Urteil des BVerfG, Az. 2 C 16.07 I

BVerfG: besoldung, pflicht des beamten, fortdauer, beschränkung, unterlassen, nachzahlung, beamter, verfügung, ermächtigung, deckung
Rechtsquellen:
GG
Art. 33 Abs. 5
BBesG
§ 2 Abs. 1
Stichworte:
Amtsangemessene Alimentation; Familienzuschlag für dritte und weitere Kin-
der; Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts; rückwirkende
Korrektur des Verfassungsverstoßes; Besonderheiten des Beamtenverhältnis-
ses; wechselseitiges Treueverhältnis; zeitnahe Geltendmachung.
Leitsatz:
Das Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung von Ansprüchen, die über die
gesetzlich vorgesehene Besoldung hinausgehen, gilt auch für Ansprüche auf
der Grundlage der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts in
dem Beschluss vom 24. November 1998 (BVerfGE 99, 300). Die Fachgerichte
dürfen auf dieser Grundlage erhöhte Besoldung rückwirkend nur ab dem Jahr
zusprechen, in dem der Beamte seinen Anspruch gerichtlich oder durch Wider-
spruch geltend gemacht hat.
Urteil des 2. Senats vom 13. November 2008 - BVerwG 2 C 16.07
I. VG Saarlouis vom 30.05.2006 - Az.: VG 3 K 20/05 -
II. OVG Saarlouis vom 23.02.2007 - Az.: OVG 1 R 30/06 –
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 16.07
OVG 1 R 30/06
Verkündet
am 13. November 2008
Hardtmann
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Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. November 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister
für Recht erkannt:
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Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts des Saarlandes vom 23. Februar 2007 wird zu-
rückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten über die Nachzahlung von Familienzuschlag für die Jah-
re 2001 bis 2003.
Der Kläger ist Beamter im Polizeidienst des Saarlandes. Er ist verheiratet und
Vater von drei 1989, 1993 und 1996 geborenen Kindern. Mit Schreiben vom
21. Dezember 2004 beanstandete er die Höhe des Familienzuschlags für sein
drittes Kind für das Jahr 2001 und bezog sich auf das Urteil des erkennenden
Senats vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 34.02 - (BVerwGE 121, 91). Der Be-
klagte behandelte dieses Schreiben als Antrag auf Gewährung einer höheren
als der gesetzlich vorgesehenen Besoldung, den er mit Bescheid vom 27. De-
zember 2004 ablehnte. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies er mit Wi-
derspruchsbescheid vom 1. Februar 2005 zurück.
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Die Klage hat teilweise Erfolg gehabt. Das Verwaltungsgericht hat den Beklag-
ten zur Nachzahlung von familienbezogenen Leistungen in Höhe von 106,68 €
für das Jahr 2004 und in Höhe von 89,56 € für das Jahr 2005 verpflichtet.
Grundlage der Verpflichtung sei die Vollstreckungsanordnung des Bundesver-
fassungsgerichts im Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -
(BVerfGE 99, 300). Für die Jahre 2001 bis 2003 hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen.
Auf die Berufung des Klägers und die Berufung des Beklagten hat das Ober-
verwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise geändert und
den Beklagten für das Jahr 2004 zur Zahlung von 197,76 €, für das Jahr 2005
von 80,34 € und für das Jahr 2006 von 129,88 € verurteilt. Zur Begründung der
Zurückweisung der Berufung hinsichtlich des vom Kläger geltend gemachten
Anspruchs für die Jahre 2001 bis 2003 hat das Oberverwaltungsgericht im We-
sentlichen ausgeführt, dass es an einer zeitnahen Geltendmachung fehle. Die
entsprechende Verpflichtung ergebe sich aus der Rechtsprechung des Bun-
desverfassungsgerichts. Danach fordere das beamtenrechtliche Treueverhält-
nis gegenseitige Rücksichtnahme. Bei der Alimentation gehe es um die Befrie-
digung eines gegenwärtigen Bedarfs aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden
Haushaltsmitteln. Der Gesetzgeber sei zu einer rückwirkenden Korrektur einer
verfassungswidrig zu niedrigen Besoldung nur gegenüber denjenigen Beamten
verpflichtet, die ihren Anspruch zeitnah, also während des laufenden Haus-
haltsjahres, geltend machten. An dieser Auffassung habe das Bundesverfas-
sungsgericht im Beschluss vom 24. November 1998 festgehalten. Dort sei es
zwar, bezogen auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, um die
Korrektur für die Vergangenheit gegangen, während es hier um Zeiträume nach
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gehe. Abzustellen sei in der
hier vorliegenden Konstellation indes auf den Zeitpunkt der Entscheidung der
Fachgerichte, die aufgrund der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfas-
sungsgerichts ab dem 1. Januar 2000 erhöhte familienbezogene Gehaltsbe-
standteile zusprechen dürften. Da die Vollstreckungsanordnung nicht weiterge-
hen könne als die Verpflichtung des Gesetzgebers, seien die Verwaltungsge-
richte nicht befugt, für vergangene Zeiträume Leistungen ohne eine zeitnahe
Geltendmachung durch den Beamten zuzusprechen.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, soweit es die Jahre
2001 bis 2003 betrifft. Er beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
vom 23. Februar 2007 und das Urteil des Verwaltungsge-
richts des Saarlandes vom 30. Mai 2006 zu ändern, so-
weit seine Berufung zurückgewiesen und die Klage abge-
wiesen wurde, sowie den Beklagten unter Aufhebung sei-
nes Bescheides vom 27. Dezember 2004 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 1. Februar 2005 zu
verpflichten, ihn hinsichtlich seines dritten Kindes für den
Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2003
amtsangemessen zu besolden.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren. Er tritt der Re-
vision ebenfalls entgegen.
