Urteil des BVerfG vom 08.04.2010

BVerfG: vollziehung, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, unwürdigkeit, medizinische indikation, approbation, verfassungsbeschwerde, grundrecht, bevölkerung, berufsfreiheit, rechtskraft

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2709/09 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn Dr. L...

- Bevollmächtigter:

Rechtsanwalt Till Günther,

Ruhesteinstraße 18, 76327 Pfinztal -

gegen

den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. September

2009 - 9 S 1783/09 -,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 16. Juli 2009 - 11 K 1455/09 -,

Ziffer 3 des Bescheids des Landesgesundheitsamts Baden-Württemberg im

Regierungspräsidium Stuttgart vom 14. Mai 2009 - 92-5417-1.5 L... -

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

die Richterin Hohmann-Dennhardt

und die Richter Gaier,

Paulus

am 8. April 2010 einstimmig beschlossen:

1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 3 des Bescheids des Landesgesundheitsamts Baden-

Württemberg im Regierungspräsidium Stuttgart vom 14. Mai 2009 - 92-5417-1.5 L...- verletzt den

Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes. Der Beschluss des

Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 16. Juli 2009 - 11 K 1455/09 - und der Beschluss des

Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. September 2009 - 9 S 1783/09 - verletzen den

Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Artikel 12 Absatz 1 und Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. September 2009 - 9 S 1783/09 - wird

aufgehoben. Die Sache wird an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.

2. Das Land Baden-Württemberg hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen für das

Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die sofortige Vollziehung eines Widerrufs der Approbation als Arzt sowie der

Rückforderung der Approbationsurkunde.

1. a) Der Beschwerdeführer wurde 1980 als Arzt approbiert und betreibt seit 1988 eine allgemeinärztliche Praxis. Im

Jahr 2001 ergaben wegen des Verdachts betrügerischer Abrechnungen geführte Ermittlungen, dass der

Beschwerdeführer unter anderem Patienten ohne medizinische Indikation und ohne Aufklärung geimpft hatte. Im Juli

2008 wurde der Beschwerdeführer wegen Körperverletzung in 46 Fällen und wegen Betrugs zu einer

Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und sechs Monaten verurteilt. Im Juli 2009 trat er die Strafe an, ab August

2009 führte er seine Praxis als Freigänger.

b) Mit Bescheid vom 14. Mai 2009 widerrief das Land Baden-Württemberg, der Antragsgegner des

Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Antragsgegner), die Approbation des Beschwerdeführers als Arzt und forderte ihn

auf, die Approbationsurkunde in Verwahrung zu geben. Die sofortige Vollziehung der Verfügungen wurde angeordnet.

Der Approbationswiderruf erfolge wegen der Unwürdigkeit des Beschwerdeführers zur Ausübung des ärztlichen Berufs.

Unwürdig sei ein Arzt, der wegen seines Verhaltens in der Vergangenheit nicht mehr das zur Ausübung des Berufs

erforderliche Ansehen und Vertrauen genieße. Die Unwürdigkeit sei vorliegend aufgrund der der strafgerichtlichen

Verurteilung zugrunde liegenden Taten gegeben. Das Verhalten zeige ein hohes Maß an Gleichgültigkeit und

Wertblindheit in Bezug auf Leben und Gesundheit der Patienten. Damit habe der Beschwerdeführer das ihm

entgegengebrachte Vertrauen in seine berufliche Integrität grob verletzt. Der daraus resultierende Ansehens- und

Vertrauensverlust lasse ihn als untragbar erscheinen.

Die sofortige Vollziehung der Verfügungen werde im öffentlichen Interesse angeordnet. Der Sofortvollzug des

Widerrufs einer Approbation wegen Unwürdigkeit erfordere - anders als bei einer Vollzugsanordnung wegen

Unzuverlässigkeit - keine Prognose, ob der Betroffene bis zur Rechtskraft des Widerrufs seine Pflichten zuverlässig

erfüllen werde, also eine Interimsgefahr von ihm ausgehe. Das Schutzgut des Vertrauens der Öffentlichkeit in den

Ärztestand werde nachhaltig geschädigt, wenn ein Arzt bis auf weiteres Heilkunde ausüben dürfte, der rechtskräftig

verurteilt sei. Wegen der Unwürdigkeit des Beschwerdeführers verbiete sich aus spezialpräventiven Gründen auch vor

Art. 12 GG ein Zuwarten. Würde dem Betroffenen die Möglichkeit einer weiteren Tätigkeit während der langen Dauer

eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens belassen, obwohl die Voraussetzungen der Widerrufsanordnung erfüllt

seien, so bestünde die konkrete Gefahr einer Beeinträchtigung öffentlicher Interessen auch unter generalpräventiven

