Urteil des BVerfG vom 26.03.2007

BVerfG: spielbank, bayern, verfassungsbeschwerde, glücksspiel, finanzielle verhältnisse, berufsfreiheit, kontrolle, beschränkung, sucht, monopol

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2228/02 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

der C... GmbH & Co. KG i.Gr.,

- Bevollmächtigte:

Anwaltskanzlei Zuck,

Vaihinger Markt 3, 70563 Stuttgart -

gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Oktober 2002 - 22

ZB 02.2126 -

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

die Richterin Hohmann-Dennhardt

und die Richter Hoffmann-Riem,

Gaier

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I

S. 1473) am 26. März 2007 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist ein Beschluss, durch den die Zulassung der Berufung in einem

verwaltungsgerichtlichen Verfahren abgelehnt wurde. Die Beschwerdeführerin wendet sich in dem

verwaltungsgerichtlichen Verfahren unmittelbar gegen die Versagung einer Spielbankerlaubnis und mittelbar gegen das

staatliche Spielbankenmonopol in Bayern.

1. a) Die Grundlagen des Spielbankenwesens in Bayern sind in dem Gesetz über Spielbanken im Freistaat Bayern

vom 26. Juli 1995 (GVBl 1995, S. 350), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Mai 2006 (GVBl 2006, S. 193), geregelt

(im Folgenden: SpielbG).

Der Betrieb einer Spielbank bedarf nach Art. 2 Abs. 1 SpielbG der Erlaubnis, über die das Staatsministerium des

Innern entscheidet. Die Erlaubnis darf gemäß Art. 2 Abs. 2 SpielbG nur dem Freistaat Bayern für einen Staatsbetrieb

auf Antrag des Staatsministeriums der Finanzen erteilt werden. Ort und Zahl der Spielbanken sind in Art. 1 SpielbG

geregelt.

Für die Aufsicht über die Spielbanken ist nach Art. 3 SpielbG das Staatsministerium des Innern zuständig, das den

Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor Gefahren, die von dem Betrieb der Spielbank ausgehen, zu

gewährleisten hat. Das in einer Spielbank angestellte spieltechnische Personal darf gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 1

SpielbG von den Besuchern der Spielbank keine Zuwendungen annehmen. Solche Zuwendungen sind vielmehr dem

so genannten Tronc zuzuführen, aus dem das Personal zu vergüten ist. Das Spielbankunternehmen hat gemäß Art. 5

SpielbG eine Spielbankabgabe zu entrichten, die nach Maßgabe des Staatshaushaltsplans für gemeinnützige Zwecke

zu verwenden ist.

b) Die Einzelheiten des Betriebs der Spielbanken sind in der auf der Grundlage von Art. 4 SpielbG als

Rechtsverordnung erlassenen Spielbankordnung vom 13. Juni 1996 (GVBl 1996, S. 232), zuletzt geändert am 28.

März 2001 (GVBl 2001, S. 174), geregelt (im Folgenden: SpielbO).

§ 3 SpielbO normiert verschiedene Spielverbote, so für Personen unter 21 Jahren (Nr. 1), für Personen, deren

finanzielle Verhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (Nr. 3), für Personen, denen ein Hausverbot

erteilt wurde (Nr. 4), und für Personen, die auf eigenen Wunsch gesperrt wurden (Nr. 5). Der Zutritt zu den Spielsälen

ist nach § 4 SpielbO nur mit Eintrittskarten gestattet, die grundsätzlich nur nach einer Kontrolle der Personalien

ausgegeben werden dürfen. Nach § 6 SpielbO ist eine Besucherdatei zu führen, aus der Daten über Spielverbote nach

§ 3 Nr. 4 oder Nr. 5 SpielbO an andere Spielbanken übermittelt werden dürfen. § 9 SpielbO verbietet die Vergabe von

Krediten an die Besucher durch Bedienstete der Spielbank.

c) Grundlage des Spielbankenbetriebs in Bayern ist derzeit die Spielbankenerlaubnis des Staatsministeriums des

Innern vom 31. Mai 2005 zugunsten des Freistaats Bayern, vertreten durch die Staatliche Lotterieverwaltung (im

Folgenden: Spielbankenerlaubnis).