II
Die Revision hat keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat zu Recht entschie-
den, dass der Anspruch auf verfassungsgemäße Alimentation auf der Grundla-
ge der Vollstreckungsanordnung in Ziffer 2 des Tenors des Beschlusses des
Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -
(BVerfGE 99, 300 <304>) von dem Erfordernis einer zeitnahen Geltendma-
chung gegenüber dem Dienstherrn begrenzt wird. Da der Kläger sich erstmals
im Dezember 2004 an den Beklagten gewandt und einen verfassungswidrig zu
niedrigen kinderbezogenen Bestandteil des Familienzuschlags gerügt hat, kann
er für die Jahre 2003 und früher keine Nachzahlung verlangen.
1. Anspruchsgrundlage für das Zahlungsverlangen des Klägers kann nur die
Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts sein, da es ihm um
die Gewährung einer höheren als der vom Gesetz vorgesehenen Alimentation
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geht. Einem solchen Anspruch für die Jahre 2001 bis 2003 steht nicht bereits
entgegen, dass die Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts
für diesen Zeitraum nicht mehr anwendbar wäre. Die Vollstreckungsanordnung
ist zukunftsgerichtet; sie beschränkt sich nicht darauf, Konsequenzen aus dem
vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Verfassungsverstoß für die Jahre
bis 1996 zu ziehen (Urteil vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 34.02 - BVerwGE
121, 91 <95 f.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 79). Nachfolgende Ände-
rungen der Berechnungsparameter führen nicht zu einer Unanwendbarkeit der
Vollstreckungsanordnung, solange die Berechnungsmethode ungeachtet einge-
tretener Rechtsänderungen noch sinnvoll anwendbar ist (Beschluss vom
28. November 2007 - BVerwG 2 B 66.07 - juris Rn. 8). Der Senat hat bereits
entschieden, dass dies in den Jahren 2004 sowie 2000 und 2001 der Fall war
(s. Beschluss vom 28. November 2007 a.a.O. und Urteil vom 17. Juni 2004
a.a.O.). Für die dazwischen liegenden Jahre 2002 und 2003 gilt nichts anderes.
2. Der Nachzahlungsanspruch des Klägers für die Jahre 2001 bis 2003 schei-
tert jedoch am Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung. Dieses Erfordernis
ergibt sich aus den vom Bundesverfassungsgericht dargestellten Besonderhei-
ten des Beamtenverhältnisses (dazu a), denen die Fachgerichte Rechnung tra-
gen müssen, wenn sie Besoldungsbestandteile auf der Grundlage der Vollstre-
ckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts zusprechen (dazu b).
a) Auszugehen ist von den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zu
den Konsequenzen, die aus der Feststellung einer verfassungswidrig zu niedri-
gen Besoldung zu ziehen sind. Mit Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR
1039/75 u.a. - (BVerfGE 44, 249) hatte das Bundesverfassungsgericht festge-
stellt, dass die Rechtslage jedenfalls seit dem 1. Januar 1975, dem Zeitpunkt
des Inkrafttretens des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher
und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1974 (BGBl I
S. 3716), verfassungswidrig war. Der Gesetzgeber wollte diesem Beschluss mit
dem Siebenten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz vom 20. März 1979
(BGBl I S. 357) Rechnung tragen. Mit Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL
1/86 - (BVerfGE 81, 363) stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass auch
dieses Gesetz mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar ist, soweit es der Gesetzge-
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ber unterlassen hat, die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile bei Beamten
bestimmter Besoldungsgruppen mit mehr als zwei Kindern vom 1. Januar 1977
an in einer dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entsprechen-
den Höhe festzusetzen. Zu den aus dieser Feststellung zu ziehenden Konse-
quenzen heißt es (a.a.O. S. 383 bis 385):
„Im Hinblick auf den Gegenstand der damaligen Verfahren
hat der Senat in seinem Beschluß vom 30. März 1977
festgestellt, daß die angegriffene Rechtslage jedenfalls
seit dem 1. Januar 1975, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens
des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtli-
cher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. De-
zember 1974 (BGBl. I S. 3716), verfassungswidrig war.
