Urteil des BVerfG vom 24.06.2002

BVerfG: bekanntgabe, verfassungsbeschwerde, bekanntmachung, hauptsache, eingriff, rücknahme, mineralwasser, bier, wahrscheinlichkeit, verwertung

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 575/02 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

1. der H... GmbH & Co. KG,

2. der D... AG,

3. der G... GmbH & Co.,

4. der W... GmbH & Co. KG,

5. der E... GmbH & Co. KG,

6. der P... Warenhandelsgesellschaft mbH,

7. der A... GmbH & Co. KG,

8. der A... GmbH & Co. KG,

9. der r... GmbH,

10. der K... GmbH & Co. KG,

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte Prof. Dr. Klaus-Peter Dolde und Partner,

Heilbronner Straße 156, 70191 Stuttgart -

gegen

den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 20. Februar 2002 - OVG 2 S

6.01 -,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. August 2001 - VG 10 A

708.00 -

und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Papier

und die Richter Steiner,

Hoffmann-Riem

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I

S. 1473) am 24. Juni 2002 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe:

Die

Verfassungsbeschwerde

betrifft

die

Pfanderhebungspflicht

für

Bier-

und

Mineralwasser-

Einweggetränkeverpackungen sowie die Verpflichtung zur Rücknahme und Verwertung entsprechender gebrauchter

Verpackungen.

Die Beschwerdeführerinnen - es handelt sich um zehn Unternehmen, die in der Bundesrepublik Deutschland in

Einwegverpackungen abgefülltes Bier und Mineralwasser herstellen beziehungsweise derartig verpackte Getränke

vertreiben - wollen verhindern, dass sie ab Anfang nächsten Jahres auf Einwegverpackungen für Bier und

Mineralwasser Pfand erheben sowie die gebrauchten und restentleerten Verpackungen zurücknehmen und einer

Verwertung zuführen müssen. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wenden sie sich unmittelbar gegen vorläufigen

Rechtsschutz verweigernde Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Berlin und des Oberverwaltungsgerichts Berlin,

mittelbar auch gegen die zugrunde liegenden Vorschriften der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von

Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV) vom 21. August 1998 (BGBl I S. 2379; im Folgenden:

VerpackV).

1. a) Bereits mit Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV)

vom 12. Juni 1991 (BGBl I S. 1234; im Folgenden: VerpackV a.F.) hatte die Bundesregierung auf der Grundlage des

§ 14 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410) den Vertreibern von Getränke-Einwegverpackungen

auferlegt, vom Endverbraucher gebrauchte Verpackungen zurückzunehmen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV a.F.).

Hersteller und Vertreiber waren verpflichtet, diese Verpackungen einer erneuten Verwendung oder einer stofflichen

Verwertung außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung zuzuführen (§ 6 Abs. 2 Satz 1 VerpackV a.F.). Allerdings

entfielen gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV a.F. diese Verpflichtungen für solche Hersteller und Vertreiber, die sich

an einem System beteiligten, das flächendeckend im Einzugsgebiet des Letztvertreibers eine regelmäßige Abholung

gebrauchter Verpackungen beim Endverbraucher gewährleistete. War ein solches System eingerichtet und von der

zuständigen Landesbehörde festgestellt (so genannte Systemfeststellung), entfiel für Vertreiber in dem

entsprechenden Einzugsgebiet nach § 9 Abs. 1 VerpackV a.F. auch die in § 7 VerpackV a.F. statuierte Verpflichtung,

von ihrem jeweiligen Abnehmer ein Pfand in Höhe von 0,50 DM zu erheben. Allerdings galt diese Befreiung von der

Pfanderhebungspflicht gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 VerpackV a.F. in Bezug auf Einwegverpackungen für Bier und

Mineralwasser sowie andere im Einzelnen aufgeführte Getränke nur solange, wie der Anteil der Mehrwegverpackungen

dieser Getränke im jeweiligen Einzugsgebiet nicht unter den im Jahre 1991 im Einzugsgebiet bestehenden Anteil,

unabhängig davon aber insgesamt im Geltungsbereich des Abfallgesetzes nicht unter 72 vom Hundert sank. § 9 Abs.

3 VerpackV a.F. sah vor, dass die Bundesregierung die nach Absatz 2 der Vorschrift erheblichen Mehrweganteile

jeweils zur Mitte des Jahres bekannt zu machen habe. Sollte die maßgebliche Quote an Mehrwegverpackungen

unterschritten sein, war eine erneute Erhebung in einem zeitlichen Abstand von sechs Monaten (so genannte

Nacherhebung) vorgesehen. Wenn auch nach dieser Nacherhebung der maßgebliche Mehrweganteil unterschritten

würde, sollte die Pfanderhebungspflicht sechs Monate nach Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse wirksam

werden.

b) § 22 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen

Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl I S.

2705) normiert nunmehr eine besondere Produktverantwortung zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft für

denjenigen, der Erzeugnisse entwickelt, herstellt, be- und verarbeitet oder vertreibt. § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG

ermächtigt die Bundesregierung, zur Festlegung der Anforderungen nach § 22 des Gesetzes durch Rechtsverordnung

mit Zustimmung des Bundesrates zu bestimmen, dass Hersteller oder Vertreiber bestimmte Erzeugnisse

zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder

durch Erhebung eines Pfandes, sicherzustellen haben. Auf der Grundlage des Kreislaufwirtschafts- und

Abfallgesetzes hat die Bundesregierung die nunmehr geltende Verpackungsverordnung vom 21. August 1998

erlassen, die - wie zuvor - an die Bekanntgabe der wiederholten Unterschreitung der festgelegten Mehrwegquote den

sechs Monate danach wirksam werdenden Widerruf der Befreiung von den Pfanderhebungs-, Rücknahme- sowie

Verwertungspflichten knüpft.