Zur Bekämpfung der Spielsucht wird das mit dem Service am Spielgast befasste Personal gemäß § 7 der

Spielbankenerlaubnis geschult. Zudem sind Richtlinien für das Vorgehen gegenüber suchtgefährdeten Personen zu

erlassen. Die Spielbanken haben entsprechende Informationen vorzuhalten. Ab dem 1. Januar 2008 ist auch im so

genannten Kleinen Spiel an Automaten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 SpielbO) vor Ausgabe der Eintrittskarte abweichend von

§ 4 Abs. 2 Satz 2 SpielbO die Vorlage eines Lichtbildausweises zu verlangen. Die Spielbanken sind nicht berechtigt,

Auszahlungen aufgrund des Lastschriftverfahrens oder sonstiger Formen der Kreditierung zu leisten.

Die Werbung für die Spielbanken ist gemäß § 9 der Spielbankenerlaubnis so abzufassen, dass Belange der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht beeinträchtigt werden und problematisches Spielverhalten nicht gefördert

wird.

d) Die Staatliche Lotterieverwaltung hat als Betreiberin der bayerischen Spielbanken ein Kommunikationskonzept mit

Datum vom 20. Juni 2006 erarbeitet, das Werbemaßnahmen für die Spielbanken regelt. Das Kommunikationskonzept

wurde im Hinblick auf das Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1

BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ff.) überarbeitet.

Danach zielt die Werbeausrichtung der bayerischen Spielbanken darauf ab, auf die Existenz der staatlichen

Spielbanken hinzuweisen. Sämtliche Werbeaussagen und Werbeinhalte sollen rein informativ gehalten werden.

Jugendliche und Kinder sollen in keiner Weise angesprochen werden. Bei allen Printmedien wird ein Warnhinweis

eingebaut. Auf Fernseh- und Verkehrsmittelwerbung wird zukünftig verzichtet. Radiospots sollen nicht mehr mit

werblicher Ausrichtung geschaltet werden, sondern lediglich informativ über die Spielbanken berichten. Der

Internetauftritt der Spielbanken ist überarbeitet worden. Im regionalen Nahbereich der einzelnen Spielbanken wird auch

auf besondere Veranstaltungen wie Tombolas oder Vernissagen im Rahmen von Funk- und Anzeigenwerbung

hingewiesen. Daneben kooperieren die Spielbanken mit den Fremdenverkehrsverbänden im Rahmen der

Tourismusförderung und engagieren sich im Sport- und Kulturbereich. Sie präsentieren sich auch auf der

Tourismusmesse "CBR" in München.

Daneben hat die Staatliche Lotterieverwaltung ein Sozialkonzept vom 20. Juni 2006 erstellt, das Maßnahmen zum

Spieler- und Jugendschutz vorsieht. Dabei werden die drei Phasen Schulung der Spielbankmitarbeiter, Beobachtung

zum allgemeinen Erkennen des Suchtpotenzials der Spielbankbesucher und Umsetzung durch Maßnahmen im

Einzelfall unterschieden. Mittlerweile sind in allen Spielbanken im Eingangsbereich Hinweise auf die Risiken des

Spiels und auf Beratungs- und Hilfeangebote in Form von Plakaten und Flyern verfügbar.

