Urteil des BVerfG vom 07.05.2001, 2 BvK 1/00

Entschieden
07.05.2001
Schlagworte
Naturschutz, Gemeinde, Rechtsstaatsprinzip, Wesensgehalt, Unterschutzstellung, Konkretisierung, Eingriff, Erfüllung, Staatliche aufgabe, Abstrakte normenkontrolle
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Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvK 1/00 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren über den Antrag

festzustellen, Artikel 1 des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes zur Neufassung des Landschaftspflegegesetzes (Gesetz zum Schutz der Natur - Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG -) und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften vom 16. Juni 1993 (GVOBl Seite 215) ist unvereinbar mit der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und damit nichtig.

Antragsteller: 37 Abgeordnete des Schleswig-Holsteinischen Landtages, Christel Aschmoneit-Lücke, Dr. Peter Bendixen, Dr. Bernd Klaus Buchholz, Karl Eduard Claussen, Dr. Eberhard Dall'Asta, Meinhard Füllner, Torsten Geerdts, Thorsten Geißler, Klaus Haller, Dr. Christel Happach-Kasan, Silke Hars, Dr. Ottfried Hennig, Claus Hopp, Gudrun Hunecke, Peter Jensen-Nissen, Martin Kayenburg, Helga Kleiner, Dr. Ekkehard Klug, Klaus Kribben, Wolfgang Kubicki, Peter Lehnert, Frank Millack, Herbert Paschen, Eva Peters, Ursula Röper, Reinhard Sager, Frank Sauter, Ulrich Schley, Brita Schmitz-Hübsch, Monika Schwalm, Karoline Schwarz, Hans-Klaus Solterbeck, Berthold Sprenger, Thomas Stritzl, Bruno Timm, Angelika Volquartz, Kläre Vorreiter

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Karsten Witt und Koll., Lorentzendamm 36, 24103 Kiel -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsidentin Limbach, Sommer, Jentsch, Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff

am 7. Mai 2001 gemäß § 24 BVerfGG beschlossen:

Der Antrag wird verworfen.

Gründe:

A.

1

Das Verfahren betrifft einen Verfassungsstreit innerhalb eines Landes (Art. 99 GG, § 13 Nr. 10 BVerfGG). Es geht um die Frage, ob Art. 1 des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes zur Neufassung des Landschaftspflegegesetzes (Gesetz zum Schutz der Natur - Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG -) und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften vom 16. Juni 1993 (GVOBl S. 215, kurz: Gesetz vom 16. Juni 1993) mit der Verfassung des

Landes Schleswig-Holstein (Landesverfassung - LV -) vereinbar ist.

I.

2

Der Bund hat das Recht, über den Naturschutz und die Landschaftspflege Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder zu erlassen (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG). Er hat hiervon durch Erlass des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege Gebrauch gemacht (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - vom 20. Dezember 1976, BGBl I S. 3574, nunmehr gültig in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1998, BGBl I S. 2994).

3

Zur Ausfüllung des bundesrechtlich vorgegebenen Rahmens ist vom schleswig-holsteinischen Landesgesetzgeber zunächst das Gesetz für Naturschutz und Landschaftspflege (Landschaftspflegegesetz - LPflegG -) vom 16. April 1973 (GVOBl S. 122) erlassen worden. Das Landschaftspflegegesetz wurde mit Art. 1 des Gesetzes vom 16. Juni 1993 als Gesetz zum Schutz der Natur (Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG -) inhaltlich geändert und neu gefasst. Die Gesetzesmaterialien (Gesetzentwurf der Landesregierung, LTDrucks 13/27, S. 3) nennen als Ziel,

4

den neuen Ansatz des biologischen Naturschutzes durchgehend zum Tragen zu bringen,

5

das Landesrecht dem Bundesrecht anzupassen und der Vorgabe des Bundesnaturschutzgesetzes, das zurückhaltende Rahmengesetz landesrechtlich zu komplettieren, zu entsprechen.

6

Bei der Realisierung des aus dem Arten- und Ökosystemschutz folgenden Flächenanspruchs an Naturschutz wird von der Erwartung ausgegangen, daß die Ziele des Naturschutzes auf der Fläche vor allem eigenverantwortlich durch die Eigentümer bzw. Nutzungsberechtigten erreicht werden können und dafür die Hilfe der öffentlichen Hand durch Ankauf und andere Formen des Vertragsnaturschutzes im Rahmen der bereitgestellten Haushaltsmittel zugesagt wird.

7

Das Landesnaturschutzgesetz ist mit seinen wesentlichen Bestimmungen am 1. Juli 1993 in Kraft getreten. Es wurde zwischenzeitlich mehrfach - redaktionell - geändert (Landesverordnungen zur Anpassung von Rechtsvorschriften an geänderte Zuständigkeiten der obersten Landesbehörden und geänderte Ressortbezeichnungen vom 30. November 1994, GVOBl S. 527, und vom 24. Oktober 1996, GVOBl S. 652; Landesverordnung über den Fortfall der Bezeichnungen Magistrat und Kreisausschuss in Gesetzen und Verordnungen des Landes vom 16. Juni 1998, GVOBl S. 210).

II.

8

Mit Schriftsatz vom 1. Juli 1994 haben 37 Mitglieder des 13. Schleswig-Holsteinischen Landtages gemäß Art. 99 GG i.V.m. Art. 44 Nr. 2 LV beantragt:

9

Das Bundesverfassungsgericht möge Art. 1 des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes zur Neufassung des Landschaftspflegegesetzes (Gesetz zum Schutz der Natur - Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG -) und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften vom 16. Juni 1993 (GVOBl S. 215) für nichtig erklären.

10

Sie sind der Auffassung, dass zahlreiche Bestimmungen des Landesnaturschutzgesetzes i.d.F. des Gesetzes vom 16. Juni 1993 teils förmlich, teils sachlich nicht mit der Landesverfassung vereinbar seien:

11

1. Nach Ansicht der Antragsteller verstoßen gegen die "Gefolgschaftspflicht des Landes gegenüber Bundesrecht": § 1 Abs. 2 Nr. 4 Sätze 2 und 3, Nrn. 8, 9, 10 Satz 5 sowie Nr. 16, § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 1, § 3a Abs. 1 Satz 2, § 4 Abs. 3 Satz 1, § 4a Abs. 2 und 3, § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2, § 6 Abs. 4 Satz 1, § 7a Abs. 1, § 10 Abs. 2, § 13 Abs. 5 Satz 2, § 15 Abs. 1 Nrn. 3 und 4, § 15b Abs. 2, § 16 Abs. 3 Satz 2, § 17 Abs. 2, § 21a Abs. 1, § 21b Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 1, § 22 Nrn. 1 und 3, § 30 Abs. 1, § 39 Abs. 1, § 50 Abs. 2, § 51c Abs. 1 und schließlich § 59a Satz 2 LNatSchG.

12

Die Pflicht, die Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes als Rahmengesetz im Sinne von Art. 75 GG und des

Baugesetzbuchs sowie des Bundesimmissionsschutzgesetzes als Normen der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG) einzuhalten, ergebe sich nicht nur aus dem Grundgesetz, sondern auch aus der Landesverfassung. Sie folge insoweit aus Art. 1 LV und aus der "apriorischen föderativen Eingebundenheit der Landesstaatlichkeit"; sie sei auch vom Bundesverfassungsgericht anerkannt (Verweis auf BVerfGE 60, 175 <205>). Diese Gefolgschaftspflicht sei in mehrfacher und vielfältiger Weise verletzt.