2. Im Bundesanzeiger vom 28. Januar 1999 machte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und

Reaktorsicherheit (im Folgenden: BMU) die auf Stichproben und Hochrechnungen beruhenden "Erhebungen der

Bundesregierung bezüglich der Mehrweganteile von Getränkeverpackungen in den Jahren 1991 bis 1997 gemäß § 9

Abs. 3 der Verpackungsverordnung vom 21. Januar 1999" bekannt (BAnz 1999, S. 1081 f.). Danach sei der in der

Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 festgesetzte Mehrweganteil für alle Getränke (ohne Milch) von 72 % im

Jahre 1997 zum ersten Mal unterschritten. Es sei bundesweit ein Mehrweganteil von 71,35 % erreicht. Diesem Wert

sei eine Fehlermarge von lediglich maximal 1 % zuzuordnen. Daher sei die Wahrscheinlichkeit der Unterschreitung so

groß (96 %), dass das in § 9 Abs. 2 VerpackV festgelegte Verfahren (Nacherhebung für den auf die Bekanntmachung

folgenden Zeitraum von zwölf Monaten) ausgelöst werde. Die Bekanntmachung enthielt keine

Rechtsbehelfsbelehrung. Später wurde der Mehrweganteil für alle Getränke ohne Milch auf den Wert von 71,33 %

korrigiert (BAnz 2000, S. 6009).

Das BMU veranlasste aufgrund der Ergebnisse der Regelerhebung für das Jahr 1997 für den Zeitraum von Januar

1999 bis Januar 2000 eine Nacherhebung.

Um die Bekanntgabe der Ergebnisse dieser Nacherhebung, die voraussichtlich erneut eine Mehrwegquote von

weniger als 72 vom Hundert ergeben hat, zu verhindern, beantragten die Beschwerdeführerinnen - neben weiteren

sechs Unternehmen - beim Verwaltungsgericht im November 2000, dass der Bundesregierung die Bekanntgabe der

Nacherhebungsergebnisse vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung über eine noch zu erhebende

Unterlassungsklage untersagt werde.

Das Verwaltungsgericht wies die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 15. August

2001 zurück.

Die zugelassene Beschwerde der Beschwerdeführerinnen wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 20.

Februar 2002 zurück. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Bekanntgabe der ermittelten

Mehrweganteile nicht als bloße schlicht-hoheitliche Mitteilung, sondern als feststellender Verwaltungsakt in der

Gestalt einer Allgemeinverfügung zu qualifizieren, gegen den die dadurch Belasteten grundsätzlich bei Darlegung

eines entsprechenden qualifizierten Rechtsschutzbedürfnisses auch vorbeugend um einstweiligen Rechtsschutz im

Verfahren nach § 123 VwGO nachsuchen könnten.

Ob bei Abwägung mit den gegenläufigen Interessen anderer durch die zeitweilige Verhinderung der Bekanntgabe der

Nacherhebungsergebnisse nachteilig Betroffener und den Allgemeininteressen ein Anordnungsgrund für die erstrebte

Regelung gegeben sei, könne letztlich offen bleiben, da jedenfalls die Rechtswidrigkeit der bevorstehenden

Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse und damit ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht sei. Ein

solcher Anordnungsanspruch hätte bei der vorliegenden Fallkonstellation nur bejaht werden können, wenn im

vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine deutlich überwiegende Wahrscheinlichkeit der Erfolgsaussichten der

Beschwerdeführerinnen im Hauptsacheverfahren feststellbar wäre. Dieser Maßstab ergebe sich daraus, dass die

vorläufige Verhinderung der Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse möglicherweise weit reichende Auswirkungen

auf das komplexe Geflecht zum Teil divergierender Interessen und Belange hätte.

Es bestünden jedoch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse mit

der Folge, dass bei Unterschreiten der maßgebenden Mehrwegquoten für die Getränkebereiche Bier und

Mineralwasser nach dem Ablauf von sechs Monaten die den Herstellern und Vertreibern nach § 9 Abs. 1 in

Verbindung mit § 6 Abs. 2 VerpackV gewährte Befreiung von der Rücknahme- und Pfanderhebungspflicht als

widerrufen gelte. Die rechtliche Voraussetzung, dass schon bei der vorangegangenen Regelerhebung eine

bundesweite Unterschreitung der Mehrwegquote von 72 vom Hundert ermittelt und gemäß § 9 Abs. 3 VerpackV

bekannt gegeben sei, sei erfüllt. Zum Vollzug des formalen Akts der Bekanntgabe habe sich die Bundesregierung, der

die Bekanntgabe erkennbar materiell zuzurechnen gewesen sei, des BMU bedienen dürfen. Ob es für die der

