Urteil des BVerfG vom 17.06.2002
BVerfG: unechte rückwirkung, verfassungsbeschwerde, ausbildung, darlehen, zuschuss, konzept, papier, erlass, forschung, wissenschaft
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1594/99 -
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
der Frau Z...
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Dr. Hohmann und Koll.,
Oranienburger Straße 33/34, 10117 Berlin-Mitte -
1. unmittelbar gegen
a) den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 6. August 1999 - OVG 6 N 17.99 -
,
b) den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. April 1999 - VG 6 A 146.97
-,
2. mittelbar gegen
§ 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und § 18 c BAföG i.d.F. des 18. BAföGÄndG vom 17. Juli 1996 (BGBl I S. 1006)
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 17. Juni 2002 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Gründe:
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Gewährung von Ausbildungsförderung nach dem Bundesgesetz
über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz - BAföG) in Form eines
Bankdarlehens.
I.
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1. Die Gewährung von staatlicher Ausbildungsförderung über die Förderungshöchstdauer hinaus hat durch Art. 1 Nr.
13 Buchstabe c des Zwölften Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes vom 22. Mai 1990
(BGBl I S. 936) eine Neuregelung erfahren. § 15 Abs. 3 a BAföG sah eine so genannte Studienabschlussförderung
vor. Er hatte folgenden Wortlaut:
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Auszubildenden an Hochschulen, die sich in einem in sich selbständigen Studiengang
befinden, wird für höchstens zwölf Monate Ausbildungsförderung über die
Förderungshöchstdauer oder die Förderungsdauer nach Absatz 3 Nr. 1, 3 oder 5 hinaus
geleistet, wenn der Auszubildende innerhalb dieser Förderungszeiten zur Abschlußprüfung
zugelassen worden ist und die Prüfungsstelle bescheinigt, daß er die Ausbildung innerhalb der
verlängerten Förderungsdauer abschließen kann. Ist eine Abschlußprüfung nicht vorgesehen,
gilt Satz 1 unter der Voraussetzung, daß der Auszubildende eine Bestätigung der
Ausbildungsstätte darüber vorlegt, daß er die Ausbildung innerhalb der verlängerten
Förderungsdauer abschließen kann.
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Diese Vorschrift war zunächst bis zum 30. September 1993 befristet, wurde dann bis zum 30. September 1996 und
schließlich durch Art. 1 Nr. 6 Buchstabe c des Achtzehnten Gesetzes zur Änderung des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes (18. BAföGÄndG) bis 30. September 1999 verlängert. Sie gilt heute in der
Fassung des Gesetzes zur Reform und Verbesserung der Ausbildungsförderung - Ausbildungsförderungsreformgesetz
(AföRG) vom 19. März 2001 (BGBl I S. 390).
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§ 17 Abs. 1 und 2 BAföG in der hier maßgebenden Fassung des Art. 1 Nr. 10 18. BAföGÄndG bestimmte, dass
Ausbildungsförderung grundsätzlich jeweils zur Hälfte als Zuschuss und als Darlehen gewährt wurde. Absatz 3
regelte, unter welchen Voraussetzungen Ausbildungsförderung in Form eines verzinslichen Bankdarlehens geleistet
wurde. Unter anderem war diese Förderungsart für den Fall des Überschreitens der Förderungshöchstdauer nach § 15
Abs. 3 a BAföG vorgesehen (§ 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG). § 18 c BAföG in der Fassung des 18. BAföGÄndG
enthielt die Einzelheiten der Darlehensgewährung. Die Bestimmungen sind, soweit hier von Bedeutung, im
Wesentlichen unverändert geltendes Recht.
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Das Achtzehnte Änderungsgesetz hat weiter für die hier maßgeblichen Bestimmungen folgende Regelung über das
In-Kraft-Treten getroffen:
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Artikel 6
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Inkrafttreten
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(1) Dieses Gesetz tritt vorbehaltlich der Absätze 2 bis 5 am 1. August 1996 in Kraft.
