Urteil des BVerfG vom 17.01.2006
BVerfG: durchführung des gemeinschaftsrechts, niedersachsen, anspruch auf bewilligung, grundsatz der gleichbehandlung, rechtsverordnung, getreide, feststellungsklage, regionalisierung, ermessen
Entscheidungen
L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 17. Januar 2006
- 1 BvR 541/02 -
- 1 BvR 542/02 -
Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) gegen
Rechtsverordnungen.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
1 BvR 541/02 -
1 BvR 542/02 -
Im Namen des Volkes
In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden
1. des Herrn B ...,
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Meisterernst Düsing Manstetten,
Geiststraße 2, 48151 Münster -
gegen
a)
den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 15. Februar
2002 - 10 LA 1330/01 -,
b)
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 6. Februar 2001 - 12 A 2154/99 -,
c)
den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. April 1999 -
508.b-60161 w -,
d)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 19. November 1997 - 457 007
0056 6097 -,
e)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 21. November 1996 - 457 007
0056 6096 -,
f)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 30. November 1995 - 457 007
0056 6095 -,
g)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 18. November 1994 - 457 007
0056 036094 -,
h)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 19. November 1993 - 457 007
0056 036093 –
- 1 BvR 541/02 -,
2. des Herrn M ...,
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Meisterernst Düsing Manstetten,
Geiststraße 2, 48151 Münster -
gegen
a)
den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Februar
2002 - 10 LA 1331/01 -,
b)
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 6. Februar 2001 - 12 A 2150/99 -,
c)
den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. April 1999 -
508.b-60161 w -,
d)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 21. November 1996 - 457 004
0014 6096 -,
e)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 30. November 1995 - 457 004
0014 6095 -,
f)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 18. November 1994 - 457 004
0014 036094 -,
g)
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 19. November 1993 - 457 004
0014 036093 -
- 1 BvR 542/02 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterin Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde,
Gaier
am 17. Januar 2006 beschlossen:
1. Die Verfassungsbeschwerden werden verworfen.
2. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen zu
erstatten.
Gründe:
A.
1
Die Verfassungsbeschwerden betreffen zum einen die Frage, ob der Bundesverordnungsgeber in einer
Rechtsverordnung die Einwohner verschiedener Länder bei der Gewährung landwirtschaftlicher Ausgleichszahlungen
unterschiedlich behandeln darf, und zum anderen die Frage, wie der Einzelne Rechtsschutz gegen eine
Rechtsverordnung erlangen kann.
I.
2
Die Beschwerdeführer bewirtschaften landwirtschaftliche Betriebe in Niedersachsen. Ihre Verfassungsbeschwerden
richten sich unmittelbar gegen Bescheide des in den Ausgangsverfahren beklagten Amtes für Agrarstruktur über die
Gewährung von Ausgleichszahlungen für Getreide, die jeweiligen Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung und
die diese Bescheide bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. Mittelbar richten sie sich gegen die
Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-
Ausgleichszahlungs-Verordnung) des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in der Fassung
der Bekanntmachung vom 27. November 1995 (BGBl I S. 1561), im hier relevanten Zeitraum zuletzt geändert durch
Verordnung vom 12. Dezember 1996 (BGBl I S. 1875).
3
In den Ausgangsverfahren wird über die Höhe von Beihilfen für Getreide (Ausgleichszahlungen für den Anbau von
Getreide und Eiweißpflanzen sowie Stilllegungsausgleich) gestritten.
4
Die Gewährung der Ausgleichszahlungen erfolgte aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30.
Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(Amtsblatt EG Nr. L 181, S. 12, zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 922/97 des Rates vom 20. Mai
1997, Amtsblatt EG Nr. L 133, S. 1) und der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung.
5
Auf Bundesebene wird die Umsetzung europarechtlicher Bestimmungen im Agrarbereich über das Gesetz zur
Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) - im Folgenden: Marktorganisationsgesetz - in der
Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) gewährleistet. § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG
ermächtigt das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Erlass einer Rechtsverordnung
über das Verfahren bei flächenbezogenen oder produktbezogenen Beihilfen. § 6 Abs. 5 MOG sieht vor, dass die
Ermächtigung auf die Landesregierungen übertragen werden kann, soweit dies erforderlich ist, um besonderen
regionalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.
6
Die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung wurde durch das Bundesministerium für Ernährung,
Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit den Bundesministerien der Finanzen und für Wirtschaft erlassen.