Bekanntgabe zugrunde liegende Feststellung der Erhebungsergebnisse ausreiche, dass sich - wie geschehen - statt

des gesamten Kabinetts nur die in ihren Aufgabenbereichen betroffenen Ministerien mit der Sache befasst hätten,

könne dahinstehen, da sich die Beschwerdeführerinnen auf einen darin liegenden Rechtsverstoß nunmehr nicht mehr

berufen könnten. Denn der in der Bekanntgabe der Erhebung über die Mehrweganteile für 1997 liegende

Verwaltungsakt sei bereits in Bestandskraft erwachsen, weil er nicht innerhalb der mangels Rechtsbehelfsbelehrung

gemäß § 58 Abs. 2 VwGO laufenden Jahresfrist wirksam angefochten sei. Ein etwaiger Fehler im Rahmen des

internen Willensbildungsprozesses der Bundesregierung sei auch nicht im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG

schwerwiegend und offenkundig, so dass er nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes führe.

Die Zuweisung der Maßnahmen nach § 9 Abs. 2 und 3 VerpackV an die Bundesregierung sei auch durch eine

ungeschriebene Verwaltungskompetenz der Bundesregierung gedeckt, da es einem zwingenden Erfordernis

entspreche, dass die Durchführung dieser Aufgaben in der Hand einer den Bundesländern übergeordneten Stelle liege.

Das für das Jahr 1997 bekannt gegebene Ergebnis der Regelerhebung müssten die Beschwerdeführerinnen mit

Rücksicht auf die ihnen gegenüber eingetretene Unanfechtbarkeit der darin liegenden Regelung grundsätzlich gegen

sich gelten lassen. Im Nachhinein könnten sie diese Zahlen daher nur in Frage stellen, wenn die Feststellung infolge

eines schweren und offenkundigen Fehlers im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig wäre. Dies sei jedoch, wie das

Oberverwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss im Einzelnen ausführt, nicht der Fall.

Wegen der von der bevorstehenden Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse ausgehenden Belastungen sei zwar

- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auch die Gültigkeit der Verpackungsverordnung zu überprüfen,

jedoch seien Rechtsmängel insoweit nicht festzustellen. Insbesondere seien die Verordnungsregelungen auch mit Art.

12 Abs. 1 GG vereinbar. Als ein Allgemeinwohlbelang, der die die Berufsausübungsfreiheit beeinträchtigenden

Regelungen zu rechtfertigen vermöge, kämen grundsätzlich die durch Art. 20 a GG in Verfassungsrang erhobenen

Gründe des Umweltschutzes in Betracht. Unter Berücksichtigung des dem Normgeber - insbesondere bezüglich der

prognostischen Einschätzung künftiger Entwicklungen - zugestandenen Gestaltungsspielraums entsprächen die

entscheidungserheblichen Vorschriften der Verpackungsverordnung dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Die Regelung

des § 9 Abs. 2 VerpackV sei zumindest nicht offensichtlich oder schlechthin ungeeignet, den im Jahre 1991

traditionell vorhandenen Bestand an Mehrwegverpackungssystemen zu schützen. Denn die Einweg-

Getränkeverpackungen würden durch die - bei Absinken des Mehrweganteils drohende - Pfanderhebungspflicht

hinsichtlich der Handhabung den bepfandeten Mehrweg-Getränkeverpackungen gleichgestellt, wodurch zugleich der

Preisnachteil des Angebots von Mehrweg-Getränkeverpackungen mit Pfand teilweise ausgeglichen und dem

Verbraucher ein marktwirtschaftlicher Anreiz zur Wahl der ökologisch vorteilhaften Mehrweg-Getränkeverpackungen

geboten würde. Die Pfandpflicht für Einweg-Getränkeverpackungen würde überdies eine Erhöhung der Rücklaufquote

und eine Verringerung der Verschmutzung der Landschaft durch weggeworfene Einweg-Getränkeverpackungen mit

sich bringen. Die insoweit von den Beschwerdeführerinnen - insbesondere unter Berufung auf das Umweltgutachten

2000 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (BTDrucks 14/3363, Tz. 870 ff.) - geäußerten Zweifel an der

Zwecktauglichkeit der Regelungen könnten die Einschätzung des Verordnungsgebers nicht widerlegen, da sie lediglich

die Möglichkeit eines künftig von dessen Prognose abweichenden Verlaufs aufzeigten. Die Darlegungen der

Beschwerdeführerinnen ließen nicht den Schluss auf eine den normativen Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum

des Verordnungsgebers eindeutig überschreitende Fehleinschätzung zu. Eine abschließende Klärung der Frage, ob

die Quotenregelung des § 9 Abs. 2 VerpackV die ihr zugedachte Stabilisierungsfunktion erfüllen könne, müsse jedoch

- so stellt das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich fest - gegebenenfalls einem Verfahren der Hauptsache

vorbehalten bleiben.

Im Hinblick auf die von den Beschwerdeführerinnen angeführten Alternativmaßnahmen - wie die Festlegung von

Mindestabfüllmengen für ökologisch vorteilhafte Verpackungen und Mehrwegverpackungen - könne nicht mit der

erforderlichen Sicherheit davon ausgegangen werden, dass mit einer solchen Änderung eine nach Abwägung aller zu

berücksichtigenden Belange eindeutig mildere Belastung der betroffenen Getränkehersteller und -vertreiber bei

mindestens gleicher Effizienz hinsichtlich des angestrebten Ziels zur Verfügung stehe.

