Urteil des BVerfG vom 28.04.2011

BVerfG: einstellung des verfahrens, rücknahme der klage, verfassungsbeschwerde, klagerücknahme, gebäude, verwaltungsprozess, behandlung, stadt, einzelrichter, neutralität

Entscheidungen

Zitierung: BVerfG, 1 BvR 2411/10 vom 28.4.2011, Absatz-Nr. (1 - 30),

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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2411/10 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn H...

gegen

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 20. August 2010 - 2 K

1064/10.KS.R -,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 26. Juli 2010 - 2 K 961/09.KS -

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Kirchhof

und die Richter Eichberger,

Masing

am 28. April 2011 einstimmig beschlossen:

Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Kassel vom 26. Juli 2010 - 2 K 961/09.KS - und vom 20. August 2010 - 2 K

1064/10.KS.R - verletzen den Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Artikel 101 Absatz 1

Satz 2 des Grundgesetzes. Die Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sache wird an das Verwaltungsgericht Kassel

zurückverwiesen.

Das Land Hessen hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren

zu erstatten.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde wendet sich vorrangig gegen die Nichtbeachtung eines Ablehnungsgesuchs in einem

verwaltungsgerichtlichen Verfahren.

1. Der Beschwerdeführer war als Mitglied einer Erbengemeinschaft Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten

Grundstücks in Kassel. Das Gebäude wurde in das Denkmalbuch aufgenommen (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 des

Hessischen Denkmalschutzgesetzes). Im April 2009 beantragte der Beschwerdeführer bei der Stadt Kassel

festzustellen, dass das Gebäude kein Denkmal sei, hilfsweise wegen der erwiesenen Unwirtschaftlichkeit und des

eklatanten Missverhältnisses zwischen Denkmalwürdigkeit und dem sonst erzielbaren Grundstückswert eine

Genehmigung zum Abriss des Objekts zu erteilen. Die Stadt Kassel teilte ihm daraufhin unter anderem mit, dass ein

Abbruchantrag aus denkmalpflegerischer Sicht abgelehnt werde.

Im August 2009 erhob der Beschwerdeführer Klage beim Verwaltungsgericht. In seiner Klageschrift kündigte er an,

in erster Linie die Feststellung zu beantragen, dass das Gebäude kein Kulturdenkmal ist, hilfsweise die Stadt Kassel

(Beklagte) zu verpflichten, ihm eine Abrissgenehmigung zu erteilen. Die Berichterstattung in dem Verfahren wurde

dem Richter am Verwaltungsgericht K. übertragen.

Nach einem „Mediationsgespräch” erklärte der Beschwerdeführer den Rechtsstreit für erledigt und beantragte, der

Beklagten die Kosten aufzuerlegen. Die Beklagte widersprach der Erledigungserklärung.

Nachfolgend teilte der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht mit, er stelle vorsorglich den Antrag, die

Besetzung des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit zu prüfen, und bitte um Mitteilung der dienstlichen

Äußerung des Richters zu bestimmten, von ihm näher geschilderten Umständen. Im Übrigen nehme er die Klage

zurück und beantrage, unter Heranziehung von § 161 Abs. 3 VwGO über die Kosten zu entscheiden.

2. Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 26. Juli 2010 stellte das

Verwaltungsgericht durch den Richter am Verwaltungsgericht K. als Berichterstatter das Verfahren ein und erlegte

dem Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens auf. Zugleich setzte es den Streitwert auf 5.000 € fest.

Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, nach der Klagerücknahme sei das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3

VwGO einzustellen. Die Kosten seien nach § 155 Abs. 2 VwGO dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, weil er die

Klage zurückgenommen habe. Die Streitwertfestsetzung beruhe auf §§ 1 Nr. 2, 52, 63 GKG.

