Urteil des BVerfG vom 14.02.2012
BVerfG: besoldung, reform, anpassung, professor, forschung, nummer, kunst, universität, hessen, abweichende meinung
Leitsätze
zum Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012
– 2 BvL 4/10 –
1. Der Dienstherr ist aufgrund des Alimentationsprinzips (Art. 33 Abs. 5 GG) verpflichtet, dem
Beamten amtsangemessenen Unterhalt zu leisten. Dazu gehört die Pflicht, die Bezüge
entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abzustufen. Vergleiche sind nicht
nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen
Besoldungsordnungen möglich und geboten. Dabei entspricht dem weiten
Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter
Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung durch das
Bundesverfassungsgericht.
2. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers deckt grundsätzlich auch strukturelle
Neuregelungen der Besoldung in Form von Systemwechseln ab, welche die Bewertung
eines Amtes und die damit einhergehende besoldungsrechtliche Einstufung betreffen.
Allerdings muss der Gesetzgeber dafür Sorge tragen, dass die besoldungsrechtliche
Neubewertung eines Amtes immer noch den (unveränderten) Anforderungen des Amtes
gerecht wird. Führt die gesetzgeberische Neubewertung zu einer deutlichen Verringerung
der Besoldung, bedarf es hierfür sachlicher Gründe.
3. In der Entwicklungsfähigkeit des Alimentationsprinzips ist es auch angelegt, anstelle eines
grundgehaltsorientierten, nach Dienstaltersstufen gegliederten Besoldungssystems ein
zweigliederiges Vergütungssystem bestehend aus festen Grundgehältern und variablen
Leistungsbezügen zu schaffen. Wenn der Gesetzgeber aber von der einen auf eine andere
Gestaltungsvariante übergeht, dann muss er – neben den vom Alimentationsprinzip
gestellten Anforderungen – auch den sonstigen verfassungsrechtlichen Vorgaben Genüge
tun. Leistungsbezüge müssen, um das Grundgehalt alimentativ aufstocken und dadurch
kompensatorische Wirkung für ein durch niedrige Grundgehaltssätze entstandenes
Alimentationsdefizit entfalten zu können, für jeden Amtsträger zugänglich und hinreichend
verstetigt sein.
4. Da das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation
keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf
es prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des
Art. 33 Abs. 5 GG tatsächlich eingehalten wird. Prozedurale Anforderungen in Form von
Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten gelten sowohl bei der
kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen
Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von
Systemwechseln.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
– 2 BvL 4/10 –
Verkündet
am 14. Februar 2012
Seiffge
Amtsinspektorin
als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
Bundesadler
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
ob § 32 Sätze 1 und 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der durch das Gesetz zur Reform der
Professorenbesoldung vom 16. Februar 2002 in Kraft getretenen Fassung in Verbindung mit
Anlage II (Bundesbesoldungsordnung W) und Anlage IV Nummer 3 in der Fassung des
Anhangs 14 zu Artikel 2 Nummer 3 des Bundesbesoldungs- und -
versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 (Grundgehaltssätze
Bundesbesoldungsordnung W), letztere Anlage ersetzt durch Anlage 1 Nummer 3
(Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W) des Hessischen Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 vom 28. September 2007, zuletzt geändert durch
Anlage 1 Nummer 3 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W) des Hessischen Besoldungs-
und Versorgungsanpassungsgesetzes 2009/2010 vom 18. Juni 2009, mit Artikel 33 Absatz 5 GG
vereinbar ist,
– Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 7. Oktober 2010 –
5 K 2160/10.Gl (vormals 5 E 248/07) –
hat das Bundesverfassungsgericht – Zweiter Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen und
Richter
Präsident Voßkuhle,
Di Fabio,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. Oktober 2011 durch
Urteil
für Recht erkannt:
1. Anlage IV Nummer 3 (Grundgehaltssätze Bundesbesoldungsordnung W) zu § 32 Satz 2
des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG, in der Fassung des Gesetzes zur Reform der
Professorenbesoldung vom
16. Februar 2002 ) in der Fassung des Anhangs 27
Nummer 3 (Grundgehaltssätze ab 1. August 2004) zu Artikel 3 Nummer 2 des Gesetzes
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern
2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Bundesbesoldungs- und -
versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 – BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September
2003 (Bundesgesetzblatt I Seite 1798) ist mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes
unvereinbar, soweit der Gesetzgeber den Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe W 2
nicht in einer dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe
festgesetzt hat.