Gründen. Das Ansehen der Ärzteschaft und das Vertrauen der Bevölkerung in eine verantwortungsbewusste

Behandlung würden irreversibel Schaden nehmen, wenn ein rechtskräftig verurteilter Arzt noch für längere Zeit seinen

Beruf ausüben könnte, obwohl seine Unwürdigkeit feststehe. Die gesonderte Verhältnismäßigkeitsprüfung ergebe

vorliegend, dass die Versagung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nicht unverhältnismäßig sei. Zum einen

könne es keinen vernünftigen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Widerrufs geben. Zum anderen würde das Vertrauen

der Bevölkerung empfindlich gestört, wenn eine Behörde bei derartigen Vorkommnissen nicht alles unternehmen

würde, einem solchen Arzt umgehend die weitere Berufsausübung zu untersagen, selbst wenn eine

Wiederholungsgefahr ausgeschlossen werden könne.

c) Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage durch

Beschluss vom 16. Juli 2009 ab. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiege das Interesse des Beschwerdeführers,

während des Rechtsbehelfsverfahrens von der Vollziehung verschont zu bleiben. Der Approbationswiderruf sei aller

Voraussicht nach rechtmäßig. Es werde nicht verkannt, dass im vorliegenden Verfahren nicht allein auf die

Erfolgsaussichten der Hauptsache abgestellt werden dürfe. Deshalb werde eine Gesamtwürdigung vorgenommen.

Angesichts der Schwere und der Häufigkeit der Taten gehe die Kammer im Ergebnis davon aus, dass eine weitere

Berufstätigkeit als Arzt auch nur für einen Übergangszeitraum konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter

befürchten lasse. Schädlichen Wirkungen für das Vertrauen in die Ärzteschaft werde gerade auch schon dadurch

begegnet, dass ein Arzt, der sich als unwürdig erwiesen habe, daran gehindert werde, in dem Übergangszeitraum bis

zur Rechtskraft der Widerrufsverfügung zu praktizieren.

d) Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde durch Beschluss vom 29. September 2009 zurück. Er nahm

zunächst auf die Gründe des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses Bezug und führte weiter aus, das

Beschwerdevorbringen führe zu keiner abweichenden Beurteilung. Die Anordnung des Sofortvollzugs des Widerrufs

sei wegen Art. 12 GG nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutze wichtiger Gemeinschaftsgüter und unter

strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes

erfordere es jedenfalls dann, wenn die Rechtmäßigkeit der Approbationsentziehung nicht offensichtlich sei, sofort

vollziehbare Eingriffe in grundrechtlich gewährte Freiheiten noch einmal einer gesonderten, über die Beurteilung der

zugrunde liegenden Verfügung hinausgehenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zu unterziehen. Der Beschwerdeführer

sei zum einen der Ausübung des Arztberufs nicht mehr würdig und zum anderen sei wegen der offensichtlichen

Rechtmäßigkeit des Approbationswiderrufs wie auch wegen des hohen Ranges, den das ärztliche Vertrauen im

Verständnis der Bevölkerung einnehme, auch die Anordnung des Sofortvollzugs rechtmäßig. Die Unwürdigkeit ergebe

sich aus den abgeurteilten Straftaten. Eine Unzuverlässigkeit werde dem Beschwerdeführer nicht unterstellt. Die

besondere Verhältnismäßigkeitsprüfung ergebe, dass auch die sofortige Vollziehung zu Recht angeordnet worden sei.

Zum einen sei der Widerruf die zwingende Folge der Unwürdigkeit des Beschwerdeführers. Bereits die offensichtliche

Rechtmäßigkeit der Maßnahme erlaube auch unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit ihre sofortige Vollziehbarkeit

(unter Hinweis auf BVerfGK 2, 89 <96>). Zum anderen sei der Sofortvollzug auch zum Schutz des Vertrauens in die

Ärzteschaft geboten. Gerade wenn die Feststellung der Unwürdigkeit erst Jahre nach Begehung der Straftaten

möglich sei, sei eine rasche Wiederherstellung des Vertrauens in die Ärzteschaft durch Aussprechen der gebotenen

Konsequenzen mit sofortiger Wirkung vonnöten.

2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 19

Abs. 4 GG durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Widerrufs seiner Approbation als Arzt und die diese

bestätigenden gerichtlichen Entscheidungen.

3. Dem Justizministerium Baden-Württemberg, dem Landesgesundheitsamt Baden-Württemberg für den

Antragsgegner und der Bundesärztekammer wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Akten des

Ausgangsverfahrens waren beigezogen.

II.