Auch eine offensichtliche Unverhältnismäßigkeit der Regelung im Sinne einer übermäßigen, nicht durch Vorteile für

die Umwelt aufgewogenen wirtschaftlichen Belastung der Beschwerdeführerinnen und insgesamt der

Getränkehersteller und -vertreiber sei nicht dargetan. Der gerichtlichen Beurteilung seien insoweit nicht das aus der

Sicht der Beschwerdeführerinnen ohnehin zweifelhafte Lenkungspotenzial der Regelung, sondern die ihr vom

Verordnungsgeber zugedachten Wirkungen und die daraufhin objektiv zu erwartenden ökologischen Vorteile zugrunde

zu legen.

3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung ihrer Verfassungsrechte aus

Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG.

a) Art. 103 Abs. 1 GG sei verletzt, da das Oberverwaltungsgericht am Ende der Gründe zu I. wegen der weiteren

Sachdarstellung auch auf Akten (einschließlich der dazu eingereichten Verwaltungsvorgänge, Gutachten und

Stellungnahmen) zweier Gerichtsverfahren Bezug genommen habe, an denen die Beschwerdeführerinnen nicht

beteiligt gewesen seien. Die entsprechenden Vorgänge seien den Beschwerdeführerinnen nicht zur Kenntnis gegeben

worden. Aus diesem Grund könnten sie nunmehr auch nicht vortragen, was sie bei ausreichender Gewährung

rechtlichen Gehörs im Ausgangsverfahren vorgebracht hätten.

b) Mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG unvereinbar sei, dass das Oberverwaltungsgericht die Glaubhaftmachung des

Anordnungsanspruchs nur bei einer deutlich überwiegenden Wahrscheinlichkeit der Erfolgsaussichten im

Hauptsacheverfahren bejahe. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes verlange zumindest bei drohenden erheblichen

Grundrechtsbeeinträchtigungen mit irreversiblen Folgen, es für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes genügen

zu lassen, dass der geltend gemachte Anspruch dem jeweiligen Antragsteller voraussichtlich zustehe und ihm ein

Abwarten des Hauptsacheverfahrens unzumutbar sei.

c) Gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoße auch, dass das Oberverwaltungsgericht die Bekanntmachung der Ergebnisse

der Regelerhebung für das Jahr 1997 als Verwaltungsakt einstufe, den es aufgrund seiner Bestandskraft lediglich

darauf überprüfe, ob er wegen schwerer und offenkundiger Fehler im Sinne von § 44 VwVfG nichtig sei. Diese

Auffassung des Oberverwaltungsgerichts führe zu einer schwerwiegenden Rechtsschutzverkürzung für die

Beschwerdeführerinnen. Im Sinne einer grundrechtsfreundlichen Auslegung sei es geboten, die Bekanntgabe als

Realakt zu qualifizieren, um so deren Rechtmäßigkeit weiterhin umfassend überprüfen zu können. Da nach der

äußeren Form der Bekanntgabe unklar sei, welche Rechtsqualität sie habe, müsse dies zu Lasten der Verwaltung

gehen mit der Folge, dass bei der Auslegung die für den Betroffenen günstigste Variante anzunehmen sei. Wäre das

Oberverwaltungsgericht hiervon ausgegangen, hätte es die Bekanntgabe der Ergebnisse für das Jahr 1997 wegen

nicht ausreichender Befassung der Bundesregierung und unter Berücksichtigung der Fehlerquote für rechtswidrig

erachten müssen, so dass die Voraussetzungen für die Nacherhebung und damit auch für die Bekanntgabe der so

ermittelten Ergebnisse zu verneinen gewesen wären.

d) Soweit das Oberverwaltungsgericht der Bundesregierung bei Feststellung der Ergebnisse der Regelerhebung für

das Jahr 1997 eine Einschätzungsprärogative eingeräumt habe, die es auch rechtfertige, eine 96-prozentige

Wahrscheinlichkeit für ein tatsächliches Unterschreiten der Mehrwegquote von 72 vom Hundert im Jahre 1997 als

ausreichend anzusehen, verstoße die damit einhergehende Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte gegen Art. 12

Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 4 GG. Für einen derartigen Eingriff in diese Grundrechte fehle die normative

Ermächtigung der Bundesregierung. Mangels einer durch den Verordnungsgeber zulässigerweise eingeräumten

Einschätzungsprärogative der Bundesregierung sei deshalb verfassungsrechtlich die uneingeschränkte gerichtliche

Kontrolle der Frage geboten, ob die Regelerhebung des Jahres 1997 eine Unterschreitung der Mehrwegquote ergeben

habe oder nicht. Tatsächlich habe der Soll-Wert von 72 vom Hundert innerhalb der Fehlertoleranz des ermittelten

Wertes gelegen, so dass nicht mit der notwendigen Sicherheit feststehe, dass die Regelerhebung für das Jahr 1997

eine Unterschreitung der Mehrwegquote von 72 vom Hundert ergeben habe.

e) Die Beschwerdeführerinnen rügen weiterhin, dass § 9 Abs. 2 und 3 VerpackV insoweit mit Art. 12 Abs. 1 und Art.