Nach § 7 Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung erfolgte die Berechnung der Ausgleichszahlungen aufgrund
der in der Anlage zur Verordnung aufgeführten Getreidedurchschnittserträge für die Erzeugungsregion, in der sich die
bewirtschaftete Fläche befand.
7
Die Anlage zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung wies 13 der 16 Bundesländer als jeweils eine
Erzeugungsregion aus; in Brandenburg und Rheinland-Pfalz gab es je zwei solcher Regionen. Niedersachsen
schließlich, in dem sich die landwirtschaftlichen Betriebe der Beschwerdeführer befinden, wurde in zehn
Erzeugungsregionen aufgeteilt. Der Durchschnittsertrag für Getreide variierte in den niedersächsischen Regionen
zwischen 41,8 und 71,9 Dezitonnen pro Hektar (dt/ha). Die Durchschnittserträge aller anderen Erzeugungsregionen
lagen innerhalb dieser Spanne (zwischen 43,8 und 68,1 dt/ha).
8
Nachdem die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates durch die Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom
17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(Amtsblatt EG Nr. L 160, S. 1) ersetzt worden war, erließ das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten im Jahr 2000 die Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher
Kulturpflanzen (Flächenzahlungs-Verordnung) vom 6. Januar 2000 (BGBl I S. 15), die die Kulturpflanzen-
Ausgleichszahlungs-Verordnung für Entscheidungen über Anträge, die ab dem Wirtschaftsjahr 2000/2001 gestellt
worden waren, ersetzte (vgl. § 32 Flächenzahlungs-Verordnung).
9
Die Flächenzahlungs-Verordnung wurde 2004 im Rahmen der Regelungen zur Umsetzung der Reform der
Gemeinsamen Agrarpolitik aufgehoben (Art. 1 § 35 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Durchführung von
Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung Nr. 1782/2003 im
Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems sowie zur Änderung der Kartoffelstärkeprämienverordnung
vom 3. Dezember 2004 ).
II.
10
Die Beschwerdeführer stellten für die Jahre 1993 bis 1996 (1 BvR 542/02) beziehungsweise 1993 bis 1997 (1 BvR
541/02) jeweils Anträge auf die Gewährung von Ausgleichszahlungen für den Anbau von Getreide und Eiweißpflanzen
sowie auf die Gewährung eines Stilllegungsausgleichs. Die Betriebe der Beschwerdeführer liegen in der
niedersächsischen Erzeugungsregion 7. Dort lag der Durchschnittsertrag laut Anhang zur Kulturpflanzen-
Ausgleichszahlungs-Verordnung bei 47 dt/ha und damit am unteren Ende der niedersächsischen Erzeugungsregionen.
11
1. Das zuständige Amt bewilligte den Beschwerdeführern auf ihre Anträge Ausgleichszahlungen unter
Zugrundelegung der Erzeugungsregion 7. Die Beschwerdeführer legten gegen die Bewilligungsbescheide jeweils
Widerspruch ein mit dem Ziel, Zahlungen auf der Grundlage einer Einstufung in die günstigere Erzeugungsregion 6
(Getreidedurchschnittsertrag 56,0 dt/ha), hilfsweise entsprechend dem von den Beschwerdeführern mit 53,3 dt/ha
angegebenen Landesdurchschnittsertrag zu erhalten. Die Widersprüche blieben erfolglos.
12
2. Auch die Klagen, mit denen die Beschwerdeführer ihr Begehren vor dem Verwaltungsgericht weiterverfolgten,
hatten keinen Erfolg.
13
Die Klagen seien unbegründet; die Beschwerdeführer hätten keinen Anspruch auf Bewilligung von höheren als den
ihnen gewährten Ausgleichszahlungen. Zwar liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil nur wenige
Bundesländer in eine unterschiedliche Zahl von Regionen, die übrigen Bundesländer aber überhaupt nicht in Regionen
aufgeteilt seien. Es sei deshalb nicht nur der Niedersachsen betreffende Teil der Regelung, sondern die Regelung
insgesamt für das gesamte Bundesgebiet verfassungswidrig. Es sei nicht ersichtlich, weshalb ein Landwirt, der in
einer ertragsarmen Region in Niedersachsen Getreide anbaue, gegenüber einem Landwirt beispielsweise in Bayern
oder Baden-Württemberg, der ebenfalls in einer ertragsarmen Region Getreide anbaue, benachteiligt werde.