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur Durchsetzung

der Grundrechte des Beschwerdeführers aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt ist (§ 93a Abs. 2

Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren Voraussetzungen des § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG für eine stattgebende

Kammerentscheidung liegen vor. Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen

verfassungsrechtlichen Fragen sind durch das Bundesverfassungsgericht bereits geklärt (vgl. zu Art. 12 Abs. 1 GG:

BVerfGE 44, 105 <117 ff.>; vgl. zu Art. 19 Abs. 4 GG: BVerfGE 35, 263 <274 f.>; 35, 382 <401 f.>; 93, 1 <13>). Die

Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich begründet.

1. a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Antragsgegner und die gerichtlichen Beschlüsse verletzen

den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

aa) Die mit der Aufforderung zur Rückgabe der Approbationsurkunde verbundene Anordnung der sofortigen

Vollziehung des Widerrufs der Approbation greift in die Berufsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Die von den

Gerichten bestätigte Abweichung von der im Gesetz grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des

Rechtsbehelfs (§ 80 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ) stellt einen selbständigen Eingriff dar (vgl.

BVerfGK 2, 89 <93>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR

2157/07 -, NJW 2008, S. 1369). Dem Beschwerdeführer wird schon vor rechtskräftiger Entscheidung der Hauptsache

die Möglichkeit genommen, seine Praxis weiter zu führen sowie den Beruf des Arztes überhaupt auszuüben.

bb) Ein derartiges präventives Berufsverbot ist nur unter strengen Voraussetzungen zur Abwehr konkreter Gefahren

für wichtige Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft (vgl.

BVerfGE 44, 105 <117 ff.>). Die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des

Betroffenen ausgehen wird, reicht nicht aus. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt vielmehr voraus, dass

überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen gegen die

Grundverfügung einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls

rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung der

Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit schon vor Rechtskraft des

Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt (vgl. BVerfGE 44, 105

<117 f.>; BVerfGK 2, 89 <94>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Dezember 2007,

a.a.O., S. 1369 m.w.N.).

cc) Diesen Anforderungen entsprechen die angegriffenen Entscheidungen nicht in jeder Hinsicht.

(1) Weder der Antragsgegner noch die Gerichte haben mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung eine

Abwägung vorgenommen, die dem grundrechtlich geschützten Interesse des Beschwerdeführers an einer weiteren

Berufstätigkeit während des Hauptsacheverfahrens gerecht wird. Soweit die erforderliche gesonderte

Verhältnismäßigkeitsprüfung durchgeführt wurde, lassen die angegriffenen Entscheidungen nicht erkennen, dass die

Folgen der sofortigen Vollziehung für den Beschwerdeführer mit dem ihnen von Verfassungs wegen zukommenden

Gewicht in die Abwägung eingestellt und gegen das öffentliche Interesse abgewogen wurden.

So ist im Bescheid des Antragsgegners zwar festgestellt, die gesonderte Verhältnismäßigkeitsprüfung für den

Sofortvollzug des Approbationswiderrufs ergebe, dass die Versagung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nicht

unverhältnismäßig sei. Die gravierenden, praktisch irreparablen beruflichen Folgen des Sofortvollzugs für den

Beschwerdeführer werden in der nachfolgenden Begründung dieser Feststellung aber nicht erwähnt. Dem Bescheid

lässt sich mithin nicht entnehmen, dass sie überhaupt den vom Antragsgegner benannten öffentlichen Belangen an

einer sofortigen Vollziehung gegenübergestellt und mit einer der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessenen Weise

gewichtet wurden.

An demselben Mangel leidet die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Zwar erkennt auch das Gericht im Ansatz

zutreffend, dass für die Anordnung der sofortigen Vollziehung eine gesonderte Würdigung der Umstände des

Einzelfalls erforderlich ist, und stellt die Verhältnismäßigkeit der Anordnung fest. Es führt aber ebenfalls nur die auf

der einen Seite in die Abwägung einzustellenden öffentlichen Belange, nicht hingegen die dem gegenüber zu

stellenden Vollzugsfolgen für den Beschwerdeführer auf.

Der Verwaltungsgerichtshof geht schließlich in Verkennung der maßgeblichen Aussagen des Beschlusses der

Kammer vom 24. Oktober 2003 (BVerfGK 2, 89) davon aus, bereits die offensichtliche Rechtmäßigkeit der

Maßnahme (also des Widerrufs) erlaube auch unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit ihre sofortige Vollziehung. Das

Gegenteil ist nach der genannten Entscheidung der Fall (vgl. BVerfGK 2, 89 <94> unter Hinweis auf BVerfGE 44, 105

<118>). Zwar führt der Senat darüber hinaus an, der Sofortvollzug sei auch zum Schutz des Vertrauens in die

Ärzteschaft und damit im Interesse eines wichtigen Gemeinschaftsguts geboten. Den verfassungsrechtlichen

Maßstäben wird jedoch auch insofern nicht genügt. Eine Abwägung der vom Senat angenommenen Gefahren für das

genannte Gemeinschaftsgut mit dem grundrechtlich geschützten Interesse des Beschwerdeführers unter

Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls findet nicht statt. Soweit die aus dem Sofortvollzug resultierenden

Folgen für den Beschwerdeführer überhaupt Erwähnung finden, geht der Verwaltungsgerichtshof vielmehr ausdrücklich

davon aus, dass es hierauf nicht ankomme. Diese Verkennung der verfassungsrechtlichen Anforderungen verletzt den

Beschwerdeführer in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit.