Damit war die Pflicht des Gesetzgebers begründet, binnen
angemessener Frist eine der Verfassung entsprechende
Rechtslage herzustellen (vgl. etwa BVerfGE 41, 399
<426>; 55, 100 <110>; 61, 319 <356 f.>). Eine solche
Verpflichtung erstreckt sich im Grundsatz auf den gesam-
ten, von der Feststellung erfaßten Zeitraum. Der Gesetz-
geber darf - auch für die Vergangenheit - eine mit der Ver-
fassung unvereinbare Rechtslage nicht fortbestehen las-
sen. Dies folgt nicht zuletzt aus der durch § 31 BVerfGG
angeordneten Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher
Entscheidungen; sie gebietet die zeitlich umfassende Hei-
lung eines vom Bundesverfassungsgericht festgestellten
Verfassungsverstoßes.
Dies schließt allerdings nicht aus, daß die mit einer sol-
chen Heilung verbundenen Folgen für in der Vergangen-
heit entstandene Rechtsverhältnisse begrenzt werden
können. Davon geht auch § 79 BVerfGG aus, der analog
anzuwenden ist, wenn sich das Bundesverfassungsgericht
darauf beschränkt, die Unvereinbarkeit einer Norm mit der
Verfassung festzustellen. Diese Vorschrift begrenzt die
Folgen solcher Entscheidungen für die in der Vergangen-
heit entstandenen Rechtsverhältnisse; sie bestimmt, daß,
abgesehen von dem Sonderfall der Strafurteile, die nicht
mehr anfechtbaren Entscheidungen der Verwaltung und
der Gerichte, die auf einer für nichtig erklärten Norm be-
ruhen, vorbehaltlich einer speziellen gesetzlichen Rege-
lung unberührt bleiben, wenngleich aus ihnen nicht mehr
vollstreckt werden darf (vgl. BVerfGE 37, 217 <262 f.>).
Eine vergleichbare Beschränkung ergibt sich im vorlie-
genden Fall im Hinblick auf die Besonderheiten des
Beamtenverhältnisses:
Das Beamtenverhältnis ist ein wechselseitig bindendes
Treueverhältnis, aus dem nicht nur die Verpflichtung des
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Dienstherrn folgt, den Beamten amtsangemessen zu ali-
mentieren, sondern umgekehrt auch die Pflicht des Beam-
ten, auf die Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen
Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Diese
Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme spricht gegen die
Annahme, der Dienstherr sei generell, also ohne jede Ein-
schränkung in bezug auf den Kreis der betroffenen Beam-
ten, gehalten, eine aus verfassungsrechtlichen Gründen
gebotene gesetzliche Erhöhung der Beamtenbezüge auf
den gesamten, in der Vergangenheit liegenden Zeitraum
zu erstrecken, für den die verfassungsrechtliche Notwen-
digkeit einer entsprechenden Korrektur festgestellt worden
ist. Die Alimentation des Beamten durch seinen Dienst-
herrn ist der Sache nach die Befriedigung eines gegen-
wärtigen Bedarfs. Der Beamte kann nicht erwarten, daß er
aus Anlaß einer verfassungsrechtlich gebotenen Besol-
dungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nach-
träglich in den Genuß der Befriedigung eines womöglich
jahrelang zurückliegenden Unterhaltsbedarfs kommt, den
er selbst gegenüber seinem Dienstherrn zeitnah nicht gel-
tend gemacht hat. Die Alimentation des Beamten erfolgt
aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmit-
teln; der Haushaltsplan unterliegt - regelmäßig - der jährli-
chen parlamentarischen Bewilligung; er wird, nach Jahren
getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG). Auch dies spricht gegen die Annahme
einer verfassungsrechtlichen Pflicht zu einem alle Beam-
ten erfassenden Ausgleich für in der Vergangenheit er-
folgte Verletzungen der Alimentationspflicht durch Inan-
spruchnahme gegenwärtig verfügbarer Haushaltsmittel.