19 Abs. 4 GG unvereinbar seien, als diese Verordnungsregelungen zu unbestimmt seien. Sie seien daher nichtig. Aus

Art. 19 Abs. 4 GG ergebe sich, dass eine Ermächtigungsgrundlage derart bestimmt sein müsse, dass die Gerichte die

Rechtmäßigkeit des Eingriffshandelns nachprüfen könnten. Je intensiver der Eingriff sei, zu dem die Norm

ermächtige, umso höher seien die Bestimmtheitsanforderungen. Da die Auferlegung der Pfanderhebungspflicht

insbesondere wegen der damit verbundenen Kosten einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit darstelle,

wäre es erforderlich gewesen, dass der Verordnungsgeber auch das Verfahren, in dem der Mehrweganteil ermittelt

werde, die Bewertung des Ermittlungsergebnisses und die Berücksichtigung der Fehlermarge normativ geregelt hätte.

Tatsächlich sei dies nicht geschehen. Nicht einmal der Kreis der Mehrwegverpackungen, für die die Regelung des § 9

Abs. 2 Satz 2 VerpackV gelte, sei hinreichend bestimmt.

f) Gemessen an dem sich aus § 9 Abs. 3 VerpackV ergebenden Ziel des Verordnungsgebers, ökologisch vorteilhafte

Getränkeverpackungen zu schützen, sei es im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu rechtfertigen, die als ökologisch

vorteilhaft erkannten Getränkekartons - anders als die Schlauchbeutel-Verpackungen aus Polyethylen für Milch - nicht

den Mehrwegverpackungen gleichzustellen. Die Erhebung des Zwangspfandes auf ökologisch vorteilhafte

Getränkekartons verletze, weil diese Maßnahme zu dem angestrebten Zweck weder geeignet noch erforderlich sei,

auch Art. 12 Abs. 1 GG. Unter Einbeziehung der als ökologisch vorteilhaft zu bewertenden Getränkekartons betrüge

die Quote für das Jahr 1997 80,41 vom Hundert.

g) Schließlich verletze § 9 Abs. 2 und 3 VerpackV das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Art. 12 Abs. 1

GG, da Rücknahmepflicht und Pfanderhebung weder geeignet noch erforderlich seien, um das Regelungsziel der

Verpackungsverordnung zu erreichen. Außerdem führe es zu einer unverhältnismäßigen Belastung der

Beschwerdeführerinnen. Das Oberverwaltungsgericht habe in diesem Zusammenhang die für die Kontrolle von

Eingriffen in die Berufsausübungsfreiheit maßgebenden Grundsätze verkannt, indem es nur bei einem zwingenden

Schluss auf eine eindeutige Überschreitung der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers im Hinblick auf die

Eignung des gewählten Mittels einen Rechtsmangel annehme. Der Verordnungsgeber selbst habe nicht einmal bei

Erlass der Verpackungsverordnung im Jahre 1991 beziehungsweise bei deren Änderung im Jahre 1998 eine

sachkundige Prognose unter Ausschöpfung des erreichbaren Materials über die Lenkungswirkung des Zwangspfandes

erstellt. Indem das Oberverwaltungsgericht insoweit - entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen im

Ausgangsverfahren - ohne Nachweis und Begründung von dem Gegenteil ausgehe, verletze es zugleich Art. 19 Abs.

4 GG. Das Umweltbundesamt (UBA) habe zwar im Januar 2001 festgestellt, dass die Pflichtbepfandung von Einweg-

Getränkeverpackungen das Potenzial für eine positive ökologische Lenkungswirkung habe, jedoch könne diese - im

Übrigen den vorliegenden wissenschaftlichen Studien nicht gerecht werdende - Einschätzung angesichts der Schwere

des Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht genügen, um die Eignung des Mittels zu bejahen. Dies

gelte zumal, da aus Sicht des Umweltrates die tatsächliche Wirkung der Einführung eines Zwangspfandes auf

Einweg-Getränkeverpackungen von einer Reihe von Faktoren abhänge, deren Ausprägung nur schwer prognostiziert

werden könne. Eine weitere Studie komme sogar zu dem Ergebnis, dass die Mehrwegquote bei der Einführung eines

Zwangspfandes noch stärker fallen werde als ohne Einführung des Zwangspfandes. Es verletze den durch Art. 12

Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich fundierten Kontrollauftrag der Verwaltungsgerichtsbarkeit, wenn

das Oberverwaltungsgericht ohne jede Auseinandersetzung und Begründung die Ergebnisse dieser beiden Gutachten

lediglich unter Bezug auf eine ihrerseits nicht begründete Kritik des UBA als unerheblich betrachte.

