Urteil des BVerfG, Az. 1 BvL 8/11

BVerfG: kreditanstalt, niedersachsen, nichtigerklärung, im bewusstsein, öffentliche aufgabe, vollstreckungstitel, zivilprozessordnung, rechtssicherheit, nummer, rechtfertigung
Leitsatz
zum Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2012
- 1 BvL 8/11 -
- 1 BvL 22/11 -
Zur Verfassungswidrigkeit von Selbsttitulierungsrechten öffentlichrechtlicher Kreditinstitute im
niedersächsischen Landesrecht.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 8/11 -
- 1 BvL 22/11 -
Bundesadler
Im Namen des Volkes
In den Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
1. ob § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche
Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat
Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 144) insofern mit dem Grundgesetz
vereinbar ist, als ein Antrag der Kreditanstalt bei Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und
das unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Oberlandesgerichts Oldenburg vom 17. März 2011 (8
U 139/10) -
- 1 BvL 8/11 -,
2. ob § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die
Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -
Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115) insofern mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als
ein Antrag des Vorstandes der Landessparkasse zu Oldenburg bei Zwangsvollstreckungen in
das bewegliche und das unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Oldenburg vom 6. September 2011 (66
M 204/11) -
- 1 BvL 22/11 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 18. Dezember 2012 beschlossen:
1. a) § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche
Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt für den
Freistaat Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 144), erneut bekannt
gemacht im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II (Sammlung
des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 751 und
b) § 16 Absatz 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die
Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -
Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115), erneut bekannt gemacht im
Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II (Sammlung des
bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 150
sind mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.
2. Die Vorschriften sind weiter anwendbar, soweit der schriftliche Antrag des Gläubigers auf
Zwangsvollstreckung bereits gestellt worden ist oder bis zum Ablauf von einem Jahr ab
dem 31. Januar 2013 gestellt wird.
Über diesen Zeitpunkt hinaus ersetzt der schriftliche Antrag des Gläubigers auf
Zwangsvollstreckung den vollstreckbaren, zugestellten Schuldtitel für Geldforderungen aus
Darlehen, die durch ein Grundpfandrecht gesichert sind, und aus Grundpfandrechten,
soweit der Darlehensvertrag und die Vereinbarung über die Bestellung oder Abtretung der
Grundpfandrechte vor dem 1. Februar 2013 geschlossen worden ist.
Gründe:
A.
A.
1
Die Vorlagen betreffen die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, dass einigen
öffentlichrechtlichen Kreditanstalten in Niedersachsen das Recht zuerkannt ist, die
Zwangsvollstreckung ihrer Forderungen aufgrund eines von ihnen selbst gestellten Antrags zu
betreiben, der einen vollstreckbaren Titel ersetzt (Selbsttitulierungsrecht). Zur Prüfung gestellt
sind zwei dies ermöglichende Bestimmungen des niedersächsischen Landesrechts.
I.
2
1. Gegenstand der Vorlage des Oberlandesgerichts Oldenburg (1 BvL 8/11) ist die Regelung des
§ 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche Kreditanstalt
Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -
Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 144; im Folgenden: OL-StaatsbankG) in der Fassung
der Bekanntmachung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II
(Sammlung des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 751. Diese
Vorschrift räumt der Bremer Landesbank Kreditanstalt Oldenburg - Girozentrale - als
Rechtsnachfolgerin der Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg ein Selbsttitulierungsrecht ein.
3
§ 21 OL-StaatsbankG hat folgenden Wortlaut:
4
§ 21
5
Die Kreditanstalt hat das Recht, die Erfüllung ihrer Ansprüche aus Darlehen oder sonstigen
Forderungen durch Zwangsvollstreckung zu erzwingen. Ihr Antrag ersetzt bei
Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und in das unbewegliche Vermögen den
vollstreckbaren Titel. Der Antrag hat den Erfordernissen des § 13 Abs. 2 zu entsprechen.
6
Der in § 21 Satz 3 OL-StaatsbankG in Bezug genommene § 13 des Gesetzes ist nicht mehr in
Kraft. Im heutigen Gesetzestext verweist eine Fußnote auf § 14 Abs. 3 der Satzung der
Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg - Bremen vom 25. Mai 1959. Diese Satzungsbestimmung
lautet:
7
§ 14 Zeichnungsbefugnis
8
[...]
9
(3) Die von den zeichnungsberechtigten Vertretern der Anstalt ordnungsgemäß ausgestellten
und mit dem Siegel oder Stempel der Anstalt versehenen Urkunden sind öffentliche Urkunden.
10
Nach dem im Jahr 2012 neu abgeschlossenen Staatsvertrag zwischen der Freien Hansestadt
Bremen und dem Land Niedersachsen, der an die Stelle eines weitgehend inhaltsgleichen
Staatsvertrages aus dem Jahr 2002 getreten ist, ist die Bremer Landesbank Kreditanstalt
Oldenburg - Girozentrale - (im Folgenden: Bremer Landesbank) eine gemeinsame rechtsfähige
Anstalt des öffentlichen Rechts der vertragsschließenden Länder (§ 1 Abs. 1 Satz 1 des
Staatsvertrages) mit Sitz in Bremen und einer weiteren Niederlassung in Oldenburg (§ 1 Abs. 2
des Staatsvertrages). Träger der Bank sind die Freie Hansestadt Bremen, die Norddeutsche
Landesbank - Girozentrale - und der Niedersächsische Sparkassen- und Giroverband (§ 3 Abs. 1
des Staatsvertrages). Das Geschäftsgebiet der Bank umfasst die Freie Hansestadt Bremen, die
kreisfreien Städte Delmenhorst, Emden, Oldenburg und Wilhelmshaven sowie einige Landkreise
in Niedersachsen (§ 5 Abs. 1 des Staatsvertrages). Ihr obliegen nach Maßgabe ihrer Satzung die
Aufgaben einer Landesbank und Sparkassenzentralbank sowie einer Geschäftsbank (§ 6 Abs. 1
Satz 1 des Staatsvertrages). Die Geschäfte der Bank sind unter Beachtung
allgemeinwirtschaftlicher Grundsätze nach kaufmännischen Gesichtspunkten zu führen. Das
Bestreben, Gewinn zu erzielen, hat zurückzutreten, soweit besondere öffentliche Interessen dies
erfordern (§ 6 Abs. 2 des Staatsvertrages). Die dem Niedersächsischen Finanzministerium und
dem Senator für Finanzen Bremen zustehende allgemeine Staatsaufsicht über die Bank wird
durch Letzteren ausgeübt (§ 11 Abs. 1 des Staatsvertrages).
11
2. Die Vorlage des Amtsgerichts Oldenburg (1 BvL 22/11) betrifft die weitgehend inhaltsgleiche
Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die
Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -
Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115; im Folgenden: OL-LSpkG) in der Fassung der
Bekanntmachung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II
(Sammlung des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 150. Diese
sieht das Recht zur Selbsttitulierung für die Landessparkasse zu Oldenburg vor. § 16 Abs. 2 OL-
LSpkG hat folgenden Wortlaut:
12
§ 16
13
(1) (aufgehoben)
14
(2) Die Befugnis zur Beitreibung von Geldbeträgen, insbesondere zur Stellung von Anträgen auf
Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen steht wegen der Ansprüche der
Landessparkasse dem Vorstande zu. Sein Antrag ersetzt den vollstreckbaren Schuldtitel.