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2. Die Antragsteller sehen ferner einen Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG durch § 9a Abs. 2 Satz 5, § 10 Abs. 2, § 15a Abs. 2, § 17 Abs. 2, 3 und 4 Satz 2, § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 2 Satz 1, § 21 Abs. 4 Satz 2, § 21b Abs. 4, § 30 Abs. 1, § 40 Abs. 1, § 41, § 55 Abs. 1 Nr. 1 sowie § 59a LNatSchG.

14

a) Das Grundrecht des Art. 14 GG sei zwar, wie auch die anderen Grundrechte des Grundgesetzes, nicht Maßstab des Landesverfassungsrechtsstreits; auch kenne die Landesverfassung keine Transformationsnorm, die die Grundrechte des Grundgesetzes zu solchen der Landesverfassung mache. Es bestehe aber eine Institutsgarantie, welche die individuell-subjektive (grundrechtliche) Eigentumsfreiheit auf objektiv-struktureller Seite zu einem Gesamtkomplex freiheitlicher Verbürgung ergänze. Diese Institutsgarantie müsse auch Element der Landesverfassung sein. Dies lasse sich schon aus der Einordnung Schleswig-Holsteins in den staatlichen "Gesamtstandard" der Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 1 LV herleiten und werde durch die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts (Verweis auf BVerfGE 66, 107 <114>) belegt, wonach in die Verfassung der Gliedstaaten eines Bundesstaates auch gewisse Bestimmungen der Bundesverfassung hineinwirkten; hierzu zähle vor allem das Rechtsstaatsprinzip, das für die vermögenswerten Güter im Eigentumsrecht eine eigene Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren habe. Auch über Homogenitätsaspekte müsse sich die landesverfassungsrechtliche Verbindlichkeit der objektiv-strukturellen Grundlinien der Gesamtordnung ergeben. Zur verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern im Sinne von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG zählten die vom Grundgesetz garantierten "Einrichtungen". Entsprechend hätten Judikatur und Literatur als ungeschriebene Bestandteile der Landesverfassungen etwa die institutionelle Garantie der Mitwirkung politischer Parteien, die kommunale Selbstverwaltung oder ein nach hergebrachten Grundsätzen gestaltetes Berufsbeamtentum anerkannt.

15

Selbst wenn man dem nicht folgen wolle, so wäre ein Fall der Vorlagepflicht nach Art. 100 GG gegeben. Sollte das als Landesverfassungsgericht angerufene Gericht Bestimmungen des Landesnaturschutzgesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 14 GG für verfassungswidrig halten, so müsste es das Verfahren aussetzen und gleichsam bei sich selbst eine Entscheidung als Bundesverfassungsgericht einholen; dies sei auch mit Blick auf Gesetze, die den Gegenstand des Normenkontrollverfahrens bildeten, in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (Verweis auf BVerfGE 69, 112 <116 f.>) geklärt. Der Umstand, dass das Land Schleswig-Holstein kein eigenes Landesverfassungsgericht eingerichtet habe, dürfe nicht dazu führen, dass ein im Wege der abstrakten Normenkontrolle nicht kontrollierbarer Raum für den Umgang mit dem Eigentum Privater entstehe.

16

b) Die Abmessungen von Schutzgut und Schranken des landesverfassungsrechtlich geschützten Rechtsinstituts des "freien Eigentums" folgten denen beim Grundrecht aus Art. 14 GG. Beide Seiten der verfassungsmäßigen Eigentumsgewährleistung seien kongruent und komplementär. Die Institutsgarantie sichere - wie das Bundesverfassungsgericht (Verweis auf BVerfGE 52, 1 <31>) entschieden habe - einen Grundbestand von Normen, die das Eigentum im Sinne der Grundrechtsbestimmung umschreiben. Das Landesnaturschutzgesetz greife in mannigfacher Hinsicht, teils durch Enteignungsvorschriften, teils durch Inhaltsbestimmungen, auf die in der Landesverfassung verbürgte Freiheit des Eigentums, verstanden als Ausschließungsanspruch eines Inhabers vermögenswerter Rechtspositionen gegenüber der Staatsgewalt, zu, ohne die jeweiligen Rechtfertigungsvoraussetzungen zu erfüllen.

17

3. Einen Verstoß gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung erblicken die Antragsteller in § 6 Abs. 4 Sätze 1, 2 und 4 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 15, § 6 Abs. 5 Satz 1, § 10 Abs. 2 (mit § 15 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 sowie Abs. 2), § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 (mit Abs. 2) LNatSchG.

18

Die Landesverfassung garantiere in Art. 46 bis 49 in "realem Einklang" mit Art. 28 Abs. 2 GG die Selbstverwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände. Hiergegen verstoße das Landesnaturschutzgesetz in zweierlei Hinsicht.

19

a) Zum verfassungsrechtlich garantierten Recht auf kommunale Selbstverwaltung zähle die Finanzhoheit. Art. 49 Abs. 2 LV nehme das allgemeine Prinzip der Konnexität von Aufgabenzuständigkeit und Ausgabenlast auf und bestimme ausdrücklich, dass die Bereitstellung der erforderlichen Mittel zu regeln sei, "soweit den Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben übertragen werden, aus denen Ausgaben erwachsen". Dies sei missachtet worden.

20

Das Landesnaturschutzgesetz weise den Kreisen und kreisfreien Städten in § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4, Abs. 2 die Aufgabe der unteren Naturschutzbehörde als Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung zu. Dies bedeute mit Blick auf die Generalzuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde 45c Abs. 1 LNatSchG) vor allem einen massiven Schub an Verwaltungsaufgaben und damit -ausgaben. Zudem würden beachtliche Zweckaufgaben auf die Kommunen abgewälzt, etwa die nicht beitreibbaren Kosten für Wiederherstellungsarbeiten oder auch die notwendigen Entschädigungs- und Härteausgleichsleistungen. Für diese zusätzlich erwachsenden Ausgaben treffe das Landesnaturschutzgesetz entgegen Art. 49 Abs. 2 LV keinerlei Regelung. Die landesverfassungsrechtliche Deckungsgarantie dürfe nicht, wie das in der Rechtsprechung teilweise geschehe, etwa dergestalt relativiert werden, dass sie durch eine Mitberücksichtigung beim allgemeinen Finanzausgleich erfüllt werde. Vielmehr müsse formell zumindest irgendeine verbindliche Entscheidung über die Ausgabendeckung erfolgen. Das sei im Landesnaturschutzgesetz nicht geschehen.

21

b) Die gemeindliche Planungshoheit dürfe als Bestandteil der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie zu Gunsten einer gleich starken Verfassungsposition, wie sie der Naturschutz zweifellos darstelle, nur im geringstnötigen Umfang und angemessen zurückgedrängt werden. Diese Grenze sei in einigen Vorschriften missachtet worden:

22

aa) Das Landesnaturschutzgesetz verlange in § 6 Abs. 4 Sätze 2 und 4 (i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 15) kompromisslos die Anpassung schon konkretisierter Planungsvorstellungen einer Gemeinde an die festgestellten Landschaftspläne und schließe die Verwirklichung fertig artikulierter, rechtsgültiger Planungsentscheidungen aus. Nach ihrem Wortlaut sei die Norm unverhältnismäßig, weil eine verfassungsrechtlich gebotene konkrete Abwägung zwischen landesfachplanerischer Feststellung und gemeindlicher Planungsvorstellung nicht vorgesehen sei.

