Urteil des BVerfG vom 26.01.2007

BVerfG: verfassungsbeschwerde, altersgrenze, zwischenstaatliche zusammenarbeit, gesetzgeberische methode, internationale organisation, körperliche unversehrtheit, exekutive, hauptsache, erlass

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 2408/06 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn H...,

- Bevollmächtigte:

Naske Rechtsanwälte,

Kastanienallee 40, 38104 Braunschweig -

I. unmittelbar gegen

den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2006 -

12 ME 326/06 -,

II. mittelbar gegen

§ 20 Abs. 2 LuftV-ZO i.V.m. JAR-FCL 1.060(b) / JAR-FCL 3.060(b)

und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Hassemer,

die Richter Di Fabio

und Landau

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S.

1473) am 26. Januar 2007 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Übernahme der Altersgrenze von 65 Jahren für gewerbsmäßig fliegende

Verkehrspiloten aus dem unter deutscher Beteiligung erarbeiteten Regelungswerk einer internationalen Institution, den

Joint Aviation Authorities (JAA), in eine deutsche Verordnung.

Der Beschwerdeführer ist als Verkehrspilot bei einem gewerbsmäßigen Flugunternehmen beschäftigt. Er ist Inhaber

einer bis zum 4. Februar 2007 gültigen Verkehrspilotenlizenz und ferner derzeit im Besitz eines

Tauglichkeitszeugnisses für Verkehrspiloten. Seit der Vollendung seines 65. Lebensjahres am 18. August 2006 darf er

gemäß § 20 Abs. 2 LuftV-ZO in Verbindung mit JAR-FCL 1.060/JAR-FCL 3.060 (JAR-FCL 1 ,

Bundesanzeiger Nr. 80 a, 29. April 2003; JAR-FCL 3 , Bundesanzeiger Nr. 81 a, 30. April 2003) von

gewerbsmäßigen Flugunternehmen nicht mehr als Verkehrspilot eingesetzt werden.

1. Am 18. August 2006 - dem 65. Geburtstag des Beschwerdeführers - entschied das Verwaltungsgericht

Braunschweig über den Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1

VwGO und lehnte diesen ab. Der Antrag sei zulässig, mangels eines Anordnungsgrundes aber unbegründet. Die

Kammer habe bereits in vorangegangenen Entscheidungen - an denen für das vorliegende Verfahren festgehalten

werde - ausgeführt, dass die Geltung der JAR-FCL vor dem Hintergrund des Verweises aus der Verordnung und der

Veröffentlichung der Regelungen im Bundesanzeiger rechtsstaatlichen Anforderungen genüge. Es handele sich dabei

nicht um eine so genannte "dynamische Verweisung", weil auf eine konkrete Fassung der JAR-FCL Bezug genommen

werde. Durchgreifende Bedenken gegen die Vorbereitung der Regelung durch die Joint Aviation Authorities bestünden

nicht, weil diese keine Rechtsetzungebefugnisse wahrnähmen. Die Einführung einer Altersgrenze verstoße auch nicht

gegen Art. 12 GG. Nach den einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorgaben gehe die Kammer nach vorläufiger

Prüfung davon aus, dass ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut das Interesse des Einzelnen an der Zulassung

überwiege.

2. Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers entschied das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht am

18. Oktober 2006, diese zurückzuweisen, weil sie unbegründet sei. Nach der im Verfahren des vorläufigen

Rechtsschutzes angezeigten summarischen Prüfung teile der Senat die Bedenken des Beschwerdeführers bezüglich

der Verweisung aus der Luftverkehrszulassungsordnung auf die Regelungen der JAR-FCL nicht. Es seien keine

Rechtsetzungsbefugnisse auf demokratisch nicht legitimierte Stellen verlagert worden. Auch in materiell-rechtlicher

Hinsicht bestünden voraussichtlich keine durchgreifenden Bedenken gegen die Altersgrenze. Subjektive

Zulassungsbeschränkungen dürften zum angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis stehen und keine übermäßigen,

unzumutbaren Belastungen enthalten. Die strittige Altersgrenze werde diesen Anforderungen gerecht. Sie gehe auf

medizinische Erfahrungswerte zurück und diene nicht nur der ordnungsgemäßen Berufsausübung, sondern auch dem

Schutz von Leben und Gesundheit der Besatzungsmitglieder und der Passagiere. Der durchschnittlichen

altersbedingten Abnahme der Leistungsfähigkeit dürfe in solchen Fällen generalisierend Rechnung getragen werden, in

denen erhebliche Sicherheitsrisiken auftreten können.

II.