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(2) Artikel 1 Nr. 1, 2 Buchstabe b, Nr. 9, 10, 16 Buchstabe a, c und d, Nr. 17 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa und Buchstabe c Doppelbuchstabe aa, Nr. 19, 20 und 24 tritt mit der
Maßgabe in Kraft, daß die darin bestimmten Änderungen nur bei Entscheidungen für die
Bewilligungszeiträume zu berücksichtigen sind, die nach dem 31. Juli 1996 beginnen. Vom 1.
Oktober 1996 an sind die in Artikel 1 Nr. 16 Buchstabe c, Nr. 17 Buchstabe a
Doppelbuchstabe aa, Buchstabe c Doppelbuchstabe aa und Nr. 19 bestimmten Änderungen
ohne die einschränkende Maßgabe des Satzes 1 zu berücksichtigen.
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(3) bis (5) ...
12
2. Die Beschwerdeführerin studierte seit dem Sommersemester 1992 Sozialtherapie an der Humboldt-Universität zu
Berlin. Sie erhielt Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz je zur Hälfte als Zuschuss
und als unverzinsliches Darlehen. Für den Bewilligungszeitraum von Oktober 1996 bis September 1997 wurde ihr
Ausbildungsförderung als Studienabschlussförderung nach § 15 Abs. 3 a BAföG in Form eines verzinslichen
Bankdarlehens gewährt. Im Verwaltungsrechtsweg hat die Beschwerdeführerin ohne Erfolg versucht,
Ausbildungsförderung auch weiterhin je zur Hälfte als Zuschuss und als unverzinsliches Darlehen zu erhalten.
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Mit ihrer Verfassungsbeschwerde greift die Beschwerdeführerin unmittelbar die verwaltungsgerichtlichen
Entscheidungen, mittelbar § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und § 18 c BAföG in der Fassung des 18. BAföGÄndG an.
Verletzt sei der Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Regelung zur Einführung des verzinslichen Darlehens als
weitere Förderungsart würde eine unechte Rückwirkung entfalten. Diese sei zur Erreichung des Gesetzeszwecks aber
nicht geeignet. Der Gesetzgeber habe primär bezweckt, Studierende zur geradlinigen und zielstrebigen Durchführung
der Ausbildung zu bewegen. Angesichts des bereits erheblichen Studienfortgangs zum Zeitpunkt der
Gesetzesänderung sei dieser Zweck bei der Beschwerdeführerin ins Leere gegangen. Die Förderung durch
verzinsliche Bankdarlehen würde viele Studierende in Nebenjobs drängen, was letztlich zu einer Verlängerung der
Studienzeiten führe. Wegen des Verwaltungsmehraufwands sei kein Einsparungseffekt erkennbar. Die
Darlehensbedingungen seien so belastend, dass die Gesamtregelung als nicht erforderlich einzustufen sei. Die
Beschwerdeführerin habe darauf vertrauen dürfen, die Ausbildungsförderung würde eine Sozialleistung bleiben; die
privatrechtlich ausgestaltete Ausreichung eines verzinslichen Bankdarlehens lasse sich hiermit schwerlich
vereinbaren. Der Gesetzgeber hätte eine Übergangsregelung schaffen müssen. Wegen der unzumutbaren
Darlehensbedingungen sei die Beschwerdeführerin auch in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
II.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen von § 93 a Abs. 2
BVerfGG nicht vorliegen. Sie hat keine Aussicht auf Erfolg. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass
der Beschwerdeführerin für den Zeitraum Oktober 1996 bis September 1997 Ausbildungsförderung ausschließlich als
verzinsliches Bankdarlehen gewährt wurde.
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1. Es kann offen bleiben, ob aus dem Grundgesetz und insbesondere aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG in
Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) eine Pflicht des Gesetzgebers
folgt, staatliche Leistungen zur individuellen Ausbildungsförderung vorzusehen. Denn es wäre mit einer solchen Pflicht
vereinbar, wenn der Gesetzgeber ein bestehendes Förderkonzept zum Nachteil der Studierenden ändert und sich
dabei auf gewichtige Gründe des Gemeinwohls berufen kann (vgl. BVerfGE 96, 330 <339>). Solche gewichtigen
Gründe waren bei Erlass der hier angegriffenen Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und des § 18 c BAföG in der
Fassung des 18. BAföGÄndG gegeben.