Sofern der Beschwerdeführer vorsorglich den Antrag gestellt habe, die Besetzung des Gerichts wegen Besorgnis der

Befangenheit zu prüfen, habe diesem Antrag nicht mehr nachgegangen werden müssen, nachdem der

Beschwerdeführer ausdrücklich die Klage zurückgenommen habe. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers in § 92

Abs. 3 VwGO sei das Verfahren zwingend einzustellen mit der Folge, dass eine andere Behandlung des

Prozessstoffes der Bearbeitung nicht mehr zugänglich sei. Der Anregung des Beschwerdeführers, bei der

Kostenentscheidung § 161 Abs. 3 VwGO anzuwenden, könne nicht gefolgt werden, da § 155 Abs. 2 VwGO eine

abschließende Kostenentscheidung bei Klagerücknahme vorsehe, die der Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO als

speziellere vorgehe. Seien somit sowohl die Einstellung des Verfahrens gemäß § 92 Abs. 3 VwGO als auch die

Kostenfolge nach § 155 Abs. 2 VwGO zwingend, bedürfe es einer Entscheidung über den Befangenheitsantrag

unabhängig von dem Umstand nicht mehr, dass nach Einstellung des Verfahrens auch gar nicht mehr über den

Befangenheitsantrag entschieden werden dürfe.

3. Mit dem ebenfalls mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 20. August 2010 wies das

Verwaltungsgericht Kassel, wiederum durch Richter am Verwaltungsgericht K., die Anhörungsrüge des

Beschwerdeführers zurück.

Die Anhörungsrüge sei zumindest unbegründet. Die Ausgangsentscheidung sei durch den gesetzlichen Richter

ergangen. Mit Eingang des die Prozesserklärung der Klagerücknahme enthaltenen Schriftsatzes sei das

Verwaltungsstreitverfahren unmittelbar beendet worden mit der Folge, dass das Gericht dem Befangenheitsantrag

nicht mehr habe nachzugehen brauchen. Dem Einstellungsbeschluss des Gerichts komme lediglich deklaratorische

Bedeutung zu.

Das Gericht halte auch an der in der Ausgangsentscheidung enthaltenen Kostenentscheidung zu Lasten des

Beschwerdeführers fest. Es folge auch unter Berücksichtigung der Rechtsmeinung des Beschwerdeführers und der

von ihm angeführten Rechtsprechung und Literatur nicht der Auffassung, dass die Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO

derjenigen des § 155 Abs. 2 VwGO als speziellere vorgehe. Nach Auffassung des Gerichts sehe § 155 Abs. 2 VwGO

zumindest im Falle einer Untätigkeitsklage eine abschließende Kostenentscheidung bei Klagerücknahme vor. Im

Übrigen liege nach Auffassung des Gerichts auch kein Fall der Untätigkeit im Sinne des § 75 VwGO vor.

II.

1. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG,

weil die beiden Beschlüsse von dem wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnten Einzelrichter gefasst worden

seien, ohne dass zuvor über den Befangenheitsantrag entschieden worden sei. Der Beschwerdeführer macht ferner

eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG und einen Verstoß gegen das Willkürverbot geltend, weil sich das Gericht in

beiden Beschlüssen über die hier anzuwendende, die Kostenverteilung bei einer Untätigkeitsklage regelnde Vorschrift

des § 161 Abs. 3 VwGO hinweggesetzt und dabei grundlegend verkannt habe, dass diese Kostenvorschrift der

Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes diene.

2. Dem Land Hessen und der Beklagten wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die bei der Beklagten

angefallenen Verwaltungsakten sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Kassel wurden beigezogen.

III.

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr statt. Die Annahme ist zur

Durchsetzung des grundrechtsgleichen Rechts des Beschwerdeführers auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101

Abs. 1 Satz 2 GG angezeigt (vgl. § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat die für die

Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits hinlänglich geklärt. Die

Verfassungsbeschwerde ist im Hinblick auf die behauptete Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig und

offensichtlich begründet (vgl. § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG) (dazu 1.). Ob die Kostenentscheidung im Beschluss vom

26. Juli 2010 darüber hinaus gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstößt, bedarf keiner Entscheidung

(dazu 2.).

1. Der Beschluss vom 26. Juli 2010 und der Beschluss vom 20. August 2010 verletzen den Beschwerdeführer in

seinem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

a) Die Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens haben nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG Anspruch auf den

gesetzlichen Richter, der sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz, den Prozessordnungen sowie den

Geschäftsverteilungs- und Besetzungsregelungen des Gerichts ergibt. Darüber hinaus wird ihnen durch die

Verfassung gewährleistet, dass sie nicht vor einem Richter stehen, dem es an der gebotenen Neutralität fehlt. Die

Frage, ob Befangenheitsgründe gegen die Mitwirkung eines Richters sprechen, berührt die prozessuale Rechtsstellung

der Verfahrensbeteiligten (vgl. BVerfGE 89, 28 <36>).