Der

Beschwerdeführer

rügt

mit

seiner

Verfassungsbeschwerde

gegen

die

Entscheidung

des

Oberverwaltungsgerichts die Verletzung seiner Rechte aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG. Zur Begründung führt

er aus, durch die Einbeziehung der JAR-FCL sei in unzulässiger Weise auf Regelungen verwiesen worden, die im

Rahmen eines völkerrechtlichen Vertrages unter Beteiligung des Bundesministeriums für Verkehr ausgehandelt

worden seien. Dies trage den engen Grenzen der Kompetenzen der Exekutive bei der Rechtsetzung nicht hinreichend

Rechnung. Auch Art. 59 Abs. 2 GG führe zu keiner anderen Beurteilung, weil diese Regelung der Exekutive nicht

gestatte, Aufgaben an außerstaatliche Instanzen zu übertragen. Das Abkommen über die Joint Aviation Authorities

stelle eine Einigung unter Völkerrechtssubjekten dar, die die intergouvernementale zwischenstaatliche

Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Rechtsetzung zum Gegenstand habe. Maßgeblich dafür, ob ein Vertrag ein

Verwaltungsabkommen oder ein Staatsvertrag sei, sei die innerstaatliche Kompetenz. Daraus ergebe sich, dass auch

Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG der Exekutive nicht erlaube, Aufgaben an außerstaatliche Instanzen zu übertragen, wenn ihr

das Tätigwerden innerstaatlich durch Art. 80 Abs. 1 GG versagt werde.

Zur Altersgrenze trägt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, diese sei willkürlich und wegen ihrer Pauschalität

unverhältnismäßig. Zwar sei die Sicherheit des Luftverkehrs ein wichtiges Gut, eine Gefährdung ließe sich aber

mittels der in kurzen Abständen geforderten Tauglichkeitsuntersuchungen für Piloten wirksam ausschließen. Es

müsse daher auf der gesundheitlichen Tauglichkeit beruhend im konkreten Einzelfall über ein Berufsverbot eines

Verkehrspiloten entschieden werden.

III.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen im Sinne

des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Weder ist die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung noch

ist die Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte des Beschwerdeführers angezeigt.

Die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

1. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde können letztinstanzliche gerichtliche

Entscheidungen im Eilverfahren nur in Ausnahmefällen zulässigerweise angegriffen werden. Zwar stellen Eilverfahren

gegenüber dem jeweiligen Hauptsacheverfahren eigenständige Rechtswege dar (BVerfGE 35, 382 <397>; 53, 30

<52>), der Beschwerdeführer muss sich aber dann auf den in der Hauptsache zur Verfügung stehenden Rechtsweg

verweisen lassen, wenn ausschließlich Grundrechtsverletzungen gerügt werden, die sich nicht auf das Eilverfahren,

sondern auf die Hauptsache als solche beziehen (BVerfGE 79, 275 <278 f.>; 86, 15 <22>).

Nach diesen Grundsätzen wäre die vorliegende Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil der Beschwerdeführer

keine eilrechtsschutzspezifische Rechtsverletzung rügt, sondern sich neben der formellen völkerrechtsbezogenen

Argumentation im Wesentlichen auf Art. 12 Abs. 1 GG beruft. Eine Verweisung auf das Hauptsacheverfahren kommt

allerdings auch dann nicht in Betracht, wenn im Verfahren der einstweiligen Anordnung eine verwaltungsgerichtliche

Entscheidung in ihrer Wirkung die Hauptsache vorwegnimmt und die vorläufigen und im Hauptsacheverfahren zu

entscheidenden Rechtsfragen die gleichen sind (BVerfGE 69, 257 <267>). So verhält es sich bei der angegriffenen

Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, die insbesondere die materiell-rechtliche Verfassungsmäßigkeit am

Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG misst und damit über die gleichen Rechtsfragen entscheidet, die auch für die

Hauptsache entscheidungserheblich sind. Zudem käme vorliegend auch eine Ausnahme vom Gebot der

Rechtswegerschöpfung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG in Betracht, weil nicht auszuschließen ist, dass der

Beschwerdeführer durch ein Zuwarten auf die fachgerichtliche Hauptsacheentscheidung einen schweren und

unabwendbaren Nachteil erleidet. Er ist zwar zunächst noch im Besitz einer gültigen Tauglichkeitsbescheinigung und

einer entsprechenden Lizenz, er könnte also - abgesehen von dem auf der Altergrenze beruhenden Einsatzverbot - als

Verkehrspilot tätig sein, diese Voraussetzungen sind aber nach Abschluss des fachgerichtlichen

Hauptsacheverfahrens durch Zeitablauf und das noch höhere Lebensalter des Beschwerdeführers möglicherweise

nicht mehr erfüllt.