14
Durch die Feststellung der Verfassungswidrigkeit entstehe eine Regelungslücke, die nicht im Wege richterlicher
Lückenfüllung, etwa im Wege der von den Beschwerdeführern beantragten Einordnung ihrer Flächen in die Region 6
oder, wie in den anderen Bundesländern, nach dem Landesdurchschnitt geschlossen werden könne. Die Entscheidung
darüber, ob und auf welche Weise eine verfassungswidrige Regelung der Verfassungslage angepasst werde, obliege
grundsätzlich dem Normgeber. Wie das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht dazu an anderer Stelle ausgeführt
habe, könne der nationale Verordnungsgeber einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht nur durch den Verzicht auf
die Regionalisierung in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz beseitigen. Er könne auch eine vergleichbare Aufteilung
der übrigen Bundesländer in verschiedene Regionen vornehmen. Denkbar sei ebenfalls, Niedersachsen in größere
oder kleinere, das heißt anders zugeschnittene Erzeugungsregionen aufzuteilen und bei den übrigen Bundesländern
ebenso zu verfahren. Wie viele Erzeugungsregionen der Verordnungsgeber dabei ausweise und wie er diese
zuschneide, gebe auch das Gemeinschaftsrecht, das insoweit lediglich einen Rahmen setze, nicht im Einzelnen vor.
15
Wegen der Verfassungswidrigkeit der Regelung gebe es keine Rechtsgrundlage für die Berechnung der
Ausgleichszahlungen; schon deshalb stünden den Beschwerdeführern keine Leistungsansprüche zu.
16
3. Das Oberverwaltungsgericht lehnte die Anträge der Beschwerdeführer auf Zulassung der Berufung ab.
17
Zutreffend gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Anlage zu der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-
Verordnung gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße und deshalb verfassungswidrig sei. Es bleibe dem
gesetzgeberischen Ermessen des Normgebers überlassen, wie die aus der Verfassungswidrigkeit sich ergebende
Regelungslücke zu schließen sei. Zu weiteren Prüfungen in dieser Hinsicht oder einer Vorwegnahme der vom
Normgeber zu treffenden verfassungsmäßigen Regelung durch das Verwaltungsgericht habe kein Anlass bestanden.
18
Das Verwaltungsgericht habe ebenfalls zutreffend ausgeführt, dass die Klage auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg
haben könne, weil aufgrund der Verfassungswidrigkeit der Regionalisierung ein Durchschnittsertrag für Getreide nicht
gebildet werden könne.
19
4. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen die ihre Begehren ablehnenden
gerichtlichen und behördlichen Entscheidungen, mittelbar auch gegen die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-
Verordnung. Sie rügen die Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG und des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) durch
die angegriffenen Entscheidungen. Zudem machen sie einen Verstoß des Oberverwaltungsgerichts gegen Art. 19
Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG geltend.
20
Die Unterteilung Niedersachsens in zehn Erzeugungsregionen solle sicherstellen, dass diejenigen Landwirte, die
Böden mit einer hohen Ertragskraft bewirtschafteten, auch einen entsprechend hohen Ausgleich erhielten. Die
Ausgleichszahlung solle den Preisverfall für Getreide kompensieren, der durch die Agrarreform 1992 eingeleitet
worden sei; folglich erhielten Landwirte, die ertragsschwächere Böden bewirtschafteten, in Niedersachsen einen
geringeren Ausgleich. Da Landwirte in ertragsschwachen Regionen anderer Bundesländer die gleiche
Ausgleichszahlung erhielten wie in ertragsreichen Regionen, würden diese anders behandelt als Landwirte in
Niedersachsen, die Getreide in ertragsschwachen Regionen anbauten. Dies stelle eine verfassungswidrige
Ungleichbehandlung dar; mit Recht hielten die Verwaltungsgerichte daher die Einteilung der Erzeugungsregionen in der
Anlage zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung für unwirksam.