15
Begünstigte dieser Regelung ist die Landessparkasse zu Oldenburg. Gemäß § 3 des
Niedersächsischen Sparkassengesetzes (NSpG) sind Sparkassen rechtsfähige Anstalten
öffentlichen Rechts, die als wirtschaftlich selbständige Unternehmen in kommunaler
Trägerschaft die Aufgabe haben, auf der Grundlage der Markt- und Wettbewerbserfordernisse für
ihr Geschäftsgebiet den Wettbewerb zu stärken und die angemessene und ausreichende
Versorgung aller Bevölkerungskreise und insbesondere des Mittelstandes mit Geld- und
kreditwirtschaftlichen Leistungen in der Fläche sicherzustellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG). Träger
der Landessparkasse zu Oldenburg ist der Sparkassenzweckverband Oldenburg, dem die
kreisfreien Städte Oldenburg und Delmenhorst sowie die Landkreise Ammerland, Cloppenburg,
Friesland, Oldenburg, Vechta und Wesermarsch angehören. Die niedersächsischen Sparkassen
- also auch die Landessparkasse zu Oldenburg - unterliegen der Aufsicht des Landes (§ 25 Abs.
1 NSpG), die durch das Finanzministerium ausgeübt wird (§ 25 Abs. 2 NSpG).
16
3. Die Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg müssen nach geltendem
Recht ihre Forderungen im zivilprozessrechtlichen Zwangsvollstreckungsverfahren beitreiben.
§ 21 Satz 1 OL-StaatsbankG und § 16 Abs. 1 OL-LSpkG sahen zwar ursprünglich vor, dass
Ansprüche aus Darlehen oder sonstige Forderungen „im Verwaltungswege“ vollstreckt werden
konnten. Durch das Niedersächsische Verwaltungsvollstreckungsgesetz (NVwVG) vom 2. Juni
1982 sind die Worte „im Verwaltungswege“ in § 21 Satz 1 OL-StaatsbankG jedoch gestrichen
und § 16 Abs. 1 OL-LSpkG aufgehoben worden (§ 78 Abs. 3, § 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG
damaliger Fassung). In der Gesetzesbegründung hierzu ist ausgeführt, die Staatliche
Kreditanstalt Oldenburg solle ihre Ansprüche aus Darlehen und sonstigen Forderungen nur noch
nach den Vorschriften der Zivilprozessordnung vollstrecken können. Ihr Vollstreckungsantrag
ersetze allerdings weiterhin den Vollstreckungstitel; insoweit bleibe ihre Rechtsposition erhalten
(vgl. Nds. Landtag, Drucks 9/2185, S. 59 f.).
17
Bei der zivilprozessualen Zwangsvollstreckung werden die Vollstreckungsorgane ausschließlich
auf Grundlage eines Vollstreckungstitels tätig. Zur Vollstreckung geeignete Titel können nicht
nur von einem Gericht, sondern auch von Behörden oder bestimmten weiteren Personen (zum
Beispiel von einem Notar: § 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) errichtet werden. Auch außerhalb der
Zivilprozessordnung finden sich in weiteren Bundesgesetzen Vollstreckungstitel, auf deren
Grundlage nach den Vorschriften der Zivilprozessordnung die Zwangsvollstreckung betrieben
werden kann. Neben die bundesgesetzlich geregelten Titel treten landesrechtliche
Bestimmungen über Vollstreckungstitel, wie die zur Prüfung gestellten Vorschriften. Aus solchen
landesrechtlichen Schuldtiteln kann im ganzen Bundesgebiet vollstreckt werden (§ 801 Abs. 2
ZPO).
18
Weitere Voraussetzung für die Zulässigkeit der zivilprozessualen Zwangsvollstreckung ist die
Erteilung einer Vollstreckungsklausel (§ 724 ZPO). Indem die zur Prüfung gestellten Vorschriften
die Vollstreckungsanträge der Bremer Landesbank und der Landessparkasse zu Oldenburg
einem vollstreckbaren Titel gleichstellen, befreien sie nicht nur davon, einen Vollstreckungstitel
nachweisen zu müssen, sondern zugleich von dem Erfordernis der Erteilung einer
Vollstreckungsklausel.
19
4. In Niedersachsen ist mit § 79 NVwVG noch eine weitere, den hier zur Prüfung gestellten
Vorschriften im Wesentlichen inhaltsgleiche Norm in Kraft, die dem Ritterschaftlichen
Kreditinstitut des Fürstentums Lüneburg in Celle, dem Ritterschaftlichen Kreditinstitut Stade
sowie dem Calenberger Kreditverein das Recht zur Selbsttitulierung ihrer Forderungen einräumt.
Allen anderen öffentlichrechtlichen niedersächsischen Kreditinstituten, insbesondere der
Norddeutschen Landesbank (Nord/LB) und sämtlichen Sparkassen - mit Ausnahme der
Landessparkasse zu Oldenburg - steht dieses Recht nicht zu. Ebenso wenig haben die
niedersächsischen Privatbanken und die in Niedersachsen tätigen überregionalen Privatbanken
eine entsprechende Befugnis.
20
5. Das Selbsttitulierungsrecht einiger niedersächsischer Kreditinstitute wurde bereits mehrfach
im niedersächsischen Landtag erörtert. Der Entwurf eines Niedersächsischen
Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990 vom 11. Oktober 1989 sah dessen Abschaffung vor (Art. 21
Nr. 1 und Nr. 8 des Entwurfs, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 25 f.). Er enthielt allerdings eine
weitreichende Übergangsvorschrift für bestehende Kreditverhältnisse zugunsten der betroffenen
öffentlichrechtlichen Kreditinstitute (im Entwurf § 79 NVwVG, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S.
7).
21
Die im Entwurf vorgeschlagene Aufhebung der Titulierungsrechte wurde jedoch nicht umgesetzt.
Vielmehr sollte die Neuregelung dieses Komplexes einer späteren Novellierung des
Sparkassengesetzes vorbehalten bleiben (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für
Rechts- und Verfassungsfragen, Nds. Landtag, Drucks 11/5050, S. 7, S. 28; Bericht, Nds.
Landtag, Drucks 11/5157, S. 5; Niederschrift über die 127. Sitzung des Ausschusses für
Haushalt und Finanzen am 24. Januar 1990, S. 15 ff.; siehe zur weiteren Diskussion auch die
Antwort des Nds. Finanzministeriums auf eine parlamentarische Anfrage, Nds. Landtag,
Stenografischer Bericht, 60. Sitzung am 21. Januar 2010, S. 7589 f.).
II.