23

bb) Ein nicht zu rechtfertigender Eingriff in die kommunale Planungshoheit liege zudem bereits darin, dass die Gemeinden durch § 4a Abs. 2, § 5 Abs. 3 Satz 1, § 6 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG verpflichtet würden, die staatliche Landschaftsplanung "zu beachten". Diese besondere Verbindlichkeit der Planung, die über die übliche Berücksichtigungspflicht weit hinausgehe, führe im Regelungszusammenhang mit den Vorschriften zur Übernahme landschaftsplanerischer Aussagen in die Bauleitplanung im Ergebnis zu einer Ausschaltung von "Abwägung" und nehme den Gemeinden jede Planungshoheit.

24

Die den Gemeinden in § 6 Abs. 5 Satz 1 LNatSchG auferlegte Pflicht, den von ihnen zu erstellenden Landschaftsplan dem staatlichen Landschaftsprogramm oder dem staatlichen Landschaftsrahmenplan anzupassen, greife in den unantastbaren Kernbereich der kommunalen Planungshoheit ein. Landschaftsprogramm und Landschaftsrahmenplan selbst stellten trotz gesteigerter Verbindlichkeit kein Gesetz im Sinne von Art. 46 Abs. 1 LV dar, das die Selbstverwaltungsgarantie ausgestalten könne.

25

cc) Ferner sei unverhältnismäßig, dass in § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LNatSchG für Golfplätze eine gezielte baulichraumordnerische Planungspflicht bestimmt werde und ein Bauleitplan aufgestellt werden müsse. Das bedeute eine übermäßige Reglementierung der gemeindlichen Planungshoheit, weil die betroffenen Belange nach dem Baugesetzbuch nur "normal" im Baugenehmigungsverfahren zu berücksichtigen seien; dieses Verfahren habe sich bewährt und reiche aus.

26

dd) Einen unverhältnismäßigen Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit bedeute schließlich die Regelung des § 10 Abs. 2 (i.V.m. § 15 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 sowie Abs. 2) LNatSchG, wonach Entwicklungsgebiete oder -flächen und Biotopverbundflächen unmittelbar und ausnahmslos von jeder Bebauung ausgenommen seien. Ein von vornherein bestehendes Übergewicht des Naturschutzes gegenüber der gemeindlichen Planungshoheit, das eine solche Regelung verfassungsrechtlich allein rechtfertigen könnte, bestehe nicht; denn diese - nicht unerheblichen - Flächen erfüllten ihrer Definition nach die besonderen Sicherungsbedürfnisse für eine förmliche Unterschutzstellung gerade (noch) nicht. Erfasst seien auch bauliche Anlagen, die keiner Baugenehmigung oder Bauanzeige bedürften. Durch den Zusatz "andere ökologisch bedeutsame Wald-, Ufer- und sonstige Flächen" könnten auch Flächen im Innenbereich betroffen sein.

27

4. Schließlich verstießen § 4a Abs. 3, § 8 Abs. 8, § 8b Abs. 4, § 10 Abs. 2, § 15a Abs. 4 und Abs. 7, § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz, § 21b Abs. 3 Satz 2, § 25 Abs. 1, § 36 Abs. 5, § 37 Abs. 4 Satz 1, § 38 Abs. 2, § 54a Abs. 2 Nr. 1, § 58 Satz 1, § 59 sowie § 59a Satz 2 LNatSchG gegen das Rechtsstaatsprinzip.

28

Auch wenn sich Schleswig-Holstein in seiner Verfassung nirgendwo ausdrücklich als Rechtsstaat bezeichne, sei völlig unbestritten, dass es nach seiner Verfassungsgestaltung ein Rechtsstaat sei und - normativ zwingend - sein wolle. Dies ergebe sich aus der föderativen Eingebundenheit der Landesstaatlichkeit und komme in einer Reihe von

Einzelbestimmungen der Landesverfassung zum Ausdruck. Mit dem landesverfassungsimmanenten Rechtsstaatsprinzip in seinen allgemein anerkannten Ausprägungen seien einige Bestimmungen des Landesnaturschutzgesetzes nicht zu vereinbaren.

29

a) Das Landesnaturschutzgesetz könne bereits insgesamt kaum dem rechtsstaatlichen Gebot der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Vorschriften genügen. Es sei in der Sprache "eher blumig und wortreich statt begrifflich präzise" und mache "den Eindruck äußerst mangelhafter juristisch-handwerklicher Durchbildung". "Wolkige Tatbestandsumschreibungen" fänden sich bei den förmlichen Unterschutzstellungen in § 17 Abs. 1, § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 1 LNatSchG, etwa mit den Begriffen "Entwicklung vielfältiger Pflanzen- und Tiergesellschaften", "Entwicklung der Regenerationsfähigkeit der Naturgüter", "Belebung des Landschaftsbildes". Unklar sei, wann eine Nasswiese "binsen- und seggenreich" im Sinne des § 15a Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG sei und wie viele Sumpfdotterblumen eine Sumpfdotterblumenwiese im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 9 LNatSchG haben müsse. Auch seien Streuwiesen nicht unbedingt, wie in § 7 Abs. 2 Nr. 9 LNatSchG vorausgesetzt, ein Feuchtgebiet. Selbst wenn dies alles nicht zu einem "vollen Verdikt" wegen Unbestimmtheit führen sollte, so lägen die Beanstandungen doch hart an der Grenze zum Verfassungsverstoß und führten jedenfalls zur Verfassungswidrigkeit, wenn weitere Fragwürdigkeiten hinzuträten.

30

b) Eindeutige Verfassungsverstöße lägen jedenfalls bei folgenden Bestimmungen vor:

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aa) Unter dem Gesichtspunkt, dass der Normadressat über seine gesetzlichen Pflichten nicht im Unklaren gelassen werden dürfe, begegne § 15a Abs. 4 LNatSchG durchgreifenden Bedenken. Danach solle das umfassende Beeinträchtigungs- und Veränderungsverbot, das für gesetzlich geschützte, im Naturschutzbuch eingetragene Biotope gelte, auch auf besonders geschützte Biotope anzuwenden sein, wenn diese noch nicht eingetragen, bekannt gemacht, in den Plänen dargestellt oder in der Örtlichkeit kenntlich gemacht worden seien. Woran der im Freien sich bewegende Mensch erkennen solle, was, wo und wie von ihm zu unterlassen sei, bleibe völlig offen.

32

bb) Auch bei § 4a Abs. 3 LNatSchG könne der Normadressat das von ihm Geforderte nicht eindeutig erkennen. Die Normaussage sei widersprüchlich. Zum einen sollten die Vorgaben des Landschaftsprogramms "nach Maßgabe des Landesplanungsgesetzes" in die Raumordnungspläne übernommen werden, zum anderen "nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 und 3" LNatSchG. Bei Ersterem werde von einer Abwägungsparität der Belange ausgegangen, bei Letzterem hingegen von einer bedingten Priorität der Naturschutzbelange.

33

cc) Die Vorschrift des § 10 Abs. 2 LNatSchG schaffe mit dem Begriff "vorrangige Flächen für den Naturschutz" absichtsvoll eine "begriffliche Nähe" zu den Vorranggebieten im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 des Raumordnungsgesetzes (ROG). So stellten der Landesraumordnungsplan Schleswig-Holstein 1998 und der Landschaftsrahmenplan für den Planungsraum I in großem Umfang "Vorranggebiete für den Naturschutz" dar und führten zugleich aus, dass es sich bei diesen Gebieten um "vorrangige Flächen für den Naturschutz" gemäß § 15 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LNatSchG handele. Die Planungsbehörde greife also die sprachliche Verwandtschaft beider Begriffe auf, um die Rechtsfolgen des § 10 Abs. 2 LNatSchG in die Fläche zu bringen. Derartige Sprachspielereien seien mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot nicht vereinbar. Die in § 10 Abs. 2 LNatSchG ferner mit einem Überbauungsverbot belegten "anderen ökologisch bedeutsamen Wald-, Ufer- und sonstigen Flächen" seien zu unbestimmt bezeichnet.