2. Der angegriffene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, mit dem die Beschwerde des Beschwerdeführers

gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen wurde,

hält einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung stand.

Die

Rüge

der

Verfassungswidrigkeit

des

angegriffenen

Beschlusses

wegen

vermeintlicher

Kompetenzüberschreitungen der Exekutive wegen der Übernahme des Textes bestimmter Regeln der Joint Aviation

Authorities in die Luftverkehrszulassungsordnung führt nicht zum Erfolg. Der Verweis verstößt nicht gegen Art. 80

Abs. 1 GG. Der deutsche Verordnungsgeber hat sich den Inhalt der Regelung, auch wenn diese im Rahmen einer

internationalen Institution erarbeitet worden ist, durch den Verweis zu eigen gemacht und hat die in Bezug

genommene Regelung im Bundesanzeiger veröffentlicht. Ein Fall einer dynamischen Verweisung, die deshalb

problematisch sein kann, weil dem Verordnungsgeber ein Einfluss auf die zukünftige Fortentwicklung bestimmter

Regelungen verwehrt sein könnte, Rechtsetzung also außerhalb des Einflussbereichs des legitimierten

Rechtsetzungsorgans stattfindet, liegt bei dem hier einschlägigen Verweis auf die JAR-FCL nicht vor. Vielmehr

handelt es sich durch die Bezugnahme auf eine bestimmte Fassung um einen Fall einer statischen Verweisung, die

als solche verfassungsrechtlich unbedenklich ist (BVerfGE 47, 285 <312>). Solche Verweisungen sind als übliche

und notwendige gesetzgeberische Methode anerkannt, sofern die Verweisungsnorm - wie hier - hinreichend klar

erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen und wenn die in Bezug genommenen Vorschriften dem

Normadressaten durch ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (vgl. nur BVerfGE 47, 285 <311> m.w.N.).

Für eine "Fremdbestimmtheit" des Verordnungsgebers unter Umgehung des Parlaments durch eine völkerrechtliche

Bindung ist wegen der Aufnahme des Regelungsgehalts in den Willen des Verordnungsgebers kein Raum.

Weder kann in diesem Zusammenhang von einer Übertragung von Kompetenzen auf eine internationale Organisation

gesprochen werden noch von einer sonstigen Kompetenzüberschreitung des Verordnungsgebers. Auf die Frage einer

Bindungswirkung der Entscheidungen der Joint Aviation Authorities und die Rechtsnatur des Abkommens im Sinne

des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 oder Satz 2 GG kommt es vorliegend nicht an, weil eine ausdrückliche Einbeziehung

bestimmter Regeln durch den Verordnungsgeber erfolgt ist, um im Rahmen der Ermächtigung, an deren

Verfassungsmäßigkeit keine Zweifel bestehen, deutsches Recht zu setzen. Wie der deutsche Verordnungsgeber

seine Regelungen vorbereitet, durch eine eigene Ausarbeitung oder durch Bezugnahme auf eine bestehende

Ausarbeitung, ist nicht entscheidungserheblich, so lange feststeht, dass der Inhalt dem Willen des

Verordnungsgebers entspricht und sich im Rahmen der formell gesetzlichen Grundlage - hier § 32 Abs. 1 Satz 1

LuftVG - hält. Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG ist der Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die

Befähigung und Eignung von Personen festzulegen, die einer Erlaubnis nach dem Luftverkehrsgesetz bedürfen.

b) § 32 LuftVG entspricht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG, weil in den einzelnen Absätzen des § 32

LuftVG Ermächtigungen an den Verordnungsgeber erteilt und sie dem Inhalt, Zweck und Ausmaß nach beschrieben

werden (Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Band 1, 46. EGL, Stand November 2006, § 32 Rn. 5). Nach § 32

Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG ist der Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die Befähigung und Eignung von

Personen festzulegen, die einer Erlaubnis nach dem Luftverkehrsgesetz bedürfen. Neben Anforderungen an die

gesundheitliche Tauglichkeit stellt wegen des mit fortschreitendem Lebensalter regelmäßig zu erwartenden

Nachlassens der körperlichen und geistigen Kräfte auch eine Höchstaltersgrenze eine Anforderung der Eignung und