Indem das Oberverwaltungsgericht davon ausgehe, dass die Quotenregelung ihre den Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG

rechtfertigende Funktion nur dann einbüßen würde, wenn aus gesamtökologischer Sicht die Stützung und Förderung

von Mehrweg-Getränkeverpackungen "eindeutig keine ökologischen Vorteile mehr brächte", unterschiebe es dem

Verordnungsgeber eine Zielsetzung, die dieser nicht gehabt habe. Nach dessen Willen sollte § 9 Abs. 2 und 3

VerpackV nämlich ökologisch vorteilhafte Getränkeverpackungen stützen und fördern. Maßgebend für die Frage, ob

die Regelung geeignet sei, das Ziel des Verordnungsgebers zu erreichen, sei deshalb die Eignung der Regelung,

ökologisch vorteilhafte Getränkeverpackungen zu stabilisieren und zu fördern. Auf eine Verringerung der

Gesamtabfallmenge und Erhöhung der Rücklaufquote komme es daher nur im Rahmen der Gesamtbewertung der

ökologischen Vorteilhaftigkeit an. Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts müssten daher alle ökologisch

vorteilhaften Getränkeverpackungen von der Regelung des Zwangspfandes ausgenommen werden, weil die

Bepfandung dieser Verpackungen zur Förderung und Stabilisierung ökologisch vorteilhafter Verpackungen nicht

erforderlich sei. Das Oberverwaltungsgericht verkenne Art. 12 Abs. 1 GG, wenn es die Eignung der

Pfanderhebungspflicht auch im Hinblick auf die PET-Einwegflaschen bejahe, nur weil bis heute ein sicherer Nachweis

der ökologischen Gleichwertigkeit der PET-Einwegflaschen mit entsprechenden Mehrwegflaschen fehle. Denn die

Eignung eines Eingriffs zur Förderung des angestrebten Ziels setze den Nachweis voraus, dass die Verpackungen,

für die Rücknahme- und Pfanderhebungspflichten begründet würden, ökologisch nicht vorteilhaft seien.

Die vom Bundesrat im Juli 2001 beschlossene, von der Bundesregierung jedoch abgelehnte Änderung der

Verpackungsverordnung (BRDrucks 361/01), nicht mehr eine Mehrwegquote festzulegen, sondern

Mindestabführmengen für ökologisch vorteilhafte Verpackungen und Mehrwegverpackungen festzulegen, sei auch als

milderes Mittel der derzeitigen Regelung vorzuziehen.

Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verkenne das Oberverwaltungsgericht bereits den

verfassungsrechtlichen Maßstab, wenn es auf die vom Verordnungsgeber der Regelung zugedachten Wirkungen und

nicht auf die objektiv zu erwartenden Wirkungen abstelle. Maßgebend seien nämlich nicht die vom Verordnungsgeber

angenommenen Wirkungen, sondern die bei vernünftiger Betrachtung tatsächlich zu erwartenden Wirkungen. Bei der

vorzunehmenden Abwägung stünden dem schwerwiegenden Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung durch die

Auferlegung von kostspieligen Handlungspflichten keine angemessenen Vorteile gegenüber, sondern allenfalls ein

Potenzial für eine positive Lenkungswirkung.

4. Die Bundesregierung hat Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Sie ist insbesondere der Auffassung, dass die

Verfassungsbeschwerde aus Gründen der Subsidiarität unzulässig sei, weil die Beschwerdeführerinnen nach

Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse ausreichenden fachgerichtlichen Rechtsschutz erlangen könnten. Im

Übrigen sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet.

5. Mit Schriftsatz vom 18. Juni 2002 haben die Beschwerdeführerinnen den Erlass einer einstweiligen Anordnung

beantragt.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, da die Voraussetzungen für ihre Annahme

nicht vorliegen. Weder kommt der Verfassungsbeschwerde grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93

a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG) noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Verfassungsrechte

angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), weil die Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf Erfolg hat (vgl.

BVerfGE 90, 22 <24 ff.>). Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.

1. Soweit die Beschwerdeführerinnen einen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG rügen, genügt ihr Vorbringen nicht

den gesetzlichen Substantiierungsanforderungen der §§ 23 Abs. 1 Satz 2, 92 BVerfGG.

Zwar haben die Beschwerdeführerinnen vorgetragen, dass das Oberverwaltungsgericht zur weiteren Sachdarstellung

auf Akten anderer Verfahren, an denen sie nicht beteiligt gewesen seien, verwiesen habe, ohne ihnen vor Erlass der

Entscheidung Gelegenheit zur Kenntnisnahme dieser Akten zu geben. Ein solches Vorgehen des Gerichts ist

grundsätzlich mit Art. 103 Abs. 1 GG unvereinbar. Denn eine dieser Verfassungsbestimmung genügende Gewährung

rechtlichen Gehörs setzt voraus, dass die Verfahrensbeteiligten zu erkennen vermögen, auf welchen

Tatsachenvortrag es für die Entscheidung ankommen kann. Sie müssen sich bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt

über den gesamten Verfahrensstoff informieren können (vgl. BVerfGE 84, 188 <190>; 86, 133 <144>; 89, 28 <35>).

Die Beschwerdeführerinnen haben jedoch nicht dargelegt, was sie bei vorheriger Kenntnis der in Bezug

genommenen Akten vorgetragen hätten. Es hätte ihnen oblegen, nach Zugang des angegriffenen Beschlusses des

Oberverwaltungsgerichts bei diesem Einsicht in diese Akten zu beantragen. Insoweit gilt zwar § 100 Abs. 1 VwGO

nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens nicht mehr. Es steht jedoch im Ermessen des jeweiligen Gerichts, ob

danach den ehemaligen Prozessbeteiligten Einsicht auch in beigezogene Akten gewährt wird. Entscheidend ist, ob für

diese ein anerkennenswertes rechtliches Interesse an einer solchen nachträglichen Einsicht besteht (vgl. Geiger, in:

Eyermann, VwGO, 11. Aufl., § 100 Rn. 8). Es kann zumindest nicht unterstellt werden, dass das

Oberverwaltungsgericht, gerade wenn es unzulässigerweise einen vorherigen Hinweis auf die Einbeziehung der Akten

der anderen Verfahren unterlassen haben sollte, nun den Beschwerdeführerinnen die Einsicht zur Vorbereitung des

Verfassungsbeschwerde-Verfahrens verweigert hätte.

