Urteil des BVerfG vom 18.12.2012

BVerfG: kreditanstalt, niedersachsen, nichtigerklärung, im bewusstsein, öffentliche aufgabe, vollstreckungstitel, zivilprozessordnung, rechtssicherheit, nummer, rechtfertigung

Leitsatz

zum Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2012

- 1 BvL 8/11 -

- 1 BvL 22/11 -

Zur Verfassungswidrigkeit von Selbsttitulierungsrechten öffentlichrechtlicher Kreditinstitute im

niedersächsischen Landesrecht.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 8/11 -

- 1 BvL 22/11 -

Bundesadler

Im Namen des Volkes

In den Verfahren

zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

1. ob § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche

Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat

Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 144) insofern mit dem Grundgesetz

vereinbar ist, als ein Antrag der Kreditanstalt bei Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und

das unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Oberlandesgerichts Oldenburg vom 17. März 2011 (8

U 139/10) -

- 1 BvL 8/11 -,

2. ob § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die

Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -

Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115) insofern mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als

ein Antrag des Vorstandes der Landessparkasse zu Oldenburg bei Zwangsvollstreckungen in

das bewegliche und das unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Oldenburg vom 6. September 2011 (66

M 204/11) -

- 1 BvL 22/11 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Kirchhof,

Gaier,

Eichberger,

Schluckebier,

Masing,

Paulus,

Baer,

Britz

am 18. Dezember 2012 beschlossen:

1. a) § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche

Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt für den

Freistaat Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 144), erneut bekannt

gemacht im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II (Sammlung

des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 751 und

b) § 16 Absatz 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die

Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -

Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115), erneut bekannt gemacht im

Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II (Sammlung des

bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 150

sind mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.

2. Die Vorschriften sind weiter anwendbar, soweit der schriftliche Antrag des Gläubigers auf

Zwangsvollstreckung bereits gestellt worden ist oder bis zum Ablauf von einem Jahr ab

dem 31. Januar 2013 gestellt wird.

Über diesen Zeitpunkt hinaus ersetzt der schriftliche Antrag des Gläubigers auf

Zwangsvollstreckung den vollstreckbaren, zugestellten Schuldtitel für Geldforderungen aus

Darlehen, die durch ein Grundpfandrecht gesichert sind, und aus Grundpfandrechten,

soweit der Darlehensvertrag und die Vereinbarung über die Bestellung oder Abtretung der

Grundpfandrechte vor dem 1. Februar 2013 geschlossen worden ist.

Gründe:

Die Vorlagen betreffen die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, dass einigen

öffentlichrechtlichen Kreditanstalten in Niedersachsen das Recht zuerkannt ist, die

Zwangsvollstreckung ihrer Forderungen aufgrund eines von ihnen selbst gestellten Antrags zu

betreiben, der einen vollstreckbaren Titel ersetzt (Selbsttitulierungsrecht). Zur Prüfung gestellt

sind zwei dies ermöglichende Bestimmungen des niedersächsischen Landesrechts.

1. Gegenstand der Vorlage des Oberlandesgerichts Oldenburg (1 BvL 8/11) ist die Regelung des

§ 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche Kreditanstalt

Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -

Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 144; im Folgenden: OL-StaatsbankG) in der Fassung

der Bekanntmachung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II

(Sammlung des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 751. Diese

Vorschrift räumt der Bremer Landesbank Kreditanstalt Oldenburg - Girozentrale - als

Rechtsnachfolgerin der Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg ein Selbsttitulierungsrecht ein.

§ 21 OL-StaatsbankG hat folgenden Wortlaut:

§ 21

Die Kreditanstalt hat das Recht, die Erfüllung ihrer Ansprüche aus Darlehen oder sonstigen

Forderungen durch Zwangsvollstreckung zu erzwingen. Ihr Antrag ersetzt bei

Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und in das unbewegliche Vermögen den

vollstreckbaren Titel. Der Antrag hat den Erfordernissen des § 13 Abs. 2 zu entsprechen.

Der in § 21 Satz 3 OL-StaatsbankG in Bezug genommene § 13 des Gesetzes ist nicht mehr in

Kraft. Im heutigen Gesetzestext verweist eine Fußnote auf § 14 Abs. 3 der Satzung der

Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg - Bremen vom 25. Mai 1959. Diese Satzungsbestimmung

lautet:

§ 14 Zeichnungsbefugnis

[...]

(3) Die von den zeichnungsberechtigten Vertretern der Anstalt ordnungsgemäß ausgestellten

und mit dem Siegel oder Stempel der Anstalt versehenen Urkunden sind öffentliche Urkunden.

Nach dem im Jahr 2012 neu abgeschlossenen Staatsvertrag zwischen der Freien Hansestadt

Bremen und dem Land Niedersachsen, der an die Stelle eines weitgehend inhaltsgleichen

Staatsvertrages aus dem Jahr 2002 getreten ist, ist die Bremer Landesbank Kreditanstalt

Oldenburg - Girozentrale - (im Folgenden: Bremer Landesbank) eine gemeinsame rechtsfähige

Anstalt des öffentlichen Rechts der vertragsschließenden Länder (§ 1 Abs. 1 Satz 1 des

Staatsvertrages) mit Sitz in Bremen und einer weiteren Niederlassung in Oldenburg (§ 1 Abs. 2

des Staatsvertrages). Träger der Bank sind die Freie Hansestadt Bremen, die Norddeutsche

Landesbank - Girozentrale - und der Niedersächsische Sparkassen- und Giroverband (§ 3 Abs. 1

des Staatsvertrages). Das Geschäftsgebiet der Bank umfasst die Freie Hansestadt Bremen, die

kreisfreien Städte Delmenhorst, Emden, Oldenburg und Wilhelmshaven sowie einige Landkreise

in Niedersachsen (§ 5 Abs. 1 des Staatsvertrages). Ihr obliegen nach Maßgabe ihrer Satzung die

Aufgaben einer Landesbank und Sparkassenzentralbank sowie einer Geschäftsbank (§ 6 Abs. 1

Satz 1 des Staatsvertrages). Die Geschäfte der Bank sind unter Beachtung

allgemeinwirtschaftlicher Grundsätze nach kaufmännischen Gesichtspunkten zu führen. Das

Bestreben, Gewinn zu erzielen, hat zurückzutreten, soweit besondere öffentliche Interessen dies

erfordern (§ 6 Abs. 2 des Staatsvertrages). Die dem Niedersächsischen Finanzministerium und

dem Senator für Finanzen Bremen zustehende allgemeine Staatsaufsicht über die Bank wird

durch Letzteren ausgeübt (§ 11 Abs. 1 des Staatsvertrages).

2. Die Vorlage des Amtsgerichts Oldenburg (1 BvL 22/11) betrifft die weitgehend inhaltsgleiche

Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die

Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -

Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115; im Folgenden: OL-LSpkG) in der Fassung der

Bekanntmachung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II

(Sammlung des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 150. Diese

sieht das Recht zur Selbsttitulierung für die Landessparkasse zu Oldenburg vor. § 16 Abs. 2 OL-

LSpkG hat folgenden Wortlaut:

§ 16

(1) (aufgehoben)

(2) Die Befugnis zur Beitreibung von Geldbeträgen, insbesondere zur Stellung von Anträgen auf

Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen steht wegen der Ansprüche der

Landessparkasse dem Vorstande zu. Sein Antrag ersetzt den vollstreckbaren Schuldtitel.