Nach alledem ist eine sich auf alle betroffenen Beamten
erstreckende Korrektur der für verfassungswidrig erklärten
Regelung nur für den Zeitraum gefordert, der mit dem
Haushaltsjahr beginnt, in dem durch die verfassungsge-
richtliche Entscheidung die Verfassungswidrigkeit festge-
stellt worden ist. Für davorliegende Zeiträume kann sich
die Korrektur dagegen auf diejenigen Beamten beschrän-
ken, welche den ihnen von Verfassungs wegen zustehen-
den Anspruch auf amtsangemessene Alimentation zeit-
nah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres,
gerichtlich geltend gemacht haben, ohne daß über ihren
Anspruch schon abschließend entschieden worden ist;
eine später eintretende Rechtshängigkeit ist unschädlich,
wenn die Klage wegen der für ein erforderliches Vorver-
fahren benötigten Zeit nicht rechtzeitig erhoben werden
konnte.“
Die hiernach gebotene Begrenzung einer Korrektur für die Vergangenheit auf
diejenigen Beamten, die ihre Ansprüche zeitnah gerichtlich geltend gemacht
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haben, bezieht das Bundesverfassungsgericht stets auf den Zeitpunkt der Fest-
stellung der Verfassungswidrigkeit der Rechtslage. Aufgrund der Entscheidung
vom 30. März 1977 war der Gesetzgeber verpflichtet, ab dem 1. Januar 1977
für alle betroffenen Beamten eine verfassungsgemäße Höhe der kinderbezo-
genen Besoldungsanteile herbeizuführen. Da das Siebente Bundesbesol-
dungserhöhungsgesetz, mit dem der Gesetzgeber auf die Entscheidung vom
30. März 1977 reagiert hat, aber erst am 1. März 1978 in Kraft getreten ist, wur-
de gegen die Verpflichtung verstoßen, ab Beginn des Jahres der Feststellung
der Verfassungswidrigkeit die Rechtslage für alle Beamten zu korrigieren. Als
das Bundesverfassungsgericht diesen neuerlichen Verstoß mit dem Beschluss
vom 22. März 1990 festgestellt hat, lag der Zeitraum nunmehr in der Vergan-
genheit. In der Konsequenz des Rechtssatzes, dass eine Korrektur für die Ver-
gangenheit nur in den Grenzen der zeitnahen Geltendmachung geboten ist, hat
es den Gesetzgeber von einer allgemeinen rückwirkenden Korrektur enthoben
(BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 a.a.O. S. 386).
Diese Perspektive hat das Bundesverfassungsgericht in dem Beschluss vom
24. November 1998 ausdrücklich beibehalten. Der Beschluss betraf die Rechts-
lage in den Jahren 1988 bis 1996. Das Bundesverfassungsgericht hat festge-
stellt, dass der Gesetzgeber weder seiner Verpflichtung aus dem Beschluss
vom 22. März 1990 nachgekommen ist, für die Jahre 1988 und 1989 bei den
Beamten eine der Verfassung entsprechende Besoldung herzustellen, die da-
mals ihre Ansprüche zeitnah geltend gemacht hatten, noch seiner Verpflichtung
aus jenem Beschluss, zukünftig (also aus der Perspektive jenes Beschlusses
ab 1990) für alle Beamten die Rechtslage mit der Verfassung in Einklang zu
bringen. Gleichwohl hat das Gericht den Gesetzgeber wiederum von einer all-
gemeinen Korrektur für die (nunmehr) in der Vergangenheit liegenden Zeiträu-
me wegen der Besonderheiten des Beamtenverhältnisses enthoben (BVerfGE
99, 300 <331>).
Daran zeigt sich das Gewicht, das das Bundesverfassungsgericht den Beson-
derheiten des Beamtenrechts beimisst. Selbst für Zeiträume, in denen der Ge-
setzgeber es unterlassen hat, eine durch verfassungsgerichtliche Feststellung
geforderte Korrektur der Rechtslage für alle Beamten herbeizuführen, ergibt
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sich aufgrund der Besonderheiten des Beamtenverhältnisses im Nachhinein
nur eine Verpflichtung zur Korrektur bei den Beamten, die ihre Ansprüche zeit-
nah geltend gemacht haben.
b) Die Gründe, die das Bundesverfassungsgericht veranlasst haben, für jeweils
in der Vergangenheit liegende Zeiträume eine Verpflichtung zur Korrektur des
Verfassungsverstoßes für alle Beamten zu verneinen, gelten entsprechend für
fachgerichtliche Entscheidungen auf der Grundlage der Vollstreckungsanord-
nung in dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November
1998. Dafür kommt es nicht darauf an, dass die Vollstreckungsanordnung
selbst keine ausdrückliche Beschränkung auf zeitnah geltend gemachte An-
sprüche enthält. Das Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung wird im Te-
nor der Entscheidung an keiner Stelle genannt, auch nicht im Zusammenhang
mit der Verpflichtung des Gesetzgebers, die verfassungswidrige Rechtslage bis
Ende 1999 zu ändern. Es ergibt sich insgesamt erst aus den Entscheidungs-
gründen und den dort noch einmal bestätigten Besonderheiten des Beamten-
verhältnisses. Im Einzelnen:
Mit der Vollstreckungsanordnung ist das Bundesverfassungsgericht gegenüber
seinen früheren Entscheidungen einen Schritt weiter gegangen. Es hat sich
nicht mehr mit der Feststellung begnügt, dass die Rechtslage bis 1996 verfas-
sungswidrig gewesen ist, sondern hat dem Gesetzgeber eine Frist gesetzt und
die Fachgerichte für den Fall der weiteren Untätigkeit des Gesetzgebers er-
mächtigt, ab dem 1. Januar 2000 Besoldung nach den verfassungsgerichtlichen
Maßstäben zuzusprechen. Die Vollstreckungsanordnung enthält als normerset-
zende Interimsregelung einen selbstständigen Ausspruch, der keine Vollstre-
ckungsanordnung zum ersten Teil des Tenors der verfassungsgerichtlichen
Entscheidung, sondern eine davon abweichende zukunftsgerichtete Ermächti-
gung zu einer „gesetzesreformatorischen Judikatur“ der Verwaltungsgerichts-
barkeit ist. Die „Vollstreckung“ durch die Fachgerichte ist nicht geeignet, den
Gesetzgeber unmittelbar zum Handeln zu veranlassen. Vielmehr wird ein Leis-
tungsanspruch jenseits legislatorischer Maßnahmen begründet (Urteil vom
17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 34.02 - BVerwGE 121, 91 <93>).