Eine „Entziehung” des gesetzlichen Richters durch die Rechtsprechung, der die Anwendung der

Zuständigkeitsregeln und die Handhabung des Ablehnungsrechts im Einzelfall obliegt, kann allerdings nicht in jeder

fehlerhaften Rechtsanwendung gesehen werden; andernfalls müsste jede fehlerhafte Handhabung des einfachen

Rechts zugleich als Verfassungsverstoß gelten (vgl. BVerfGE 82, 286 <299>). Die Grenzen zum Verfassungsverstoß

sind aber jedenfalls dann überschritten, wenn die Auslegung einer Zuständigkeitsnorm oder ihre Handhabung im

Einzelfall willkürlich oder offensichtlich unhaltbar sind oder wenn die richterliche Entscheidung Bedeutung und

Tragweite der Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG grundlegend verkennt (vgl. BVerfGE 82, 286

<299>). Ob die Entscheidung eines Gerichts auf Willkür, also auf einem Fall grober Missachtung oder grober

Fehlanwendung des Gesetzesrechts (vgl. BVerfGE 29, 45 <49>; 82, 159 <197>; 87, 282 <286>) beruht oder ob sie

darauf hindeutet, dass ein Gericht Bedeutung und Tragweite der Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG

grundlegend verkennt, kann nur angesichts der jeweiligen Umstände des Einzelfalls beurteilt werden (vgl. BVerfGK 5,

269 <280>).

Bei der Anwendung der Vorschriften über die Ausschließung und Ablehnung von Richtern ist zu beachten, dass

diese Normen dem durch Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten Ziel dienen, auch im Einzelfall die Neutralität und

Distanz der zur Entscheidung berufenen Richter zu sichern. Für den Zivilprozess und damit über § 54 Abs. 1 VwGO

auch für den Verwaltungsprozess enthalten die §§ 44 ff. ZPO Regelungen über das Verfahren zur Behandlung des

Ablehnungsgesuchs und bestimmen, dass das Gericht, dem der Abgelehnte angehört, ohne dessen Mitwirkung zur

Entscheidung auf der Grundlage einer dienstlichen Äußerung des abgelehnten Richters berufen ist. Durch diese

Zuständigkeitsregelung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Annahme nahe liegt, es werde an der inneren

Unbefangenheit und Unparteilichkeit eines Richters fehlen, wenn er über die vorgetragenen Gründe für seine

angebliche Befangenheit selbst entscheiden muss (vgl. BVerfGK 7, 325 <337> für den Strafprozess; BVerfG,

Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. Juli 2007 - 1 BvR 3084/06 -, www.bverfg.de, Rn. 17 für den

Zivilprozess und BVerfGK 13, 72 <77 f.> für den Verwaltungsprozess).

b) Hiervon ausgehend sind die beiden angegriffenen Beschlüsse nicht durch den gesetzlichen Richter ergangen.

aa) Dies gilt zunächst für den Beschluss vom 26. Juli 2010.

(1) Der Berichterstatter hätte den Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht fassen dürfen, ohne dass zuvor

über das Ablehnungsgesuch entschieden worden war - sei es gemäß § 54 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 45

Abs. 1 ZPO durch das zuständige Gericht, sei es ausnahmsweise durch den Berichterstatter selbst (vgl. dazu

BVerfGK 13, 72 <77 ff.>). Gemäß § 54 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 47 Abs. 1 ZPO darf ein abgelehnter Richter

vor Erledigung des Ablehnungsgesuchs nur solche Handlungen vornehmen, die keinen Aufschub gestatten. Über

solche Handlungen war mit dem Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht zu entscheiden.

(2) Es bestand auch keine rechtliche Grundlage dafür, dem Ablehnungsgesuch „nicht mehr nachzugehen”. Es bedarf

hier keiner Entscheidung, ab welchem Verfahrensstadium ein Ablehnungsgesuch nicht mehr zulässigerweise erhoben

werden und ob und unter welchen Voraussetzungen dann eine förmliche Bescheidung durch den zuständigen

Spruchkörper verzichtbar sein kann. In Fällen der vorliegenden Art jedenfalls ist die dem Beschluss der Sache nach

zugrunde liegende Auffassung des Berichterstatters offensichtlich verfehlt, nach Rücknahme einer

verwaltungsgerichtlichen Klage dürfte ein abgelehnter Richter, unabhängig von der Berechtigung der

Ablehnungsgründe und ohne vorherige Entscheidung hierüber, die das Verfahren betreffenden (Neben-)

Entscheidungen treffen.