34

dd) Dem speziellen, in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 LV geregelten Bestimmtheitsgebot für Verordnungsermächtigungen habe der Gesetzgeber nicht genügt. Das Landesnaturschutzgesetz enthalte nicht weniger als 37Verordnungsermächtigungen, was schon für sich Beleg für die Relativität seiner Normierungsdichte sei. Den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Vorhersehbarkeit genügten im Besonderen nicht: § 8 Abs. 8, § 8b Abs. 4, § 15a Abs. 7, § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz, § 21b Abs. 3 Satz 2, § 25 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, § 36 Abs. 5, § 37 Abs. 4 Satz 1, § 38 Abs. 2 und § 58 Satz 1 LNatSchG. Dort werde die Landesregierung oder das Ministerium für Natur, Umwelt und Landesentwicklung für die betreffende Ausführungsverordnung lediglich auf einen bestimmten Gegenstandsbereich festgelegt und auch dies zum Teil nur sehr global. Die materiellen Abmessungen der erwarteten Detailregelung aber blieben offen.

35

c) Der verfassungsimmanente rechtsstaatliche Vertrauensgrundsatz werde durch diejenigen Regelungen des Landesnaturschutzgesetzes verletzt, bei denen - wie unter dem Aspekt der Eigentumsgarantie ausgeführt - eine Unverhältnismäßigkeit des staatlichen Regelungszugriffs aufgetreten sei. Dieser Mangel hätte durch Übergangsvorschriften abgemildert werden können und müssen. Solche Übergangsvorschriften aber enthalte das Landesnaturschutzgesetz nicht. Im Gegenteil ordne § 59 LNatSchG ausnahmslos das Auslaufen innegehabter Rechtspositionen an und verstoße somit ebenfalls gegen das Rechtsstaatsprinzip.

36

Gegen das absolute Rückwirkungsverbot des Rechtsstaatsprinzips verstoße die in § 59a Satz 2 LNatSchG getroffene Übergangsregelung, wonach unbefristet oder langfristig erteilte Genehmigungen für Eingriffe spätestens zehn Jahre nach Inkrafttreten des neuen Landesnaturschutzgesetzes außer Kraft träten und nur auf Antrag über die Fortführung nach Maßgabe dieses Gesetzes zu entscheiden sei.

37

d) Schließlich verstoße die Regelung des § 54a Abs. 2 Nr. 1 LNatSchG über die Unbeachtlichkeit von Verfahrensund Formmängeln beim Erlass von Schutzverordnungen nach § 53 LNatSchG gegen das Rechtsstaatsprinzip. Verfahrens- und Formvorschriften seien ein unverzichtbares Mittel, staatliche Entscheidungen für die Betroffenen vorhersehbar zu machen und zur inhaltlichen Richtigkeit beizutragen. An Stelle der generellen Unbeachtlichkeitsregelung hätte zumindest, wie etwa in den §§ 214 ff. BauGB, nach wesentlichen und unwesentlichen Verfahrensschritten differenziert werden müssen.

III.

38

Landtag und Landesregierung sowie das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht haben Stellung genommen.

39

1.Der Schleswig-Holsteinische Landtag hält den Antrag für unzulässig, soweit eine Verletzung der "Gefolgschaftspflicht gegenüber Bundesrecht" und der Eigentumsgarantie gerügt wird, jedenfalls aber für insgesamt unbegründet.

40

a) Der Sache nach handele es sich zum überwiegenden Teil um eine abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in der Verpackung eines Landesverfassungsstreits. Für ein Landesverfassungsgericht, als das das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfahren fungiere, sei Prüfungsmaßstab indessen allein die Landesverfassung. Soweit die Antragsteller die unmittelbare Anwendung von Normen des Grundgesetzes anstrebten, sei ihr Antrag grundsätzlich an Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zu messen, das Landesnaturschutzgesetz also auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht zu prüfen; zu einem solchen Antrag fehle ihnen allerdings die Antragsbefugnis. Das berechtige die Antragsteller nicht dazu, wegen der scheinbar günstigen Situation, dass das Bundesverfassungsgericht gleichzeitig als Schleswig-Holsteinisches Landesverfassungsgericht fungiere, mit einem landesverfassungsrechtlichen Normenkontrollantrag letztlich doch als Hauptfrage ausschließlich die Vereinbarkeit des Landesnaturschutzgesetzes mit dem Grundgesetz zur Prüfung zu stellen. Eine - zulässige - Vorfragenprüfung, etwa in dem Sinne, ob Normen der Landesverfassung mit dem Grundgesetz vereinbar seien, strebten die Antragsteller gerade nicht an. Allerdings seien auch bei einem ausschließlich landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab einige wenige bundesrechtliche Grundsätze zu prüfen, die mittelbar in die Landesverfassung "hineinwirkten". Insoweit erfahre der Grundsatz der Trennung von Verfassungssphären des Bundes und der Länder Ausnahmen. Zu diesen Ausnahmen zählten allerdings nicht die Bestimmungen über die Gesetzgebungskompetenz und die Eigentumsgarantie, weshalb der Antrag insoweit unzulässig sei.

41

b) Der Antrag sei jedenfalls insgesamt unbegründet. Zur Vereinbarkeit der angegriffenen Vorschriften mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und mit dem Rechtsstaatsprinzip wird vor allem ausgeführt:

42

Die durch Art. 46 ff. LV i.V.m. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltung werde durch das Landesnaturschutzgesetz nicht verletzt.

43

Auch wenn das Rechtsstaatsprinzip in der Landesverfassung nicht ausdrücklich erwähnt sei, könne es als wesentliches staatsorganisationsrechtliches Prinzip aus der Verfassung herausgelesen werden. Zu seinen notwendigen Bestandteilen gehöre der Grundsatz der Messbarkeit und Verlässlichkeit staatlichen Handelns. Dem entspreche das Landesnaturschutzgesetz.

44

2. Die Landesregierung Schleswig-Holstein vertritt gleichfalls die Ansicht, dass der Antrag mit Blick auf die Rüge eines Verstoßes gegen Bundesrecht und die Institutsgarantie des Eigentums bereits unzulässig, jedenfalls aber insgesamt unbegründet sei.

45

3. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht hat zunächst mitgeteilt, dass sich die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit von Bestimmungen des Landesnaturschutzgesetzes bislang noch nicht

entscheidungserheblich gestellt habe. Nach einer späteren Mitteilung ist in wenigen, näher bezeichneten Verfahren die Vereinbarkeit der gesetzlichen Regelungen des Landesnaturschutzgesetzes mit höherrangigem Recht ausdrücklich problematisiert worden, wobei die von den Antragstellern aufgeworfenen Fragen in der Regel jedoch nicht diskutiert worden seien.

B.