Begünstigte dieser Regelung ist die Landessparkasse zu Oldenburg. Gemäß § 3 des

Niedersächsischen Sparkassengesetzes (NSpG) sind Sparkassen rechtsfähige Anstalten

öffentlichen Rechts, die als wirtschaftlich selbständige Unternehmen in kommunaler

Trägerschaft die Aufgabe haben, auf der Grundlage der Markt- und Wettbewerbserfordernisse für

ihr Geschäftsgebiet den Wettbewerb zu stärken und die angemessene und ausreichende

Versorgung aller Bevölkerungskreise und insbesondere des Mittelstandes mit Geld- und

kreditwirtschaftlichen Leistungen in der Fläche sicherzustellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG). Träger

der Landessparkasse zu Oldenburg ist der Sparkassenzweckverband Oldenburg, dem die

kreisfreien Städte Oldenburg und Delmenhorst sowie die Landkreise Ammerland, Cloppenburg,

Friesland, Oldenburg, Vechta und Wesermarsch angehören. Die niedersächsischen Sparkassen

- also auch die Landessparkasse zu Oldenburg - unterliegen der Aufsicht des Landes (§ 25 Abs.

1 NSpG), die durch das Finanzministerium ausgeübt wird (§ 25 Abs. 2 NSpG).

3. Die Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg müssen nach geltendem

Recht ihre Forderungen im zivilprozessrechtlichen Zwangsvollstreckungsverfahren beitreiben.

§ 21 Satz 1 OL-StaatsbankG und § 16 Abs. 1 OL-LSpkG sahen zwar ursprünglich vor, dass

Ansprüche aus Darlehen oder sonstige Forderungen „im Verwaltungswege“ vollstreckt werden

konnten. Durch das Niedersächsische Verwaltungsvollstreckungsgesetz (NVwVG) vom 2. Juni

1982 sind die Worte „im Verwaltungswege“ in § 21 Satz 1 OL-StaatsbankG jedoch gestrichen

und § 16 Abs. 1 OL-LSpkG aufgehoben worden (§ 78 Abs. 3, § 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG

damaliger Fassung). In der Gesetzesbegründung hierzu ist ausgeführt, die Staatliche

Kreditanstalt Oldenburg solle ihre Ansprüche aus Darlehen und sonstigen Forderungen nur noch

nach den Vorschriften der Zivilprozessordnung vollstrecken können. Ihr Vollstreckungsantrag

ersetze allerdings weiterhin den Vollstreckungstitel; insoweit bleibe ihre Rechtsposition erhalten

(vgl. Nds. Landtag, Drucks 9/2185, S. 59 f.).

Bei der zivilprozessualen Zwangsvollstreckung werden die Vollstreckungsorgane ausschließlich

auf Grundlage eines Vollstreckungstitels tätig. Zur Vollstreckung geeignete Titel können nicht

nur von einem Gericht, sondern auch von Behörden oder bestimmten weiteren Personen (zum

Beispiel von einem Notar: § 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) errichtet werden. Auch außerhalb der

Zivilprozessordnung finden sich in weiteren Bundesgesetzen Vollstreckungstitel, auf deren

Grundlage nach den Vorschriften der Zivilprozessordnung die Zwangsvollstreckung betrieben

werden kann. Neben die bundesgesetzlich geregelten Titel treten landesrechtliche

Bestimmungen über Vollstreckungstitel, wie die zur Prüfung gestellten Vorschriften. Aus solchen

landesrechtlichen Schuldtiteln kann im ganzen Bundesgebiet vollstreckt werden (§ 801 Abs. 2

ZPO).

Weitere Voraussetzung für die Zulässigkeit der zivilprozessualen Zwangsvollstreckung ist die

Erteilung einer Vollstreckungsklausel (§ 724 ZPO). Indem die zur Prüfung gestellten Vorschriften

die Vollstreckungsanträge der Bremer Landesbank und der Landessparkasse zu Oldenburg

einem vollstreckbaren Titel gleichstellen, befreien sie nicht nur davon, einen Vollstreckungstitel

nachweisen zu müssen, sondern zugleich von dem Erfordernis der Erteilung einer

Vollstreckungsklausel.

4. In Niedersachsen ist mit § 79 NVwVG noch eine weitere, den hier zur Prüfung gestellten

Vorschriften im Wesentlichen inhaltsgleiche Norm in Kraft, die dem Ritterschaftlichen

Kreditinstitut des Fürstentums Lüneburg in Celle, dem Ritterschaftlichen Kreditinstitut Stade

sowie dem Calenberger Kreditverein das Recht zur Selbsttitulierung ihrer Forderungen einräumt.

Allen anderen öffentlichrechtlichen niedersächsischen Kreditinstituten, insbesondere der

Norddeutschen Landesbank (Nord/LB) und sämtlichen Sparkassen - mit Ausnahme der

Landessparkasse zu Oldenburg - steht dieses Recht nicht zu. Ebenso wenig haben die

niedersächsischen Privatbanken und die in Niedersachsen tätigen überregionalen Privatbanken

eine entsprechende Befugnis.

5. Das Selbsttitulierungsrecht einiger niedersächsischer Kreditinstitute wurde bereits mehrfach

im niedersächsischen Landtag erörtert. Der Entwurf eines Niedersächsischen

Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990 vom 11. Oktober 1989 sah dessen Abschaffung vor (Art. 21

Nr. 1 und Nr. 8 des Entwurfs, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 25 f.). Er enthielt allerdings eine

weitreichende Übergangsvorschrift für bestehende Kreditverhältnisse zugunsten der betroffenen

öffentlichrechtlichen Kreditinstitute (im Entwurf § 79 NVwVG, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S.

7).

Die im Entwurf vorgeschlagene Aufhebung der Titulierungsrechte wurde jedoch nicht umgesetzt.

Vielmehr sollte die Neuregelung dieses Komplexes einer späteren Novellierung des

Sparkassengesetzes vorbehalten bleiben (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für

Rechts- und Verfassungsfragen, Nds. Landtag, Drucks 11/5050, S. 7, S. 28; Bericht, Nds.

Landtag, Drucks 11/5157, S. 5; Niederschrift über die 127. Sitzung des Ausschusses für

Haushalt und Finanzen am 24. Januar 1990, S. 15 ff.; siehe zur weiteren Diskussion auch die

Antwort des Nds. Finanzministeriums auf eine parlamentarische Anfrage, Nds. Landtag,

Stenografischer Bericht, 60. Sitzung am 21. Januar 2010, S. 7589 f.).

II.