Die nach § 54 Abs. 1 VwGO auch für den Verwaltungsprozess maßgeblichen Vorschriften der §§ 42 ff. ZPO über die

Behandlung von Ablehnungsgesuchen gelten grundsätzlich für alle Verfahrensabschnitte, in denen eine Ausübung des

Richteramts in Betracht kommt (vgl. BGH, Beschluss vom 11. Juli 2007 - IV ZB 38/06 -, NJW-RR 2007, S. 1653

). Letzter Zeitpunkt für die Geltendmachung von Ablehnungsgründen ist der vollständige Abschluss der

Instanz (vgl. nur BGH, a.a.O. ; Vollkommer, in: Zöller, ZPO, 28. Aufl. 2010, § 42 Rn. 4). Dass die

Verfahrensbeteiligten danach während des gesamten Verfahrens, jedenfalls solange richterliche Streitentscheidung in

materieller oder verfahrensrechtlicher Hinsicht gefordert ist, einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf den

unvoreingenommenen gesetzlichen Richter haben, hat der Berichterstatter grundlegend verkannt.

Im Beschluss vom 26. Juli 2010 verweist der nach § 87a Abs. 1, Abs. 3 VwGO als Einzelrichter entscheidende

Berichterstatter zur Begründung zunächst auf die die Einstellung des Verfahrens zwingend nach sich ziehende

Rücknahme der Klage. Im vorliegenden Fall war jedoch nicht nur die Feststellung über die Einstellung des Verfahrens

zu treffen. Vielmehr musste das Gericht auch die sich nach der Verwaltungsgerichtsordnung ergebenden

Rechtsfolgen der Zurücknahme aussprechen (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 VwGO). Bei der danach anstehenden

Kostenentscheidung handelt es sich zwar um eine rechtlich gebundene Entscheidung. Dies ändert indes nichts daran,

dass die Rechtsfrage, ob und in welcher Weise hier statt der regelmäßigen Kostenfolge bei Klagerücknahme nach

§ 155 Abs. 2 VwGO die Sondervorschriften des § 161 Abs. 3 VwGO für Untätigkeitsklagen oder des § 155 Abs. 4

VwGO, der zufolge die Kosten nach Verschulden verteilt werden, im Rahmen der Kostenentscheidung zur Anwendung

kommen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 - BVerwG 3 C 56.90 -, NVwZ 1991, S. 1180 <1181>

und Clausing, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 92 Rn. 75 [Stand: April 2006]), der richterlichen

Entscheidung bedarf.

Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass nicht nur die Kostenentscheidung zu treffen, sondern auch der Streitwert

festzusetzen war. Nach der hierfür im Ausgangspunkt maßgeblichen Bestimmung des § 52 Abs. 1 GKG (vgl. ferner

§ 45 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG sowie Nr. 12.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli

2004) ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach

Ermessen zu bestimmen. Auch im Hinblick hierauf kann keine Rede davon sein, dass es wegen nur noch

anstehender, zwingend vorgegebener Formalentscheidungen keiner Bescheidung des Ablehnungsgesuchs mehr

bedurfte.

bb) Der Beschluss vom 20. August 2010 über die Anhörungsrüge verletzt den Beschwerdeführer ebenfalls schon

deshalb in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, weil auch er ohne vorherige

Entscheidung über das Ablehnungsgesuch getroffen worden ist.

c) Es ist nicht ausgeschlossen, dass bei der nach der Zurückverweisung anstehenden erneuten Entscheidung durch

das Verwaltungsgericht jedenfalls eine andere, zumindest teilweise dem Beschwerdeführer günstigere

Kostenentscheidung ergeht; denn es ist nicht gänzlich von der Hand zu weisen, dass das (vorprozessuale) Verhalten

der Beklagten Anlass dafür geben könnte, ihr die Kosten des Verfahrens in Anwendung von § 155 Abs. 4 oder § 161

Abs. 3 VwGO - ganz oder teilweise - aufzuerlegen.

2. Da bereits der festgestellte Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zur Aufhebung der angegriffenen

Beschlüsse und zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht führt, bedarf es keiner Entscheidung

über die Rügen des Beschwerdeführers, die Kostenentscheidung im Beschluss vom 26. Juli 2010 verstoße gegen

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und sei willkürlich.

3. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Kirchhof

Eichberger

Masing