46

Das Bundesverfassungsgericht wird im vorliegenden Verfassungsrechtsstreit als Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein nach Maßgabe des Art. 44 Nr. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (LV in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Landessatzung für Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1990, GVOBl S. 391) in Verbindung mit Art. 99 GG, § 13 Nr. 10 BVerfGG tätig. Art. 44 Nr. 2 LV weist dem Bundesverfassungsgericht die Entscheidung "bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche oder sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit dieser Verfassung auf Antrag der Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Landtages" zu. Auf Grund dieser nach Art. 99 GG wirksamen Zuweisung (vgl. BVerfGE 38, 258 <267>) wird das Bundesverfassungsgericht als Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein tätig. Das begrenzt von vornherein seinen Prüfungsmaßstab, der sich aus dem Umfang der Zuweisung des Art. 44 Nr. 2 LV ergibt. Prüfungsmaßstab ist nur die Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Vorschriften des Grundgesetzes wie auch des einfachen Bundesrechts (ebenso des einfachen Landesrechts) scheiden deshalb als Maßstab aus.

I.

47

Der Antrag ist nach Art. 44 Nr. 2 LV statthaft. Die 37 Antragsteller erfüllen die Voraussetzungen des Art. 44 Nr. 2 LV: Der 13. Schleswig-Holsteinische Landtag hatte 89 Mitglieder; damit ist das erforderliche Drittel der Mitglieder des Landtages übertroffen. Ihr Antrag ist durch das Ende der Wahlperiode nicht unzulässig geworden (vgl. BVerfGE 79, 311 <327>). Die Bestimmungen des Landesnaturschutzgesetzes sind "Landesrecht" im Sinne von Art. 44 Nr. 2 LV und deshalb tauglicher Prüfungsgegenstand. Sie werden nicht dadurch zu Bundesrecht, dass sie zur Ausfüllung des durch das Bundesnaturschutzgesetz nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG vorgegebenen Rahmens erlassen worden sind (vgl. BVerfGE 18, 407 <415>).

II.

48

1. Soweit das Landesnaturschutzgesetz als Ganzes angegriffen wird, ist der Antrag unzulässig. Dem Begründungserfordernis der §§ 75, 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG ist insoweit nicht genügt. Die Vorschriften verlangen neben der genauen Bezeichnung der angefochtenen Norm eine substantiierte Darlegung, welche Voraussetzungen des Art. 44 Nr. 2 LV für die Einleitung des abstrakten Normenkontrollverfahrens vorliegen und aus welchen Gründen die Vereinbarkeit der Norm mit welcher Bestimmung der Landesverfassung bezweifelt wird. Eine Nichtigkeit des Gesetzes insgesamt käme nur dann in Betracht, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Landesnaturschutzgesetzes ergeben würde, dass die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung hätten oder wenn die nichtigen mit den übrigen Bestimmungen so verflochten wären, dass sie eine untrennbare Einheit bildeten, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden könnte (vgl. BVerfGE 65, 325 <358> und BVerfGE 100, 249 <263>; stRspr). Hierfür ist jedoch nichts vorgetragen und auch nichts ersichtlich. Die (freilich große) Anzahl der zur Prüfung gestellten Normen allein lässt einen derartigen Rückschluss auf das Gesetz insgesamt nicht zu.

49

Die im Antrag angeführten Einzelbestimmungen sind grundsätzlich ausreichend genau bezeichnet. Soweit allerdings generalisierende Behauptungen zur Verfassungswidrigkeit von nicht näher bezeichneten Rechtsvorschriften des Landesnaturschutzgesetzes aufgestellt und diese dann beispielhaft für bestimmte Vorschriften konkretisiert werden, ist der Antrag allenfalls hinsichtlich der konkret benannten Vorschriften zulässig. Ausserhalb dessen ist zum Beispiel den Behauptungen, die Sprache des Gesetzes sei "eher blumig und wortreich statt begrifflich präzise", Identisches werde "vielfach" mit unterschiedlichen Ausdrücken erfasst, "ungriffig" seien Definitionen, "die nahezu impressionistisch, ja poetisch daherkommen", ein Angriff auf konkrete Einzelbestimmungen nicht zu entnehmen.

50

2. Teilweise fehlt eine auch nur grobe Skizzierung der rechtlichen Erwägungen, auf die die Antragsteller ihre Zweifel an der Vereinbarkeit der jeweils beanstandeten Bestimmung mit der Verfassung stützen.

51

a) Die Antragsteller behaupten, die Verordnungsermächtigungen der § 8 Abs. 8, § 8b Abs. 4, § 15a Abs. 7, § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz, § 21b Abs. 3 Satz 2, § 25 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, § 36 Abs. 5, § 37 Abs. 4 Satz 1, § 38 Abs. 2 und § 58 Satz 1 LNatSchG genügten nicht den Anforderungen des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 LV an eine hinreichend bestimmte Gesetzesgrundlage. Zur Begründung wird pauschal für alle angegriffenen Ermächtigungsnormen angeführt,

bestimmte Gesetzesgrundlage. Zur Begründung wird pauschal für alle angegriffenen Ermächtigungsnormen angeführt, die Verwaltung würde, zum Teil nur sehr global, auf bestimmte Gegenstandsbereiche festgelegt, die materielle Abmessung der Detailregelung bleibe offen. Dies ist aber nur eine rudimentäre Wiedergabe dessen, was abstrakt gesehen nach Maßgabe des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 LV die Unbestimmtheit einer Verordnungsermächtigung generell ausmacht. Für keine einzige der beanstandeten Verordnungsermächtigungen wird der Vorwurf der Unbestimmtheit konkretisiert. Es ist auch nicht so, dass die Ermächtigungen so offensichtlich unbestimmt wären, dass sich jede Begründung erübrigte. Somit ist der Antrag insoweit unzulässig.

52

b) Soweit die Antragsteller die Bestimmtheit von als "wolkig" bezeichneten Gesetzesbegriffen in § 15a Abs. 1 Nr. 1, § 17 Abs. 1, § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 1 LNatSchG bezweifeln, ist nicht dargelegt, weshalb die beanstandeten auslegungsbedürftigen Gesetzesbegriffe nicht der Auslegung fähig sein sollen. Auf die bloße Frage nach der Bedeutung hätten sich die Antragsteller schon deshalb nicht beschränken dürfen, weil sich zum Teil gleiche oder ähnliche Begriffe im Bundesnaturschutzgesetz finden (z.B. § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 20c Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG), die eine Auslegung in Kommentarliteratur und Rechtsprechung (z.B. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Mai 1993 - 7 NB 8.92 -, NuR 1994, S. 83, zum Begriff "Belebung des Landschaftsbildes") erfahren haben.

53

Zu pauschal und vage sind auch die Beanstandungen zu § 7 Abs. 2 Nr. 9 LNatSchG (Begriffe "Streuwiese" und "Sumpfdotterblumenwiese"), als dass eine verfassungsrechtliche Prüfung der Bestimmtheit dieser Vorschrift veranlasst sein könnte.

III.

54

Der Antrag ist ferner unzulässig, soweit die Antragsteller einen Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG durch § 9a Abs. 2 Satz 5, § 10 Abs. 2, § 15a Abs. 2, § 17 Abs. 2, 3 und 4 Satz 2, § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 2 Satz 1, § 21 Abs. 4 Satz 2, § 21b Abs. 4, § 30 Abs. 1, § 40 Abs. 1, § 41, § 55 Abs. 1 Nr. 1 sowie § 59a LNatSchG rügen.