1. Im Ausgangsverfahren vor dem Oberlandesgericht Oldenburg (1 BvL 8/11) wendet sich der

Schuldner gegen die von der Bremer Landesbank betriebene Zwangsvollstreckung aus einer zu

ihren Gunsten eingetragenen Grundschuld. Die Grundschuld dient der Sicherung von fünf

Darlehen, die der Schuldner bei der Bremer Landesbank aufgenommen hatte. Im Jahr 2000

kündigte die Bank die Darlehen wegen erheblicher Zahlungsrückstände. Im April 2008

beantragte die Bremer Landesbank beim zuständigen Vollstreckungsgericht, die

Zwangsversteigerung des belasteten Grundstücks des Schuldners anzuordnen. Das Amtsgericht

als Vollstreckungsgericht entsprach dem Antrag. Der Schuldner erhob daraufhin eine

prozessuale Gestaltungsklage analog § 767 ZPO, mit der er geltend machte, dass es an einem

wirksamen Vollstreckungstitel fehle; er beantragte, die Zwangsvollstreckung aus dem

titelersetzenden Vollstreckungsantrag der beklagten Bank für unzulässig zu erklären. Zur

Begründung trug er vor, die Berechtigung eines Kreditinstituts, einen Anspruch eigenständig für

vollstreckbar zu erklären, genüge rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht. Die Zwangsvollstreckung

aufgrund der landesrechtlichen Ausnahmevorschrift stelle nicht nur einen unzulässigen

Wettbewerbsvorteil für die begünstigten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute dar, sondern führe

auch zu einer gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Ungleichbehandlung ihrer Kunden im

Vergleich zu den Kunden anderer Banken. Das Landgericht Oldenburg wies die Klage des

Schuldners ab. Mit seiner Berufung zum Oberlandesgericht Oldenburg macht der Schuldner

weiter das Fehlen eines wirksamen Vollstreckungstitels geltend.

2. Im Ausgangsverfahren des Amtsgerichts Oldenburg (1 BvL 22/11) betreibt die

Landessparkasse zu Oldenburg die Zwangsvollstreckung gegen den Schuldner wegen einer

offenen Darlehens- und Kontokorrentforderung. Sie ersuchte in einem als

„Beitreibungsbeschluss“ bezeichneten Vollstreckungsantrag den zuständigen Gerichtsvollzieher,

die Zwangsvollstreckung in Höhe eines Teilbetrages durchzuführen. Für den Fall der nicht

vollständigen Befriedigung beantragte sie, dem Schuldner gemäß § 900 Abs. 2, § 807 Abs. 1

ZPO die eidesstattliche Versicherung abzunehmen. Falls er diese grundlos verweigere oder zum

anberaumten Termin nicht erscheine, bat sie um Weiterleitung der Akten an das Amtsgericht

Oldenburg als Vollstreckungsgericht zum Erlass eines Haftbefehls (§ 901 ZPO). Die

Vollstreckungsversuche blieben erfolglos. Auch zum anberaumten Termin zur Abgabe einer

eidesstattlichen Versicherung erschien der Schuldner unentschuldigt nicht. Der

Gerichtsvollzieher gab daraufhin antragsgemäß die Akten an das Vollstreckungsgericht ab zur

Entscheidung über den Erlass eines Haftbefehls.

III.

1. Das Oberlandesgericht Oldenburg hat sein Verfahren ausgesetzt und dem

Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob

§ 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche Kreditanstalt

Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 insofern mit dem Grundgesetz vereinbar ist,

als ein Antrag der Kreditanstalt bei Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und

unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt (1 BvL 8/11). Das vorlegende Gericht

ist der Auffassung, die zur Prüfung gestellte Vorschrift verletze den Justizgewährungsanspruch

(Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG), das Rechtsprechungsmonopol (Art. 92 GG) und den

allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Bei der Regelung des § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG handele es sich um nachkonstitutionelles

Recht, dessen Verfassungswidrigkeit das Oberlandesgericht nicht selbst feststellen könne. Der

nachkonstitutionelle niedersächsische Landesgesetzgeber habe die aus der Zeit vor Inkrafttreten

des Grundgesetzes stammende Bestimmung in seinen Willen aufgenommen und bestätigt.

Durch § 78 Abs. 3 NVwVG seien im Jahr 1982 die Worte „im Verwaltungswege“ gestrichen

worden. Der erforderliche konkrete Bestätigungswille des Gesetzgebers ergebe sich aus der

zugehörigen Gesetzesbegründung, in der es wörtlich heiße: „Ihr [der Bremer Landesbank]

Vollstreckungsantrag ersetzt weiterhin den Vollstreckungstitel; insoweit bleibt ihre

Rechtsposition erhalten.“ (Hinweis auf Nds. Landtag, Drucks 9/2185, S. 59).

Soweit das Oberlandesgericht das Selbsttitulierungsrecht für gleichheitswidrig erachtet (Art. 3

Abs. 1 GG), hebt es hervor, dass eine Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung gegenüber

privaten und anderen öffentlichrechtlichen Banken fehle. Der Umstand, dass die Bremer

Landesbank als Anstalt des öffentlichen Rechts staatlicher Aufsicht unterliege, rechtfertige keine

Ungleichbehandlung. Über die anderen Kreditinstitute werde durch die Bundesanstalt für

Finanzdienstleistungsaufsicht ebenso eine staatliche Aufsicht ausgeübt. Da diese Aufsicht nur

die Einhaltung des Kreditwesengesetzes überprüfe, biete sie keine Gewähr gegen die

Vollstreckung unberechtigter Forderungen. Selbst wenn die Bremer Landesbank öffentliche

Aufgaben einer Landesbank und einer Sparkassenzentralbank wahrnehme, beschränke sich

das Selbsttitulierungsrecht nicht auf Forderungen aus diesen Tätigkeitsbereichen.

Sollte die zur Prüfung gestellte Vorschrift mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sein, fehle es an

einem für die Zwangsvollstreckung notwendigen Titel, und die von der Bank betriebene

Zwangsvollstreckung in den Grundbesitz des Schuldners sei für unzulässig zu erklären. Sei die

Norm hingegen verfassungsgemäß, müsse die Berufung gegen das klageabweisende

landgerichtliche Urteil zurückgewiesen werden.

2. Auch das Amtsgericht Oldenburg hat sein Verfahren über den Erlass eines Haftbefehls gegen

den Schuldner ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die

Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil

Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 insofern mit dem

Grundgesetz vereinbar ist, als ein Antrag des Vorstandes der Landessparkasse zu Oldenburg

bei Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und das unbewegliche Vermögen den

vollstreckbaren Titel ersetzt (1 BvL 22/11).

Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die

Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 sei nachkonstitutionelles Recht, weil der

niedersächsische Landesgesetzgeber diese Bestimmung nach Inkrafttreten des Grundgesetzes

in seinen Willen aufgenommen und bestätigt habe. Im Jahr 1962 habe dieser - mit Ausnahme

des in Rede stehenden § 16 OL-LSpkG - alle Vorschriften dieses Gesetzes aufgehoben (§ 43

Abs. 1 Nr. 5 NSpG vom 6. Juli 1962); darüber hinaus habe er im Jahr 1982 den Absatz 1 dieser

Regelung gestrichen (§ 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG), weil sich die Vollstreckung fortan nach den

Vorschriften der Zivilprozessordnung habe richten sollen. Der erforderliche konkrete

Bestätigungswille ergebe sich zudem aus der Gesetzesbegründung zum Niedersächsischen

Verwaltungsvollstreckungsgesetz aus dem Jahr 1982 (Hinweis auf Nds. Landtag, Drucks

9/2185, S. 59 f.).