Unabhängig davon haben die Beschwerdeführerinnen nicht dargelegt, dass das Oberverwaltungsgericht im Rahmen

der rechtlichen Begründung seiner Entscheidung auf tatsächliche Umstände, Stellungnahmen oder Gutachten Bezug

genommen hätte, die ihnen unbekannt geblieben wären. Es ist deshalb nicht ersichtlich, inwieweit der angegriffene

Beschluss des Oberverwaltungsgerichts auf der unterbliebenen Information über die Einbeziehung der Akten anderer

Verfahren beruhen könnte.

2. Einer Prüfung in der Sache steht im Übrigen teilweise der Grundsatz der Subsidiarität entgegen, weil die

Beschwerdeführerinnen es unterlassen haben, das verwaltungsgerichtliche Klageverfahren durchzuführen.

Sind im Eilverfahren ergangene Entscheidungen Gegenstand der Verfassungsbeschwerde, verlangt § 90 Abs. 2

Satz 1 BVerfGG nicht ohne weiteres, dass der Rechtsweg im Verfahren der Hauptsache erschöpft wird (vgl. BVerfGE

69, 315 <339 f.> m.w.N.). Der in dieser Norm zum Ausdruck kommende Grundsatz der Subsidiarität fordert zwar,

dass der Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur

Verfügung stehenden Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu

erreichen oder sie gar zu verhindern. Das bedeutet, dass auch die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache

geboten ist, wenn sich dort nach der Art des gerügten Grundrechtsverstoßes die Chance bietet, der

verfassungsrechtlichen Beschwer abzuhelfen (vgl. BVerfGE 79, 275 <278 f.>; 86, 15 <22 f.>; Beschluss des Ersten

Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Oktober 2001 - 1 BvR 622/01 -, NJW 2002, S. 741). Dies ist

regelmäßig anzunehmen, wenn und soweit mit der Verfassungsbeschwerde Grundrechtsverletzungen gerügt werden,

die sich auf die Hauptsache beziehen (vgl. BVerfGE 86, 15 <22>; Beschluss des Ersten Senats des

Bundesverfassungsgerichts vom 9. Oktober 2001 - 1 BvR 622/01 -, NJW 2002, S. 741). Die Notwendigkeit, vorab das

Klageverfahren zu betreiben, entfällt nur, wenn dies für den Beschwerdeführer nicht zumutbar ist. Das ist der Fall,

wenn eine Klage im Hinblick auf entgegenstehende Rechtsprechung der Fachgerichte von vornherein als aussichtslos

erscheinen muss, wenn die Verletzung von Grundrechten durch die Eilentscheidung selbst geltend gemacht wird, wie

etwa bei der Versagung rechtlichen Gehörs oder einer Verletzung des Art. 19 Abs. 4 GG durch die Verweigerung

einstweiligen Rechtsschutzes, oder wenn die Entscheidung von keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung abhängt und

diejenigen Voraussetzungen gegeben sind, unter denen gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG vom Erfordernis der

Rechtswegerschöpfung abgesehen werden kann (vgl. BVerfGE 79, 275 <278 f.> m.w.N.).

a) Soweit die Beschwerdeführerinnen vortragen, dass das Oberverwaltungsgericht die Anforderungen für den Erlass

einer einstweiligen Anordnung zu Lasten der Beschwerdeführerinnen rechtsschutzverkürzend bemessen und damit

gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstoßen habe, machen sie einen dem Eilverfahren eigenen Verfassungsverstoß

geltend. Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde zulässig.

b) Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde jedoch unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen haben bisher keine

vorbeugende Unterlassungsklage gegen die bevorstehende Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse anhängig

gemacht. Es ist nicht ersichtlich, aus welchem Grund es ihnen nach der Bekanntmachung der Ergebnisse der

Regelerhebung für das Jahr 1997 im Januar 1999 unzumutbar gewesen sein sollte, diesen Klageweg zu beschreiten.

Aufgrund dieser Bekanntmachung war ihnen bewusst, dass eine Nacherhebung durchgeführt würde. Auch waren sie

im Klaren darüber, welche Rechtsfolgen sich bei gleichbleibender Rechtslage aus der nochmaligen Feststellung des

Unterschreitens der Mehrwegquote ergeben würden. Obwohl mangels entgegenstehender Rechtsprechung der

Fachgerichte eine Unterlassungsklage nicht von vornherein aussichtslos erscheinen musste, haben die

Beschwerdeführerinnen - entgegen ihrer eigenen Ankündigung in ihrem das Ausgangsverfahren einleitenden

Schriftsatz vom 20. November 2000 - von der Erhebung einer Klage abgesehen und ihr Begehren ausschließlich im

Eilverfahren verfolgt. Hätten die Beschwerdeführerinnen zu gegebener Zeit, jedenfalls aber bei Stellung ihres Antrages

nach § 123 Abs. 1 VwGO im November 2000, auch Klage erhoben, wäre es den Gerichten möglich gewesen, den