55

Die Landesverfassung von Schleswig-Holstein weist weder einen Grundrechtskatalog auf noch kennt sie eine "Institutsgarantie des freien Eigentums". Mit Rücksicht auf die Verfassungsautonomie der Länder bedürfte es für das "Hineinlesen" einer grundgesetzlichen Bestimmung in die Landesverfassung einer besonderen Rechtfertigung, vor allem der Notwendigkeit eines "Hineinlesens". Hieran fehlt es. Die Länder sind unmittelbar gemäß Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG an die in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgte Eigentumsgarantie als Grundrecht und als Rechtsinstitut gebunden. Einer weiteren Verbürgung in den Landesverfassungen bedarf es sonach nicht.

56

Darüber hinaus widerspräche eine stillschweigende Aufnahme der Gewährleistung des Eigentums in die Landesverfassung der Eigenart und Systematik der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und dem ausdrücklich geäußerten Willen des Verfassunggebers. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Landessatzung am 12. Januar 1950 galt Schleswig-Holstein als Provisorium, das möglichst schnell durch eine Neugliederung der Länder seinen Status als selbständiges Land verlieren sollte (vgl. von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig- Holstein, 1995, Bd. 1, Einführung I.). Die Verfassunggeber begnügten sich deshalb mit einem Organisationsstatut, verzichteten aber weitgehend auf programmatische Staatsziele und vor allem auf einen Grundrechtskatalog. In der amtlichen Begründung des Regierungsentwurfs (zitiert in Barschel/Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein, 1976, Einführung, S. 54) wurde dazu unter anderem ausgeführt, dass die im Grundgesetz verankerten Grundrechte auch in Schleswig-Holstein unmittelbar geltendes Recht seien und eine Wiederholung in der Landessatzung nicht nur überflüssig, sondern rechtlich wirkungslos wäre. Im Vorfeld der 1990 erfolgten Änderung der Landessatzung nahm die Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform trotz der inzwischen nicht mehr in Frage gestellten Selbständigkeit und Dauerhaftigkeit des Landes Schleswig-Holstein die Einführung eines Grundrechtskatalogs nicht in ihre Empfehlungen an den Landtag auf (vgl. Schlussbericht der Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform, 1. Aufl., 1989). Bis heute gewährt allein Art. 5 Abs. 1 LV (Nationale Minderheiten) ein subjektives öffentliches Recht. Über den Charakter eines reinen Organisationsstatuts hinaus gehen ferner die Art. 5 Abs. 2 bis Art. 7 und Art. 9 LV mit ihren auf bestimmte Themengebiete beschränkten Staatszielbestimmungen, Handlungsaufträgen, wertentscheidenden Grundsatznormen und programmatischen Erklärungen (ein noch in der ursprünglichen Fassung der Landessatzung enthaltener Artikel zur Bodenreform 8 a.F.> wurde bereits durch Änderungsgsetz vom 20. November 1950 wieder gestrichen). Nach dieser Entstehungsgeschichte und nach Inhalt und Charakter der Landesverfassung ist für die Annahme, die Gewährleistung des Eigentums als Grundrecht oder als Rechtsinstitut sei ein Grundsatz oder eine Grundentscheidung, die im Sinne des Urteils des Zweiten Senats vom 5. April 1952 (BVerfGE 1, 208 <227 f.>) der Landesverfassung "vorausliege" oder etwa über Art. 1 LV (Gliedstaat) in die Landesverfassung hineinwirke, kein Raum. Die Eigentumsgarantie - einschließlich der in ihr enthaltenen besonderen Gewährleistung von Vertrauensschutz (vgl. BVerfGE 31, 275 <293>; 58, 81 <121>) - scheidet deshalb als Prüfungsmaßstab aus.

57

Entgegen der Ansicht der Antragsteller ergibt sich anderes auch nicht aus Homogenitätsgesichtspunkten. Art. 28 Abs. 1 GG fordert nur ein gewisses Maß an Homogenität. Es ist auf die dort genannten Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze beschränkt (BVerfGE 90, 60 <84 f.>). Die "Institutsgarantie des freien Eigentums" gehört nicht dazu. Auch wenn die verfassungsmäßigen Ordnungen der Länder keine die Gewährleistungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG missachtenden Vorschriften enthalten dürfen (vgl. Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 3, Art. 31, Art. 142 GG), so sind sie dennoch nicht verpflichtet, die Eigentumsgewährleistung als Grundrecht und/oder Institutsgarantie in ihre Verfassung - sei es auch nur als ungeschriebenen Bestandteil - aufzunehmen.

58

Da Art. 14 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab ausscheidet, kommt auch nicht die von den Antragstellern geltend gemachte Verpflichtung in Betracht, das Bundesverfassungsgericht müsse als Landesverfassungsgericht an sich als Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG vorlegen.

IV.

59

Der Antrag ist auch unzulässig, soweit die Antragsteller die Verletzung einer "Gefolgschaftspflicht des Landes gegenüber Bundesrecht" behaupten. Die Bindung des Landes an Bundesrecht ergibt sich bereits aus Art. 31 GG. Diese Vorschrift der Bundesverfassung ist aber kein Bestandteil der Landesverfassung, die hier alleiniger Prüfungsmaßstab ist. Grundgesetzliche Bestimmungen und Grundsätze können nur dann auch Bestandteile der Landesverfassung sein, wenn eine parallele Regelung auf Bundes- und Landesebene möglich ist. Die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder erfolgt in einem Bundesstaat nur auf der Ebene des Gesamtstaates. Eine Landesverfassung kann zwar eine eigenständige Anordnung dahingehend enthalten, dass die Landesstaatsgewalt die Verbandskompetenzordnung der Bundesverfassung zu beachten hat (vgl. BVerfGE 60, 175). Die Verfassung des Landes Schleswig-Holstein enthält aber keine solche ausdrückliche Anordnung. Sie ergibt sich auch nicht aus ihrem Art. 1, wonach das Land Schleswig-Holstein ein Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland ist, oder aus dem Rechtsstaatsprinzip der schleswig-holsteinischen Landesverfassung.

60

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt ausgesprochen, dass in einem betont föderativ gestalteten Staatswesen wie der Bundesrepublik Deutschland die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich nebeneinander stehen; entsprechendes gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeiten des Bundes und der Länder (BVerfGE 41, 88 <118 f.> m.w.N.; 96, 345 <368 f.>). Nach Art. 28 Abs. 1 GG ist nur ein gewisses Maß an Homogenität der Bundesverfassung und der Landesverfassungen gefordert (BVerfGE 41, 88 <119>). Soweit das Grundgesetz für die Verfassungen der Länder nichts bestimmt, können die Länder ihr Verfassungsrecht und ihre Verfassungsgerichtsbarkeit selbst ordnen (BVerfGE 96, 345 <368 f.>). Dabei beschränken sie durch ihre Landesverfassung den Kompetenzbereich der Landesverfassungsgerichtsbarkeit ebenso wie das Grundgesetz den Kompetenzbereich der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit begrenzt (BVerfGE 10, 285 <293>). In ihrer Autonomie haben die Landesverfassunggeber die jeweilige Landesverfassung als den Kontrollmaßstab festgelegt, der in den landesverfassungsgerichtlichen Verfahren heranzuziehen ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 Satz 2 BWVerf.; Art. 65 i.V.m. Art. 92, Art. 66 i.V.m. Art. 120, Art. 98 Satz 4 BayVerf.; Art. 84 Abs. 2 Berl.Verf.; Art. 113 Bbg.Verf.; Art. 140 Brem.Verf.; Art. 64 Abs. 2, Art. 65 Abs. 3 Hamb.Verf.; Art. 131 ff. Hess.Verf.; Art. 75 Verf.LSA; Art. 58 Verf.M-V; Art. 54 Nds.Verf.; Art. 75 NRWVerf.; Art. 130, Art. 135 Abs. 1 Rh.-Pf.Verf.; Art. 97 SLVerf.; Art. 81 Abs. 1 Sächs.Verf.; Art. 80 Abs. 1 Thür.Verf.). Dementsprechend haben Landesverfassungsgerichte und die Wissenschaft immer wieder bekräftigt, dass Prüfungsmaßstab für die Landesverfassungsgerichte als "oberste Hüter" ihrer Verfassung nur die Landesverfassung, nicht aber das Grundgesetz oder sonstiges Bundesrecht sei (vgl. Nachweise bei Rozek, Das Grundgesetz als Prüfungs- und Entscheidungsmaßstab der Landesverfassungsgerichte, 1993, S. 56, Fußnote 12 und S. 58, Fußnote 19, 20; a.A.: Burmeister, in: Landesverfassungsgerichtsbarkeit II, 1983, S. 435 bis 437). Auch das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 29. Januar 1974 (BVerfGE 36, 342 <368>) noch ausdrücklich festgestellt, dass die Landesverfassungsgerichte "als Maßstab ihrer Prüfung nur die Landesverfassung" besitzen.