Das Amtsgericht Oldenburg folgt mit seiner Ansicht, die vorgelegte Bestimmung sei

verfassungswidrig, im Wesentlichen den Erwägungen des Oberlandesgerichts Oldenburg im

Vorlagebeschluss zum Verfahren 1 BvL 8/11, auf die es sich ausdrücklich bezieht. Zu dem auch

von ihm angenommenen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG

meint es weiter: Selbst wenn die Landessparkasse zu Oldenburg - wie sie behaupte - im

Interesse der Mittelstandsförderung (vgl. § 4 NSpG) Kredite vergebe, die andere Banken nicht

gewähren würden, rechtfertige dies das Selbsttitulierungsrecht nicht. Das Selbsttitulierungsrecht

sei nicht geeignet, dem Ziel der Mittelstandsförderung zu dienen. Der Landessparkasse zu

Oldenburg sei ohne Weiteres zuzumuten, ihre Titel im üblichen Verfahren zu erlangen.

Falls § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG unwirksam sei, sei der Antrag auf Erlass eines Haftbefehls

mangels tauglichen Vollstreckungstitels als unzulässig zurückzuweisen. Anderenfalls sei der

Haftbefehl gegen den Schuldner antragsgemäß zu erlassen.

IV.

Zur Vorlage des Oberlandesgerichts Oldenburg betreffend § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG (1 BvL

8/11) haben die Niedersächsische Landesregierung, die im Ausgangsverfahren beklagte Bremer

Landesbank, die AOK Bundesverband GbR, der Bundesverband der Deutschen Volksbanken

und Raiffeisenbanken e.V., der Bundesverband deutscher Banken e.V., der Bundesverband

Öffentlicher Banken Deutschlands e.V., der Deutsche Sparkassen- und Giroverband e.V. und der

Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. Stellung genommen.

Zur Vorlage des Amtsgerichts Oldenburg betreffend § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG (1 BvL 22/11)

haben die Niedersächsische Landesregierung und die Landessparkasse zu Oldenburg als

Gläubigerin des Ausgangsverfahrens Stellung genommen. Die Akten beider Ausgangsverfahren

liegen vor.

1. Die Niedersächsische Landesregierung hält die verfassungsrechtliche Prüfung durch beide

vorlegenden Gerichte für unzureichend und die Vorlagen deshalb für unzulässig. Diese setzten

sich unter anderem nicht damit auseinander, dass sich in der Trägerstruktur der

öffentlichrechtlichen Kreditinstitute und in der Beschränkung der Gewinnerzielung sachliche

Gründe für das Selbsttitulierungsrecht fänden. Ebenso wenig berücksichtigten sie, dass

wirtschaftslenkende Gesetze nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

nicht schon deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstießen, weil sie die Wettbewerbssituation

veränderten (Hinweis auf BVerfGE 4, 7 <18>).

2. Die Bremer Landesbank meint, das Titulierungsrecht verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Eine eventuelle Ungleichbehandlung gegenüber anderen Banken sei gerechtfertigt. Die notariell

beurkundete Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung hinsichtlich einer

Grundschuld, wie sie von den anderen Banken verlangt werde, sei für die Schuldner wegen der

damit verbundenen höheren Kosten nachteilig. Es entspreche bei anderen Banken gängiger

Praxis, dass der Schuldner zusätzlich ein abstraktes Schuldversprechen (§ 780 BGB) nebst

Zwangsvollstreckungsunterwerfung abgeben müsse, so dass er nicht nur mit dem belasteten

Grundstück, sondern mit seinem gesamten Vermögen hafte und damit sogar stärker belastet

werde. Die anderen Banken könnten zudem ihren Nachteil auf diese Weise ausgleichen.

Schließlich sei eine etwaige Ungleichbehandlung gerechtfertigt, weil die Bremer Landesbank im

Gegensatz zu den privatrechtlich organisierten Banken nicht ausschließlich der

Gewinnmaximierung verpflichtet sei. Vielmehr habe ihr Gewinnerzielungsstreben nach dem

Staatsvertrag (§ 6 Abs. 2) zurückzustehen, soweit öffentliche Interessen dies erforderten. Im

Übrigen würde eine Nichtigerklärung des Titulierungsrechts zu einer Ungleichbehandlung zu

ihren Lasten und zu Lasten ihrer Darlehensnehmer führen, weil sie in der Vergangenheit im

Vertrauen auf diese Regelung bei grundpfandrechtlich gesicherten Forderungen auf ein

Schuldanerkenntnis und eine Vollstreckungsunterwerfung des Schuldners verzichtet habe. Sie

müsse dann Klage auf Duldung der Zwangsvollstreckung erheben, was zeitaufwendig und für

den Schuldner mit zusätzlichen Kosten verbunden sei.

3. Der Bundesverband deutscher Banken und der Bundesverband der Deutschen Volksbanken

und Raiffeisenbanken halten das zur Prüfung gestellte Selbsttitulierungsrecht für unvereinbar mit

Art. 3 Abs. 1 GG. Das Selbsttitulierungsrecht führe zu einem nicht unerheblichen

Wettbewerbsvorteil der begünstigten öffentlichrechtlichen gegenüber privatrechtlich

organisierten Kreditinstituten, die sich auf demselben Geschäftsfeld betätigten und in lebhaftem

Wettbewerb stünden (Hinweis auf BVerfGE 64, 229 ff.).

4. Der Bundesverband Öffentlicher Banken und der Deutsche Sparkassen- und Giroverband

sind der Ansicht, das Selbsttitulierungsrecht der Bremer Landesbank benachteilige weder deren

Schuldner noch beeinträchtige es den Wettbewerb mit anderen Kreditinstituten. Die Bremer

Landesbank könne sich als Anstalt des öffentlichen Rechts - anders als private Kreditinstitute -

nicht auf Grundrechte berufen, sei ihrerseits jedoch an Recht und Gesetz gebunden. Andere

Kreditinstitute könnten ihre Forderungen ohne Weiteres im Wege der Zwangsvollstreckung

beitreiben, weil es in der Bankpraxis allgemein üblich sei, von den Schuldnern eine

Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung zu verlangen. Der Bremer Landesbank

könne allerdings eine Benachteiligung daraus erwachsen, dass diese in der Vergangenheit im

Vertrauen auf das bestehende Selbsttitulierungsrecht darauf verzichtet habe, die notarielle

Zwangsvollstreckungsunterwerfung einzufordern.

5. Die Landessparkasse zu Oldenburg ist der Auffassung, die Vorlage des Amtsgerichts sei

unzulässig, jedenfalls unbegründet. Im Gegensatz zur Bremer Landesbank sei sie gemäß § 2

ihrer Satzung dazu verpflichtet, den Mittelstand zu fördern. Dem Selbsttitulierungsrecht komme

für ihr Kreditgeschäft große Bedeutung zu: Sie habe derzeit etwa 110.000 Grundpfandrechte in

ihrem Bestand, die ein Kreditkontingent von mehr als 4 Milliarden € für etwa 74.000 Kunden

besicherten, ohne dass für diese Grundpfandrechte notarielle

Zwangsvollstreckungsunterwerfungen vereinbart worden seien. Derzeit befänden sich Kredite

von etwa 2.700 Kunden mit einem Forderungsbestand von 130 Millionen € in der Abwicklung;

weitere Geschäftsverbindungen seien teilweise gekündigt. Sie habe sich darauf eingerichtet,

dass der niedersächsische Landesgesetzgeber das Selbsttitulierungsrecht trotz zahlreicher

Gesetzesnovellen beibehalten habe. Der historische Gesetzgeber habe ihr mit dem im Jahr 1922

eingeführten Selbsttitulierungsrecht ein Instrument geben wollen, mit dem sie im Interesse der

Gemeinnützigkeit ihre Forderungen schnell und unkompliziert durchsetzen könne.