2. Die Beschwerdeführerin ist eine private Spielbank-Betreibergesellschaft in Gründung. Sie beantragte bei dem

Beklagten des Ausgangsverfahrens, dem Freistaat Bayern, die Erlaubnis zum Betrieb von Spielbanken an den

Standorten Bad Füssing und Feuchtwangen. Diesen Antrag lehnte der Beklagte unter Hinweis auf Art. 2 Abs. 2

SpielbG ab. Die Beschwerdeführerin erhob daraufhin Klage gegen die damals geltende Spielbankenerlaubnis, soweit

sie die Standorte Bad Füssing und Feuchtwangen betraf, sowie auf Verpflichtung zur Erteilung einer

Spielbankenerlaubnis für sich.

a) Das Verwaltungsgericht München wies die Klage ab. Art. 2 Abs. 2 SpielbG verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1

GG. Ziel der Regelung sei die Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das

öffentliche Glücksspiel drohen. Der mit ihr verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin sei

erforderlich und angemessen. Konzeption und Umsetzung des Spielbankgesetzes seien insbesondere nicht in erster

Linie an fiskalischen Interessen ausgerichtet.

b) Die Beschwerdeführerin stellte einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des

Verwaltungsgerichts. Zur Begründung brachte sie insbesondere vor, an der Richtigkeit des Urteils bestünden

ernstliche Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den Antrag der Beschwerdeführerin durch den angegriffenen Beschluss ab. Die

geltend gemachten Zulassungsgründe lägen nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des

verwaltungsgerichtlichen Urteils bestünden nicht. Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht abgewiesen. Art. 2

Abs. 2 SpielbG sei verfassungsgemäß.

Die Regelung verfolge das Ziel, das illegale Glücksspiel einzudämmen und dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb

staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu eröffnen. Die Beschränkung der Spielbankenerlaubnis auf kleinere,

durch Gesundheits- und Fremdenverkehrseinrichtungen vorgeprägte Standortgemeinden diene dem Ziel,

Sicherheitsprobleme besser zu lösen als in den Zentren des Massentourismus. Ein etwaiges Überangebot auf dem

Spielbankensektor würde die Gründe für den gesetzlichen Ausschluss privater Betreiber nicht in Zweifel ziehen,

sondern allenfalls auf ein dem Gesetzeszweck zuwiderlaufendes Genehmigungsverhalten hindeuten. Auch die Höhe

des für die zugelassenen Spielbanken vorhandenen Werbeetats sei nicht entscheidungserheblich. Das Gesetz biete

ausreichende Mittel, um etwaigen Missständen zu begegnen. Die Annahme, das staatliche Betreibermonopol sei zur

Erreichung der ordnungsrechtlichen Ziele besser geeignet als die Kontrolle privater Betreiber, werde von der

Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers gedeckt. Positive Erfahrungen mit privaten Betreibern in anderen

Bundesländern stünden der Erwartung langfristiger erheblicher Vorteile bei der Gefahrenabwehr durch ein rein

staatliches System nicht entgegen.

3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4

und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Das bayerische Spielbankenmonopol entspreche in seiner Ausgestaltung nicht den Zielen der Gefahrenabwehr,

sondern diene regionalpolitischen, touristischen und wirtschaftsfördernden Zielen und damit letztlich fiskalischen

Interessen des Staates. Der private Betrieb einer Spielbank beeinträchtige auch die Effektivität der Gefahrenabwehr

nicht, wie die Erfahrungen mit privaten Trägern in anderen Bundesländern zeigten.

Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof Anforderungen an den Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, die mit

Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar seien. Auf diese Weise habe er der Beschwerdeführerin die Möglichkeit genommen,

sich im Rahmen einer mündlichen Verhandlung der Berufung zur Sache zu äußern und Beweisanträge zu stellen.

4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Bayerische Staatsregierung und der Bayerische Landtag Stellung

genommen. Beide halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, da Annahmegründe gemäß § 93 a Abs. 2

BVerfGG nicht vorliegen. Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung

(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG), da das Bundesverfassungsgericht die maßgeblichen verfassungsrechtlichen

Fragen zu der Zulässigkeit staatlicher Glücksspielmonopole in seiner Rechtsprechung bereits beantwortet hat (vgl.

BVerfGE 102, 197 ff.; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ff.). Die Annahme der

Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93 a Abs. 2

Buchstabe b BVerfGG).