21
Die von den Gerichten aus der Verfassungswidrigkeit der Regelung gezogene Konsequenz führe aber zu der
grotesken Situation, dass einem Landwirt, der unter Berufung auf den Gleichheitssatz eine höhere Ausgleichszahlung
verlange, entgegengehalten werde, dass die verfassungswidrige Ungleichbehandlung tatsächlich vorliege, er aber
überhaupt keinen Anspruch habe. Im Ergebnis führe das zu einer noch größeren Ungleichbehandlung. Die
Rechtsprechung müsse die Grundrechte so auslegen, dass ihre Verwirklichung sichergestellt werde. Aus diesem
Grunde könne das gesetzgeberische Ermessen zur Ausfüllung der Regelungslücke auch kein höheres Gewicht
besitzen als der Grundrechtsschutz des Einzelnen. Dies müsse insbesondere vor dem Hintergrund gelten, dass der
Gesetzgeber jederzeit sein Ermessen ausüben und für die Zukunft eine neue, verfassungsgemäße Regelung schaffen
könne. Übe der Gesetzgeber dieses Ermessen jedoch nicht aus, sondern bleibe untätig, komme es weiterhin zu einer
Vielzahl von Grundrechtsverletzungen, die auf der Basis der Rechtsauffassung des Niedersächsischen
Oberverwaltungsgerichts durch die Rechtsprechung nicht korrigiert werden könnten. Auch das Niedersächsische
Oberverwaltungsgericht habe wiederholt klargestellt, dass die Regelung im Anhang der Kulturpflanzen-
Ausgleichszahlungs-Verordnung verfassungswidrig sei. Zu einer entsprechenden Änderung der Verordnung sei es
dennoch nicht gekommen. Vielmehr sei im Anhang der Flächenzahlungs-Verordnung erneut eine Einteilung der
Erzeugungsregionen vorgenommen worden, die in den einzelnen Bundesländern auf unterschiedlichen Maßstäben
beruhe.
22
Die meisten Landwirte in der Bundesrepublik Deutschland hätten in den Antragsjahren 1992 bis 1997
Ausgleichszahlungen erhalten, die auf der Grundlage von jeweils das ganze Bundesland umfassenden
Durchschnittserträgen berechnet worden seien. Diese Vorgänge könnten nicht mehr rückgängig gemacht werden. Für
die Vergangenheit stelle sich ausschließlich die Frage, wie die Ungleichbehandlung der Beschwerdeführer korrigiert
werden könne. Dies bedeute im Ergebnis, dass die Beschwerdeführer genauso behandelt werden müssten wie die
meisten Landwirte in der Bundesrepublik Deutschland auch. Ihnen müsse somit eine Ausgleichszahlung gewährt
werden, die auf der Grundlage des Landesdurchschnittsertrages in Niedersachsen zu errechnen sei.
23
Mit der von den Beschwerdeführern aufgeworfenen zentralen Frage, wie die Ungleichbehandlung für die
Vergangenheit durch die Rechtsprechung korrigiert werden könne, habe sich das Oberverwaltungsgericht nicht
auseinandergesetzt und daher Art. 103 Abs. 1 GG verletzt.
III.
24
Zu den Verfassungsbeschwerden haben Stellung genommen: das Bundesministerium für Verbraucherschutz,
Ernährung und Landwirtschaft namens der Bundesregierung, die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen,
Rheinland-Pfalz, Sachsen und Schleswig-Holstein, der 3. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts, das Amt
für Agrarstruktur Aurich sowie das Landvolk Niedersachsen Landesbauernverband e.V.
25
1. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Aufteilung der Erzeugungsregionen in
der Anlage zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung sei mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
26
Es sei weithin anerkannt, dass der Gleichheitssatz im Bundesstaat gewissen Modifikationen unterliege. In einem
Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland seien Ungleichheiten der Bewohner von Land zu Land geradezu
eine begriffliche Folge des föderativen Aufbaus. Das könne im vorliegenden Verfahren nicht unberücksichtigt bleiben.
Sei nämlich nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes aufgrund einer Delegation der
Verordnungsgebungsbefugnis gemäß § 6 Abs. 5 MOG ein jedes Bundesland befugt, die gemeinschaftsrechtlichen
Vorgaben (Bildung von Erzeugungsregionen) nach seinem Ermessen umzusetzen, könne es Bundesregierung und
Bundesrat nicht verwehrt sein, auf die Eigenheiten und die Anliegen der mit der Durchführung des
Gemeinschaftsrechts betrauten Bundesländer im Rahmen ihrer Rechtsetzung Rücksicht zu nehmen. Hätten die
Länder den von der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 gewährten Umsetzungsspielraum dahingehend ausgefüllt, dass
einige von ihnen ihre Fläche in unterschiedliche Erzeugungsregionen aufteilten, während andere Bundesländer die
Grundfläche und die Erzeugungsregion als Einheit betrachteten, erschiene dies im Lichte von Art. 3 Abs. 1 GG völlig
unproblematisch. Nichts anderes könne dann aber gelten, wenn die aus der föderalen Struktur resultierenden
Unterschiede nicht auf divergierende Landesgesetze und -rechtsverordnungen, sondern auf eine differenzierende
Bundesrechtsverordnung zurückgingen.