Ein Vergleich zu Privatbanken sei nicht zulässig, weil es bereits an einer vergleichbaren

Ausgangslage fehle: Der Sparkassensektor habe - anders als die Privatbanken - die spezielle

Aufgabe, den Mittelstand zu fördern. Eine wirksame Förderung des Mittelstandes mit

zinsgünstigen Krediten setze die dauernde Solvenz des Kreditgebers voraus. Diese werde durch

das Titulierungsrecht gesichert, das eine kurzfristige Kreditvergabe ermögliche. Zudem

unterhalte sie - anders als die Privatbanken - in ihrem Geschäftsgebiet eine Vielzahl von Filialen

in kleinen Orten, um ihrer Aufgabe nachzukommen, alle Bevölkerungskreise mit geld- und

kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen. Das vorlegende Amtsgericht berücksichtige

nicht, dass es sich bei § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG um eine rechtsgewährende Regelung

handele, so dass eine Ungleichbehandlung bereits dann gerechtfertigt sei, wenn sich für die Art

der Differenzierung - wie hier - ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lasse.

Eine mögliche Ungleichbehandlung sei zudem dadurch gerechtfertigt, dass die

Landessparkasse zu Oldenburg nach § 2 Abs. 1 ihrer Satzung und § 4 Abs. 1 NSpG dem

Gemeinwohl und, im Gegensatz zu den Privatbanken, nicht der Gewinnmaximierung im

Interesse der Anteilseigner verpflichtet sei. Da ihr Titulierungsrecht zugunsten der Förderung des

Mittelstandes und im Interesse der übrigen Aufgabenerfüllung des kommunalen Trägers

geschaffen worden sei, seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

(Hinweis auf BVerfGE 4, 7 <18>) wirtschaftslenkende Gesetze nicht auf ihre Zweckmäßigkeit zu

überprüfen und bestehe die Möglichkeit, solche Gesetze auch im Interesse einzelner Gruppen zu

erlassen. Die Vorteile gegenüber anderen Kreditinstituten seien minimal und würden durch die

Vergabe von Krediten mit erhöhtem Risiko wieder ausgeglichen. Ein Entfallen des

Titulierungsrechts benachteilige sie hingegen erheblich, da dieses bei der Kalkulation der

Kreditbedingungen mit den jeweiligen Schuldnern berücksichtigt worden sei, und sie auf sonst in

der Bankpraxis übliche, notarielle Zwangsvollstreckungsunterwerfungen verzichtet habe.

Da die Landessparkasse zu Oldenburg wegen ihrer örtlichen Bedeutung und ihres Alters als

„heimatgebundene Einrichtung“ anzusehen sei, unterfalle sie schließlich der Erhaltungsgarantie

des Art. 72 Abs. 2 Niedersächsische Landesverfassung (LV; sog. Traditionsklausel). Selbst

wenn ein Wegfall des Selbsttitulierungsrechts ihren Fortbestand nicht gefährde, könnten ihre

überkommenen Wirkungsmöglichkeiten dadurch so stark beschränkt werden, dass dies gegen

die Erhaltungspflicht des Art. 72 Abs. 2 LV verstoße.

Die Vorlagen sind zulässig.

Die zur Prüfung vorgelegten, aus vorkonstitutioneller Zeit stammenden landesrechtlichen

Bestimmungen sind tauglicher Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle.

Die Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG gilt nach Sinn und Zweck der Regelung zwar nicht für

solche Gesetze, die nicht unter der Herrschaft des Grundgesetzes entstanden sind.

Vorkonstitutionelle Gesetze stehen aber den nachkonstitutionellen gleich, wenn der Gesetzeber

sie nach Inkrafttreten des Grundgesetzes „in seinen Willen aufgenommen“ hat (vgl. BVerfGE 66,

248 <254>; 70, 126 <129>). Das ist hier der Fall.

Dieser Bestätigungswille des niedersächsischen Landesgesetzgebers ergibt sich daraus, dass

er beide Regelungen durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen

Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 2. Juni 1982 inhaltlich geändert hat, ohne das

Selbsttitulierungsrecht anzutasten. Er hat die Vollstreckung der Forderungen der vormaligen

Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg und der Landessparkasse zu Oldenburg „im

Verwaltungswege“ abgeschafft und sie dem zivilprozessrechtlichen Vollstreckungsregime

zugeordnet (§ 78 Abs. 3, § 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG vom 2. Juni 1982). Das im unmittelbaren

Regelungszusammenhang vorgesehene Selbsttitulierungsrecht hingegen hat er bestehen

lassen. Dies wird in der Gesetzesbegründung ausdrücklich hervorgehoben (Nds. Landtag,

Drucks 9/2185, S. 59 f.). Die Bedeutung dieser Differenzierung wird dadurch unterstrichen, dass

der Landesgesetzgeber damit zugleich von der nach § 801 ZPO eröffneten Möglichkeit

Gebrauch gemacht hat, diese zivilrechtliche Vollstreckung landesrechtlich aufgrund anderer als

der in der Zivilprozessordnung bezeichneten Schuldtitel zuzulassen, nämlich aufgrund des

Antrages der bezeichneten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute.

II.

Beide vorlegenden Gerichte haben zudem die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung

gestellten Normen in den Ausgangsverfahren sowie ihre Überzeugung von deren

Verfassungswidrigkeit in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden

Weise dargelegt. Namentlich die beanstandete Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes

(Art. 3 Abs. 1 GG) wird nachvollziehbar begründet. Dass die in den abgegebenen

Stellungnahmen angeführten Differenzierungsgesichtspunkte in den Vorlagen nicht alle

erwogen worden sind, führt hier angesichts des weitgehenden Fehlens von Rechtsprechung und

vertiefender Literatur zur aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Frage (vgl. dazu BVerfGE 105,

48 <56> m.w.N.) nicht zu deren Unzulässigkeit.

Die Regelung des § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die

Staatliche Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) und die Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 des

Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg sind mit

dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht vereinbar.

Die formelle Verfassungsmäßigkeit der in Rede stehenden Vorschriften wird allerdings in den

Vorlagebeschlüssen zu Recht nicht in Frage gestellt. Insbesondere besteht die

Gesetzgebungskompetenz des Landes. Die zivilprozessuale Zwangsvollstreckung ist gemäß

Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des

Bundes. Der Bund hat von dieser Kompetenz im 8. Buch der Zivilprozessordnung zwar

erschöpfend Gebrauch gemacht. Landesrechtliche Regelungen bleiben jedoch insoweit

zulässig, als das Bundesrecht Vorbehalte zugunsten der Landesgesetzgebung enthält (vgl.