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a) Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sah vor, das öffentlichrechtlich ausgestaltete, unverzinsliche staatliche
Darlehen in allen Ausbildungsphasen grundsätzlich durch ein verzinsliches privatrechtliches Bankdarlehen zu
ersetzen. Damit sollte finanzieller Spielraum für die Stärkung der Hochschulausbildung, insbesondere auch für eine
Anhebung der BAföG-Leistungen, geschaffen werden (vgl. BTDrucks 13/4246, S. 1, 12). Im weiteren
Gesetzgebungsverfahren ist dieses Konzept abgeschwächt worden (vgl. BRDrucks 886/95 vom 1. März 1996;
BTDrucks 13/5116 vom 26. Juni 1996; vgl. auch Ramsauer/Stallbaum, NVwZ 1996, S. 1065 f.). Das Bankdarlehen
wurde als außerordentliche Förderungsart nur bei bestimmten, im Gesetz abschließend genannten
Förderungssondertatbeständen eingeführt. Der Gesetzgeber wollte mit der Neuregelung vor allem
Verteilungsgerechtigkeit in der Studienfinanzierung bewirken (vgl. BTDrucks 13/5116, S. 13). Er beabsichtigte, die
Ausbildungsförderung innerhalb der Förderungshöchstdauer zu Lasten der Unterstützung der Ausbildung über die
Förderungshöchstdauer hinaus zu verbessern. Dies stellen hinreichend gewichtige Gründe des Gemeinwohls dar.
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b) Es stellt die Eignung der angegriffenen Entscheidung des Gesetzgebers für eine solche "Umschichtung" von
staatlichen Mitteln nicht in Frage, dass das zu erwartende Einsparungsvolumen auf Grund der im Laufe des
Gesetzgebungsverfahrens veränderten Förderkonzeption geringer ausfiel als von der Bundesregierung mit ihrem
Gesetzentwurf beabsichtigt. Der federführende Bundestagsausschuss für Bildung, Wissenschaft, Forschung,
Technologie und Technikfolgenabschätzung ging davon aus, mit den Einsparungen könnten anstehende Probleme
immerhin einer kurzfristigen Lösung bis zu einer Strukturreform des Ausbildungsförderungsrecht zugeführt werden
(vgl. BTDrucks 13/5116, S. 2). Das genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Eignung der
angegriffenen gesetzlichen Maßnahme. Die Beschwerdeführerin kann die Eignung des neuen Förderungskonzepts
aber auch nicht mit der Behauptung in Frage stellen, die Einsparungen würde durch Verwaltungsmehraufwand
aufgezehrt. Dazu hat sie nicht hinreichend substantiiert vorgetragen.
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2. Der Gesetzgeber hat auch nicht Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG verletzt, indem er
schutzwürdiges Vertrauen des Personenkreises, zu dem die Beschwerdeführerin gehörte, enttäuscht hat. Die
Regelungen, die das privatrechtliche Bankdarlehen als Förderungsart einführen, haben zwar wegen der Erstreckung
auf bereits begonnene Ausbildungen (vgl. Art. 6 Abs. 2 des 18. BAföGÄndG) unechte Rückwirkung entfaltet (vgl.
BVerfGE 96, 330 <340>). Sie erfüllen jedoch die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, unter denen eine unechte
Rückwirkung in Fällen zulässig ist, in denen auf den noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt des Studiums und
seiner Finanzierung durch eine staatliche Leistung für die Zukunft zum Nachteil des Betroffenen eingewirkt wird (vgl.
BVerfGE 96, 330 <340 f.>).