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Für diese nicht auf Gesetz, sondern auf die Vollstreckungsanordnung gestütz-
ten Ansprüche kann - insoweit bezogen auf den Zeitpunkt der jeweiligen fach-
gerichtlichen Entscheidung - nichts anderes gelten als für die Ansprüche, die
sich aus der durch die Verfassungsgerichtsentscheidung begründeten gesetz-
geberischen Verpflichtung ergeben würden. Da der Gesetzgeber aus den vom
Bundesverfassungsgericht genannten Gründen für Zeiträume vor der Feststel-
lung der Verfassungswidrigkeit zu einer Besoldungskorrektur nur in den Gren-
zen einer zeitnahen Geltendmachung durch die Beamten verpflichtet ist, dürfen
auch die Verwaltungsgerichte, soweit sie für bestimmte zurückliegende Jahre
eine Fortdauer des Verfassungsverstoßes feststellen, nur in diesen Grenzen
zusätzliche Besoldungsbestandteile zusprechen (vgl. OVG Lüneburg, Be-
schluss vom 26. Februar 2008 - 5 LA 48/07 - juris; OVG Koblenz, Urteil vom
12. Februar 2008 - 10 A 10925/07 - DÖD 2008, 186; OVG Bremen, Urteil vom
6. Februar 2008 - 2 A 391/05 u.a. - NordÖR 2008, 176; OVG Hamburg, Urteil
vom 23. August 2007 - 1 Bf 303/05 -; VGH Mannheim, Urteil vom 19. Juni 2007
- 4 S 1927/05 - juris; VGH Kassel, Beschluss vom 9. Mai 2007 - 1 UE
2113/06 -; OVG Saarland, Urteil vom 23. März 2007 - 1 R 28/06 - juris; VGH
Mannheim, Urteil vom 13. Februar 2007 - 4 S 2289/05 - VBlBW 2007, 466;
VGH Kassel, Beschluss vom 28. August 2006 - 1 UZ 1197/06 - juris; a. A. etwa
OVG Münster, Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 A 2180/07 - juris, Leitsatz in
DVBl 2008, 736; Pechstein, ZBR 2007, 73).
Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Erwägungen
des Bundesverfassungsgerichts sich auf den Gesetzgeber bezögen, während
es hier um eine Durchsetzung der Verfassungsgerichtsentscheidung durch die
Fachgerichte gehe. Die Erwägung, eine rückwirkende Korrektur bei verfas-
sungsrechtlich zu niedriger Besoldung zu begrenzen, um nicht nachträglich in
abgeschlossene Vorgänge einzugreifen und das haushaltsrechtliche Prinzip
des jährlichen Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben nicht in Frage zu stel-
len, beansprucht auch hier Geltung. Ebenso verhält es sich mit den vom Bun-
desverfassungsgericht betonten Besonderheiten des Beamtenrechts und den
daraus folgenden Treuepflichten. Sie gelten allgemein und begrenzen nicht nur
die Verpflichtung des Gesetzgebers zu rückwirkenden Besoldungskorrekturen,
sondern erst recht die Befugnis der Fachgerichte, in Vollstreckung der Ent-
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scheidung des Bundesverfassungsgerichts zusätzliche Besoldungsbestandteile
rückwirkend zuzusprechen. Auch insoweit gilt, dass die Alimentation des Beam-
ten durch seinen Dienstherrn der Sache nach die Befriedigung eines gegenwär-
tigen Bedarfs aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln ist.