(2) Es fehlt in den angegriffenen Entscheidungen zudem die verfassungsrechtlich haltbare Feststellung einer

konkreten Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter durch eine weitere Berufstätigkeit des Beschwerdeführers schon

vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens.

Antragsgegner und Gerichte gehen übereinstimmend davon aus, jede weitere Tätigkeit des Beschwerdeführers als

eines für diesen Beruf unwürdigen Arztes gefährde das hochrangige Gemeinschaftsgut der Gesundheitsversorgung

der Bevölkerung in Gestalt des hierfür unerlässlichen Vertrauens der Allgemeinheit in die Ärzteschaft. Eine

Wiederholungsgefahr sehen sie hingegen nicht. Die Feststellung der Gefahr, der mit der Anordnung der sofortigen

Vollziehung begegnet werden soll, beruht damit ausschließlich auf der Annahme der Unwürdigkeit des

Beschwerdeführers. Die Unwürdigkeit des Arztes ist nach § 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2

der Bundesärzteordnung (BÄO) Voraussetzung für den Widerruf der Approbation als der Grundverfügung. Allein die

Überzeugung, dass die Voraussetzungen der Grundverfügung vorliegen, erlaubt indes nicht deren sofortige

Vollziehung. Die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kann die Anordnung der sofortige Vollziehung

nicht tragen (vgl. BVerfGE 44, 105 <118, 120>). Das beachten die angegriffenen Entscheidungen nicht, weil sie der

Sache nach die Unwürdigkeit des Beschwerdeführers und damit die offensichtliche Rechtmäßigkeit des Widerrufs der

Approbation damit begründen, dass er durch sein Verhalten das Vertrauen in die Ärzteschaft gefährde, und

gleichzeitig die Gefährdung des Vertrauens in die Ärzteschaft durch seine weitere Tätigkeit während des

Hauptsacheverfahrens und damit die Erforderlichkeit des Sofortvollzugs damit begründen, dass der Beschwerdeführer

für den Arztberuf unwürdig sei. Auf diese Weise wird unmittelbar aus einer voraussichtlichen Rechtmäßigkeit des

Approbationswiderrufs auf das Bestehen einer unmittelbaren Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter gefolgert. Dies

entspricht nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben.

Andere Tatsachen, aufgrund derer eine aus der weiteren ärztlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers drohende

konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter angenommen werden könnte, werden in den angegriffenen

Entscheidungen nicht benannt. Damit ist die Feststellung des Bestehens einer derartigen Gefahr verfassungsrechtlich

nicht haltbar, und die Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer auch insoweit in seinem Grundrecht aus

Art. 12 Abs. 1 GG.

b) Zugleich verletzen die beiden gerichtlichen Entscheidungen das Grundrecht des Beschwerdeführers auf effektiven

Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG.

aa) Art. 19 Abs. 4 GG gewährt nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte

anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Grundrechtsträger hat einen substantiellen

Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 263 <274>; 35, 382 <401 f.>; 93, 1

<13>; stRspr). Der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG kommt daher nicht nur die Aufgabe zu, jeden Akt der

Exekutive, der in Rechte des Grundrechtsträgers eingreift, vollständig der richterlichen Prüfung zu unterstellen,

sondern auch irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme

eintreten können, soweit als möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263 <274>). Allerdings können überwiegende

öffentliche Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen,

um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dabei ist der

Rechtsschutzanspruch umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die auferlegte

Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken (vgl. BVerfGE 35, 382 <402>).

bb) Dem werden die gerichtlichen Beschlüsse wegen der unhaltbar begründeten Annahme einer konkreten Gefahr für

Gemeinschaftsgüter während der Dauer des Hauptsacheverfahrens und wegen der unzureichenden Abwägung der

gegenläufigen Interessen im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht gerecht.

c) Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auf den festgestellten Grundrechtsverstößen.

2. Es erscheint angezeigt, gemäß § 93c Abs. 2 in Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG nur den Beschluss des

Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die Sache dorthin zurückzuverweisen. Das dient dem Interesse des

Beschwerdeführers, möglichst rasch eine das Verfahren abschließende Entscheidung zu erhalten.

3. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Hohmann-Dennhardt

Gaier

Paulus