Urteil des BVerfG, Az. 1 BvR 2411/10

BVerfG: einstellung des verfahrens, rücknahme der klage, verfassungsbeschwerde, klagerücknahme, gebäude, verwaltungsprozess, behandlung, stadt, einzelrichter, neutralität
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Zitierung: BVerfG, 1 BvR 2411/10 vom 28.4.2011, Absatz-Nr. (1 - 30),
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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2411/10 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
des Herrn H...
gegen
a)
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 20. August 2010 - 2 K
1064/10.KS.R -,
b)
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 26. Juli 2010 - 2 K 961/09.KS -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
am 28. April 2011 einstimmig beschlossen:
Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Kassel vom 26. Juli 2010 - 2 K 961/09.KS - und vom 20. August 2010 - 2 K
1064/10.KS.R - verletzen den Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Artikel 101 Absatz 1
Satz 2 des Grundgesetzes. Die Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sache wird an das Verwaltungsgericht Kassel
zurückverwiesen.
Das Land Hessen hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren
zu erstatten.
Gründe:
1
Die Verfassungsbeschwerde wendet sich vorrangig gegen die Nichtbeachtung eines Ablehnungsgesuchs in einem
verwaltungsgerichtlichen Verfahren.
I.
2
1. Der Beschwerdeführer war als Mitglied einer Erbengemeinschaft Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten
Grundstücks in Kassel. Das Gebäude wurde in das Denkmalbuch aufgenommen (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 des
Hessischen Denkmalschutzgesetzes). Im April 2009 beantragte der Beschwerdeführer bei der Stadt Kassel
festzustellen, dass das Gebäude kein Denkmal sei, hilfsweise wegen der erwiesenen Unwirtschaftlichkeit und des
eklatanten Missverhältnisses zwischen Denkmalwürdigkeit und dem sonst erzielbaren Grundstückswert eine
Genehmigung zum Abriss des Objekts zu erteilen. Die Stadt Kassel teilte ihm daraufhin unter anderem mit, dass ein
Abbruchantrag aus denkmalpflegerischer Sicht abgelehnt werde.
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Im August 2009 erhob der Beschwerdeführer Klage beim Verwaltungsgericht. In seiner Klageschrift kündigte er an,
in erster Linie die Feststellung zu beantragen, dass das Gebäude kein Kulturdenkmal ist, hilfsweise die Stadt Kassel
(Beklagte) zu verpflichten, ihm eine Abrissgenehmigung zu erteilen. Die Berichterstattung in dem Verfahren wurde
dem Richter am Verwaltungsgericht K. übertragen.
4
Nach einem „Mediationsgespräch” erklärte der Beschwerdeführer den Rechtsstreit für erledigt und beantragte, der
Beklagten die Kosten aufzuerlegen. Die Beklagte widersprach der Erledigungserklärung.
5
Nachfolgend teilte der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht mit, er stelle vorsorglich den Antrag, die
Besetzung des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit zu prüfen, und bitte um Mitteilung der dienstlichen
Äußerung des Richters zu bestimmten, von ihm näher geschilderten Umständen. Im Übrigen nehme er die Klage
zurück und beantrage, unter Heranziehung von § 161 Abs. 3 VwGO über die Kosten zu entscheiden.
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2. Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 26. Juli 2010 stellte das
Verwaltungsgericht durch den Richter am Verwaltungsgericht K. als Berichterstatter das Verfahren ein und erlegte
dem Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens auf. Zugleich setzte es den Streitwert auf 5.000 € fest.
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Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, nach der Klagerücknahme sei das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3
VwGO einzustellen. Die Kosten seien nach § 155 Abs. 2 VwGO dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, weil er die
Klage zurückgenommen habe. Die Streitwertfestsetzung beruhe auf §§ 1 Nr. 2, 52, 63 GKG.