27
Schon vor diesem Hintergrund entbehre es keineswegs der sachlichen Rechtfertigung, dass sich der Bund beim
Erlass der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung die Anliegen der Bundesländer nach fachlicher Prüfung zu
eigen gemacht habe. Das Rücksichtnahmegebot lasse es nach Auffassung der Bundesregierung zu, auf die mit der
Durchführung des Gemeinschaftsrechts betrauten Länder dahingehend Rücksicht zu nehmen, dass deren Interessen
und Anliegen bei der Kompetenzausübung Beachtung geschenkt werde. Auf eben dieser Rücksichtnahme beruhten
die in der Anlage zur Verordnung vorgesehenen Differenzierungen.
28
Art. 72 Abs. 2 GG in der bis 1994 geltenden Fassung stehe dieser Auffassung nicht entgegen. Es sei schon
zweifelhaft, ob diese Bestimmung überhaupt anwendbar sei und das Recht des Verordnungsgebers beschränke, auf
der Grundlage des Marktorganisationsgesetzes ausführend tätig zu werden.
29
Insofern sei das mit dem Marktorganisationsgesetz verfolgte Konzept unbedenklich, die Umsetzung und weitere
Präzisierung des einschlägigen europäischen Agrarrechts möglichst auf Bundesebene zu bündeln. Eine Bündelung
durch den Verordnungsgeber sei auch deshalb erforderlich gewesen, weil die vom Gemeinschaftsgesetzgeber
gesetzte Zeitspanne von wenigen Wochen de facto ausgeschlossen habe, dass alle sechzehn Landesgesetzgeber die
Verordnung (EWG) 1765/92 rechtzeitig umsetzten. Die bei der Differenzierung der Erzeugerregionen angewandten
Kriterien beruhten auf sachlichen und einleuchtenden Gründen.
30
2. Das Land Mecklenburg-Vorpommern teilt mit, es habe im Gegensatz zu Niedersachsen, mit dessen Bodenqualität
diejenige in Mecklenburg-Vorpommern als vergleichbar gelte, nur eine Region für das gesamte Landesgebiet gebildet,
für die ein einheitlicher durchschnittlicher Ertragswert zugrunde gelegt werde. Die Landesregierung sei sich seinerzeit
des Umstands bewusst gewesen, dass damit in Bezug auf die Ausgleichszahlungen die weniger ertragreichen
Regionen bevorzugt, die Gegenden mit überdurchschnittlich guter Bodenqualität dagegen benachteiligt würden. Die im
Einvernehmen mit dem Bauernverband getroffene Entscheidung beruhe auf der Erwägung, dass die Landwirte in den
ertragreicheren Gegenden ohnehin einen überdurchschnittlich hohen Gesamtertrag hätten und nicht zusätzlich noch
höhere Ausgleichszahlungen für Kulturpflanzenanbau erhalten sollten.
31
3. Der Freistaat Sachsen führt aus, sein Bestreben sei gewesen, durch die Zahlung einer einheitlichen
Flächenbeihilfe je Hektar den Verwaltungsaufwand für die Festsetzung der Flächenbeihilfe so gering wie möglich zu
halten; darüber hinaus sei es politisches Ziel, die Unternehmen in Gebieten mit geringer Ertragskraft zu stärken.
32
4. Das Land Schleswig-Holstein sah sich mangels verlässlicher Angaben bezüglich der "historischen Erträge" der
Regionen außer Stande, die Grundflächenregion nach objektiven Kriterien in einzelne Erzeugungsregionen zu
unterteilen.
33
5. Die Bundesländer Niedersachsen und Rheinland-Pfalz bestätigen in ihren Stellungnahmen die Darstellung der
Bundesregierung über das Zustandekommen der Anlage zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung.
34
6. Der 3. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts weist darauf hin, dass er sich in seinem Urteil vom 11.
Oktober 1996 (BVerwGE 102, 113) zu der Frage geäußert habe, ob und gegebenenfalls nach welchen Maßstäben ein
Anspruchsteller die Verpflichtung der Behörde zur Gewährung einer Beihilfe verlangen könne, wenn sich der Anspruch
aus der einschlägigen Rechtsverordnung nicht begründen lasse, die Rechtsverordnung insofern aber wegen einer
gleichheitssatzwidrigen Benachteiligung des Anspruchstellers verfassungswidrig sei.