Befähigung dar. Die Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG hat die Regelung der Berufsausübung sowie

wegen des Verfahrens und der Voraussetzungen der Erlaubnisse und Berechtigungen sowie deren Beschränkungen

und Entziehungen gerade auch die Zulassung zu einem Beruf zum Gegenstand. Eine Berufszulassungsregelung,

deren medizinische und technische Voraussetzungen dem Verordnungsgeber überlassen sind, wird damit vom

parlamentarischen Gesetzgeber selbst in den Blick genommen. Durch die Ermächtigung zur Regelung der Befähigung

und Eignung und des Verfahrens zur Erlangung von Erlaubnissen wie auch deren Entziehung oder Beschränkung hat

der Gesetzgeber Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG durch Gesetz zugelassen und damit dem Parlamentsvorbehalt

Genüge getan. Der Exekutive verbleibt ein Ausgestaltungsspielraum bezüglich der konkreten Anforderungen, den sie

vorliegend in verfassungsgemäßer Weise wahrgenommen hat. Die Frage, ob berufsspezifische Altersgrenzen im

Allgemeinen durch den Verordnungsgeber erlassen werden dürfen, oder ob hierfür ein Gesetz im formellen Sinne

erforderlich ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Die Altersgrenze für Piloten knüpft in erster Linie an

medizinische Tatbestände und Erkenntnisse an und ist - wie auch das Erfordernis einer medizinischen

Tauglichkeitsbescheinigung - dem besonderen Umstand geschuldet, dass von der körperlichen und geistigen

Leistungsfähigkeit, die Kernbestand der Befähigung und Eignung eines Verkehrspiloten ist, die Sicherheit und

körperliche Unversehrtheit einer Vielzahl von Personen - Besatzung, Passagiere, Personen am Boden - abhängen.

Die Altersgrenze für Verkehrspiloten steht dadurch in engem Zusammenhang mit den technischen und medizinischen

Details der Voraussetzung von Erlaubnissen und Berechtigungen, deren Regelung und Anpassung an neue

Erkenntnisse dem Verordnungsgeber gerade auch wegen seiner Möglichkeiten zu einer zügigen Reaktion - im

Rahmen der parlamentarischen Ermächtigung - obliegt.

c) Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts zur gesetzlichen pauschalen Altersgrenze für gewerbsmäßig

fliegende Verkehrspiloten von 65 Jahren verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Das Oberverwaltungsgericht

hat sich mit den Gründen für eine gesetzliche Altersbeschränkung und den dem Individualinteresse an der Zulassung

zur Berufsausübung entgegenstehenden besonders wichtigen Gemeinwohlinteressen insbesondere auch vor dem

Hintergrund der Verhältnismäßigkeit eingehend auseinandergesetzt.

Das Oberverwaltungsgericht verweist zutreffend auf die medizinischen Erkenntnisse bezüglich des

Alterungsprozesses und damit verbundenen, sicherheitsrelevanten Einschränkungen der persönlichen

Leistungsfähigkeit und die besondere Bedeutung des Schutzes von Leben und Gesundheit der Besatzung und der

Passagiere.

Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung ausgeführt, dass gesetzliche Altersgrenzen, die die

berufliche Betätigung betreffen, an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen sind. Altersgrenzen sind subjektive

Zulassungsbeschränkungen (BVerfGE 9, 338 <345>; 64, 72 <82>). Sie müssen zur ordnungsgemäßen Erfüllung des

Berufs oder zum Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsguts, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht,

erforderlich sein und dürfen zum angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis stehen sowie keine übermäßigen

unzumutbaren Belastungen enthalten (vgl. nur BVerfGE 64, 72 <82>; 69, 209 <218>).

Unter Berufung auf wichtige Gemeinwohlinteressen werden unter anderem die Altersgrenzen für Notare (70 Jahre;

Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Oktober 1992 - 1 BvR

1581/91 -, NJW 1993, S. 1575 ff.), Vertragsärzte (68 Jahre; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des

Bundesverfassungsgerichts vom 31. März 1998 - 1 BvR 2167/93 und 1 BvR 2198/93 -, NJW 1998, S. 1776 ff.), für

Vertragszahnärzte (68 Jahre; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom

4. Oktober 2001 - 1 BvR 1435/01 -, JURIS) sowie die tarifliche Altersgrenze für Piloten, die sogar bei 60 Jahren liegt

(BVerfGK 4, 219 ff.), für mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar gehalten. Der vorliegende Fall einer Altersgrenze von 65

Jahren für gewerbsmäßig fliegende Verkehrspiloten bietet angesichts der besonderen Interessen und der

Schutzbedürftigkeit der Allgemeinheit im Zusammenhang mit der Sicherheit des gewerblichen Flugverkehrs keinen

Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.

3. Mit der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde erledigt sich auch der Antrag auf Erlass einer

einstweiligen Anordnung.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Hassemer

Di Fabio

Landau