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a) Die Einbeziehung aller Auszubildenden, die über die Förderungshöchstdauer hinaus im Rahmen des
Ausbildungsförderungsrechts staatlich unterstützt werden, in das Konzept einer Förderung durch Bewilligung eines
Bankdarlehens war geeignet, eine Umverteilung dieser Mittel zu Gunsten der Ausbildungsförderung innerhalb der
Förderungshöchstdauer zu erreichen. Sie war auch erforderlich, um sofort zur kurzfristigen Lösung anstehender
Probleme (vgl. BTDrucks 13/5116, S. 2) Mittel freisetzen zu können; andernfalls hätte die Umstellung auf die
Förderungsart des privatrechtlichen Bankdarlehens erst nach längerer Zeit zu Einsparungen geführt.
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b) Das Interesse der Beschwerdeführerin an einer Beibehaltung der bisherigen Form der Ausbildungsförderung je zur
Hälfte durch Zuschuss und unverzinsliches staatliches Darlehen über den Ablauf der Förderungshöchstdauer hinaus
ist nicht höher zu bewerten als es die Gründe sind, die den Gesetzgeber bei seiner Entscheidung für einen sofortigen
Wechsel der Förderungsart bewogen haben. Ausbildungsförderung nach Ablauf der Förderungshöchstdauer wird als
eine Art "Zusatzleistung" angesehen (vgl. Rothe/Blanke, Bundesausbildungsförderungsgesetz, § 18 a Rn. 2
Juli 1998>). Sie ist deshalb von vornherein in stärkerem Maß der Gefahr gesetzlicher Einschränkungen ausgesetzt
als die Förderung innerhalb der Förderungshöchstdauer. Zudem war die Gewährung einer Studienabschlussförderung
nach § 15 Abs. 3 a BAföG vor Erlass des Achtzehnten Änderungsgesetzes bis 30. September 1996 befristet.
Deshalb musste die Beschwerdeführerin sogar damit rechnen, keinerlei Studienabschlussförderung mehr zu erhalten.
Um so weniger konnte sie auf die Beibehaltung einer bestimmten Förderungsart vertrauen. Ungeachtet dessen kann
allenfalls ein Vertrauen darauf schutzwürdig sein, dass der Beschwerdeführerin eine Ausbildungsförderung erhalten
blieb, die eine Beendigung des Studiums ohne wesentliche Verringerung des monatlich verfügbaren Geldbetrags
ermöglichen würde (vgl. BVerfGE 96, 330 <341>). Insoweit hat die gesetzliche Neuregelung keine Verschlechterung
gebracht. Sie hat zwar zu erhöhten und in kürzerer Zeit eintretenden Rückzahlungsverpflichtungen geführt, das
Förderungsniveau aber nicht gesenkt. Ein darüber hinausgehendes Vertrauen auf eine bestimmte Förderungsart oder
eine bestimmte rechtliche Ausgestaltung dieser Förderungsart genießt keinen verfassungsrechtlichen Schutz.
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3. Die Benachteiligung der Personen, die Studienabschlussförderung nach § 15 Abs. 3 a BAföG erhalten, gegenüber
den Leistungsempfängern, die eine Regelförderung erhalten und nicht auf die Förderung durch Bankdarlehen
verwiesen werden, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
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Art. 3 Abs. 1 GG ist dann verletzt, wenn der Gesetzgeber eine Gruppe von Normadressaten anders als eine andere
behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen,
dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfGE 55, 72 <88>; 71, 146 <154 f.>). Solche
hinreichenden Unterschiede bestehen. Die Studienabschlussförderung nach § 15 Abs. 3 a BAföG stellt - ähnlich
anderen Fällen der ausnahmsweisen Studienförderung (vgl. Ramsauer/Stallbaum, a.a.O., S. 1066) - eine Leistung
außerhalb des gesetzgeberischen Grundkonzepts dar, wonach Ausbildungsförderung grundsätzlich nur für die
Förderungshöchstdauer gewährt wird. Dies rechtfertigt es, die Art der Förderung abweichend und wirtschaftlich
weniger attraktiv zu gestalten als die Regelförderung.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier
Steiner
Hoffmann-Riem