B.
35
Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig.
36
Ihnen steht der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen. Die Beschwerdeführer haben es
unterlassen, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde eine Feststellungsklage gegen die Bundesrepublik
Deutschland vor dem Verwaltungsgericht zu erheben.
I.
37
1. Die Beschwerdeführer haben zwar in der von ihnen gewählten verwaltungsgerichtlichen Verfahrensart den
Rechtsweg erschöpft, wie es § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt. Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert jedoch,
dass ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus alle ihm zur
Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten
Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 <113>
m.w.N.; 104, 65 <70>; stRspr).
38
Die Verfassungsbeschwerde ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein zusätzlicher
Rechtsbehelf zum fachgerichtlichen Verfahren, sondern ein außerordentlicher Rechtsbehelf, mit dem der Träger des
vermeintlich verletzten Grundrechts Eingriffe der öffentlichen Gewalt abwehren kann (vgl. BVerfGE 94, 166 <213 f.>;
107, 395 <413>; stRspr). Sie besitzt eine andere Qualität als die an die Fachgerichte adressierten Rechtsbehelfe. Das
gilt sowohl im Hinblick auf den besonderen Prüfungsmaßstab wie auch wegen der Annahmevoraussetzungen des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG (vgl. BVerfGE 107, 395 <413>).
39
Die dem Grundsatz der Subsidiarität zugrunde liegende Erwägung, zunächst dem sachnäheren Fachgericht die
Kontrolle auch der Einhaltung der Verfassung zu überlassen (vgl. BVerfGE 69, 122 <125 f.>; 74, 69 <74 f.>; s. auch
BSGE 72, 15 <20>), spricht dagegen, die Verfassungsbeschwerde für den Bereich der untergesetzlichen
Rechtsetzung als Primärrechtsschutz anzuerkennen. Dies gilt selbst dann, wenn die untergesetzliche Norm einer
unmittelbaren verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats,
Beschluss vom 2. April 1997 - 1 BvR 446/96 -, NVwZ 1998, S. 169 <170>).
40
2. Die Beschwerdeführer konnten ihr Ziel allein auf dem von ihnen eingeschlagenen Weg einer Verpflichtungsklage
mit inzidenter Prüfung der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung nicht erreichen. Sie hätten aber effektiven
Rechtsschutz vor den Fachgerichten durch die zusätzliche Erhebung einer Feststellungsklage erlangen können.
41
a) Die Notwendigkeit der Anerkennung einer solchen fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeit gegen
untergesetzliche Rechtssätze folgt aus Art. 19 Abs. 4 GG. Auch die Rechtsetzung der Exekutive in der Form von
Rechtsverordnungen und Satzungen ist Ausübung öffentlicher Gewalt und daher in die Rechtsschutzgarantie
einzubeziehen (offen gelassen in BVerfGE 31, 364 <367 f.>).
42
b) Dieser Rechtsschutz wird in der Regel durch die inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit der untergesetzlichen
Rechtssätze im Rahmen von Verfahren gegen deren Anwendung im Einzelfall erfolgen (aa). Ist dies nicht möglich
oder führt eine inzidente Prüfung allein nicht zur Beseitigung der Grundrechtsverletzung, so kommt außerhalb des
Anwendungsbereichs von § 47 VwGO insbesondere die Feststellungsklage als Rechtsschutzmittel in Betracht (bb).
43
aa) Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführer mit der verwaltungsgerichtlichen Verpflichtungsklage zwar
einen zulässigen Rechtsweg beschritten, der auch zu einer inzidenten Überprüfung der Rechtsverordnung führte, auf
dem sie aber ihre Grundrechte nicht effektiv verteidigen konnten.
44
Denn die Verwaltungsgerichte haben die Klagen der Beschwerdeführer zu Recht abgewiesen, obwohl sie die
Rechtsverordnung wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG für verfassungswidrig hielten. Die Auffassung der
Verwaltungsgerichte, sie könnten den Verpflichtungsklagen nicht stattgeben, da es dem Ermessen des Normgebers
überlassen bleiben müsse, wie die aus der Verfassungswidrigkeit resultierende Lücke zu schließen sei, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
45
Dies entspricht vielmehr der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Folgen von
Verstößen gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Kann der Gesetzgeber zwischen mehreren denkbaren und verfassungsrechtlich
gleichermaßen zulässigen Lösungen wählen, griffe eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung durch das
Bundesverfassungsgericht in die dem Gesetzgeber vorbehaltene Gestaltungsfreiheit ein (vgl. BVerfGE 37, 217
<260 f.>; 39, 316 <332 f.>; 88, 87 <101>; 93, 165 <178>). Nichts anderes gilt für die Fachgerichte, soweit sie im
Rahmen der ihnen zustehenden Kontroll- und Verwerfungskompetenz über untergesetzliche Normen einen
Gleichheitsverstoß feststellen (vgl. BVerwGE 102, 113 <117 f.>).