22
1. Im Ausgangsverfahren vor dem Oberlandesgericht Oldenburg (1 BvL 8/11) wendet sich der
Schuldner gegen die von der Bremer Landesbank betriebene Zwangsvollstreckung aus einer zu
ihren Gunsten eingetragenen Grundschuld. Die Grundschuld dient der Sicherung von fünf
Darlehen, die der Schuldner bei der Bremer Landesbank aufgenommen hatte. Im Jahr 2000
kündigte die Bank die Darlehen wegen erheblicher Zahlungsrückstände. Im April 2008
beantragte die Bremer Landesbank beim zuständigen Vollstreckungsgericht, die
Zwangsversteigerung des belasteten Grundstücks des Schuldners anzuordnen. Das Amtsgericht
als Vollstreckungsgericht entsprach dem Antrag. Der Schuldner erhob daraufhin eine
prozessuale Gestaltungsklage analog § 767 ZPO, mit der er geltend machte, dass es an einem
wirksamen Vollstreckungstitel fehle; er beantragte, die Zwangsvollstreckung aus dem
titelersetzenden Vollstreckungsantrag der beklagten Bank für unzulässig zu erklären. Zur
Begründung trug er vor, die Berechtigung eines Kreditinstituts, einen Anspruch eigenständig für
vollstreckbar zu erklären, genüge rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht. Die Zwangsvollstreckung
aufgrund der landesrechtlichen Ausnahmevorschrift stelle nicht nur einen unzulässigen
Wettbewerbsvorteil für die begünstigten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute dar, sondern führe
auch zu einer gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Ungleichbehandlung ihrer Kunden im
Vergleich zu den Kunden anderer Banken. Das Landgericht Oldenburg wies die Klage des
Schuldners ab. Mit seiner Berufung zum Oberlandesgericht Oldenburg macht der Schuldner
weiter das Fehlen eines wirksamen Vollstreckungstitels geltend.
23
2. Im Ausgangsverfahren des Amtsgerichts Oldenburg (1 BvL 22/11) betreibt die
Landessparkasse zu Oldenburg die Zwangsvollstreckung gegen den Schuldner wegen einer
offenen Darlehens- und Kontokorrentforderung. Sie ersuchte in einem als
„Beitreibungsbeschluss“ bezeichneten Vollstreckungsantrag den zuständigen Gerichtsvollzieher,
die Zwangsvollstreckung in Höhe eines Teilbetrages durchzuführen. Für den Fall der nicht
vollständigen Befriedigung beantragte sie, dem Schuldner gemäß § 900 Abs. 2, § 807 Abs. 1
ZPO die eidesstattliche Versicherung abzunehmen. Falls er diese grundlos verweigere oder zum
anberaumten Termin nicht erscheine, bat sie um Weiterleitung der Akten an das Amtsgericht
Oldenburg als Vollstreckungsgericht zum Erlass eines Haftbefehls (§ 901 ZPO). Die
Vollstreckungsversuche blieben erfolglos. Auch zum anberaumten Termin zur Abgabe einer
eidesstattlichen Versicherung erschien der Schuldner unentschuldigt nicht. Der
Gerichtsvollzieher gab daraufhin antragsgemäß die Akten an das Vollstreckungsgericht ab zur
Entscheidung über den Erlass eines Haftbefehls.
III.
24
1. Das Oberlandesgericht Oldenburg hat sein Verfahren ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
§ 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche Kreditanstalt
Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 insofern mit dem Grundgesetz vereinbar ist,
als ein Antrag der Kreditanstalt bei Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und
unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt (1 BvL 8/11). Das vorlegende Gericht
ist der Auffassung, die zur Prüfung gestellte Vorschrift verletze den Justizgewährungsanspruch
(Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG), das Rechtsprechungsmonopol (Art. 92 GG) und den
allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
25
Bei der Regelung des § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG handele es sich um nachkonstitutionelles
Recht, dessen Verfassungswidrigkeit das Oberlandesgericht nicht selbst feststellen könne. Der
nachkonstitutionelle niedersächsische Landesgesetzgeber habe die aus der Zeit vor Inkrafttreten
des Grundgesetzes stammende Bestimmung in seinen Willen aufgenommen und bestätigt.
Durch § 78 Abs. 3 NVwVG seien im Jahr 1982 die Worte „im Verwaltungswege“ gestrichen
worden. Der erforderliche konkrete Bestätigungswille des Gesetzgebers ergebe sich aus der
zugehörigen Gesetzesbegründung, in der es wörtlich heiße: „Ihr [der Bremer Landesbank]
Vollstreckungsantrag ersetzt weiterhin den Vollstreckungstitel; insoweit bleibt ihre
Rechtsposition erhalten.“ (Hinweis auf Nds. Landtag, Drucks 9/2185, S. 59).
26
Soweit das Oberlandesgericht das Selbsttitulierungsrecht für gleichheitswidrig erachtet (Art. 3
Abs. 1 GG), hebt es hervor, dass eine Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung gegenüber
privaten und anderen öffentlichrechtlichen Banken fehle. Der Umstand, dass die Bremer
Landesbank als Anstalt des öffentlichen Rechts staatlicher Aufsicht unterliege, rechtfertige keine
Ungleichbehandlung. Über die anderen Kreditinstitute werde durch die Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht ebenso eine staatliche Aufsicht ausgeübt. Da diese Aufsicht nur
die Einhaltung des Kreditwesengesetzes überprüfe, biete sie keine Gewähr gegen die
Vollstreckung unberechtigter Forderungen. Selbst wenn die Bremer Landesbank öffentliche
Aufgaben einer Landesbank und einer Sparkassenzentralbank wahrnehme, beschränke sich
das Selbsttitulierungsrecht nicht auf Forderungen aus diesen Tätigkeitsbereichen.
27
Sollte die zur Prüfung gestellte Vorschrift mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sein, fehle es an
einem für die Zwangsvollstreckung notwendigen Titel, und die von der Bank betriebene
Zwangsvollstreckung in den Grundbesitz des Schuldners sei für unzulässig zu erklären. Sei die
Norm hingegen verfassungsgemäß, müsse die Berufung gegen das klageabweisende
landgerichtliche Urteil zurückgewiesen werden.
28
2. Auch das Amtsgericht Oldenburg hat sein Verfahren über den Erlass eines Haftbefehls gegen
den Schuldner ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die
Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil
Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 insofern mit dem
Grundgesetz vereinbar ist, als ein Antrag des Vorstandes der Landessparkasse zu Oldenburg
bei Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und das unbewegliche Vermögen den
vollstreckbaren Titel ersetzt (1 BvL 22/11).
29
Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die
Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 sei nachkonstitutionelles Recht, weil der
niedersächsische Landesgesetzgeber diese Bestimmung nach Inkrafttreten des Grundgesetzes
in seinen Willen aufgenommen und bestätigt habe. Im Jahr 1962 habe dieser - mit Ausnahme
des in Rede stehenden § 16 OL-LSpkG - alle Vorschriften dieses Gesetzes aufgehoben (§ 43
Abs. 1 Nr. 5 NSpG vom 6. Juli 1962); darüber hinaus habe er im Jahr 1982 den Absatz 1 dieser
Regelung gestrichen (§ 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG), weil sich die Vollstreckung fortan nach den
Vorschriften der Zivilprozessordnung habe richten sollen. Der erforderliche konkrete
Bestätigungswille ergebe sich zudem aus der Gesetzesbegründung zum Niedersächsischen
Verwaltungsvollstreckungsgesetz aus dem Jahr 1982 (Hinweis auf Nds. Landtag, Drucks
9/2185, S. 59 f.).