1. Allerdings hat der Verwaltungsgerichtshof in dem angegriffenen Beschluss die Regelungen über die Zulassung der

Berufung in einer Weise gehandhabt, die mit dem Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu

vereinbaren war.

a) Weder Art. 19 Abs. 4 GG noch andere Verfassungsbestimmungen gewährleisten einen Instanzenzug. Sehen aber

prozessrechtliche Vorschriften Rechtsbehelfe vor, so verbietet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eine Auslegung und

Anwendung dieser Rechtsnormen, die es in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden

Weise erschweren, den eröffneten Rechtsweg zu beschreiten (vgl. BVerfGE 77, 275 <284>; 78, 88 <99>). Das

Gleiche gilt, wenn das Prozessrecht den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels

zu erstreiten (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ

2000, S. 1163 <1164>; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -,

NVwZ 2001, S. 552).

Hinreichende Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind

dementsprechend schon dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche

Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird. Sie sind nicht erst gegeben, wenn bei der

im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher

ist als der Misserfolg (vgl. BVerfGE 110, 77 <83>). Das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das

Berufungsverfahren vorwegzunehmen (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1

BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163 <1164>).

b) Nach diesem Maßstab genügt die Anwendung des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO durch den Verwaltungsgerichtshof

nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht lediglich summarisch geprüft, ob die Beschwerdeführerin die Entscheidung des

Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt und damit ernstliche Zweifel an der

Richtigkeit der Entscheidung geltend gemacht hat. Er hat vielmehr umfassende Erwägungen in der Sache selbst

vorgenommen. Insbesondere die Verfassungsmäßigkeit des Spielbankenmonopols ist abschließend erörtert worden,

ohne jedoch ein Berufungsverfahren mit den der Beschwerdeführerin darin offen stehenden Verfahrensrechten

durchzuführen.

2. Die Verletzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG führt hier gleichwohl nicht zu einer

stattgebenden Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur

Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht angezeigt im Sinne des § 93 a

Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG.

Durch eine Aufhebung des angegriffenen Beschlusses und eine Zurückverweisung der Sache an den

Verwaltungsgerichtshof könnte der Beschwer, die in der materiellen Erfolglosigkeit der Klage der Beschwerdeführerin

liegt, nicht abgeholfen werden (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 90, 22 <25 f.>). Selbst wenn der

Verwaltungsgerichtshof die Berufung zuließe, könnte die Beschwerdeführerin letztlich ihr Klageziel nicht erreichen. In

diesem Fall wäre aufgrund der aktuellen Sach- und Rechtslage über das Begehren der Beschwerdeführerin zu

entscheiden, eine Spielbankerlaubnis zu erhalten. Dieses Begehren müsste erfolglos bleiben, da einer solchen

Erlaubnis Art. 2 Abs. 2 SpielbG entgegensteht, ohne einen Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum zu eröffnen.

Die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen Art. 2 Abs. 2 SpielbG

könnten ihrem Begehren demgegenüber nicht zum Erfolg verhelfen. Das durch diese Norm in Bayern errichtete

staatliche Spielbankenmonopol ist in seiner derzeitigen rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung

verfassungsgemäß. Insbesondere ist die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit der

Beschwerdeführerin nicht verletzt.

a) Das in Art. 2 Abs. 1 SpielbG enthaltene Verbot, eine Spielbank zu betreiben, von dem nach Art. 2 Abs. 2 SpielbG

nicht zugunsten der Beschwerdeführerin dispensiert werden kann, greift in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin

ein. Der gewerbliche Betrieb einer Spielbank fällt in den Schutzbereich dieses Grundrechts (vgl. BVerfGE 102, 197

<213 f.>).

b) Der Grundrechtseingriff ist jedoch durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls verfassungsrechtlich

gerechtfertigt.

aa) Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt,

die die Freiheit der Berufswahl betreffen (vgl. BVerfGE 7, 377 <399 ff.>; 86, 28 <40>), nur auf der Grundlage einer

gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt.

Dazu ist erforderlich, dass die eingreifende Norm durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der

Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz

der Verhältnismäßigkeit entspricht (vgl. BVerfGE 95, 193 <214>; 102, 197 <212 f.>; BVerfG, Urteil vom 28. März

2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1263>).

bb) Dem in Bayern bestehenden staatlichen Spielbankenmonopol liegen legitime Gemeinwohlziele zugrunde.

