Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 2408/06

BVerfG: verfassungsbeschwerde, altersgrenze, zwischenstaatliche zusammenarbeit, gesetzgeberische methode, internationale organisation, körperliche unversehrtheit, exekutive, hauptsache, erlass
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 2408/06 -
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
des Herrn H...,
- Bevollmächtigte:
Naske Rechtsanwälte,
Kastanienallee 40, 38104 Braunschweig -
I. unmittelbar gegen
den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2006 -
12 ME 326/06 -,
II. mittelbar gegen
§ 20 Abs. 2 LuftV-ZO i.V.m. JAR-FCL 1.060(b) / JAR-FCL 3.060(b)
und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S.
1473) am 26. Januar 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
Gründe:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Übernahme der Altersgrenze von 65 Jahren für gewerbsmäßig fliegende
Verkehrspiloten aus dem unter deutscher Beteiligung erarbeiteten Regelungswerk einer internationalen Institution, den
Joint Aviation Authorities (JAA), in eine deutsche Verordnung.
I.
2
Der Beschwerdeführer ist als Verkehrspilot bei einem gewerbsmäßigen Flugunternehmen beschäftigt. Er ist Inhaber
einer bis zum 4. Februar 2007 gültigen Verkehrspilotenlizenz und ferner derzeit im Besitz eines
Tauglichkeitszeugnisses für Verkehrspiloten. Seit der Vollendung seines 65. Lebensjahres am 18. August 2006 darf er
gemäß § 20 Abs. 2 LuftV-ZO in Verbindung mit JAR-FCL 1.060/JAR-FCL 3.060 (JAR-FCL 1 ,
Bundesanzeiger Nr. 80 a, 29. April 2003; JAR-FCL 3 , Bundesanzeiger Nr. 81 a, 30. April 2003) von
gewerbsmäßigen Flugunternehmen nicht mehr als Verkehrspilot eingesetzt werden.
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1. Am 18. August 2006 - dem 65. Geburtstag des Beschwerdeführers - entschied das Verwaltungsgericht
Braunschweig über den Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1
VwGO und lehnte diesen ab. Der Antrag sei zulässig, mangels eines Anordnungsgrundes aber unbegründet. Die
Kammer habe bereits in vorangegangenen Entscheidungen - an denen für das vorliegende Verfahren festgehalten
werde - ausgeführt, dass die Geltung der JAR-FCL vor dem Hintergrund des Verweises aus der Verordnung und der
Veröffentlichung der Regelungen im Bundesanzeiger rechtsstaatlichen Anforderungen genüge. Es handele sich dabei
nicht um eine so genannte "dynamische Verweisung", weil auf eine konkrete Fassung der JAR-FCL Bezug genommen
werde. Durchgreifende Bedenken gegen die Vorbereitung der Regelung durch die Joint Aviation Authorities bestünden
nicht, weil diese keine Rechtsetzungebefugnisse wahrnähmen. Die Einführung einer Altersgrenze verstoße auch nicht
gegen Art. 12 GG. Nach den einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorgaben gehe die Kammer nach vorläufiger
Prüfung davon aus, dass ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut das Interesse des Einzelnen an der Zulassung
überwiege.
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2. Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers entschied das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht am
18. Oktober 2006, diese zurückzuweisen, weil sie unbegründet sei. Nach der im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes angezeigten summarischen Prüfung teile der Senat die Bedenken des Beschwerdeführers bezüglich
der Verweisung aus der Luftverkehrszulassungsordnung auf die Regelungen der JAR-FCL nicht. Es seien keine
Rechtsetzungsbefugnisse auf demokratisch nicht legitimierte Stellen verlagert worden. Auch in materiell-rechtlicher
Hinsicht bestünden voraussichtlich keine durchgreifenden Bedenken gegen die Altersgrenze. Subjektive
Zulassungsbeschränkungen dürften zum angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis stehen und keine übermäßigen,
unzumutbaren Belastungen enthalten. Die strittige Altersgrenze werde diesen Anforderungen gerecht. Sie gehe auf
medizinische Erfahrungswerte zurück und diene nicht nur der ordnungsgemäßen Berufsausübung, sondern auch dem
Schutz von Leben und Gesundheit der Besatzungsmitglieder und der Passagiere. Der durchschnittlichen
altersbedingten Abnahme der Leistungsfähigkeit dürfe in solchen Fällen generalisierend Rechnung getragen werden, in
denen erhebliche Sicherheitsrisiken auftreten können.
II.