61

Landesverfassungsrecht betreffen von den von den Antragstellern ferner erhobenen Rügen nur die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und das Rechtsstaatsprinzip. Erstere ist ausdrücklich in der Landesverfassung normiert (Art. 46 bis 49 LV), Letzteres kommt - auch nach Auffassung der Äußerungsberechtigten - als allgemeines Strukturprinzip in einer Reihe von einzelnen Verfassungsbestimmungen zum Ausdruck.

62

Mit ihrem weitergehenden Hinweis auf eine allgemeine Gefolgschaftspflicht rügen die Antragsteller der Sache nach die Unvereinbarkeit des Landesnaturschutzgesetzes mit dem Bundesnaturschutzgesetz und - damit zusammenhängend - mit der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG); ferner soll auch gegen konkurrierende Gesetzgebung des Bundes verstoßen worden sein. Durch Art. 44 Nr. 2 LV sowie

durch das Trennungsprinzip ist aber eine solche Prüfung ausgeschlossen. Der Normenkontrollantrag ist auch insoweit unzulässig.

63

Aus der Sicht des Landesverfassungsgerichts für Schleswig-Holstein sind hierzu folgende Überlegungen maßgeblich:

64

1. Das selbständige Nebeneinander der Verfassungsräume darf nicht als Bezugslosigkeit aufgefasst werden; ein grundgesetzliches Einwirken in den landesverfassungsrechtlichen Raum ist nicht ausgeschlossen (Bethge, in: Landesverfassungsgerichtsbarkeit II, 1983, S. 28 m.w.N. in Fußnote 76). Denkbar sind folgende Modifizierungen und Durchbrechungen des Trennungsprinzips: Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht als Vorfrage (a); Hineinwirken des Grundgesetzes in die Landesverfassung (b); Prüfung über das landesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip (c); Art. 100 Abs. 3 GG und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 60, 175 (d).

65

a) Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit hat auf die Grundgesetzmäßigkeit ihres Prüfungsmaßstabes zu achten und deshalb im Vorfeld die anzuwendenden Bestimmungen der Landesverfassung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen (Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 73 Rn. 47 m.w.N.). Darüber hinaus vertrat aber insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner früheren Rechtsprechung (BayVerfGH 24, 1 <11 f.> m.w.N.) die Ansicht, dass als Vorfrage auch zu prüfen sei, ob der Prüfungsgegenstand einer Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BayVerf. mit dem Grundgesetz zu vereinbaren sei (ebenso: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., 1984, § 19 III 5 d (). Denn für den Fall, dass die zu überprüfende Norm gegen das Grundgesetz (oder sonstiges Bundesrecht) verstoße, sei sie gemäß Art. 31 GG nichtig und deshalb kein tauglicher Gegenstand einer Popularklage. Nachdem diese Rechtsprechung kurzzeitig aufgegeben worden war (BayVerfGH 26, 28), wurde diese "Vorfrage" im Rahmen der Begründetheit geprüft (BayVerfGH 29, 191 <201 f.>) und etwa für den Fall der Feststellung der Unvereinbarkeit der Landesnorm mit Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes eine Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG angenommen. Inzwischen ordnet der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Prüfung in eingeschränktem Maße dem landesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip zu (dazu ).

66

b) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in einer frühen Entscheidung (BVerfGE 1, 208 <232 f.>) hervorgehoben, dass die Verfassung der Gliedstaaten eines Bundesstaates nicht in der Landesverfassungsurkunde allein enthalten sei, sondern in sie hinein auch Elemente der Bundesverfassung wirkten, so dass erst beide Elemente zusammen die Verfassung des Gliedstaates ausmachten. Dabei handele es sich "vielfach" (BVerfGE 1, 208 <233>) um allgemeine verfassungsrechtliche Grundsätze, die im Grundgesetz formuliert seien, "aber als ungeschriebene Bestandteile auch der Landesverfassungen vorausgesetzt werden" könnten und müssten. So gelte beispielsweise die in Art. 20 Abs. 3 GG normierte Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsmäßige Ordnung unmittelbar nur für den Bundesgesetzgeber; dieser selbstverständliche Satz eines demokratischen Rechtsstaates liege aber auch der Landessatzung für Schleswig-Holstein (nunmehr als Landesverfassung bezeichnet, vgl. Art. 60 Abs. 1 LV) zu Grunde. Gleiches gelte für den Primat des Völkerrechts vor dem innerstaatlichen Recht (Art. 25 GG) und die Gleichheit vor dem Gesetz. Für Art. 21 GG hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach festgestellt, dass diese Vorschrift über ihre Geltung innerhalb der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland als Gesamtstaat hinaus in die Verfassungsordnungen der Länder hineinwirke (BVerfGE 1, 208 <227>; 4, 375 <378>; 6, 367 <375>; 23, 33 <39>; 60, 53 <61>; 66, 107 <114>). Das Bundesverfassungsgericht hat die Fälle des Hineinwirkens als "selten" bezeichnet (BVerfGE 13, 54 <79>), jedoch etwa auch die Garantie der Freiheit des Rundfunks (Art. 5 Abs. 1 GG) als einen solchen Fall angesehen (BVerfGE 13, 54 <80>). Prüfungsmaßstab für die Landesverfassungsgerichte bleibt demnach zwar die Landesverfassung, deren "Bestandteil" aber auch Teile des Bundesverfassungsrechts sein können (vgl. Grawert, NJW 1987, S. 2329 <2331>).