Nach der amtlichen Begründung zum Entwurf des Gesetzes über Spielbanken im Freistaat Bayern dienen die

gesetzlichen Beschränkungen des Betriebs von Spielbanken in erster Linie der Abwehr von Gefahren für die

Bevölkerung, die sich aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft ergeben können. Dabei soll der Umstand genutzt

werden, dass gegenüber staatlichen Betrieben umfangreichere und intensivere Informations-, Kontroll- und

Einwirkungsmöglichkeiten bestehen als gegenüber privaten Unternehmen. Die Gestaltung und Kontrolle der

Glücksspielbetriebe sollen insbesondere die Abwehr der mit der natürlichen Spielleidenschaft verbundenen negativen

Folgen des öffentlichen Glücksspiels - von der Spielsucht über die hohe Betrugsanfälligkeit und eine vielfältige

Umfeld- und Anschlusskriminalität bis zum Missbrauch des Spielbetriebs für Geldwäsche - verbessern und die

Berücksichtigung der öffentlichen Belange bei der Führung der Spielbanken effektuieren (vgl. LTDrucks 13/887, S. 6).

Die Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften und ein

weitergehender Verbraucherschutz sowie die Abwehr von Gefahren aus mit dem Spiel verbundener Folge- und

Begleitkriminalität sind besonders bedeutsame Gemeinwohlziele, die eine Beschränkung der Berufsfreiheit

grundsätzlich rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 102, 197 <215 f.>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR

1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1263>).

Keine verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich daraus, dass mit dem staatlichen Betreibermonopol laut der

amtlichen Begründung auch das Ziel verfolgt wird, die Erträge aus dem öffentlichen Glücksspiel der Allgemeinheit

zugute kommen zu lassen (vgl. LTDrucks 13/887, S. 5). Fiskalische Interessen des Staates können zwar als

selbstständiges Gesetzesziel eine Beschränkung der Berufsfreiheit nicht rechtfertigen. Anders liegt es, wenn eine

Abschöpfung von Mitteln als Weg zur Suchtbekämpfung genutzt wird; dieser kann als Konsequenz aus einem zum

Zweck der Gefahrenabwehr errichteten öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 102, 197 <216>;

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1264>).

cc) Die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Spielbankenmonopols ist ein geeignetes Mittel zur Erreichung der

legitimen Ziele des Gesetzes.

Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg

gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 96, 10 <23>; 103, 293

<307>). Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine

Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen

er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006,

S. 1261 <1264>).

Nach diesem Maßstab lässt sich die Annahme des Gesetzgebers, dass die Errichtung eines staatlichen

Spielbankenmonopols ein geeignetes Mittel ist, die mit dem Spielen verbundenen Gefahren zu bekämpfen, im

Grundsatz nicht beanstanden. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Mehr an Informations-,

Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten, das sich der Gesetzgeber von der ausschließlich staatlichen Trägerschaft der

Spielbanken verspricht, ungeeignet sein könnte, die Abwehr der mit dem öffentlichen Glücksspiel verbundenen

Gefahren zu erleichtern (vgl. BVerfGE 102, 197 <217>).

dd) Der Gesetzgeber durfte auch von der Erforderlichkeit eines Spielbankenmonopols ausgehen.

Auch insoweit verfügt er über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser Einschätzungsprärogative

können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der

Gefahren, die mit dem Betrieb einer Spielbank verbunden sind, für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur

beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher

gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche

Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfGE 102, 197 <218>; BVerfG, Urteil

vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1264>).