Der Beamte kann nicht erwarten, dass er aus Anlass einer verfassungsrechtlich
gebotenen Besoldungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nachträg-
lich in den Genuss der Befriedigung eines womöglich jahrelang zurückliegen-
den Unterhaltsbedarfs kommt, den er nicht gegenüber seinem Dienstherrn zeit-
nah geltend gemacht hat. In einer Übertragung dieser Grundsätze auf die je-
weilige fachgerichtliche Entscheidung liegt kein unzulässiger Perspektivwech-
sel, sondern die Fortführung der vom Bundesverfassungsgericht wegen der
Besonderheiten des Beamtenverhältnisses angenommenen Beschränkungen
bei rückwirkenden Korrekturen einer verfassungswidrig zu niedrigen Besoldung.
Die Rechtsnatur der Vollstreckungsanordnung bestätigt die Richtigkeit dieser
Auffassung. Sie ist nicht mit einem Besoldungsgesetz gleichzusetzen, das An-
sprüche begründet, die nur der Verjährung unterworfen und regelmäßig nicht
von einem Antragserfordernis abhängig sind. Die Vollstreckungsanordnung ist
zwar eine normersetzende Interimsregelung; sie tritt aber nicht an die Stelle
des vom Gesetzgeber (weiterhin) geschuldeten Besoldungsgesetzes, sondern
begründet unter den dort genannten Voraussetzungen Ansprüche jenseits des
normierten Besoldungsrechts. Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Voll-
streckungsanordnung eine Umsetzung seiner Entscheidung durch die Fachge-
richte für den Fall vorgesehen, dass der Gesetzgeber seine Verpflichtung bis
Ende 1999 nicht erfüllt. Es hat auf diese Weise erreichen wollen, dass die Be-
amten auch im Falle einer weiteren Säumnis des Gesetzgebers zu ihrem Recht
kommen können, ohne dass erneut das Bundesverfassungsgericht angerufen
werden muss. Die Fachgerichte sind ermächtigt, die Feststellung, ob die
Rechtslage weiterhin verfassungswidrig ist, auf der Grundlage der verfas-
sungsgerichtlich vorgegebenen Maßstäbe nunmehr selbst zu treffen und da-
nach über die Einzelansprüche zu entscheiden. Durch die Ermächtigung wird
keine gesetzgeberische Tätigkeit ersetzt, sondern die Feststellungsbefugnis
hinsichtlich der Fortdauer des Verfassungsverstoßes vom Verfassungsgericht
auf die Fachgerichte delegiert. An die Stelle der Feststellung der Verfassungs-
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widrigkeit der Rechtslage bis 1996 durch das Bundesverfassungsgericht tritt die
Feststellung der Fachgerichte, dass die Rechtslage für spätere Zeiträume wei-
terhin nicht der Verfassung entspricht. Entscheidungen der Fachgerichte auf
dieser Grundlage bleiben ihrer Natur nach Vollstreckungsmaßnahmen und sind
keine Gesetzesanwendung.
Eine Beschränkung der Befugnis der Verwaltungsgerichte ist außerdem durch
den vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobenen Zweck einer zeitnahen
Geltendmachung von Ansprüchen, die über die Besoldungsgesetze hinausge-
hen, geboten. Ein Antragserfordernis ist für die gesetzliche Besoldung regel-
mäßig nicht vorgesehen. Sie steht dem Beamten aufgrund der Besoldungsge-
setze zu, für deren Vollzug der Haushaltsgesetzgeber jährliche Mittel bereit-
stellt. Begehrt ein Beamter jedoch weitergehende Leistungen mit der Behaup-
tung, die gesetzliche Besoldung sei verfassungswidrig zu niedrig, muss er dies
zeitnah geltend machen, damit der Dienstherr sich darauf einstellen kann. Es
wäre mit dem gegenseitigen Treueverhältnis nicht vereinbar, die gesetzliche
Besoldung über Jahre hinzunehmen und erst im Nachhinein eine Unteralimen-
tation geltend zu machen, die aus den Haushaltsmitteln der betreffenden Jahre
dann nicht mehr gedeckt werden könnte.