67

Zum Teil wird angenommen, auch die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG wirke in dieser Weise in das Landesverfassungsrecht hinein (HessStGH, ESVGH 32, 20 <24>; NRWVerfGH, Urteil vom 19. Mai 1992, NVwZ 1993, S. 57 <59>; Grawert, NJW 1987, S. 2329 <2331>; Gehb, Verfassung, Zuständigkeiten und Verfahren des Hessischen Staatsgerichtshofs, 1987, S. 269; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl., 1991, § 11 Rn. 15 und § 15 Rn. 9; im Urteil vom 22. Oktober 1996 1997, S. 790> prüft der Berliner Verfassungsgerichtshof in einer Normenkontrolle ohne Begründung die Gesetzgebungskompetenzen des Landes Berlin, lässt aber die Konsequenzen einer fehlenden Kompetenz offen). Für den Fall der Überprüfung des Volksbegehrens "Keine Startbahn West" sah deshalb der Hessische Staatsgerichtshof (ESVGH 32, 20 <24>) die Hessische Landesregierung als befugt an zu prüfen, ob das Gesetz, auf dessen Erlass das Volksbegehren gerichtet war, überhaupt in die Gesetzgebungskompetenz des Landes fiel (was wegen der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes verneint wurde). In einer späteren Entscheidung (LVerfGE 6, 175) hat der Staatsgerichtshof allerdings offen gelassen, ob er im Fall der abstrakten Normenkontrolle eine derartige

Prüfungskompetenz besitze. Die Annahme des Hessischen Staatsgerichtshofs hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 24. März 1982 (BVerfGE 60, 175) im Ergebnis bestätigt, wenngleich in diesem Zusammenhang von einem "Hineinwirken" des Grundgesetzes nicht gesprochen wurde (vgl. dazu unten ).

68

Der Nordrhein-Westfälische Verfassungsgerichtshof begründete in seinem Urteil vom 19. Mai 1992 (NVwZ 1993, S. 57 <59>) für einen Organstreit ein "Hineinwirken" der Art. 70 ff. GG in die Nordrhein-Westfälische Landesverfassung über Art. 1 Abs. 1 Satz 1 NRWVerf., wonach Nordrhein-Westfalen ein Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland ist (ebenso für Schleswig-Holstein: Art. 1 LV), ferner über Art. 68 Abs. 1 Satz 3 NRWVerf., wonach für den Fall der Gesetzgebung durch das Volk ausdrücklich die Gesetzgebungskompetenz des Landes als Voraussetzung für die Verfassungsmäßigkeit normiert ist (ähnlich für Schleswig-Holstein: Art. 41 Abs. 1 LV, wonach ein Initiativrecht des Volkes nur im Rahmen der Entscheidungszuständigkeit des Landtags besteht). Er sah sich demnach auch als befugt an, ein gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes verstoßendes Landesgesetz ohne Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG für nichtig zu erklären, da unmittelbarer Prüfungsmaßstab nur die Landesverfassung sei, als deren Teil indes die Kompetenzregeln der Art. 70 ff. GG fungierten.

69

c) Seit seiner Entscheidung vom 28. Juni 1988 (BayVerfGH 41, 59) prüft der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Vereinbarkeit der mit der Popularklage beanstandeten Norm mit Bundesrecht über das in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayVerf. normierte Rechtsstaatsprinzip. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip liege aber nur dann vor, wenn offensichtlich die Kompetenznormen des Grundgesetzes oder sonstiges Bundesrecht verletzt seien und deshalb der Landesnormgeber eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis tätig geworden sei (BayVerfGH 43, 107 <120 f.>; 45, 33 <40 f.>; 51, 94 <99 f.>). Es müsse außerdem ein schwer wiegender Eingriff in die Rechtsordnung vorliegen (BayVerfGH 45, 33 <41>; 51, 94 <99 f.>). Für den Fall eines solchen Verstoßes müsse der Verfassungsgerichtshof die Norm nicht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorlegen, da er sie nicht selbst anzuwenden habe und nicht das Grundgesetz, sondern die Landesverfassung Prüfungsmaßstab sei (BayVerfGH 45, 33 <41>) und da auf Grund der eingeschränkten Prüfungsintensität nicht verbindlich über die Vereinbarkeit mit Bundesrecht entschieden werde (BayVerfGH 43, 107 <120 f.>).

70

d) Gemäß Art. 100 Abs. 3 GG hat das Landesverfassungsgericht bei beabsichtigter Abweichung von der Auslegung des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht oder das Verfassungsgericht eines anderen Landes die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts setzt Art. 100 Abs. 3 GG geradezu voraus, dass auch die Auslegung des Grundgesetzes Gegenstand der Rechtsfindung des Verfassungsgerichts eines Landes sein und insbesondere bei Verfassungsstreitigkeiten innerhalb des Landes eine Rolle spielen kann (BVerfGE 1, 208 <232>; 60, 175 <206 f.>). Unter Bezugnahme auf BVerfGE 1, 208 (232) wurde im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Januar 1985 aus Art. 100 Abs. 3 GG geschlossen, den Landesverfassungsgerichten sei eine Prüfung am Maßstab des Grundgesetzes nicht verwehrt, die abschließende Entscheidungszuständigkeit habe aber das Bundesverfassungsgericht; für den Fall, dass der Gegenstand der Normenkontrolle für grundgesetzwidrig erachtet werde, sei das Landesverfassungsgericht deshalb zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht verpflichtet (BVerfGE 69, 112 <117 f.>).

71

In seinem Beschluss vom 24. März 1982 (BVerfGE 60, 175) zum Volksbegehren "Keine Startbahn West" stellt das Bundesverfassungsgericht zwar fest, dass sich die verfassungsrechtlichen Grenzen, die der Landesstaatsgewalt auf dem Gebiet der Gesetzgebung gezogen sind, aus den Bestimmungen des Grundgesetzes über die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern ergeben (BVerfGE 60, 175 <205>). Das habe der hessische Verfassunggeber in Art. 153 Hess.Verf. vorab anerkannt. Im Folgenden geht das Bundesverfassungsgericht aber davon aus, bei der Prüfung der Vereinbarkeit des Gesetzesentwurfs mit der Hessischen Verfassung (nach § 3 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid) sei auch zu prüfen, ob der Landesstaatsgewalt für die im Gesetzentwurf geregelte Materie nach den maßgeblichen Bestimmungen des Grundgesetzes und des Bundesrechts die Gesetzgebungsbefugnis zustehe (BVerfGE 60, 175 <206>). Demnach seien sowohl die Landesregierung als auch der Hessische Staatsgerichtshof gehalten gewesen, diese Bestimmungen heranzuziehen und auszulegen, was für die Prüfung am Grundgesetz durch Art. 100 Abs. 3 GG bestätigt werde.

72

Allerdings ist zu berücksichtigen, dass dieser Entscheidung gemäß Art. 153 Hess.Verf. eine andere Verfassungsrechtslage zu Grunde lag, als sie nunmehr für das Bundesverfassungsgericht als Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein gilt. Art. 153 Hess.Verf. lautet:

73

(1) Die Zuständigkeiten zwischen der Deutschen Republik und Hessen sind von einer deutschen Nationalversammlung, die vom ganzen deutschen Volk zu wählen ist, verfassungsmäßig abzugrenzen.

74

(2) Künftiges Recht der Deutschen Republik bricht Landesrecht.

75

Damit weist die Hessische Verfassung anders als die Verfassung von Schleswig-Holstein nicht nur einen deutlichen Bezug zur späteren Verfassung des Bundes auf, sondern nimmt mit den Gesetzesbegriffen "Zuständigkeiten" und "abzugrenzen" ausdrücklich auch die Gesetzgebungskompetenzen in Bezug. Zudem anerkennt Art. 153 Abs. 2 Hess.Verf. ausdrücklich den Vorrang des Bundesrechts.

76

2. Als Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein ist auch das Bundesverfassungsgericht gehalten, sich im Rahmen der ihm von der Landesverfassung Schleswig-Holstein übertragenen Zuständigkeitsordnung zu bewegen. Es hat deshalb die Rechtsprechung von Verfassungsgerichten anderer Länder nicht zu bewerten, weil es auf seinen Kompetenzraum, d.h. die Landesverfassung von Schleswig-Holstein, beschränkt ist.

77

Die Landesverfassung von Schleswig-Holstein