46
Etwas anderes würde allein dann gelten, wenn ausnahmsweise nur eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung
verfassungsgemäß gewesen wäre. Im vorliegenden Fall gab es als Alternative zu der von den Verwaltungsgerichten
für verfassungswidrig gehaltenen Regelung jedoch nicht nur die für die Beschwerdeführer günstige Variante (keine
Regionalisierung unterhalb der Landesebene), sondern mehrere Varianten, die bei entsprechender Ausgestaltung
verfassungsgemäß sein könnten (großräumige Regionalisierung unterhalb der Landesebene, kleinräumige
Regionalisierung, Regionalisierung ohne Rücksicht auf Ländergrenzen). Darüber hinaus hatten die Verwaltungsgerichte
zu berücksichtigen, dass bei einer Neuregelung der Bundesverordnungsgeber erneut zu überprüfen hätte, ob er die
Verordnungsermächtigung auf die Länder delegiert. Als mögliche gesetzgeberische Reaktionen auf die
Verfassungswidrigkeit der Bundesrechtsverordnung waren daher auch Landesrechtsverordnungen in Betracht zu
ziehen. Damit konnte der Verordnungsgeber zwischen mehreren denkbaren und verfassungsrechtlich zulässigen
Lösungen wählen.
47
Bei Gleichheitsverstößen, die wie die hier beanstandeten in der Vergangenheit liegen, stellt sich die Problematik
zwar insofern anders dar, als die begünstigte Vergleichsgruppe - soweit die begünstigenden Bescheide
bestandskräftig geworden sind - nicht rückwirkend schlechter gestellt werden kann, so dass eine umfassende
Neuregelung für die Vergangenheit ausscheidet (vgl. BVerfGE 99, 69 <83>). Der Normgeber kann diese Fälle
zusammen mit einer Neuregelung des Gebiets im Wege einer Übergangsregelung für Altfälle bewältigen. Aber auch für
Altfälle gilt, dass die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit gewahrt bleiben muss; soweit daher trotz des
Ausschlusses einer umfassenden Neuregelung für die Vergangenheit noch verschiedene Möglichkeiten für den
Gesetzgeber bleiben, eine verfassungsgemäße Übergangsregelung zu schaffen, darf das Gericht dem Normgeber
nicht vorgreifen. Die Verwaltungsgerichte sahen sich daher aus verfassungsrechtlichen Gründen zu Recht außer
Stande, dem Rechtsschutzbegehren der Beschwerdeführer durch eine Stattgabe zu entsprechen.
48
Während das Bundesverfassungsgericht bei Gleichheitsverstößen die Möglichkeit hat, den Normgeber durch eine
mit der Unvereinbarkeitserklärung verbundene Anordnung einer Neuregelung zu einer verfassungsgemäßen
Neuregelung zu zwingen, ist dies den Verwaltungsgerichten im Rahmen einer Verpflichtungsklage nach der
derzeitigen verwaltungsprozessualen Rechtslage nicht möglich. Zwar könnte der Normgeber, in diesem Fall die
Bundesregierung, die inzidente Feststellung der Verfassungswidrigkeit zum Anlass nehmen, die Norm zu korrigieren;
angesichts der durch die inter-partes-Wirkung beschränkten Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Urteile und der
unterschiedlichen Auffassung verschiedener Gerichte zur Frage der Verfassungswidrigkeit der Kulturpflanzen-
Ausgleichszahlungs-Verordnung ist er dazu jedoch nicht gezwungen.
49
bb) Diese Rechtslage steht nicht im Widerspruch zum Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG, da
die Beschwerdeführer auf anderem Wege wirksameren Rechtsschutz hätten erhalten können.