BVerfGE 83, 24 <30> m.w.N.). In diesem Sinne eröffnet § 801 Abs. 1 ZPO den

Landesgesetzgebern die Möglichkeit, die gerichtliche Zwangsvollstreckung aufgrund anderer als

der in den §§ 704, 794 ZPO bezeichneten Schuldtitel zuzulassen, so dass insoweit keine

Sperrwirkung für die Länder besteht (Art. 72 Abs. 1 GG).

II.

Die vorgelegten Regelungen verletzen jedoch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1

GG).

1. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich

Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche

Begünstigungen (vgl. BVerfGE 122, 210 <230>; 126, 268 <277>; stRspr). Aus dem allgemeinen

Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen

unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot

beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen

können (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 122, 1 <23>; 126, 400 <416>; 129, 49 <68 f.>; Beschluss des

Ersten Senats vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 -, NJW 2012, S. 1711 ).

Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem

Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1

GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich

gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der

Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten

und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer

Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann

verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer

anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von

solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung

rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 110, 412 <432>; 126, 29 <47>; 129, 49 <68 f.>).

2. Nach diesen Grundsätzen sind die vorgelegten Regelungen selbst bei Anlegung eines

zurückgenommenen Prüfungsmaßstabs mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Gründe, die nach Art

und Gewicht geeignet wären, die durch § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG und § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-

LSpkG bewirkte Ungleichbehandlung in ihrem Ausmaß zu rechtfertigen, sind nicht erkennbar.

a) Die begünstigten Kreditinstitute - die Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu

Oldenburg - werden im Vergleich zu anderen Kreditinstituten, die in demselben Geschäftsfeld

tätig sind und denen kein Selbsttitulierungsrecht zusteht, ungleich behandelt.

Die beanstandeten Normen gewähren nur der Bremer Landesbank und der Landessparkasse zu

Oldenburg ein entsprechendes Selbsttitulierungsrecht. Zugunsten von drei weiteren

öffentlichrechtlichen Kreditinstituten existiert in Niedersachsen eine inhaltsgleiche Vorschrift

(§ 79 NVwVG). Den niedersächsischen Privatbanken, den in Niedersachen tätigen

überregionalen Privatbanken und den übrigen niedersächsischen Sparkassen steht eine solche

Befugnis indes nicht zu.

Das dadurch bewirkte Ausmaß der Ungleichbehandlung ist nicht unerheblich. Ohne

Selbsttitulierungsrecht müssen Gläubiger eines Anspruchs grundsätzlich Klage erheben, um den

Anspruch titulieren zu lassen (§ 704 ZPO). Dies ist mit einem erheblichen Zeitaufwand und der

dadurch bedingten Gefahr einer Verschlechterung der Vermögenssituation des Schuldners

sowie mit Kosten verbunden. Die in der Bankpraxis bei dinglich besicherten Darlehen sonst

übliche notariell beurkundete Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung (§ 794

Abs. 1 Nr. 5 ZPO) ist nicht geeignet, dieser Ungleichbehandlung ihr Gewicht zu nehmen. Der

Schuldner muss bereit sein, die Unterwerfungserklärung in der gesetzlich bestimmten Form

abzugeben. Zudem ermöglicht die Unterwerfungserklärung nicht die sofortige Vollstreckung. Die

Bank muss sich vom Notar zunächst eine vollstreckbare Ausfertigung erteilen lassen (§ 797 Abs.

2 ZPO), den Schuldtitel dem Schuldner zustellen (§ 750 Abs. 1, § 795 ZPO) und danach eine

zweiwöchige Wartefrist einhalten (§ 798 ZPO). Die notarielle Beurkundung der

Zwangsvollstreckungsunterwerfung verursacht überdies Notarkosten. Insoweit sind die vom

Selbsttitulierungsrecht begünstigten Kreditinstitute im Wettbewerb bevorteilt: Sie können ihre

Darlehen günstiger anbieten, ohne vollstreckungsrechtliche Aufwände und Beschwernisse

hinnehmen zu müssen, denen ihre Wettbewerber namentlich im Geschäftsbankenbereich

ausgesetzt sind.

b) Es lassen sich keine tragfähigen sachlichen Gründe finden, die die festgestellte

Ungleichbehandlung gegenüber den privaten und gegenüber anderen öffentlichrechtlich

verfassten Kreditinstituten in Niedersachsen rechtfertigen könnten.

aa) Die vollstreckungsrechtliche Privilegierung lässt sich in den hier in Rede stehenden Fällen

weder - wie die Bremer Landesbank meint - mit einem durch öffentliche Belange

eingeschränkten Gewinnerzielungsinteresse noch - wie die Landessparkasse zu Oldenburg

geltend macht - mit deren öffentlichem Auftrag, alle Bevölkerungskreise und insbesondere den

Mittelstand mit kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen, rechtfertigen.

Diese Ziel- und Zweckbestimmungen für die Geschäftspolitik sind als Sachgrund für eine

gleichheitsgerechte Differenzierung zwar nicht schon im Ansatz ausgeschlossen, hier aber

bereits deshalb nicht tragfähig, weil sie in gleichem Maße auf alle anderen niedersächsischen

Sparkassen zutreffen, denen ein solches Recht zur Selbsttitulierung nicht eingeräumt ist. Hierauf

hat auch die niedersächsische Landesregierung in ihrem Entwurf eines

Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990, das die Aufhebung der Selbsttitulierungsrechte vorsah,

ausdrücklich hingewiesen (Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 48).

Überdies können das durch öffentliche Interessen begrenzte Gewinnerzielungsbestreben der

Bremer Landesbank (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrages zwischen der Freien Hansestadt

Bremen und dem Land Niedersachsen über die Bremer Landesbank) und die öffentliche

Aufgabe der Landessparkasse zu Oldenburg, eine angemessene Versorgung insbesondere des

Mittelstandes mit Kreditmitteln zu gewährleisten (vgl. § 2 Abs. 1 der Satzung der

Landessparkasse zu Oldenburg; § 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG), zur Rechtfertigung des

Titulierungsrechts mangels hinreichenden Zusammenhangs nicht herangezogen werden. Zwar

können grundsätzlich Aufgaben im öffentlichen Interesse die Begründung von Vorrechten, die

sich als Wettbewerbsvorteile auswirken, rechtfertigen. Es fehlt insoweit vorliegend jedoch an

einem hinreichend deutlichen Zusammenhang mit der in Rede stehenden

vollstreckungsrechtlichen Begünstigung.