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Der
Beschwerdeführer
rügt
mit
seiner
Verfassungsbeschwerde
gegen
die
Entscheidung
des
Oberverwaltungsgerichts die Verletzung seiner Rechte aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG. Zur Begründung führt
er aus, durch die Einbeziehung der JAR-FCL sei in unzulässiger Weise auf Regelungen verwiesen worden, die im
Rahmen eines völkerrechtlichen Vertrages unter Beteiligung des Bundesministeriums für Verkehr ausgehandelt
worden seien. Dies trage den engen Grenzen der Kompetenzen der Exekutive bei der Rechtsetzung nicht hinreichend
Rechnung. Auch Art. 59 Abs. 2 GG führe zu keiner anderen Beurteilung, weil diese Regelung der Exekutive nicht
gestatte, Aufgaben an außerstaatliche Instanzen zu übertragen. Das Abkommen über die Joint Aviation Authorities
stelle eine Einigung unter Völkerrechtssubjekten dar, die die intergouvernementale zwischenstaatliche
Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Rechtsetzung zum Gegenstand habe. Maßgeblich dafür, ob ein Vertrag ein
Verwaltungsabkommen oder ein Staatsvertrag sei, sei die innerstaatliche Kompetenz. Daraus ergebe sich, dass auch
Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG der Exekutive nicht erlaube, Aufgaben an außerstaatliche Instanzen zu übertragen, wenn ihr
das Tätigwerden innerstaatlich durch Art. 80 Abs. 1 GG versagt werde.
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Zur Altersgrenze trägt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, diese sei willkürlich und wegen ihrer Pauschalität
unverhältnismäßig. Zwar sei die Sicherheit des Luftverkehrs ein wichtiges Gut, eine Gefährdung ließe sich aber
mittels der in kurzen Abständen geforderten Tauglichkeitsuntersuchungen für Piloten wirksam ausschließen. Es
müsse daher auf der gesundheitlichen Tauglichkeit beruhend im konkreten Einzelfall über ein Berufsverbot eines
Verkehrspiloten entschieden werden.
III.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen im Sinne
des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Weder ist die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung noch
ist die Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte des Beschwerdeführers angezeigt.
Die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
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Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
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1. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde können letztinstanzliche gerichtliche
Entscheidungen im Eilverfahren nur in Ausnahmefällen zulässigerweise angegriffen werden. Zwar stellen Eilverfahren
gegenüber dem jeweiligen Hauptsacheverfahren eigenständige Rechtswege dar (BVerfGE 35, 382 <397>; 53, 30
<52>), der Beschwerdeführer muss sich aber dann auf den in der Hauptsache zur Verfügung stehenden Rechtsweg
verweisen lassen, wenn ausschließlich Grundrechtsverletzungen gerügt werden, die sich nicht auf das Eilverfahren,
sondern auf die Hauptsache als solche beziehen (BVerfGE 79, 275 <278 f.>; 86, 15 <22>).
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Nach diesen Grundsätzen wäre die vorliegende Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil der Beschwerdeführer
keine eilrechtsschutzspezifische Rechtsverletzung rügt, sondern sich neben der formellen völkerrechtsbezogenen
Argumentation im Wesentlichen auf Art. 12 Abs. 1 GG beruft. Eine Verweisung auf das Hauptsacheverfahren kommt
allerdings auch dann nicht in Betracht, wenn im Verfahren der einstweiligen Anordnung eine verwaltungsgerichtliche
Entscheidung in ihrer Wirkung die Hauptsache vorwegnimmt und die vorläufigen und im Hauptsacheverfahren zu
entscheidenden Rechtsfragen die gleichen sind (BVerfGE 69, 257 <267>). So verhält es sich bei der angegriffenen
Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, die insbesondere die materiell-rechtliche Verfassungsmäßigkeit am
Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG misst und damit über die gleichen Rechtsfragen entscheidet, die auch für die
Hauptsache entscheidungserheblich sind. Zudem käme vorliegend auch eine Ausnahme vom Gebot der
Rechtswegerschöpfung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG in Betracht, weil nicht auszuschließen ist, dass der
Beschwerdeführer durch ein Zuwarten auf die fachgerichtliche Hauptsacheentscheidung einen schweren und
unabwendbaren Nachteil erleidet. Er ist zwar zunächst noch im Besitz einer gültigen Tauglichkeitsbescheinigung und
einer entsprechenden Lizenz, er könnte also - abgesehen von dem auf der Altergrenze beruhenden Einsatzverbot - als
Verkehrspilot tätig sein, diese Voraussetzungen sind aber nach Abschluss des fachgerichtlichen
Hauptsacheverfahrens durch Zeitablauf und das noch höhere Lebensalter des Beschwerdeführers möglicherweise
nicht mehr erfüllt.