30
Das Amtsgericht Oldenburg folgt mit seiner Ansicht, die vorgelegte Bestimmung sei
verfassungswidrig, im Wesentlichen den Erwägungen des Oberlandesgerichts Oldenburg im
Vorlagebeschluss zum Verfahren 1 BvL 8/11, auf die es sich ausdrücklich bezieht. Zu dem auch
von ihm angenommenen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG
meint es weiter: Selbst wenn die Landessparkasse zu Oldenburg - wie sie behaupte - im
Interesse der Mittelstandsförderung (vgl. § 4 NSpG) Kredite vergebe, die andere Banken nicht
gewähren würden, rechtfertige dies das Selbsttitulierungsrecht nicht. Das Selbsttitulierungsrecht
sei nicht geeignet, dem Ziel der Mittelstandsförderung zu dienen. Der Landessparkasse zu
Oldenburg sei ohne Weiteres zuzumuten, ihre Titel im üblichen Verfahren zu erlangen.
31
Falls § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG unwirksam sei, sei der Antrag auf Erlass eines Haftbefehls
mangels tauglichen Vollstreckungstitels als unzulässig zurückzuweisen. Anderenfalls sei der
Haftbefehl gegen den Schuldner antragsgemäß zu erlassen.
IV.
32
Zur Vorlage des Oberlandesgerichts Oldenburg betreffend § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG (1 BvL
8/11) haben die Niedersächsische Landesregierung, die im Ausgangsverfahren beklagte Bremer
Landesbank, die AOK Bundesverband GbR, der Bundesverband der Deutschen Volksbanken
und Raiffeisenbanken e.V., der Bundesverband deutscher Banken e.V., der Bundesverband
Öffentlicher Banken Deutschlands e.V., der Deutsche Sparkassen- und Giroverband e.V. und der
Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. Stellung genommen.
33
Zur Vorlage des Amtsgerichts Oldenburg betreffend § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG (1 BvL 22/11)
haben die Niedersächsische Landesregierung und die Landessparkasse zu Oldenburg als
Gläubigerin des Ausgangsverfahrens Stellung genommen. Die Akten beider Ausgangsverfahren
liegen vor.
34
1. Die Niedersächsische Landesregierung hält die verfassungsrechtliche Prüfung durch beide
vorlegenden Gerichte für unzureichend und die Vorlagen deshalb für unzulässig. Diese setzten
sich unter anderem nicht damit auseinander, dass sich in der Trägerstruktur der
öffentlichrechtlichen Kreditinstitute und in der Beschränkung der Gewinnerzielung sachliche
Gründe für das Selbsttitulierungsrecht fänden. Ebenso wenig berücksichtigten sie, dass
wirtschaftslenkende Gesetze nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
nicht schon deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstießen, weil sie die Wettbewerbssituation
veränderten (Hinweis auf BVerfGE 4, 7 <18>).
35
2. Die Bremer Landesbank meint, das Titulierungsrecht verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Eine eventuelle Ungleichbehandlung gegenüber anderen Banken sei gerechtfertigt. Die notariell
beurkundete Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung hinsichtlich einer
Grundschuld, wie sie von den anderen Banken verlangt werde, sei für die Schuldner wegen der
damit verbundenen höheren Kosten nachteilig. Es entspreche bei anderen Banken gängiger
Praxis, dass der Schuldner zusätzlich ein abstraktes Schuldversprechen (§ 780 BGB) nebst
Zwangsvollstreckungsunterwerfung abgeben müsse, so dass er nicht nur mit dem belasteten
Grundstück, sondern mit seinem gesamten Vermögen hafte und damit sogar stärker belastet
werde. Die anderen Banken könnten zudem ihren Nachteil auf diese Weise ausgleichen.
Schließlich sei eine etwaige Ungleichbehandlung gerechtfertigt, weil die Bremer Landesbank im
Gegensatz zu den privatrechtlich organisierten Banken nicht ausschließlich der
Gewinnmaximierung verpflichtet sei. Vielmehr habe ihr Gewinnerzielungsstreben nach dem
Staatsvertrag (§ 6 Abs. 2) zurückzustehen, soweit öffentliche Interessen dies erforderten. Im
Übrigen würde eine Nichtigerklärung des Titulierungsrechts zu einer Ungleichbehandlung zu
ihren Lasten und zu Lasten ihrer Darlehensnehmer führen, weil sie in der Vergangenheit im
Vertrauen auf diese Regelung bei grundpfandrechtlich gesicherten Forderungen auf ein
Schuldanerkenntnis und eine Vollstreckungsunterwerfung des Schuldners verzichtet habe. Sie
müsse dann Klage auf Duldung der Zwangsvollstreckung erheben, was zeitaufwendig und für
den Schuldner mit zusätzlichen Kosten verbunden sei.
36
3. Der Bundesverband deutscher Banken und der Bundesverband der Deutschen Volksbanken
und Raiffeisenbanken halten das zur Prüfung gestellte Selbsttitulierungsrecht für unvereinbar mit
Art. 3 Abs. 1 GG. Das Selbsttitulierungsrecht führe zu einem nicht unerheblichen
Wettbewerbsvorteil der begünstigten öffentlichrechtlichen gegenüber privatrechtlich
organisierten Kreditinstituten, die sich auf demselben Geschäftsfeld betätigten und in lebhaftem
Wettbewerb stünden (Hinweis auf BVerfGE 64, 229 ff.).
37
4. Der Bundesverband Öffentlicher Banken und der Deutsche Sparkassen- und Giroverband
sind der Ansicht, das Selbsttitulierungsrecht der Bremer Landesbank benachteilige weder deren
Schuldner noch beeinträchtige es den Wettbewerb mit anderen Kreditinstituten. Die Bremer
Landesbank könne sich als Anstalt des öffentlichen Rechts - anders als private Kreditinstitute -
nicht auf Grundrechte berufen, sei ihrerseits jedoch an Recht und Gesetz gebunden. Andere
Kreditinstitute könnten ihre Forderungen ohne Weiteres im Wege der Zwangsvollstreckung
beitreiben, weil es in der Bankpraxis allgemein üblich sei, von den Schuldnern eine
Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung zu verlangen. Der Bremer Landesbank
könne allerdings eine Benachteiligung daraus erwachsen, dass diese in der Vergangenheit im
Vertrauen auf das bestehende Selbsttitulierungsrecht darauf verzichtet habe, die notarielle
Zwangsvollstreckungsunterwerfung einzufordern.
38
5. Die Landessparkasse zu Oldenburg ist der Auffassung, die Vorlage des Amtsgerichts sei
unzulässig, jedenfalls unbegründet. Im Gegensatz zur Bremer Landesbank sei sie gemäß § 2
ihrer Satzung dazu verpflichtet, den Mittelstand zu fördern. Dem Selbsttitulierungsrecht komme
für ihr Kreditgeschäft große Bedeutung zu: Sie habe derzeit etwa 110.000 Grundpfandrechte in
ihrem Bestand, die ein Kreditkontingent von mehr als 4 Milliarden € für etwa 74.000 Kunden
besicherten, ohne dass für diese Grundpfandrechte notarielle
Zwangsvollstreckungsunterwerfungen vereinbart worden seien. Derzeit befänden sich Kredite
von etwa 2.700 Kunden mit einem Forderungsbestand von 130 Millionen € in der Abwicklung;
weitere Geschäftsverbindungen seien teilweise gekündigt. Sie habe sich darauf eingerichtet,
dass der niedersächsische Landesgesetzgeber das Selbsttitulierungsrecht trotz zahlreicher
Gesetzesnovellen beibehalten habe. Der historische Gesetzgeber habe ihr mit dem im Jahr 1922
eingeführten Selbsttitulierungsrecht ein Instrument geben wollen, mit dem sie im Interesse der
Gemeinnützigkeit ihre Forderungen schnell und unkompliziert durchsetzen könne.