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Sofern der Beschwerdeführer vorsorglich den Antrag gestellt habe, die Besetzung des Gerichts wegen Besorgnis der
Befangenheit zu prüfen, habe diesem Antrag nicht mehr nachgegangen werden müssen, nachdem der
Beschwerdeführer ausdrücklich die Klage zurückgenommen habe. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers in § 92
Abs. 3 VwGO sei das Verfahren zwingend einzustellen mit der Folge, dass eine andere Behandlung des
Prozessstoffes der Bearbeitung nicht mehr zugänglich sei. Der Anregung des Beschwerdeführers, bei der
Kostenentscheidung § 161 Abs. 3 VwGO anzuwenden, könne nicht gefolgt werden, da § 155 Abs. 2 VwGO eine
abschließende Kostenentscheidung bei Klagerücknahme vorsehe, die der Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO als
speziellere vorgehe. Seien somit sowohl die Einstellung des Verfahrens gemäß § 92 Abs. 3 VwGO als auch die
Kostenfolge nach § 155 Abs. 2 VwGO zwingend, bedürfe es einer Entscheidung über den Befangenheitsantrag
unabhängig von dem Umstand nicht mehr, dass nach Einstellung des Verfahrens auch gar nicht mehr über den
Befangenheitsantrag entschieden werden dürfe.
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3. Mit dem ebenfalls mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 20. August 2010 wies das
Verwaltungsgericht Kassel, wiederum durch Richter am Verwaltungsgericht K., die Anhörungsrüge des
Beschwerdeführers zurück.
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Die Anhörungsrüge sei zumindest unbegründet. Die Ausgangsentscheidung sei durch den gesetzlichen Richter
ergangen. Mit Eingang des die Prozesserklärung der Klagerücknahme enthaltenen Schriftsatzes sei das
Verwaltungsstreitverfahren unmittelbar beendet worden mit der Folge, dass das Gericht dem Befangenheitsantrag
nicht mehr habe nachzugehen brauchen. Dem Einstellungsbeschluss des Gerichts komme lediglich deklaratorische
Bedeutung zu.
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Das Gericht halte auch an der in der Ausgangsentscheidung enthaltenen Kostenentscheidung zu Lasten des
Beschwerdeführers fest. Es folge auch unter Berücksichtigung der Rechtsmeinung des Beschwerdeführers und der
von ihm angeführten Rechtsprechung und Literatur nicht der Auffassung, dass die Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO
derjenigen des § 155 Abs. 2 VwGO als speziellere vorgehe. Nach Auffassung des Gerichts sehe § 155 Abs. 2 VwGO
zumindest im Falle einer Untätigkeitsklage eine abschließende Kostenentscheidung bei Klagerücknahme vor. Im
Übrigen liege nach Auffassung des Gerichts auch kein Fall der Untätigkeit im Sinne des § 75 VwGO vor.
II.
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1. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG,
weil die beiden Beschlüsse von dem wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnten Einzelrichter gefasst worden
seien, ohne dass zuvor über den Befangenheitsantrag entschieden worden sei. Der Beschwerdeführer macht ferner
eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG und einen Verstoß gegen das Willkürverbot geltend, weil sich das Gericht in
beiden Beschlüssen über die hier anzuwendende, die Kostenverteilung bei einer Untätigkeitsklage regelnde Vorschrift
des § 161 Abs. 3 VwGO hinweggesetzt und dabei grundlegend verkannt habe, dass diese Kostenvorschrift der
Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes diene.
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2. Dem Land Hessen und der Beklagten wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die bei der Beklagten
angefallenen Verwaltungsakten sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Kassel wurden beigezogen.
III.
14
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr statt. Die Annahme ist zur
Durchsetzung des grundrechtsgleichen Rechts des Beschwerdeführers auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG angezeigt (vgl. § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat die für die
Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits hinlänglich geklärt. Die
Verfassungsbeschwerde ist im Hinblick auf die behauptete Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig und
offensichtlich begründet (vgl. § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG) (dazu 1.). Ob die Kostenentscheidung im Beschluss vom
26. Juli 2010 darüber hinaus gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstößt, bedarf keiner Entscheidung
(dazu 2.).
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1. Der Beschluss vom 26. Juli 2010 und der Beschluss vom 20. August 2010 verletzen den Beschwerdeführer in
seinem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
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a) Die Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens haben nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG Anspruch auf den
gesetzlichen Richter, der sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz, den Prozessordnungen sowie den
Geschäftsverteilungs- und Besetzungsregelungen des Gerichts ergibt. Darüber hinaus wird ihnen durch die
Verfassung gewährleistet, dass sie nicht vor einem Richter stehen, dem es an der gebotenen Neutralität fehlt. Die
Frage, ob Befangenheitsgründe gegen die Mitwirkung eines Richters sprechen, berührt die prozessuale Rechtsstellung
der Verfahrensbeteiligten (vgl. BVerfGE 89, 28 <36>).