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2. Der angegriffene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, mit dem die Beschwerde des Beschwerdeführers
gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen wurde,
hält einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung stand.
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a)
Die
Rüge
der
Verfassungswidrigkeit
des
angegriffenen
Beschlusses
wegen
vermeintlicher
Kompetenzüberschreitungen der Exekutive wegen der Übernahme des Textes bestimmter Regeln der Joint Aviation
Authorities in die Luftverkehrszulassungsordnung führt nicht zum Erfolg. Der Verweis verstößt nicht gegen Art. 80
Abs. 1 GG. Der deutsche Verordnungsgeber hat sich den Inhalt der Regelung, auch wenn diese im Rahmen einer
internationalen Institution erarbeitet worden ist, durch den Verweis zu eigen gemacht und hat die in Bezug
genommene Regelung im Bundesanzeiger veröffentlicht. Ein Fall einer dynamischen Verweisung, die deshalb
problematisch sein kann, weil dem Verordnungsgeber ein Einfluss auf die zukünftige Fortentwicklung bestimmter
Regelungen verwehrt sein könnte, Rechtsetzung also außerhalb des Einflussbereichs des legitimierten
Rechtsetzungsorgans stattfindet, liegt bei dem hier einschlägigen Verweis auf die JAR-FCL nicht vor. Vielmehr
handelt es sich durch die Bezugnahme auf eine bestimmte Fassung um einen Fall einer statischen Verweisung, die
als solche verfassungsrechtlich unbedenklich ist (BVerfGE 47, 285 <312>). Solche Verweisungen sind als übliche
und notwendige gesetzgeberische Methode anerkannt, sofern die Verweisungsnorm - wie hier - hinreichend klar
erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen und wenn die in Bezug genommenen Vorschriften dem
Normadressaten durch ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (vgl. nur BVerfGE 47, 285 <311> m.w.N.).
Für eine "Fremdbestimmtheit" des Verordnungsgebers unter Umgehung des Parlaments durch eine völkerrechtliche
Bindung ist wegen der Aufnahme des Regelungsgehalts in den Willen des Verordnungsgebers kein Raum.
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Weder kann in diesem Zusammenhang von einer Übertragung von Kompetenzen auf eine internationale Organisation
gesprochen werden noch von einer sonstigen Kompetenzüberschreitung des Verordnungsgebers. Auf die Frage einer
Bindungswirkung der Entscheidungen der Joint Aviation Authorities und die Rechtsnatur des Abkommens im Sinne
des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 oder Satz 2 GG kommt es vorliegend nicht an, weil eine ausdrückliche Einbeziehung
bestimmter Regeln durch den Verordnungsgeber erfolgt ist, um im Rahmen der Ermächtigung, an deren
Verfassungsmäßigkeit keine Zweifel bestehen, deutsches Recht zu setzen. Wie der deutsche Verordnungsgeber
seine Regelungen vorbereitet, durch eine eigene Ausarbeitung oder durch Bezugnahme auf eine bestehende
Ausarbeitung, ist nicht entscheidungserheblich, so lange feststeht, dass der Inhalt dem Willen des
Verordnungsgebers entspricht und sich im Rahmen der formell gesetzlichen Grundlage - hier § 32 Abs. 1 Satz 1
LuftVG - hält. Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG ist der Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die
Befähigung und Eignung von Personen festzulegen, die einer Erlaubnis nach dem Luftverkehrsgesetz bedürfen.