39
Ein Vergleich zu Privatbanken sei nicht zulässig, weil es bereits an einer vergleichbaren
Ausgangslage fehle: Der Sparkassensektor habe - anders als die Privatbanken - die spezielle
Aufgabe, den Mittelstand zu fördern. Eine wirksame Förderung des Mittelstandes mit
zinsgünstigen Krediten setze die dauernde Solvenz des Kreditgebers voraus. Diese werde durch
das Titulierungsrecht gesichert, das eine kurzfristige Kreditvergabe ermögliche. Zudem
unterhalte sie - anders als die Privatbanken - in ihrem Geschäftsgebiet eine Vielzahl von Filialen
in kleinen Orten, um ihrer Aufgabe nachzukommen, alle Bevölkerungskreise mit geld- und
kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen. Das vorlegende Amtsgericht berücksichtige
nicht, dass es sich bei § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG um eine rechtsgewährende Regelung
handele, so dass eine Ungleichbehandlung bereits dann gerechtfertigt sei, wenn sich für die Art
der Differenzierung - wie hier - ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lasse.
40
Eine mögliche Ungleichbehandlung sei zudem dadurch gerechtfertigt, dass die
Landessparkasse zu Oldenburg nach § 2 Abs. 1 ihrer Satzung und § 4 Abs. 1 NSpG dem
Gemeinwohl und, im Gegensatz zu den Privatbanken, nicht der Gewinnmaximierung im
Interesse der Anteilseigner verpflichtet sei. Da ihr Titulierungsrecht zugunsten der Förderung des
Mittelstandes und im Interesse der übrigen Aufgabenerfüllung des kommunalen Trägers
geschaffen worden sei, seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
(Hinweis auf BVerfGE 4, 7 <18>) wirtschaftslenkende Gesetze nicht auf ihre Zweckmäßigkeit zu
überprüfen und bestehe die Möglichkeit, solche Gesetze auch im Interesse einzelner Gruppen zu
erlassen. Die Vorteile gegenüber anderen Kreditinstituten seien minimal und würden durch die
Vergabe von Krediten mit erhöhtem Risiko wieder ausgeglichen. Ein Entfallen des
Titulierungsrechts benachteilige sie hingegen erheblich, da dieses bei der Kalkulation der
Kreditbedingungen mit den jeweiligen Schuldnern berücksichtigt worden sei, und sie auf sonst in
der Bankpraxis übliche, notarielle Zwangsvollstreckungsunterwerfungen verzichtet habe.
41
Da die Landessparkasse zu Oldenburg wegen ihrer örtlichen Bedeutung und ihres Alters als
„heimatgebundene Einrichtung“ anzusehen sei, unterfalle sie schließlich der Erhaltungsgarantie
des Art. 72 Abs. 2 Niedersächsische Landesverfassung (LV; sog. Traditionsklausel). Selbst
wenn ein Wegfall des Selbsttitulierungsrechts ihren Fortbestand nicht gefährde, könnten ihre
überkommenen Wirkungsmöglichkeiten dadurch so stark beschränkt werden, dass dies gegen
die Erhaltungspflicht des Art. 72 Abs. 2 LV verstoße.
B.
42
Die Vorlagen sind zulässig.
I.
43
Die zur Prüfung vorgelegten, aus vorkonstitutioneller Zeit stammenden landesrechtlichen
Bestimmungen sind tauglicher Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle.
44
Die Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG gilt nach Sinn und Zweck der Regelung zwar nicht für
solche Gesetze, die nicht unter der Herrschaft des Grundgesetzes entstanden sind.
Vorkonstitutionelle Gesetze stehen aber den nachkonstitutionellen gleich, wenn der Gesetzeber
sie nach Inkrafttreten des Grundgesetzes „in seinen Willen aufgenommen“ hat (vgl. BVerfGE 66,
248 <254>; 70, 126 <129>). Das ist hier der Fall.
45
Dieser Bestätigungswille des niedersächsischen Landesgesetzgebers ergibt sich daraus, dass
er beide Regelungen durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 2. Juni 1982 inhaltlich geändert hat, ohne das
Selbsttitulierungsrecht anzutasten. Er hat die Vollstreckung der Forderungen der vormaligen
Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg und der Landessparkasse zu Oldenburg „im
Verwaltungswege“ abgeschafft und sie dem zivilprozessrechtlichen Vollstreckungsregime
zugeordnet (§ 78 Abs. 3, § 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG vom 2. Juni 1982). Das im unmittelbaren
Regelungszusammenhang vorgesehene Selbsttitulierungsrecht hingegen hat er bestehen
lassen. Dies wird in der Gesetzesbegründung ausdrücklich hervorgehoben (Nds. Landtag,
Drucks 9/2185, S. 59 f.). Die Bedeutung dieser Differenzierung wird dadurch unterstrichen, dass
der Landesgesetzgeber damit zugleich von der nach § 801 ZPO eröffneten Möglichkeit
Gebrauch gemacht hat, diese zivilrechtliche Vollstreckung landesrechtlich aufgrund anderer als
der in der Zivilprozessordnung bezeichneten Schuldtitel zuzulassen, nämlich aufgrund des
Antrages der bezeichneten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute.
II.
46
Beide vorlegenden Gerichte haben zudem die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung
gestellten Normen in den Ausgangsverfahren sowie ihre Überzeugung von deren
Verfassungswidrigkeit in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden
Weise dargelegt. Namentlich die beanstandete Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes
(Art. 3 Abs. 1 GG) wird nachvollziehbar begründet. Dass die in den abgegebenen
Stellungnahmen angeführten Differenzierungsgesichtspunkte in den Vorlagen nicht alle
erwogen worden sind, führt hier angesichts des weitgehenden Fehlens von Rechtsprechung und
vertiefender Literatur zur aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Frage (vgl. dazu BVerfGE 105,
48 <56> m.w.N.) nicht zu deren Unzulässigkeit.
C.
47
Die Regelung des § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die
Staatliche Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) und die Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 des
Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg sind mit
dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht vereinbar.
I.
48
Die formelle Verfassungsmäßigkeit der in Rede stehenden Vorschriften wird allerdings in den
Vorlagebeschlüssen zu Recht nicht in Frage gestellt. Insbesondere besteht die
Gesetzgebungskompetenz des Landes. Die zivilprozessuale Zwangsvollstreckung ist gemäß
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des
Bundes. Der Bund hat von dieser Kompetenz im 8. Buch der Zivilprozessordnung zwar
erschöpfend Gebrauch gemacht. Landesrechtliche Regelungen bleiben jedoch insoweit
zulässig, als das Bundesrecht Vorbehalte zugunsten der Landesgesetzgebung enthält (vgl.
BVerfGE 83, 24 <30> m.w.N.). In diesem Sinne eröffnet § 801 Abs. 1 ZPO den
Landesgesetzgebern die Möglichkeit, die gerichtliche Zwangsvollstreckung aufgrund anderer als
der in den §§ 704, 794 ZPO bezeichneten Schuldtitel zuzulassen, so dass insoweit keine
Sperrwirkung für die Länder besteht (Art. 72 Abs. 1 GG).
