Urteil des BVerfG vom 25.09.2001

BVerfG: verfassungsbeschwerde, stationäre behandlung, fürsorgepflicht, pflegebedürftigkeit, vorsorge, subsidiarität, familie, krankenversicherung, versicherungspflicht, bevölkerung

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 2566/94 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn F...

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwältin Corinna Fröhlke,

An der Wildbahn 16 A, 13503 Berlin -

gegen § 1 Abs. 2 Satz 1, § 20 Abs. 3, § 22 Abs. 1, § 23 Abs. 3, §§ 54, 55, § 57 Abs. 4,

§ 112 Abs. 1 Nr. 1 SGB XI i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes zur sozialen Absicherung

des Risikos der Pflegebedürftigkeit (PflegeVG) vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014)

und § 3a BBesG i.d.F. des Art. 21 PflegeVG

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch die Richter

Sommer,

Broß,

Mellinghoff

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S.

1473) am 25. September 2001 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Der Beschwerdeführer ist Oberstaatsanwalt und - hinsichtlich des nicht durch die Beihilfe abgedeckten

Krankheitsrisikos - bei der Betriebskrankenkasse des Landes Berlin freiwillig krankenversichert. Er wendet sich in

erster Linie mit der Rüge einer Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG unmittelbar gegen den in Art. 1 des Gesetzes zur

sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994

(BGBl I S. 1014 ff.) enthaltenen § 20 Abs. 3 SGB XI. Nach dieser Vorschrift ist der Beschwerdeführer als freiwilliges

Mitglied der gesetzlichen Krankenversicherung in der sozialen Pflegeversicherung versicherungspflichtig. Nach

Maßgabe des § 22 SGB XI hätte er sich innerhalb von drei Monaten nach Beginn der Versicherungspflicht bei der

Pflegekasse für den Abschluss eines privaten Pflege-Pflichtversicherungsvertrages entscheiden können.

II.

Die Annahmevoraussetzungen nach § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Annahme der

Verfassungsbeschwerde, der keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, ist mangels

hinreichender Aussicht auf Erfolg nicht im Sinn von § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Durchsetzung der als

verletzt bezeichneten Verfassungsrechte angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 <25 f.>).

1. Es kann hier offen bleiben, ob die Verfassungsbeschwerde bereits gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG

unzulässig ist, weil ihr der Grundsatz der Subsidiarität entgegen steht. Dieser Grundsatz verpflichtet den

Beschwerdeführer, vor einer Anrufung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich einen ihm gegebenen Rechtsweg

zu beschreiten. Das gilt bei einer Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz nicht nur dann, wenn das

Gesetz einen Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum offen lässt, sondern auch, wenn ein solcher Spielraum fehlt

(vgl. BVerfGE 58, 81 <104 f.>; 72, 39 <43 ff.>). Es entspricht dem Grundsatz der Subsidiarität, dass zunächst die für

das jeweilige Rechtsgebiet zuständigen Fachgerichte eine Klärung insbesondere darüber herbei führen, ob und in

welchem Ausmaß der Bürger durch die beanstandete Regelung konkret in seinen verfassungsmäßigen Rechten

betroffen wird und ob sie mit der Verfassung vereinbar ist (vgl. BVerfGE 71, 25 <35>). Auch unter dem Gesichtspunkt

der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde kann allerdings nicht verlangt werden, dass ein Betroffener vor der

Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen eine Straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm zunächst eine

Zuwiderhandlung begeht, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend zu

machen (BVerfGE 81, 70 <82 f.>).

Daran gemessen könnte die Verfassungsbeschwerde unzulässig sein, da die Versicherungspflicht in der sozialen

Pflegeversicherung in § 112 SGB XI nicht bußgeldbewehrt ist. Der Beschwerdeführer könnte daher darauf zu

verweisen sein, sein Begehren zunächst auf dem Rechtsweg vor den Sozialgerichten zu verfolgen, der gemäß dem

durch Art. 33 PflegeVG in das Sozialgerichtsgesetz eingefügten § 51 Abs. 2 Satz 2 SGG für Streitigkeiten, die in

Angelegenheiten nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entstehen, eröffnet ist.