Bei dem für die Selbsttitulierung in erster Linie in Betracht kommenden Kreditgeschäft stehen die

Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg im Wettbewerb mit den

Geschäftsbanken, denen kein Selbsttitulierungsrecht zusteht. Dies verdeutlichen die bei den

vorlegenden Gerichten anhängigen Verfahren, denen jeweils Darlehen ohne erkennbaren

Bezug zu dem Bereich der Wirtschaftsförderung zugrunde liegen, in dem die hier in Rede

stehenden öffentlichrechtlichen Kreditinstitute eine gewisse Sonderstellung einzunehmen

vermögen. Möglicherweise in anderen Geschäftsbereichen bestehende

Wettbewerbsbeschränkungen zugunsten öffentlichrechtlicher Banken, die dort eine besondere

Behandlung gegebenenfalls zu rechtfertigen vermögen, können die hier festgestellte

Ungleichbehandlung indes nicht ausgleichen (vgl. BVerfGE 64, 229 <241>). Es ist nicht belegt

oder auch nur plausibel, dass die Bremer Landesbank in einer für die allgemeine Betrachtung

maßgeblichen Zahl von Fällen wegen „besonderer öffentlicher Interessen“ auf die

vollstreckungsrechtliche Durchsetzung begründeter Forderungen verzichten würde. Ebenso

wenig steht die allen Sparkassen obliegende Aufgabe, die Bevölkerung in ihrem

Geschäftsgebiet mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen, in einem

hinreichenden inneren Zusammenhang mit dem Vorteil, die Forderungen schneller und

kostengünstiger als andere Banken zwangsweise durchsetzen zu können. Soweit die

Landessparkasse zu Oldenburg die Auffassung vertritt, die zügige und kostengünstige

Vollstreckungsmöglichkeit stelle sicher, dass Gelder schnell wieder zur Verfügung stünden und

erneut als Kreditmittel ausgereicht werden könnten, beschreibt dies nur den gerade zu

beanstandenden Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Banken. Auch wenn dieser Vorteil den

hier betroffenen öffentlichrechtlichen Kreditinstituten mittelbar erlaubt, ihre öffentlichen Aufgaben

effektiver wahrzunehmen, so fehlt es doch an einem konkreten Bezug des

Selbsttitulierungsrechts zur Mittelstandsförderung.

bb) Eine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung kommt auch nicht, wie die Niedersächsische

Landesregierung meint, unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftslenkenden Maßnahme in

Betracht. Hier ist schon nicht ersichtlich, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber mit dem

Festhalten an den in Rede stehenden Vorschriften solche wirtschaftslenkende Zwecke hätte

verfolgen wollen. So ist im Gesetzgebungsverfahren zum Rechtsvereinfachungsgesetz 1990,

das ursprünglich die Abschaffung der Selbsttitulierungsrechte vorsah, im Gegenteil eine nicht

gerechtfertigte Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der anderen Kreditinstitute hervorgehoben

worden (vgl. Gesetzentwurf des Landesministeriums, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 47 f.).

Die geplante Aufhebung der Vorschriften wurde lediglich im Blick darauf nicht verabschiedet,

dass der Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen empfahl, „das sogenannte

Titulierungsrecht einiger entsprechend bevorrechtigter Kreditinstitute mit Rücksicht auf

althergebrachte Rechte und die fehlende Erkennbarkeit zwingender

Verbraucherschutzinteressen und etwaiger gravierender Wettbewerbsverzerrungen derzeit -

zumindest vorläufig - beizubehalten“ (Nds. Landtag, Drucks 11/5157, S. 5).

cc) Des Weiteren kann die vollstreckungsrechtliche Bevorzugung nicht damit gerechtfertigt

werden, dass die begünstigten Kreditinstitute als Anstalten öffentlichen Rechts an die

Grundrechte (Art. 1 Abs. 3 GG) gebunden sind (vgl. dazu BVerfGE 128, 226 <244 ff.>). Dass die

Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg wegen ihrer Verpflichtung zur

Beachtung der Grundrechte des Schuldners deren Schutz ohne vorhergehendes gerichtliches

Verfahren zur Titulierung des Anspruchs gewährleistet sehen, rechtfertigt jedenfalls diesen

Wettbewerbsvorteil gegenüber im selben Geschäftsfeld tätigen privaten Kreditinstituten nicht.

dd) Ebenso wenig lässt sich das Selbsttitulierungsrecht darauf stützen, dass die Bremer

Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg im Vergleich zu den Privatbanken, die von

der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und der Bundesbank kontrolliert werden,

einer zusätzlichen Staatsaufsicht unterstehen. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften räumen

den Kreditinstituten gerade das Recht ein, ihre Ansprüche eigenständig zu titulieren. Die

Aufsicht könnte allenfalls kontrollieren, ob die Voraussetzungen der Selbsttitulierung (zum

Beispiel die Antragstellung durch den Vorstand) ordnungsgemäß gehandhabt werden. Dass der

titulierte Anspruch im Einzelfall tatsächlich besteht, kann von der allgemeinen Staatsaufsicht im

Rahmen der ihr obliegenden Rechtmäßigkeitskontrolle nicht gewährleistet werden.

ee) Zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung kann weiter nicht darauf abgestellt werden, dass

die von anderen privaten Kreditinstituten üblicherweise verlangte notarielle

Zwangsvollstreckungsunterwerfung (§ 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) für den Schuldner wegen der damit

verbundenen Kosten nachteilig sei. Damit ist lediglich der Wettbewerbsvorteil der begünstigten

Kreditinstitute benannt, um dessen Rechtfertigung es gerade geht.

ff) Schließlich ist für die zur Prüfung gestellte Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG (1 BvL

22/11) - anders als die Landessparkasse zu Oldenburg meint - der sogenannten

Traditionsklausel der niedersächsischen Landesverfassung (Art. 72 Abs. 2 LV) kein

sachgerechter Differenzierungsgrund zu entnehmen. Ungeachtet des Vorrangs des

Bundesrechts vor dem Landesrecht (Art. 31 GG) ist die Gewährleistung des Art. 72 Abs. 2 LV

durch ein Entfallen des Selbsttitulierungsrechts der Landessparkasse zu Oldenburg nicht

berührt. Es ist nicht erkennbar, dass das Selbsttitulierungsrecht der Landessparkasse eine

„überkommene heimatgebundene Einrichtung“ des ehemaligen Landes Oldenburg wäre und im

„Bewusstsein der eingesessenen Bevölkerung“ verankert sein könnte (vgl. Nds. StGHE 1, 120

<135>). Dass der Bestand des Kreditinstituts nicht vom Fortbestehen des

Selbsttitulierungsrechts abhängt, räumt die Landessparkasse zu Oldenburg selbst ein.

3. Danach sind die Regelungen des § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg

betreffend die Staatliche Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) und des § 16 Abs. 2 Satz 2 des

Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg mit Art. 3

Abs. 1 GG unvereinbar. Die Frage, ob sie mit den Erfordernissen effektiven Rechtsschutzes

(Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG beziehungsweise Art. 19 Abs. 4 GG) und mit dem

Rechtsprechungsmonopol (Art. 92 GG) in Einklang stehen, kann deswegen offenbleiben.

III.

Die Verfassungswidrigkeit der vorgelegten gesetzlichen Vorschriften ist auszusprechen (§ 81

BVerfGG), führt hier jedoch nicht zu deren Nichtigkeit (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 1 BVerfGG).

Die Regelungen haben vielmehr für bestimmte Fallgruppen weiter anwendbar zu bleiben, um

die Rechtssicherheit unter den Betroffenen nicht zu gefährden und die Normverwerfung nicht auf

der Rechtsfolgenseite in einen wettbewerbsbenachteiligenden Effekt für die bislang

begünstigten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute umschlagen zu lassen.