II.
49
Die vorgelegten Regelungen verletzen jedoch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
GG).
50
1. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich
Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche
Begünstigungen (vgl. BVerfGE 122, 210 <230>; 126, 268 <277>; stRspr). Aus dem allgemeinen
Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot
beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen
können (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 122, 1 <23>; 126, 400 <416>; 129, 49 <68 f.>; Beschluss des
Ersten Senats vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 -, NJW 2012, S. 1711 ).
Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem
Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1
GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich
gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der
Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten
und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer
Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann
verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer
anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von
solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 110, 412 <432>; 126, 29 <47>; 129, 49 <68 f.>).
51
2. Nach diesen Grundsätzen sind die vorgelegten Regelungen selbst bei Anlegung eines
zurückgenommenen Prüfungsmaßstabs mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Gründe, die nach Art
und Gewicht geeignet wären, die durch § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG und § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-
LSpkG bewirkte Ungleichbehandlung in ihrem Ausmaß zu rechtfertigen, sind nicht erkennbar.
52
a) Die begünstigten Kreditinstitute - die Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu
Oldenburg - werden im Vergleich zu anderen Kreditinstituten, die in demselben Geschäftsfeld
tätig sind und denen kein Selbsttitulierungsrecht zusteht, ungleich behandelt.
53
Die beanstandeten Normen gewähren nur der Bremer Landesbank und der Landessparkasse zu
Oldenburg ein entsprechendes Selbsttitulierungsrecht. Zugunsten von drei weiteren
öffentlichrechtlichen Kreditinstituten existiert in Niedersachsen eine inhaltsgleiche Vorschrift
(§ 79 NVwVG). Den niedersächsischen Privatbanken, den in Niedersachen tätigen
überregionalen Privatbanken und den übrigen niedersächsischen Sparkassen steht eine solche
Befugnis indes nicht zu.
54
Das dadurch bewirkte Ausmaß der Ungleichbehandlung ist nicht unerheblich. Ohne
Selbsttitulierungsrecht müssen Gläubiger eines Anspruchs grundsätzlich Klage erheben, um den
Anspruch titulieren zu lassen (§ 704 ZPO). Dies ist mit einem erheblichen Zeitaufwand und der
dadurch bedingten Gefahr einer Verschlechterung der Vermögenssituation des Schuldners
sowie mit Kosten verbunden. Die in der Bankpraxis bei dinglich besicherten Darlehen sonst
übliche notariell beurkundete Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung (§ 794
Abs. 1 Nr. 5 ZPO) ist nicht geeignet, dieser Ungleichbehandlung ihr Gewicht zu nehmen. Der
Schuldner muss bereit sein, die Unterwerfungserklärung in der gesetzlich bestimmten Form
abzugeben. Zudem ermöglicht die Unterwerfungserklärung nicht die sofortige Vollstreckung. Die
Bank muss sich vom Notar zunächst eine vollstreckbare Ausfertigung erteilen lassen (§ 797 Abs.
2 ZPO), den Schuldtitel dem Schuldner zustellen (§ 750 Abs. 1, § 795 ZPO) und danach eine
zweiwöchige Wartefrist einhalten (§ 798 ZPO). Die notarielle Beurkundung der
Zwangsvollstreckungsunterwerfung verursacht überdies Notarkosten. Insoweit sind die vom
Selbsttitulierungsrecht begünstigten Kreditinstitute im Wettbewerb bevorteilt: Sie können ihre
Darlehen günstiger anbieten, ohne vollstreckungsrechtliche Aufwände und Beschwernisse
hinnehmen zu müssen, denen ihre Wettbewerber namentlich im Geschäftsbankenbereich
ausgesetzt sind.
55
b) Es lassen sich keine tragfähigen sachlichen Gründe finden, die die festgestellte
Ungleichbehandlung gegenüber den privaten und gegenüber anderen öffentlichrechtlich
verfassten Kreditinstituten in Niedersachsen rechtfertigen könnten.
56
aa) Die vollstreckungsrechtliche Privilegierung lässt sich in den hier in Rede stehenden Fällen
weder - wie die Bremer Landesbank meint - mit einem durch öffentliche Belange
eingeschränkten Gewinnerzielungsinteresse noch - wie die Landessparkasse zu Oldenburg
geltend macht - mit deren öffentlichem Auftrag, alle Bevölkerungskreise und insbesondere den
Mittelstand mit kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen, rechtfertigen.
57
Diese Ziel- und Zweckbestimmungen für die Geschäftspolitik sind als Sachgrund für eine
gleichheitsgerechte Differenzierung zwar nicht schon im Ansatz ausgeschlossen, hier aber
bereits deshalb nicht tragfähig, weil sie in gleichem Maße auf alle anderen niedersächsischen
Sparkassen zutreffen, denen ein solches Recht zur Selbsttitulierung nicht eingeräumt ist. Hierauf
hat auch die niedersächsische Landesregierung in ihrem Entwurf eines
Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990, das die Aufhebung der Selbsttitulierungsrechte vorsah,
ausdrücklich hingewiesen (Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 48).
58
Überdies können das durch öffentliche Interessen begrenzte Gewinnerzielungsbestreben der
Bremer Landesbank (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrages zwischen der Freien Hansestadt
Bremen und dem Land Niedersachsen über die Bremer Landesbank) und die öffentliche
Aufgabe der Landessparkasse zu Oldenburg, eine angemessene Versorgung insbesondere des
Mittelstandes mit Kreditmitteln zu gewährleisten (vgl. § 2 Abs. 1 der Satzung der
Landessparkasse zu Oldenburg; § 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG), zur Rechtfertigung des
Titulierungsrechts mangels hinreichenden Zusammenhangs nicht herangezogen werden. Zwar
können grundsätzlich Aufgaben im öffentlichen Interesse die Begründung von Vorrechten, die
sich als Wettbewerbsvorteile auswirken, rechtfertigen. Es fehlt insoweit vorliegend jedoch an
einem hinreichend deutlichen Zusammenhang mit der in Rede stehenden
vollstreckungsrechtlichen Begünstigung.
