbereichs oder Wesensgehalts der Selbstverwaltung durch die Aufgabenzuweisung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II haben die Beschwerdeführer nicht dargetan. Die Beschwerdeführer bezeichnen die finanziellen Folgen der Zuweisung der Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende als gravierend. Der Schutz des strikten Konnexitätsprinzips nach dem Verfassungsrecht der