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Eine „Entziehung” des gesetzlichen Richters durch die Rechtsprechung, der die Anwendung der
Zuständigkeitsregeln und die Handhabung des Ablehnungsrechts im Einzelfall obliegt, kann allerdings nicht in jeder
fehlerhaften Rechtsanwendung gesehen werden; andernfalls müsste jede fehlerhafte Handhabung des einfachen
Rechts zugleich als Verfassungsverstoß gelten (vgl. BVerfGE 82, 286 <299>). Die Grenzen zum Verfassungsverstoß
sind aber jedenfalls dann überschritten, wenn die Auslegung einer Zuständigkeitsnorm oder ihre Handhabung im
Einzelfall willkürlich oder offensichtlich unhaltbar sind oder wenn die richterliche Entscheidung Bedeutung und
Tragweite der Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG grundlegend verkennt (vgl. BVerfGE 82, 286
<299>). Ob die Entscheidung eines Gerichts auf Willkür, also auf einem Fall grober Missachtung oder grober
Fehlanwendung des Gesetzesrechts (vgl. BVerfGE 29, 45 <49>; 82, 159 <197>; 87, 282 <286>) beruht oder ob sie
darauf hindeutet, dass ein Gericht Bedeutung und Tragweite der Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
grundlegend verkennt, kann nur angesichts der jeweiligen Umstände des Einzelfalls beurteilt werden (vgl. BVerfGK 5,
269 <280>).
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Bei der Anwendung der Vorschriften über die Ausschließung und Ablehnung von Richtern ist zu beachten, dass
diese Normen dem durch Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten Ziel dienen, auch im Einzelfall die Neutralität und
Distanz der zur Entscheidung berufenen Richter zu sichern. Für den Zivilprozess und damit über § 54 Abs. 1 VwGO
auch für den Verwaltungsprozess enthalten die §§ 44 ff. ZPO Regelungen über das Verfahren zur Behandlung des
Ablehnungsgesuchs und bestimmen, dass das Gericht, dem der Abgelehnte angehört, ohne dessen Mitwirkung zur
Entscheidung auf der Grundlage einer dienstlichen Äußerung des abgelehnten Richters berufen ist. Durch diese
Zuständigkeitsregelung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Annahme nahe liegt, es werde an der inneren
Unbefangenheit und Unparteilichkeit eines Richters fehlen, wenn er über die vorgetragenen Gründe für seine
angebliche Befangenheit selbst entscheiden muss (vgl. BVerfGK 7, 325 <337> für den Strafprozess; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. Juli 2007 - 1 BvR 3084/06 -, www.bverfg.de, Rn. 17 für den
Zivilprozess und BVerfGK 13, 72 <77 f.> für den Verwaltungsprozess).
19
b) Hiervon ausgehend sind die beiden angegriffenen Beschlüsse nicht durch den gesetzlichen Richter ergangen.
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aa) Dies gilt zunächst für den Beschluss vom 26. Juli 2010.
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(1) Der Berichterstatter hätte den Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht fassen dürfen, ohne dass zuvor
über das Ablehnungsgesuch entschieden worden war - sei es gemäß § 54 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 45
Abs. 1 ZPO durch das zuständige Gericht, sei es ausnahmsweise durch den Berichterstatter selbst (vgl. dazu
BVerfGK 13, 72 <77 ff.>). Gemäß § 54 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 47 Abs. 1 ZPO darf ein abgelehnter Richter
vor Erledigung des Ablehnungsgesuchs nur solche Handlungen vornehmen, die keinen Aufschub gestatten. Über
solche Handlungen war mit dem Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht zu entscheiden.
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(2) Es bestand auch keine rechtliche Grundlage dafür, dem Ablehnungsgesuch „nicht mehr nachzugehen”. Es bedarf
hier keiner Entscheidung, ab welchem Verfahrensstadium ein Ablehnungsgesuch nicht mehr zulässigerweise erhoben
werden und ob und unter welchen Voraussetzungen dann eine förmliche Bescheidung durch den zuständigen
Spruchkörper verzichtbar sein kann. In Fällen der vorliegenden Art jedenfalls ist die dem Beschluss der Sache nach
zugrunde liegende Auffassung des Berichterstatters offensichtlich verfehlt, nach Rücknahme einer
verwaltungsgerichtlichen Klage dürfte ein abgelehnter Richter, unabhängig von der Berechtigung der
Ablehnungsgründe und ohne vorherige Entscheidung hierüber, die das Verfahren betreffenden (Neben-)
Entscheidungen treffen.