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b) § 32 LuftVG entspricht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG, weil in den einzelnen Absätzen des § 32
LuftVG Ermächtigungen an den Verordnungsgeber erteilt und sie dem Inhalt, Zweck und Ausmaß nach beschrieben
werden (Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Band 1, 46. EGL, Stand November 2006, § 32 Rn. 5). Nach § 32
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG ist der Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die Befähigung und Eignung von
Personen festzulegen, die einer Erlaubnis nach dem Luftverkehrsgesetz bedürfen. Neben Anforderungen an die
gesundheitliche Tauglichkeit stellt wegen des mit fortschreitendem Lebensalter regelmäßig zu erwartenden
Nachlassens der körperlichen und geistigen Kräfte auch eine Höchstaltersgrenze eine Anforderung der Eignung und
Befähigung dar. Die Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG hat die Regelung der Berufsausübung sowie
wegen des Verfahrens und der Voraussetzungen der Erlaubnisse und Berechtigungen sowie deren Beschränkungen
und Entziehungen gerade auch die Zulassung zu einem Beruf zum Gegenstand. Eine Berufszulassungsregelung,
deren medizinische und technische Voraussetzungen dem Verordnungsgeber überlassen sind, wird damit vom
parlamentarischen Gesetzgeber selbst in den Blick genommen. Durch die Ermächtigung zur Regelung der Befähigung
und Eignung und des Verfahrens zur Erlangung von Erlaubnissen wie auch deren Entziehung oder Beschränkung hat
der Gesetzgeber Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG durch Gesetz zugelassen und damit dem Parlamentsvorbehalt
Genüge getan. Der Exekutive verbleibt ein Ausgestaltungsspielraum bezüglich der konkreten Anforderungen, den sie
vorliegend in verfassungsgemäßer Weise wahrgenommen hat. Die Frage, ob berufsspezifische Altersgrenzen im
Allgemeinen durch den Verordnungsgeber erlassen werden dürfen, oder ob hierfür ein Gesetz im formellen Sinne
erforderlich ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Die Altersgrenze für Piloten knüpft in erster Linie an
medizinische Tatbestände und Erkenntnisse an und ist - wie auch das Erfordernis einer medizinischen
Tauglichkeitsbescheinigung - dem besonderen Umstand geschuldet, dass von der körperlichen und geistigen
Leistungsfähigkeit, die Kernbestand der Befähigung und Eignung eines Verkehrspiloten ist, die Sicherheit und
körperliche Unversehrtheit einer Vielzahl von Personen - Besatzung, Passagiere, Personen am Boden - abhängen.
Die Altersgrenze für Verkehrspiloten steht dadurch in engem Zusammenhang mit den technischen und medizinischen
Details der Voraussetzung von Erlaubnissen und Berechtigungen, deren Regelung und Anpassung an neue
Erkenntnisse dem Verordnungsgeber gerade auch wegen seiner Möglichkeiten zu einer zügigen Reaktion - im
Rahmen der parlamentarischen Ermächtigung - obliegt.
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c) Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts zur gesetzlichen pauschalen Altersgrenze für gewerbsmäßig
fliegende Verkehrspiloten von 65 Jahren verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Das Oberverwaltungsgericht
hat sich mit den Gründen für eine gesetzliche Altersbeschränkung und den dem Individualinteresse an der Zulassung
zur Berufsausübung entgegenstehenden besonders wichtigen Gemeinwohlinteressen insbesondere auch vor dem
Hintergrund der Verhältnismäßigkeit eingehend auseinandergesetzt.
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Das Oberverwaltungsgericht verweist zutreffend auf die medizinischen Erkenntnisse bezüglich des
Alterungsprozesses und damit verbundenen, sicherheitsrelevanten Einschränkungen der persönlichen
Leistungsfähigkeit und die besondere Bedeutung des Schutzes von Leben und Gesundheit der Besatzung und der
Passagiere.
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Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung ausgeführt, dass gesetzliche Altersgrenzen, die die
berufliche Betätigung betreffen, an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen sind. Altersgrenzen sind subjektive
Zulassungsbeschränkungen (BVerfGE 9, 338 <345>; 64, 72 <82>). Sie müssen zur ordnungsgemäßen Erfüllung des
Berufs oder zum Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsguts, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht,
erforderlich sein und dürfen zum angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis stehen sowie keine übermäßigen
unzumutbaren Belastungen enthalten (vgl. nur BVerfGE 64, 72 <82>; 69, 209 <218>).
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Unter Berufung auf wichtige Gemeinwohlinteressen werden unter anderem die Altersgrenzen für Notare (70 Jahre;
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Oktober 1992 - 1 BvR
1581/91 -, NJW 1993, S. 1575 ff.), Vertragsärzte (68 Jahre; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 31. März 1998 - 1 BvR 2167/93 und 1 BvR 2198/93 -, NJW 1998, S. 1776 ff.), für
Vertragszahnärzte (68 Jahre; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
4. Oktober 2001 - 1 BvR 1435/01 -, JURIS) sowie die tarifliche Altersgrenze für Piloten, die sogar bei 60 Jahren liegt
(BVerfGK 4, 219 ff.), für mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar gehalten. Der vorliegende Fall einer Altersgrenze von 65
Jahren für gewerbsmäßig fliegende Verkehrspiloten bietet angesichts der besonderen Interessen und der
Schutzbedürftigkeit der Allgemeinheit im Zusammenhang mit der Sicherheit des gewerblichen Flugverkehrs keinen
Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
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3. Mit der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde erledigt sich auch der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
20
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Hassemer
Di Fabio
Landau