Sachverhalt in tatsächlicher Hinsicht weiter aufzuklären. Das Oberverwaltungsgericht hat im angegriffenen Beschluss

die entscheidungserhebliche und zwischen den Beteiligten des Ausgangsverfahrens höchst umstrittene Frage, ob die

Quotenregelung des § 9 Abs. 2 VerpackV die ihr zugedachte Funktion zur Stabilisierung der

Mehrwegverpackungssysteme erfüllen kann, nicht abschließend geklärt. Es hat ausdrücklich festgestellt, dass diese

Klärung gegebenenfalls einem Verfahren der Hauptsache vorbehalten bleiben müsse. Eine solche abschließende

Klärung würde eine eingehende Auseinandersetzung mit den divergierenden Studien, auf die sich die Beteiligten des

Ausgangsverfahrens jeweils berufen hatten, erfordern (vgl. zu der unter Sachverständigen höchst umstrittenen

Einschätzung der Folgen einer Pfanderhebung: Umweltgutachten 2000 und Bericht der Bundesregierung vom 28. Mai

2001 einschließlich Stellungnahme des Umweltbundesamtes vom 30. Januar 2001, BRDrucks 425/01). Nur auf einer

solchen im Klageverfahren zu gewinnenden Grundlage könnte abschließend entschieden werden, ob die Regelung des

§ 9 VerpackV eine zur Zielerreichung geeignete Maßnahme und ein im verfassungsmäßigen Sinne verhältnismäßiger

Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen darstellt. Es ist nicht Aufgabe des

Bundesverfassungsgerichts, diese notwendige und im Klageverfahren zu leistende Aufklärung im Rahmen des

Verfassungsbeschwerde-Verfahrens erstmalig vorzunehmen.

Unabhängig davon, dass im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich nur eine summarische Prüfung

der Rechtslage erfolgt, hätte ein Klageverfahren zudem auch die Möglichkeit geboten, dass sich das

Bundesverwaltungsgericht mit den aufgeworfenen, zum Teil rechtlich schwierigen und bisher in der fachgerichtlichen

Rechtsprechung höchstrichterlich nicht entschiedenen Fragen hätte befassen können.

In Anbetracht dessen mag dahinstehen, ob nunmehr - wie von den Beschwerdeführerinnen vorgetragen - die

Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG gegeben sind.

3. Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie jedoch unbegründet.

Die Voraussetzungen für die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs sind in dem angegriffenen Beschluss

des Oberverwaltungsgerichts nicht in einer solchen Weise verschärft worden, dass dies dem sich aus Art. 19 Abs. 4

Satz 1 GG ergebenden Gebot des effektiven Rechtsschutzes widerspräche.

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verpflichtet nicht nur den Gesetzgeber - wie für die Verwaltungsgerichtsbarkeit mit § 123

VwGO geschehen -, eine Regelung vorzusehen, aufgrund deren die Gerichte vorläufigen Rechtsschutz gewähren

können. Vielmehr sind auch die diese Vorschrift anwendenden Gerichte gehalten, bei ihrer Auslegung und Anwendung

der besonderen Bedeutung der jeweils betroffenen Grundrechte und den Erfordernissen eines effektiven

Rechtsschutzes Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 79, 69 <74>). Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es insoweit,

wenn ein Verwaltungsgericht die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes davon abhängig macht, dass der

Beschwerdeführer das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrundes glaubhaft macht (vgl.

BVerfGE 79, 69 <74>).

Das Oberverwaltungsgericht hat in dem angegriffenen Beschluss bei Bestimmung seines Prüfungsmaßstabes

dargelegt, dass es wegen der divergierenden Allgemein- und Drittinteressen für die Glaubhaftmachung des

Anordnungsanspruches nicht genüge, wenn lediglich rechtliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der künftigen

Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse beständen oder ein Obsiegen der Beschwerdeführerinnen in der

Hauptsache ebenso wahrscheinlich wäre wie ein Unterliegen. Vielmehr sei die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren

mögliche Feststellung einer deutlich überwiegenden Wahrscheinlichkeit der Erfolgsaussichten der

Beschwerdeführerinnen im Verfahren der Hauptsache notwendig.

Ob dieser Maßstab frei von verfassungsrechtlichen Bedenken ist, mag hier dahinstehen. Denn das

Oberverwaltungsgericht hat sich nachfolgend eingehend mit den vorgetragenen Zweifeln an der Recht- und

insbesondere auch Verfassungsmäßigkeit der entscheidungserheblichen Regelungen der Verpackungsverordnung

sowie des Handelns der Bundesregierung beziehungsweise des BMU auseinander gesetzt. Es ist aufgrund dieser

Prüfung zu dem Ergebnis gelangt, dass zwar eine abschließende Bewertung gerade der Verhältnismäßigkeit der in der

Verpackungsverordnung auferlegten Pflichten aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu gewinnenden

Erkenntnisse nicht möglich, wohl aber nach der vorläufigen Beurteilung der Sach- und Rechtslage ein Obsiegen der

Beschwerdeführerinnen im Klageverfahren unwahrscheinlich sei. Für die konkrete Entscheidung kam es daher auf die

vom Oberverwaltungsgericht eingangs angenommenen erhöhten Anforderungen an die Erfolgsaussichten in einem

Klageverfahren nicht an.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Papier

Steiner

Hoffmann-Riem