Daraus ergibt sich, dass auch bei Ansprüchen aufgrund der Vollstreckungsan-
ordnung - anders als bei Besoldungsgesetzen - ein zeitnaher Antrag des Beam-
ten erforderlich ist. Solche Ansprüche lassen sich nicht wie bei einem Besol-
dungsgesetz nach Zeiträumen und Höhe aus der Vollstreckungsanordnung
entnehmen, sondern setzen die Klärung voraus, ob weiterhin die gesetzlich vor-
gesehene Besoldung hinter der verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation
zurückbleibt. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, die Konkretisierungsbedürf-
tigkeit gesetzlicher Regelungen sei der Normalfall. Der wesentliche Unterschied
zu einem Besoldungsgesetz, auch zu einem Besoldungsgesetz mit ähnlichem
Konkretisierungsbedarf (zum Beispiel Art. 9 § 1 BBesVAnpG 1999), liegt darin,
dass Ansprüche aufgrund der Vollstreckungsanordnung nicht unbedingt ge-
währt werden, sondern unter einer Bedingung stehen, nämlich der Fortdauer
der Verfassungswidrigkeit der Rechtslage. Die Fachgerichte haben jeweils zu-
nächst zu prüfen, ob die gesetzgeberischen Aktivitäten bezogen auf die ver-
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schiedenen Anspruchszeiträume den Verfassungsverstoß beendet haben. Das
erfordert eine Auseinandersetzung mit den seit dem Beschluss des Bundesver-
fassungsgerichts vom 24. November 1998 ergriffenen Maßnahmen des Ge-
setzgebers, der für sich stets in Anspruch genommen hat, durch die Erhöhung
des Kindergeldes, die steuerliche Entlastung von Familien und insbesondere
die Erhöhung der kindbezogenen Besoldungsbestandteile bereits eine der Ver-
fassung entsprechende Alimentation herbeigeführt zu haben. Erst wenn die
Fachgerichte für bestimmte Zeiträume, bestimmte Besoldungsgruppen und
eine bestimmte Kinderzahl des Beamten eine Fortdauer des Verfassungsver-
stoßes feststellen, können Einzelansprüche zugesprochen werden. Dadurch
unterscheidet sich die Situation eines Beamten, der Ansprüche nach der Voll-
streckungsanordnung geltend macht, maßgeblich von einem Beamten, der le-
diglich seine ihm gesetzlich zustehende Besoldung einfordert. Er behauptet in
erster Linie, dass die gesetzliche Besoldung ungeachtet der gesetzgeberischen
Maßnahmen und entgegen der Ansicht seines Dienstherrn (weiterhin) nicht der
Verfassung genügt. Es entspricht dem vom Bundesverfassungsgericht beton-
ten beamtenrechtlichen Treueverhältnis, dass der Beamte seinen Dienstherrn
mit einem auf eine solche Behauptung gestützten Anspruch alsbald und nicht
erst nach Jahren konfrontiert.
Aus der mit der Vollstreckungsanordnung verfolgten Intention des Bundesver-
fassungsgerichts ergibt sich nichts Abweichendes. Richtig ist, dass die Vollstre-
ckungsanordnung gerade deshalb erlassen wurde, weil der Gesetzgeber frühe-
re Entscheidungen unzureichend umgesetzt hatte (BVerfG, Beschluss vom
24. November 1998 - 2 BvL 26/91 - BVerwGE 99, 300 <331 f.>). Es spricht je-
doch nichts dafür, dass die so begründeten Ansprüche von den aus den Be-
sonderheiten des Beamtenverhältnisses folgenden Beschränkungen befreit
sein sollen. Das Bundesverfassungsgericht hat trotz der wiederholt ausgeblie-
benen ausreichenden Reaktion des Gesetzgebers auf die verfassungsgerichtli-
chen Feststellungen weiterhin daran festgehalten, dass eine Korrektur für die
Vergangenheit stets nur bei zeitnaher Geltendmachung geboten ist. In einem
der mit dem Beschluss vom 24. November 1998 entschiedenen Verfahren
(2 BvL 10/96) war vom vorlegenden Gericht ausdrücklich die Frage aufgewor-
fen worden, ob nicht für die Jahre nach der Entscheidung vom 22. März 1990
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von dem Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung abzusehen sei, weil die
Beamten jedenfalls ab dieser Entscheidung davon hätten ausgehen dürfen,
dass der Gesetzgeber seiner Pflicht nachkommen werde. Zugleich wurde auf
die Notwendigkeit effektiven Rechtsschutzes verwiesen. Diese Rechtsansicht
hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung ledig-
lich als nicht offensichtlich unhaltbar bezeichnet (a.a.O. S. 313), um sie sodann
allein durch Verweis auf seine bisherige Rechtsprechung zu den Besonderhei-
ten des Beamtenverhältnisses, an der festzuhalten sei, abzulehnen (a.a.O.
S. 330). Da das Bundesverfassungsgericht trotz der Erfahrungen mit dem Ge-
setzgeber in dieser strikten und keinerlei Relativierungen zulassenden Weise
an dem Prinzip der zeitnahen Geltendmachung festgehalten hat, ist auszu-
schließen, dass es für die von den Fachgerichten nach der Vollstreckungsan-
ordnung zuzusprechenden Ansprüche etwas anderes ermöglichen wollte, ohne
dies kenntlich zu machen.