Nach diesem Maßstab ist die Annahme des Gesetzgebers, das Spielbankenmonopol sei erforderlich,

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Wie weit die Ziele des Verbraucherschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Spielbankenbereich auch durch die

Normierung entsprechender rechtlicher Anforderungen an privat betriebene Spielbanken realisiert werden könnten (vgl.

zu Sportwetten BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1264>), bedarf vorliegend

keiner Entscheidung. Jedenfalls hinsichtlich der von dem Glücksspiel ausgehenden Suchtgefahren durfte der

Gesetzgeber davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines Spielbankenmonopols, das auf die Bekämpfung von Sucht

und problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist, effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle

privater Spielbankunternehmer (vgl. BVerfGE 102, 197, <219>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -,

NJW 2006, S. 1261 <1264>).

ee) In seiner gegenwärtigen Ausgestaltung wahrt das in Bayern errichtete staatliche Spielbankenmonopol auch das

Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Auch insofern ist die Einschätzung des Gesetzgebers von

Bedeutung, dass sich Maßnahmen zur Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten mit Hilfe

eines Spielmonopols besser durchsetzen lassen als bei privatem Spielbetrieb.

(1) Der Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit wiegt allerdings schwer. Art. 2 Abs. 2 SpielbG schließt jeden, der

in Bayern eine öffentliche Spielbank in privater Trägerschaft betreiben will, von der Wahl und Ausübung des Berufs

eines Spielbankunternehmers aus. Ihm wird keine Chance auf Zulassung zu diesem Beruf eingeräumt.

Auf der anderen Seite haben die Rechtsgüter, deren Schutz mit Hilfe des staatlichen Betreibermonopols verbessert

werden soll, besonderes Gewicht (vgl. BVerfGE 102, 197 <216>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -

, NJW 2006, S. 1261 <1263>). Insbesondere die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist ein überragend

wichtiges Gemeinwohlziel. Soweit das öffentliche Glücksspiel in Spielbanken Suchtpotenzial entfaltet, begründet es

zugleich die Gefahr, dass Süchtige sich die zur Befriedigung ihrer Sucht benötigten finanziellen Mittel durch kriminelle

Handlungen verschaffen.

Den an entsprechender beruflicher Tätigkeit interessierten Bürgern ist der Ausschluss des Betriebs einer Spielbank

durch Private nur dann zumutbar, wenn das auf diese Weise errichtete staatliche Monopol konsequent auf das Ziel

der Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist. Eine solche Ausrichtung ist

allein durch die Einrichtung eines staatlichen Spielbankenmonopols noch nicht gesichert. Ein Monopol kann auch

fiskalischen Interessen des Staates dienen und damit in ein Spannungsverhältnis zu der gesetzlichen Zielsetzung

geraten. Vielmehr muss sich diese Ausrichtung in der rechtlichen wie tatsächlichen Ausgestaltung des Spielmonopols

positiv ausdrücken. Dazu sind entsprechende materiell-rechtliche Regelungen und strukturelle Sicherungen

erforderlich. Lässt sich Mängeln in der konkreten Ausgestaltung des monopolisierten staatlichen Angebots ein

entsprechendes Regelungsdefizit entnehmen, so führt dies zur Unverhältnismäßigkeit der Regelungen, durch die das

Monopol errichtet wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1264 ff.>).

Die rechtlichen Vorkehrungen, die eine konsequente Ausrichtung des Spielbankenmonopols auf das Ziel der

Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten sicherstellen, können neben dem

Spielbankengesetz auch in der Spielbankordnung und ergänzend in der Spielbankerlaubnis vorgesehen werden. Sie

müssen jedoch gegenüber der Stelle, die Trägerin des Spielbankenmonopols ist, rechtlich verbindlich sein. Auf der

Grundlage dieser rechtlichen Bindungen werden die Maßnahmen bedeutsam, die von der Trägerin des Monopols, der

aufsichtführenden Stelle und den einzelnen Spielbanken zur Durchführung der Vorgaben ergriffen werden (vgl. BVerfG,

Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1265 f.>). Reichen diese Vorkehrungen nicht aus

und werden in der Folge die das Spielbankenmonopol rechtfertigenden Ziele verfehlt, kann dies Rückwirkungen auf die

Verfassungsmäßigkeit der Ausübung des Monopols haben.