2. Der Beschwerdeführer ist jedenfalls nicht in seinen aus Art. 33 Abs. 5 GG abzuleitenden grundrechtsgleichen

Rechten auf amtsangemessene Alimentation und auf Fürsorge des Dienstherrn verletzt.

a) Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Gesetzgeber, für den Unterhalt des Beamten und seiner Familie zu

sorgen. Dabei hat er die Alimentation so zu bemessen, dass sie nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des

Amtes und entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse

angemessenen Lebensunterhalt gewährt (stRspr, vgl. BVerfGE 16, 94 <115>; 81, 363 <375>; 83, 89 <98>; 99, 300

<314 f.>). Art. 33 Abs. 5 GG räumt dem Gesetzgeber in der Frage, welcher Lebensunterhalt angemessen ist, ein weit

gehendes Ermessen ein (vgl. BVerfGE 8, 1 <22 f.>; 58, 68 <78>; 81, 363 <375 f.>).

aa) Das gegenwärtige System der Beihilfegewährung gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des

Berufsbeamtentums und könnte jederzeit geändert werden, ohne dass Art. 33 Abs. 5 GG berührt wäre.

Dementsprechend besteht auch keine spezielle verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und

Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle und Ähnliches Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der

Beihilfevorschriften oder gar von solchen Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren (vgl. BVerfGE 58, 68 <77 f.>; 79,

223 <235>; 83, 89 <98>). Eine solche Pflicht ist auch nicht aus dem vom Gesetz- und Verordnungsgeber zu

beachtenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums herzuleiten, wonach der Dienstherr den Beamten

bzw. Versorgungsempfänger und seine Familie amtsangemessen zu alimentieren hat. Die beamtenrechtliche

Alimentation wäre erst dann nicht mehr ausreichend, wenn die zur Abwendung von krankheitsbedingten Belastungen

erforderlichen Krankenversicherungsprämien einen solchen Umfang erreichten, dass der angemessene

Lebensunterhalt des Beamten oder Versorgungsempfängers nicht mehr gewährleistet wäre. Bei einer solchen

Sachlage wäre verfassungsrechtlich nicht eine Anpassung der nicht verfassungsverbürgten Beihilfesätze, sondern

eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die das Alimentationsprinzip konkretisieren,

geboten (vgl. BVerfGE 58, 68 <77 f.>; 83, 89 <98>).

bb) Kraft seiner Fürsorgepflicht muss der Dienstherr Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene

Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Geburts- oder

Todesfälle nicht gefährdet wird. Ob er dieser Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über

Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise Genüge tut, bleibt von Verfassungs wegen seiner

Entscheidung überlassen. Entscheidet sich der Dienstherr, seiner Fürsorgepflicht durch die Eigenvorsorge des

Beamten ergänzende Beihilfen nachzukommen, so muss er sicherstellen, dass der Beamte nicht mit erheblichen

Aufwendungen belastet bleibt. Der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge ergänzende

Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten. Eine in

Ergänzung der zumutbaren Eigenvorsorge lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht

nicht (vgl. BVerfGE 83, 89 <100 f.>).

b) Gemessen an diesen Grundsätzen gilt hier Folgendes:

Soweit der Beschwerdeführer sich auf das Alimentationsprinzip beruft, bedeutet die an die freiwillige Mitgliedschaft

in der gesetzlichen Krankenversicherung anknüpfende Einbeziehung in die soziale Pflegeversicherung nicht - auch

nicht mittelbar - eine unzulässige Regelung der Beamtenalimentation. Der Gesetzgeber hat mit der Pflegeversicherung

eine im Grundsatz alle Bürger erfassende Volksversicherung eingerichtet, um die für die Pflegehilfe notwendigen

Mittel auf der Grundlage einer Pflichtversicherung sicherzustellen. Die Anknüpfung der Pflegeversicherung an die

Krankenversicherung ist vom Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR 1681/94 u.a. - (NJW

2001, S. 1707; demnächst in BVerfGE 103, 271) gebilligt worden. Zwar hat der Beamte die Versicherungsprämien für

diese neu eingeführte Pflichtversicherung aus seinen Besoldungs- oder Versorgungsbezügen zu tragen. Es wird

indessen nicht substantiiert dargelegt und ist auch nicht ersichtlich, dass die erforderlichen

Pflegeversicherungsprämien einen solchen Umfang erreichten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht

mehr gewährleistet wäre. Zudem würde in diesem Fall nicht das PflegeVG gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßen,

vielmehr wäre verfassungsrechtlich eine Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die das

Alimentationsprinzip konkretisieren, geboten.

Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn wird durch das PflegeVG nicht berührt. Die Fürsorgepflicht betrifft in erster Linie

die Leistungsseite im Krankheits- bzw. hier im Pflegefall. Adressat ist der Dienstherr, der verpflichtet ist, das

Beihilferecht nicht ohne Rücksicht auf die neu eingeführte Pflegeversicherung auszugestalten. Die beihilferechtlichen

Regelungen, die an das neue PflegeVG angepasst worden sind (vgl. auf Bundesebene die Allgemeine

Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 29. Dezember 1994 ), stehen

vorliegend jedoch nicht auf dem Prüfstand.

3. Ein Verstoß gegen das Prinzip der Vorsorgefreiheit lässt sich ebenfalls nicht feststellen.

Der beamtenrechtliche Grundsatz der Vorsorgefreiheit besagt, dass der Beamte in der Wahl seiner Krankenvorsorge

frei ist, also in eigener Verantwortung darüber entscheidet, in welchem Umfang, bei welchem

Versicherungsunternehmen, zu welchen Versicherungsbedingungen und mit welcher eigenen Beitragsverpflichtung er

Vorsorge treffen (BVerwGE 28, 174 <176>) oder ob er anstelle einer Versicherung Rücklagen für den Krankheitsfall

bilden will (BVerwGE 20, 44 <51>).

Die vom Bundesverfassungsgericht bisher offen gelassene Frage, ob dieses Prinzip zu den hergebrachten

Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört (vgl. BVerfGE 79, 223 <232>; 83, 89 <105>), bedarf auch vorliegend

keiner Entscheidung.

Sollte der Grundsatz der Vorsorgefreiheit zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehören, so

bezöge er sich jedenfalls allein auf die Krankenvorsorge, nicht hingegen auf die Vorsorge für den Pflegefall. Das

Risiko der Pflegebedürftigkeit wurde erst im Laufe der letzten Jahrzehnte aufgrund des Alterungsprozesses der

Bevölkerung - Anstieg der Lebenserwartung bei gleichzeitig sinkenden Geburtenzahlen - von einem Einzelschicksal

zu einem allgemeinen Lebensrisiko, welches aufgrund der veränderten familiären Strukturen anders als früher im

Regelfall nicht mehr in der Familie bewältigt werden kann. Die öffentliche Diskussion über eine bessere soziale

Absicherung bei Pflegebedürftigkeit begann 1974 mit einem Gutachten des Kuratoriums Deutsche Altershilfe über die

stationäre Behandlung von Krankheiten im Alter, dem 1976 die ersten Vorschläge des Deutschen Vereins für

öffentliche und private Fürsorge sowie ein Vorschlag der Arbeiterwohlfahrt folgten (vgl. dazu Urteil des Ersten Senats

des Bundesverfassungsgerichts vom 3. April 2001 - 1 BvR 2014/95 -, demnächst in BVerfGE 103, 197 ff.).

Nach dem Grundsatz der Vorsorgefreiheit bleibt es dem Beamten auch überlassen, ob er sich überhaupt für den

Abschluss eines privaten Krankenversicherungsvertrages zur vollen oder teilweisen Deckung etwaiger

Krankheitskosten entschließt oder aber für diesen Fall durch die Bildung eigener Rücklagen Vorsorge trifft. Allerdings

verbürgt ein etwa bestehender verfassungsrechtlicher Grundsatz der Vorsorgefreiheit dem Beamten nicht auch die

Freiheit, hinsichtlich des Krankheitsrisikos schlechterdings keinerlei Vorsorge zu treffen (vgl. BVerfGE 79, 223

<234>). Angesichts der immensen Höhe der im Pflegefall entstehenden Aufwendungen und der mangelnden

Bereitschaft der Bevölkerung zur Eigenvorsorge durfte der Gesetzgeber die Vorsorgefreiheit durch Einführung der

Versicherungspflicht einschränken. Der mit der Einbeziehung in die soziale Pflegeversicherung verbundene Eingriff in

die Vorsorgefreiheit wahrt ebenso wie der Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit (vgl. dazu

Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 3. April 2001 - 1 BvR 2014/95 -, NJW 2001, S. 1709

<1711 f.>) den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Sommer

Broß

Mellinghoff