Ob eine verfassungswidrige Besoldungsdifferenz schon im laufenden Haus-
haltsjahr beziffert werden kann, spielt demgegenüber keine Rolle. Von dem
Beamten wird kein bezifferter Antrag verlangt. Er muss keine Berechnung nach
den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts vorlegen, um dem Gebot einer
zeitnahen Geltendmachung zu genügen, sondern lediglich zum Ausdruck brin-
gen, dass er der gewährten Besoldung im Hinblick auf die Höhe des Familien-
zuschlags für das dritte oder weitere Kinder widerspricht (vgl. Urteil vom
28. Juni 2001 - BVerwG 2 C 48.00 - BVerwGE 114, 350 = Buchholz 230 § 126
BRRG Nr. 21). Davon ist ersichtlich auch das Bundesverfassungsgericht aus-
gegangen. Es hat das Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung im jeweili-
gen Haushaltsjahr unbeschadet dessen angenommen, dass die notwendige
Berechnung des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs statistische Jahresdaten
erfordert, die im jeweils laufenden Haushaltsjahr noch nicht vorliegen. Für das
Bundesverfassungsgericht wird das Prinzip der zeitnahen Geltendmachung
nicht von Details der anzustellenden Berechnungen beeinflusst, sondern we-
sentlich von dem Gesichtspunkt getragen, dass es bei der Alimentation eines
Beamten um die Deckung eines gegenwärtigen Bedarfs aus gegenwärtigen
Haushaltsmitteln geht und ein über das Gesetz hinausgehender Bedarf deshalb
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im laufenden Haushaltsjahr geltend gemacht werden muss. Daran ist festzuhal-
ten.
Durch das Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung eines Anspruches auf
Ausgleich einer verfassungswidrig zu niedrigen Besoldung werden für die be-
troffenen Beamten keine unzumutbaren Hürden aufgebaut. Das gilt auch für die
nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November
1998 entstandene Situation. Sie unterscheidet sich nicht von der Situation der
Beamten, die es im Nachgang zu der Entscheidung des Bundesverfassungsge-
richts vom 22. März 1990 unterlassen hatten, zeitnah einen Anspruch auf höhe-
re Besoldung geltend zu machen. Das Argument, jene Beamte hätten darauf
vertrauen dürfen, dass der Gesetzgeber seiner Pflicht nachkommen werde, hat
das Bundesverfassungsgericht nicht gelten lassen. Für die Beamten, die nach
der Entscheidung vom 24. November 1998 keinen zeitnahen Antrag gestellt
haben, kann nichts anderes gelten. Mit Blick auf das wechselseitige Treuever-
hältnis mag eine andere Beurteilung gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber
in Reaktion auf die Verfassungsgerichtsentscheidung gänzlich untätig geblie-
ben wäre. So liegen die Dinge aber nicht. Der Gesetzgeber hat auf die Ent-
scheidung reagiert und mit dem Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpas-
sungsgesetz 1999 und einer Reihe weiterer Gesetzesänderungen die Situation
für kinderreiche Beamtenfamilien verbessert. Er ist davon ausgegangen, dass
durch diese Maßnahmen eine der Verfassung entsprechende Rechtslage her-
beigeführt wird. Wenn ein Beamter dies anders beurteilt und weiterhin einen
ungedeckten laufenden Bedarf für dritte oder weitere Kinder annimmt, kann
erwartet werden, dass er dies gegenüber seinem Dienstherrn im zeitlichen Zu-
sammenhang mit dem aktuellen Bedarf geltend macht.
Daran ändert nichts, dass erst durch das Urteil des Senats vom 17. Juni 2004
(BVerwG 2 C 34.02 - BVerwGE 121, 91 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG
Nr. 79) die in die Zukunft gerichtete Wirkung der Vollstreckungsanordnung
höchstrichterlich anerkannt und zugleich für bestimmte Besoldungsgruppen
eine Fortdauer des Verfassungsverstoßes für die Jahre 2000 und 2001 festge-
stellt worden ist. Die Entscheidung haben zwar zahlreiche Beamte zum Anlass
genommen, sich erstmals an ihren Dienstherrn zu wenden. Daraus folgt aber
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nur, dass diese Beamten zuvor keinen Anlass gesehen haben, die gesetzliche
Besoldung zur Deckung des aktuellen Bedarfs als weiterhin ungenügend zu
rügen. Möglich und zumutbar wäre ihnen auch eine frühere, zeitnahe Geltend-
machung gewesen. Bereits die mit Ablauf der dem Gesetzgeber gesetzten Frist
eingreifende Vollstreckungsanordnung hat den Beamten deutlich vor Augen
geführt, dass sie bei weiterhin ungenügender gesetzlicher Besoldung nicht da-
mit rechnen durften, gänzlich ohne eigenes Zutun eine höhere Alimentation zu
erlangen, sondern sich ihr Recht auf dem mit der Vollstreckungsanordnung er-
öffneten Weg durch einen Antrag an den Dienstherrn und die Anrufung der
Verwaltungsgerichte selbst suchen müssen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Herbert Prof. Dr. Kugele Dr. Heitz
Thomsen Buchheister
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 635 € festgesetzt.
Herbert Prof. Dr. Kugele Buchheister
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