(2) Nach diesem Maßstab ist das in Bayern errichtete Spielbankenmonopol verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden.

(a) Für eine Ausrichtung des Spielbankenmonopols auf das Ziel der Suchtprävention lassen sich zunächst die

quantitativen und räumlichen Beschränkungen des monopolisierten Spielbankwesens anführen.

Art. 1 Satz 2 SpielbG begrenzt die Zahl möglicher Spielbanken in Anlehnung an die Bevölkerungszahlen in den

einzelnen Regierungsbezirken. Hierdurch kann eine Verdichtung des Spielbankennetzes im Interesse der Steigerung

staatlicher Einnahmen und zulasten insbesondere der Suchtbekämpfung verhindert werden.

Die in Art. 1 Satz 1 SpielbG vorgesehene Ansiedlung der Spielbanken in Heilbädern, Kur- und Erholungsorten ist

zwar kaum geeignet, das Interesse an Casino-Spielen und damit die Besucherzahlen von Spielbanken zu reduzieren.

Während eines Aufenthalts in einem Kur- oder Heilbad dürfte nicht zuletzt das Glücksspiel als Zeitvertreib interessant

sein. Laut amtlicher Begründung können jedoch Sicherheitsfragen an den für den Spielbankbetrieb gewählten Orten

und in kleinstädtischer Atmosphäre erfahrungsgemäß gut gelöst werden (LTDrucks 13/887, S. 5). Anhaltspunkte für

Zweifel an dieser Einschätzung sind nicht ersichtlich und werden von der Beschwerdeführerin auch nicht vorgetragen.

(b) Maßgaben, die einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention bilden, finden

sich daneben in der Spielbankordnung und in der derzeit geltenden Spielbankenerlaubnis.

Zu nennen sind insoweit zunächst die Spielverbote des § 3 SpielbO. § 3 Nr. 1 SpielbO gewährleistet den

Jugendschutz, indem er Personen, die das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel

verbietet. Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und

Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 3 Nr. 3 SpielbO), vermag zwar nicht der

Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien

mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 3 Nr. 5 SpielbO unterstützt sowohl gefährdete Personen bei der

Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Die

Durchsetzung der Spielverbote wird durch § 4 Abs. 1 und 2 sowie § 5 Abs. 1 SpielbO gewährleistet. Hiernach ist der

Zugang zur Spielbank nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises

ausgegeben werden darf. Nach der Spielbankenerlaubnis gilt dieses Erfordernis ab 2008 auch im Kleinen Spiel an

Automaten. Zur Durchsetzung der Spielverbote kann die Zutrittsberechtigung zudem verweigert und entzogen werden.

Soweit die nach § 6 SpielbO zu führende Besucherdatei Angaben zu Spielverboten enthält, dient sie neben anderen

Zielen gleichfalls der Suchtprävention.

Auch das in § 9 SpielbO geregelte Kreditverbot kann zumindest die Folgen der Spielsucht mildern. Zudem erschwert

es eine Ausnutzung von Spielleidenschaft oder -sucht durch die Spielbanken. Dieser Schutz wird durch das in § 7 der

Spielbankenerlaubnis enthaltene Verbot ergänzt, Auszahlungen aufgrund des Lastschriftverfahrens oder sonstiger

Formen der Kreditierung zu leisten.

Die Spielbankenerlaubnis enthält weitere wesentliche bindende Vorgaben, die eine effektive Suchtprävention

sicherstellen. § 7 der Spielbankenerlaubnis sieht vor, das mit dem Service am Spielgast befasste Personal zur

Bekämpfung der Spielsucht zu schulen. Zudem sind Richtlinien für das Vorgehen gegenüber suchtgefährdeten

Personen zu erlassen. Auch müssen entsprechende Informationen vorgehalten werden. Zudem beschränkt § 9 der

Spielbankenerlaubnis die Werbung für die Spielbanken gerade auch zu Zwecken der Suchtprävention.

hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen des

Staates.