59
Bei dem für die Selbsttitulierung in erster Linie in Betracht kommenden Kreditgeschäft stehen die
Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg im Wettbewerb mit den
Geschäftsbanken, denen kein Selbsttitulierungsrecht zusteht. Dies verdeutlichen die bei den
vorlegenden Gerichten anhängigen Verfahren, denen jeweils Darlehen ohne erkennbaren
Bezug zu dem Bereich der Wirtschaftsförderung zugrunde liegen, in dem die hier in Rede
stehenden öffentlichrechtlichen Kreditinstitute eine gewisse Sonderstellung einzunehmen
vermögen. Möglicherweise in anderen Geschäftsbereichen bestehende
Wettbewerbsbeschränkungen zugunsten öffentlichrechtlicher Banken, die dort eine besondere
Behandlung gegebenenfalls zu rechtfertigen vermögen, können die hier festgestellte
Ungleichbehandlung indes nicht ausgleichen (vgl. BVerfGE 64, 229 <241>). Es ist nicht belegt
oder auch nur plausibel, dass die Bremer Landesbank in einer für die allgemeine Betrachtung
maßgeblichen Zahl von Fällen wegen „besonderer öffentlicher Interessen“ auf die
vollstreckungsrechtliche Durchsetzung begründeter Forderungen verzichten würde. Ebenso
wenig steht die allen Sparkassen obliegende Aufgabe, die Bevölkerung in ihrem
Geschäftsgebiet mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen, in einem
hinreichenden inneren Zusammenhang mit dem Vorteil, die Forderungen schneller und
kostengünstiger als andere Banken zwangsweise durchsetzen zu können. Soweit die
Landessparkasse zu Oldenburg die Auffassung vertritt, die zügige und kostengünstige
Vollstreckungsmöglichkeit stelle sicher, dass Gelder schnell wieder zur Verfügung stünden und
erneut als Kreditmittel ausgereicht werden könnten, beschreibt dies nur den gerade zu
beanstandenden Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Banken. Auch wenn dieser Vorteil den
hier betroffenen öffentlichrechtlichen Kreditinstituten mittelbar erlaubt, ihre öffentlichen Aufgaben
effektiver wahrzunehmen, so fehlt es doch an einem konkreten Bezug des
Selbsttitulierungsrechts zur Mittelstandsförderung.
60
bb) Eine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung kommt auch nicht, wie die Niedersächsische
Landesregierung meint, unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftslenkenden Maßnahme in
Betracht. Hier ist schon nicht ersichtlich, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber mit dem
Festhalten an den in Rede stehenden Vorschriften solche wirtschaftslenkende Zwecke hätte
verfolgen wollen. So ist im Gesetzgebungsverfahren zum Rechtsvereinfachungsgesetz 1990,
das ursprünglich die Abschaffung der Selbsttitulierungsrechte vorsah, im Gegenteil eine nicht
gerechtfertigte Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der anderen Kreditinstitute hervorgehoben
worden (vgl. Gesetzentwurf des Landesministeriums, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 47 f.).
Die geplante Aufhebung der Vorschriften wurde lediglich im Blick darauf nicht verabschiedet,
dass der Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen empfahl, „das sogenannte
Titulierungsrecht einiger entsprechend bevorrechtigter Kreditinstitute mit Rücksicht auf
althergebrachte Rechte und die fehlende Erkennbarkeit zwingender
Verbraucherschutzinteressen und etwaiger gravierender Wettbewerbsverzerrungen derzeit -
zumindest vorläufig - beizubehalten“ (Nds. Landtag, Drucks 11/5157, S. 5).
61
cc) Des Weiteren kann die vollstreckungsrechtliche Bevorzugung nicht damit gerechtfertigt
werden, dass die begünstigten Kreditinstitute als Anstalten öffentlichen Rechts an die
Grundrechte (Art. 1 Abs. 3 GG) gebunden sind (vgl. dazu BVerfGE 128, 226 <244 ff.>). Dass die
Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg wegen ihrer Verpflichtung zur
Beachtung der Grundrechte des Schuldners deren Schutz ohne vorhergehendes gerichtliches
Verfahren zur Titulierung des Anspruchs gewährleistet sehen, rechtfertigt jedenfalls diesen
Wettbewerbsvorteil gegenüber im selben Geschäftsfeld tätigen privaten Kreditinstituten nicht.
62
dd) Ebenso wenig lässt sich das Selbsttitulierungsrecht darauf stützen, dass die Bremer
Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg im Vergleich zu den Privatbanken, die von
der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und der Bundesbank kontrolliert werden,
einer zusätzlichen Staatsaufsicht unterstehen. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften räumen
den Kreditinstituten gerade das Recht ein, ihre Ansprüche eigenständig zu titulieren. Die
Aufsicht könnte allenfalls kontrollieren, ob die Voraussetzungen der Selbsttitulierung (zum
Beispiel die Antragstellung durch den Vorstand) ordnungsgemäß gehandhabt werden. Dass der
titulierte Anspruch im Einzelfall tatsächlich besteht, kann von der allgemeinen Staatsaufsicht im
Rahmen der ihr obliegenden Rechtmäßigkeitskontrolle nicht gewährleistet werden.
63
ee) Zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung kann weiter nicht darauf abgestellt werden, dass
die von anderen privaten Kreditinstituten üblicherweise verlangte notarielle
Zwangsvollstreckungsunterwerfung (§ 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) für den Schuldner wegen der damit
verbundenen Kosten nachteilig sei. Damit ist lediglich der Wettbewerbsvorteil der begünstigten
Kreditinstitute benannt, um dessen Rechtfertigung es gerade geht.
64
ff) Schließlich ist für die zur Prüfung gestellte Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG (1 BvL
22/11) - anders als die Landessparkasse zu Oldenburg meint - der sogenannten
Traditionsklausel der niedersächsischen Landesverfassung (Art. 72 Abs. 2 LV) kein
sachgerechter Differenzierungsgrund zu entnehmen. Ungeachtet des Vorrangs des
Bundesrechts vor dem Landesrecht (Art. 31 GG) ist die Gewährleistung des Art. 72 Abs. 2 LV
durch ein Entfallen des Selbsttitulierungsrechts der Landessparkasse zu Oldenburg nicht
berührt. Es ist nicht erkennbar, dass das Selbsttitulierungsrecht der Landessparkasse eine
„überkommene heimatgebundene Einrichtung“ des ehemaligen Landes Oldenburg wäre und im
„Bewusstsein der eingesessenen Bevölkerung“ verankert sein könnte (vgl. Nds. StGHE 1, 120
<135>). Dass der Bestand des Kreditinstituts nicht vom Fortbestehen des
Selbsttitulierungsrechts abhängt, räumt die Landessparkasse zu Oldenburg selbst ein.
65
3. Danach sind die Regelungen des § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg
betreffend die Staatliche Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) und des § 16 Abs. 2 Satz 2 des
Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg mit Art. 3
Abs. 1 GG unvereinbar. Die Frage, ob sie mit den Erfordernissen effektiven Rechtsschutzes
(Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG beziehungsweise Art. 19 Abs. 4 GG) und mit dem
Rechtsprechungsmonopol (Art. 92 GG) in Einklang stehen, kann deswegen offenbleiben.
III.
66
Die Verfassungswidrigkeit der vorgelegten gesetzlichen Vorschriften ist auszusprechen (§ 81
BVerfGG), führt hier jedoch nicht zu deren Nichtigkeit (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 1 BVerfGG).
Die Regelungen haben vielmehr für bestimmte Fallgruppen weiter anwendbar zu bleiben, um
die Rechtssicherheit unter den Betroffenen nicht zu gefährden und die Normverwerfung nicht auf
der Rechtsfolgenseite in einen wettbewerbsbenachteiligenden Effekt für die bislang
begünstigten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute umschlagen zu lassen.