1. Eine bloße Unvereinbarkeitserklärung verbunden mit der Anordnung einer - etwa auch nur

befristeten - weiteren Anwendbarkeit der als verfassungswidrig zu beanstandenden Regelung ist

geboten, wenn durch die Nichtigerklärung der Norm ein Zustand geschaffen würde, der von der

verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige (vgl. BVerfGE 99, 216

<243 f.>; 119, 331 <382 f.>; 125, 175 <256>). Neben den Grundrechten ist vor allem das

Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) in der Ausprägung des Prinzips der Rechtssicherheit als

ein Rechtsgut anerkannt, zu dessen Schutz die befristete weitere Anwendbarkeit einer nicht

verfassungskonformen Regelung gerechtfertigt und geboten sein kann. So kann es sich

verhalten, wenn mit der Nichtigerklärung der angegriffenen Regelung rechtliche Verhältnisse

einträten, aufgrund derer sowohl bei den Gerichten als auch bei den Rechtsunterworfenen

Unsicherheit über die Rechtslage entstünde (vgl. BVerfGE 119, 331 <383>).

Dem steht hier nicht entgegen, dass die betroffenen öffentlichrechtlichen Kreditanstalten nicht

den Schutz materieller Grundrechte genießen (vgl. BVerfGE 75, 192 <197 ff.>). Hier geht es um

das jenseits des Kataloges der materiellen Grundrechte im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3

GG) verankerte Gebot der Rechtssicherheit als allgemeinem Verfassungsgrundsatz und in

seiner objektivrechtlichen Bedeutung für den Rechtsfolgenausspruch im Rahmen einer

Normenkontrolle.

2. Ein solcher Ausnahmefall, in dem die verfassungsrechtlich zu beanstandenden Vorschriften

für eine Übergangszeit und für bestimmte Fallgestaltungen weiter anwendbar bleiben müssen,

ist hier gegeben.

Würden die zur Prüfung gestellten Regelungen für nichtig erklärt, hätten die betroffenen

Kreditinstitute für ihre bereits begründeten Forderungen keine Vollstreckungstitel inne. Dies

würde insbesondere sämtliche bereits laufenden Zwangsvollstreckungsverfahren betreffen und

die Rechtssicherheit hinsichtlich bereits durchgeführter Vollstreckungsmaßnahmen

beeinträchtigen (vgl. § 79 Abs. 2 BVerfGG). Nach der in der fachrechtlichen Rechtsprechung und

Literatur überwiegend vertretenen Meinung sind Zwangsvollstreckungsmaßnahmen nach der

Zivilprozessordnung bei Fehlen eines wirksamen Vollstreckungstitels nichtig (vgl.

Baumbach/Lauterbach, ZPO, 70. Aufl. 2012, Grundz § 704 Rn. 57; Seiler, in: Thomas/Putzo,

ZPO, 32. Aufl. 2011, Vorbem. § 704 Rn. 58). Jedenfalls wären solche Maßnahmen fehlerbehaftet

und anfechtbar. Die auf der Grundlage der in Rede stehenden landesrechtlichen Normen

durchgeführten, noch nicht abgeschlossenen Zwangsvollstreckungen wären deshalb im Falle

der Nichtigerklärung der Normen mit erheblichen Unsicherheiten belastet, die in vielen

Vollstreckungsverfahren von den Gerichten zu klären wären.

Darüber hinaus wären die betroffenen Kreditinstitute bei einer Nichtigerklärung der Normen

gehalten, sich einen Schuldtitel im Sinne der §§ 704, 794 ZPO zu verschaffen, um ihre

Forderungen vollstrecken zu können. Für die Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu

Oldenburg erwiese sich die sie bisher gleichheitswidrig begünstigende Rechtslage nach einer

Nichtigerklärung im Ergebnis als nachteilig: Wegen des ihnen eingeräumten

Selbsttitulierungsrechts haben die betroffenen Kreditinstitute bei Begründung der

Verbindlichkeiten von der kostenauslösenden Schaffung eines Titels durch notarielle

Beurkundung der Zwangsvollstreckungsunterwerfung abgesehen. Letzteres ist zumindest im

Bereich der grundpfandrechtlich gesicherten Darlehen gängige Bankpraxis (vgl. Epp, in:

Schimansky/Bunte/Lwowski, Bankrechts-Handbuch, 4. Aufl. 2011, § 94 Rn. 224; Wolfsteiner, Die

vollstreckbare Urkunde, 2. Aufl. 2006, § 7.3).

Von Verfassungs wegen ist zwar die künftige Beseitigung des festgestellten

Verfassungsverstoßes durch die gleichheitswidrige Privilegierung der Bremer Landesbank und

der Landessparkasse zu Oldenburg gefordert, nicht aber darüber hinaus deren faktische

Schlechterstellung. Denn die bereits in der Vergangenheit angelegte Wettbewerbsverzerrung zu

Lasten der übrigen Kreditinstitute geht lediglich von einzelnen, regionalen Kreditinstituten aus;

inhaltsgleiche Regelungen existieren - soweit erkennbar - nur für drei weitere, kleinere

niedersächsische Kreditinstitute. In der Praxis auftretende, von den benachteiligten

Kreditinstituten reklamierte gravierende Unzuträglichkeiten sind bislang nicht bekannt geworden.

Auch der Schutz der betroffenen Schuldner verlangt keine Nichtigerklärung; denn ihre Interessen

erscheinen durch die vollstreckungsrechtlichen Abwehrmöglichkeiten, namentlich die

Vollstreckungsgegenklage im Ergebnis effektiv gesichert, zumal diese prozessuale Konstellation

die Beweislastverteilung hinsichtlich des materiellen Anspruchs im Grundsatz unberührt lässt

(vgl. BGHZ 147, 203 <208>; Herget, in: Zöller, ZPO, 29. Aufl. 2012, § 767 Rn. 11).

3. Um der Rechtssicherheit und den berechtigten Belangen der Bremer Landesbank und der

Landessparkasse zu Oldenburg Rechnung zu tragen, wird daher von einer Nichtigerklärung der

beanstandeten Regelung abgesehen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet die weitere

Anwendbarkeit der beanstandeten Regelungen für alle Verfahren, die mittels eines titel- und

klauselersetzenden Vollstreckungsantrags bereits eingeleitet sind. Der Bremer Landesbank

sowie der Landessparkasse zu Oldenburg ist eine Übergangsfrist von einem Jahr ab dem

31. Januar 2013 zu gewähren, in der die bisherigen Regelungen weiter Grundlage für die

Zwangsvollstreckung sein können.

Im Hinblick auf die übliche Bankpraxis, bei grundpfandrechtlich besicherten Geldforderungen die

notariell beurkundete Unterwerfung des Schuldners unter die sofortige Zwangsvollstreckung zu

verlangen, ist darüber hinaus anzuordnen, dass der schriftliche Antrag der Bremer Landesbank

oder der Landessparkasse zu Oldenburg auf Zwangsvollstreckung über diesen Zeitpunkt hinaus

den vollstreckbaren zugestellten Schuldtitel ersetzt, soweit es um Geldforderungen aus Darlehen

geht, die durch ein Grundpfandrecht gesichert sind, und hinsichtlich der Vollstreckung aus

Grundpfandrechten, soweit der Darlehensvertrag und die Vereinbarung über die Bestellung oder

Abtretung der Grundpfandrechte vor dem 1. Februar 2013 geschlossen worden ist (vgl. zu dieser

Übergangsanordnung auch den Entwurf eines Niedersächsischen

Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 7).

Kirchhof

Gaier

Eichberger

Schluckebier

Masing

Paulus

Baer

Britz