Anders als im Fall des Wettmonopols, das Gegenstand des Sportwetten-Urteils war, wird in Art. 3 Abs. 1 SpielbG

die Aufsicht über die Spielbanken nicht dem Finanz- (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW

2006, S. 1261 <1265>), sondern dem Innenministerium zugewiesen, dem fiskalische Erwägungen bereits nach dem

Ressortzuschnitt weniger nahe liegen. Zudem wird die Aufsichtführung des Staatsministeriums des Innern nicht auf

solche fiskalischen Erwägungen, sondern allein auf die legitimen Ziele des Spielbankenmonopols ausgerichtet. In

Art. 3 Abs. 1 SpielbG wird das Staatsministerium des Innern ausdrücklich auf die Gefahrenabwehr verpflichtet.

Fiskalische Gesichtspunkte werden dagegen nicht erwähnt und sind deshalb auch nicht rechtlicher Maßstab der

Aufsicht. Das Staatsministerium des Innern darf solche Gesichtspunkte bei seinen aufsichtsrechtlichen Erwägungen

nicht heranziehen.

Die Spielbankenaufsicht durch das Staatsministerium des Innern wird im Übrigen durch die nach § 3 der

Spielbankenerlaubnis zu erarbeitende Dienstanweisung sowie durch die in § 11 vorgesehene umfassende jährliche

Berichtspflicht gesichert und unterstützt.

(d) Auch die tatsächliche Handhabung des Spielbankenmonopols ist in verfassungsrechtlich nicht zu

beanstandender Weise an seinen ordnungsrechtlichen Zielen orientiert.

Dem Ziel der Suchtbekämpfung dient in erster Linie das von der Staatlichen Lotterieverwaltung entsprechend § 7 der

Spielbankenerlaubnis erarbeitete Sozialkonzept, das Schulungen der Spielbankmitarbeiter, die Beobachtung der

Besucher und die Umsetzung des Konzepts durch Maßnahmen im Einzelfall vorsieht. Auch finden sich in den

Spielbanken Informationen über Spielsucht und mögliche Hilfsangebote.

Die Spielbanken werden zudem nicht in auffallender oder im Alltag allgegenwärtiger Form beworben. Soweit das von

der Staatlichen Lotterieverwaltung erarbeitete Kommunikationskonzept zunächst möglicherweise überzogene

Werbemaßnahmen vorsah, verstießen diese gegen die Vorgabe des § 9 der Spielbankenerlaubnis und wurden

zwischenzeitlich storniert. Die in dem überarbeiteten Kommunikationskonzept vorgesehenen Werbemaßnahmen

beschränken sich darauf, in einem begrenzten Kreis von Medien über das Spielangebot zu informieren, das die

staatlichen Spielbanken bereithalten. Sie sind lediglich auf eine Kanalisierung der ohnehin vorhandenen

Spielleidenschaft hin zu staatlichen Angeboten angelegt, ohne zum Spielen anzureizen oder zu ermuntern.

Das Innenministerium kommt seiner Aufsichtsfunktion nach, indem es in jede Spielbank mehrere Aufsichtsbeamte

entsendet, die den Spielbankbetrieb überprüfen. Sie werden in Abständen von etwa drei Jahren umgesetzt, um der

Entstehung eines Näheverhältnisses zwischen den Aufsichtsbeamten und den Spielbankangestellten, den

Kontrolleuren und den Kontrollierten, vorzubeugen.

Die ordnungsrechtliche Zielsetzung des Spielbankenmonopols kommt schließlich in der Ausgestaltung der

Arbeitsverhältnisse der Spielbankangestellten zum Ausdruck. So sind die Direktoren der Spielbanken verbeamtet, ihr

Gehalt ist mithin nicht von den Erträgen der Spielbank abhängig. Die Spielbankangestellten werden nur zum Teil in

Abhängigkeit vom Tronc bezahlt, womit auch die Gefahr eines betrügerischen Zusammenwirkens von

Spielbankgästen und Angestellten reduziert wird.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Hohmann-Dennhardt

Hoffmann-Riem

Gaier