67
1. Eine bloße Unvereinbarkeitserklärung verbunden mit der Anordnung einer - etwa auch nur
befristeten - weiteren Anwendbarkeit der als verfassungswidrig zu beanstandenden Regelung ist
geboten, wenn durch die Nichtigerklärung der Norm ein Zustand geschaffen würde, der von der
verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige (vgl. BVerfGE 99, 216
<243 f.>; 119, 331 <382 f.>; 125, 175 <256>). Neben den Grundrechten ist vor allem das
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) in der Ausprägung des Prinzips der Rechtssicherheit als
ein Rechtsgut anerkannt, zu dessen Schutz die befristete weitere Anwendbarkeit einer nicht
verfassungskonformen Regelung gerechtfertigt und geboten sein kann. So kann es sich
verhalten, wenn mit der Nichtigerklärung der angegriffenen Regelung rechtliche Verhältnisse
einträten, aufgrund derer sowohl bei den Gerichten als auch bei den Rechtsunterworfenen
Unsicherheit über die Rechtslage entstünde (vgl. BVerfGE 119, 331 <383>).
68
Dem steht hier nicht entgegen, dass die betroffenen öffentlichrechtlichen Kreditanstalten nicht
den Schutz materieller Grundrechte genießen (vgl. BVerfGE 75, 192 <197 ff.>). Hier geht es um
das jenseits des Kataloges der materiellen Grundrechte im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3
GG) verankerte Gebot der Rechtssicherheit als allgemeinem Verfassungsgrundsatz und in
seiner objektivrechtlichen Bedeutung für den Rechtsfolgenausspruch im Rahmen einer
Normenkontrolle.
69
2. Ein solcher Ausnahmefall, in dem die verfassungsrechtlich zu beanstandenden Vorschriften
für eine Übergangszeit und für bestimmte Fallgestaltungen weiter anwendbar bleiben müssen,
ist hier gegeben.
70
Würden die zur Prüfung gestellten Regelungen für nichtig erklärt, hätten die betroffenen
Kreditinstitute für ihre bereits begründeten Forderungen keine Vollstreckungstitel inne. Dies
würde insbesondere sämtliche bereits laufenden Zwangsvollstreckungsverfahren betreffen und
die Rechtssicherheit hinsichtlich bereits durchgeführter Vollstreckungsmaßnahmen
beeinträchtigen (vgl. § 79 Abs. 2 BVerfGG). Nach der in der fachrechtlichen Rechtsprechung und
Literatur überwiegend vertretenen Meinung sind Zwangsvollstreckungsmaßnahmen nach der
Zivilprozessordnung bei Fehlen eines wirksamen Vollstreckungstitels nichtig (vgl.
Baumbach/Lauterbach, ZPO, 70. Aufl. 2012, Grundz § 704 Rn. 57; Seiler, in: Thomas/Putzo,
ZPO, 32. Aufl. 2011, Vorbem. § 704 Rn. 58). Jedenfalls wären solche Maßnahmen fehlerbehaftet
und anfechtbar. Die auf der Grundlage der in Rede stehenden landesrechtlichen Normen
durchgeführten, noch nicht abgeschlossenen Zwangsvollstreckungen wären deshalb im Falle
der Nichtigerklärung der Normen mit erheblichen Unsicherheiten belastet, die in vielen
Vollstreckungsverfahren von den Gerichten zu klären wären.
71
Darüber hinaus wären die betroffenen Kreditinstitute bei einer Nichtigerklärung der Normen
gehalten, sich einen Schuldtitel im Sinne der §§ 704, 794 ZPO zu verschaffen, um ihre
Forderungen vollstrecken zu können. Für die Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu
Oldenburg erwiese sich die sie bisher gleichheitswidrig begünstigende Rechtslage nach einer
Nichtigerklärung im Ergebnis als nachteilig: Wegen des ihnen eingeräumten
Selbsttitulierungsrechts haben die betroffenen Kreditinstitute bei Begründung der
Verbindlichkeiten von der kostenauslösenden Schaffung eines Titels durch notarielle
Beurkundung der Zwangsvollstreckungsunterwerfung abgesehen. Letzteres ist zumindest im
Bereich der grundpfandrechtlich gesicherten Darlehen gängige Bankpraxis (vgl. Epp, in:
Schimansky/Bunte/Lwowski, Bankrechts-Handbuch, 4. Aufl. 2011, § 94 Rn. 224; Wolfsteiner, Die
vollstreckbare Urkunde, 2. Aufl. 2006, § 7.3).
72
Von Verfassungs wegen ist zwar die künftige Beseitigung des festgestellten
Verfassungsverstoßes durch die gleichheitswidrige Privilegierung der Bremer Landesbank und
der Landessparkasse zu Oldenburg gefordert, nicht aber darüber hinaus deren faktische
Schlechterstellung. Denn die bereits in der Vergangenheit angelegte Wettbewerbsverzerrung zu
Lasten der übrigen Kreditinstitute geht lediglich von einzelnen, regionalen Kreditinstituten aus;
inhaltsgleiche Regelungen existieren - soweit erkennbar - nur für drei weitere, kleinere
niedersächsische Kreditinstitute. In der Praxis auftretende, von den benachteiligten
Kreditinstituten reklamierte gravierende Unzuträglichkeiten sind bislang nicht bekannt geworden.
Auch der Schutz der betroffenen Schuldner verlangt keine Nichtigerklärung; denn ihre Interessen
erscheinen durch die vollstreckungsrechtlichen Abwehrmöglichkeiten, namentlich die
Vollstreckungsgegenklage im Ergebnis effektiv gesichert, zumal diese prozessuale Konstellation
die Beweislastverteilung hinsichtlich des materiellen Anspruchs im Grundsatz unberührt lässt
(vgl. BGHZ 147, 203 <208>; Herget, in: Zöller, ZPO, 29. Aufl. 2012, § 767 Rn. 11).
73
3. Um der Rechtssicherheit und den berechtigten Belangen der Bremer Landesbank und der
Landessparkasse zu Oldenburg Rechnung zu tragen, wird daher von einer Nichtigerklärung der
beanstandeten Regelung abgesehen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet die weitere
Anwendbarkeit der beanstandeten Regelungen für alle Verfahren, die mittels eines titel- und
klauselersetzenden Vollstreckungsantrags bereits eingeleitet sind. Der Bremer Landesbank
sowie der Landessparkasse zu Oldenburg ist eine Übergangsfrist von einem Jahr ab dem
31. Januar 2013 zu gewähren, in der die bisherigen Regelungen weiter Grundlage für die
Zwangsvollstreckung sein können.
74
Im Hinblick auf die übliche Bankpraxis, bei grundpfandrechtlich besicherten Geldforderungen die
notariell beurkundete Unterwerfung des Schuldners unter die sofortige Zwangsvollstreckung zu
verlangen, ist darüber hinaus anzuordnen, dass der schriftliche Antrag der Bremer Landesbank
oder der Landessparkasse zu Oldenburg auf Zwangsvollstreckung über diesen Zeitpunkt hinaus
den vollstreckbaren zugestellten Schuldtitel ersetzt, soweit es um Geldforderungen aus Darlehen
geht, die durch ein Grundpfandrecht gesichert sind, und hinsichtlich der Vollstreckung aus
Grundpfandrechten, soweit der Darlehensvertrag und die Vereinbarung über die Bestellung oder
Abtretung der Grundpfandrechte vor dem 1. Februar 2013 geschlossen worden ist (vgl. zu dieser
Übergangsanordnung auch den Entwurf eines Niedersächsischen
Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 7).
Kirchhof
Gaier
Eichberger
Schluckebier
Masing
Paulus
Baer
Britz