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Die nach § 54 Abs. 1 VwGO auch für den Verwaltungsprozess maßgeblichen Vorschriften der §§ 42 ff. ZPO über die
Behandlung von Ablehnungsgesuchen gelten grundsätzlich für alle Verfahrensabschnitte, in denen eine Ausübung des
Richteramts in Betracht kommt (vgl. BGH, Beschluss vom 11. Juli 2007 - IV ZB 38/06 -, NJW-RR 2007, S. 1653
). Letzter Zeitpunkt für die Geltendmachung von Ablehnungsgründen ist der vollständige Abschluss der
Instanz (vgl. nur BGH, a.a.O. ; Vollkommer, in: Zöller, ZPO, 28. Aufl. 2010, § 42 Rn. 4). Dass die
Verfahrensbeteiligten danach während des gesamten Verfahrens, jedenfalls solange richterliche Streitentscheidung in
materieller oder verfahrensrechtlicher Hinsicht gefordert ist, einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf den
unvoreingenommenen gesetzlichen Richter haben, hat der Berichterstatter grundlegend verkannt.
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Im Beschluss vom 26. Juli 2010 verweist der nach § 87a Abs. 1, Abs. 3 VwGO als Einzelrichter entscheidende
Berichterstatter zur Begründung zunächst auf die die Einstellung des Verfahrens zwingend nach sich ziehende
Rücknahme der Klage. Im vorliegenden Fall war jedoch nicht nur die Feststellung über die Einstellung des Verfahrens
zu treffen. Vielmehr musste das Gericht auch die sich nach der Verwaltungsgerichtsordnung ergebenden
Rechtsfolgen der Zurücknahme aussprechen (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 VwGO). Bei der danach anstehenden
Kostenentscheidung handelt es sich zwar um eine rechtlich gebundene Entscheidung. Dies ändert indes nichts daran,
dass die Rechtsfrage, ob und in welcher Weise hier statt der regelmäßigen Kostenfolge bei Klagerücknahme nach
§ 155 Abs. 2 VwGO die Sondervorschriften des § 161 Abs. 3 VwGO für Untätigkeitsklagen oder des § 155 Abs. 4
VwGO, der zufolge die Kosten nach Verschulden verteilt werden, im Rahmen der Kostenentscheidung zur Anwendung
kommen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 - BVerwG 3 C 56.90 -, NVwZ 1991, S. 1180 <1181>
und Clausing, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 92 Rn. 75 [Stand: April 2006]), der richterlichen
Entscheidung bedarf.
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Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass nicht nur die Kostenentscheidung zu treffen, sondern auch der Streitwert
festzusetzen war. Nach der hierfür im Ausgangspunkt maßgeblichen Bestimmung des § 52 Abs. 1 GKG (vgl. ferner
§ 45 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG sowie Nr. 12.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli
2004) ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach
Ermessen zu bestimmen. Auch im Hinblick hierauf kann keine Rede davon sein, dass es wegen nur noch
anstehender, zwingend vorgegebener Formalentscheidungen keiner Bescheidung des Ablehnungsgesuchs mehr
bedurfte.
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bb) Der Beschluss vom 20. August 2010 über die Anhörungsrüge verletzt den Beschwerdeführer ebenfalls schon
deshalb in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, weil auch er ohne vorherige
Entscheidung über das Ablehnungsgesuch getroffen worden ist.
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c) Es ist nicht ausgeschlossen, dass bei der nach der Zurückverweisung anstehenden erneuten Entscheidung durch
das Verwaltungsgericht jedenfalls eine andere, zumindest teilweise dem Beschwerdeführer günstigere
Kostenentscheidung ergeht; denn es ist nicht gänzlich von der Hand zu weisen, dass das (vorprozessuale) Verhalten
der Beklagten Anlass dafür geben könnte, ihr die Kosten des Verfahrens in Anwendung von § 155 Abs. 4 oder § 161
Abs. 3 VwGO - ganz oder teilweise - aufzuerlegen.
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2. Da bereits der festgestellte Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zur Aufhebung der angegriffenen
Beschlüsse und zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht führt, bedarf es keiner Entscheidung
über die Rügen des Beschwerdeführers, die Kostenentscheidung im Beschluss vom 26. Juli 2010 verstoße gegen
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und sei willkürlich.
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3. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.
30
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Kirchhof
Eichberger
Masing