50
So hätten die Beschwerdeführer vor den Verwaltungsgerichten eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO
unmittelbar gegen die Bundesrepublik Deutschland richten können mit dem Ziel festzustellen, dass sie durch die
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung in ihren subjektiven Rechten, nämlich ihrem Grundrecht aus Art. 3
Abs. 1 GG, verletzt worden sind. Diese Überprüfung der Rechtmäßigkeit untergesetzlicher Rechtssätze mit Hilfe der
Feststellungsklage ist nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung möglich (vgl. BVerwGE 111, 276 <278 f.>; BSGE
72, 15 <17 ff.>). Die Anerkennung einer solchen Feststellungsklage mit einem derartigen Klageziel stellt keinen Bruch
mit dem System des Rechtsschutzes in der Verwaltungsgerichtsordnung dar und führt insbesondere nicht zur
Einführung einer der Verwaltungsgerichtsordnung bisher nicht bekannten Klageart. Sie rechtfertigt sich im Hinblick auf
die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG daraus, dass Streitgegenstand die Anwendung der Rechtsnorm auf
einen bestimmten Sachverhalt ist, so dass die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm lediglich als - wenn auch
streitentscheidende – Vorfrage aufgeworfen wird (vgl. BVerwG, a.a.O.). Es handelt sich daher bei einer solchen, auf
Feststellung einer Rechtsverletzung gerichteten Klage gegen den Normgeber nicht um eine Umgehung der in § 47
VwGO nur für Landesrechtsverordnungen vorgesehenen prinzipalen Normenkontrolle. § 47 VwGO entfaltet gegenüber
der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung im Wege der Feststellungsklage keine Sperrwirkung (vgl.
BVerwG, a.a.O., S. 278). Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann nicht entnommen werden,
dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll (vgl. BVerwG,
Urteil vom 9. Dezember 1982 - BVerwG 5 C 103.81 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 78).
51
Auf dieser Grundlage kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegenüber dem Normgeber auch die Feststellung
begehrt werden, dass das Recht der Kläger auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer
Rechtsverordnung gebiete. Auch bei dieser, das Verpflichtungsinteresse der Kläger berücksichtigenden Variante eines
Feststellungsantrags bleibt die Anknüpfung an ein zugrunde liegendes Rechtsverhältnis zwischen den Parteien
erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - BVerwG 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, S. 1505 <1506>).
52
Der Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht einem Verweis auf diese
Verfahrensart nicht entgegen. Eine Verpflichtungsklage allein kann im vorliegenden Fall nicht zum Erfolg führen, und
es droht daher keine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen
und Vorverfahren (vgl. dazu BVerwGE 111, 276 <279>; BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002, a.a.O.).
53
Gegenüber den von den Beschwerdeführern im Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten verfolgten
Verpflichtungsklagen hat die auf Feststellung des Anspruchs auf Erlass oder Änderung einer Rechtsverordnung
gerichtete Klage den Vorteil, den Normgeber als Partei in die Rechtskraftwirkung einzubeziehen, ohne auf seine
Entscheidungsfreiheit mehr als in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken (vgl.
BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002, a.a.O.). Dem Umstand der fehlenden Vollstreckbarkeit eines Feststellungsurteils im
Vergleich zu einem Leistungsurteil kommt hingegen kein Gewicht zu, weil zum einen ein Leistungsurteil aus den
beschriebenen Gründen der Gewaltenteilung in der vorliegenden Konstellation nicht ergehen kann, und zum anderen
generell davon auszugehen ist, dass öffentliche Stellen als Beklagte einem Urteil auch ohne Vollstreckungsdruck
Folge leisten werden.
54
c) Die Voraussetzungen für eine Vorabentscheidung entsprechend § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG liegen nicht vor. Es
ist nichts dafür ersichtlich, dass der den Beschwerdeführern durch den Verweis auf die Erhebung einer
Feststellungsklage entstehende Nachteil schwer und unabwendbar ist. Die Verfassungsbeschwerden sind nicht von
allgemeiner Bedeutung. Angesichts des Außerkrafttretens der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung würde
eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Rechtslage nicht über den Einzelfall hinaus allgemein klären
(vgl. hierzu BVerfGE 19, 268 <273>; 62, 338 <342>). Das Vorhandensein einer begrenzten Anzahl gleichgelagerter
Fälle, denen noch nicht bestandskräftig gewordene Bescheide zugrunde liegen, ändert hieran nichts.
II.
55
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
.
Papier
Haas
Der Richter Hömig ist aus dem
Amt ausgeschieden und
deshalb an der Unterschrift
gehindert
Papier
Steiner
Hohmann-Dennhardt
Hoffmann-Riem
Bryde
Gaier