2. a) Anlage 1 Nummer 3 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W ab 1. April 2008) zu § 4
Absatz 1 des Hessischen Gesetzes über die Anpassung der Dienst-, Amts- und
Versorgungsbezüge 2007/2008 (Hessisches Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetz 2007/2008 – HBVAnpG 2007/2008) vom 28. September
2007 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen I Seite 602),
b) Anlage 1 Nummer 3 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W ab 1. April 2008 und
1. Juli 2008) zu § 4 Absatz 1 des Hessischen Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 in der Fassung des Gesetzes zur Änderung
des Hessischen Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 sowie zur
Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 1. Oktober 2008 (Gesetz- und
Verordnungsblatt für das Land Hessen I Seite 844),
c) Anlage 1 Nummer 3 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W ab 1. April 2009) zu § 1
Absatz 2 des Gesetzes zur Anpassung der Dienst-, Amts- und Versorgungsbezüge
2009/2010 (Hessisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2009/2010 –
HBVAnpG 2009/2010) vom 18. Juni 2009 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land
Hessen I Seite 175),
d) Anlage 8 Nummer 3 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W ab 1. März 2010) zu § 2
Absatz 2 des Hessischen Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2009/2010
sind mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit der Gesetzgeber die
Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 nicht in einer dem Grundsatz der
amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe festgesetzt hat.
3. Der Gesetzgeber hat verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom
1. Januar 2013 zu treffen.
Gründe:
A.
1
Die Vorlage betrifft die Frage, ob die im Jahr 2002 eingeführte sogenannte „W-Besoldung“ der
Professoren, hier bezogen auf einen Universitätsprofessor der Besoldungsgruppe W 2 in
Hessen in den Jahren 2005 bis 2010, mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
I.
2
1. Mit dem Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in
Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl I S. 1173) wurde die Besoldung der Hochschullehrer
bundeseinheitlich neu geregelt. Die bis dahin geltende Besoldungsordnung H wurde durch die
Besoldungsordnung C ersetzt, die vier Besoldungsgruppen umfasste (vgl. das
Bundesbesoldungsgesetz in der bis zum 22. Februar 2002 geltenden Fassung der
Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998, BGBl I S. 3434 ).
3
Nach § 33 Satz 1 BBesG 1998 waren die Ämter der Professoren und ihre Besoldungsgruppen in
der Bundesbesoldungsordnung C (Anlage II zum Bundesbesoldungsgesetz) geregelt. Gemäß
§ 35 Abs. 1 BBesG 1998 waren die Planstellen der Professoren an wissenschaftlichen
Hochschulen grundsätzlich in den Besoldungsgruppen C 3 und C 4 auszubringen; den
Fachhochschulen standen für die Besoldung ihrer Professoren die Besoldungsgruppen C 2 und
C 3 zur Verfügung. Die Grundgehaltssätze der einzelnen Besoldungsgruppen waren gemäß
§ 33 Satz 2 BBesG 1998 in der Anlage IV zum Bundesbesoldungsgesetz ausgewiesen.
Innerhalb der Besoldungsgruppen wurden die Grundgehälter der Professoren gemäß § 27
BBesG 1998 nach jeweils 15 Dienstaltersstufen bemessen. Die jeweilige Dienstaltersstufe
bestimmte sich nach dem Besoldungsdienstalter des Stelleninhabers. Der Stelleninhaber stieg
alle zwei Jahre in die nächsthöhere Dienstaltersstufe auf, bis er nach dreißig Dienstjahren das
Endgrundgehalt erreichte. Das Besoldungsdienstalter war nach den allgemeinen
Beamtenbesoldungsvorschriften der §§ 28 ff. BBesG 1998 in Verbindung mit § 36 BBesG 1998
zu bestimmen.
4
In der Besoldungsordnung C bestimmte sich die Vergütung der Professoren primär nach dem
Grundgehalt (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 1 BBesG 1998). Daneben konnten Universitätsprofessoren der
Besoldungsgruppe C 4 gemäß § 34 BBesG 1998 individuelle Besoldungsverbesserungen nach
Maßgabe der Vorbemerkungen Nummer 1, 2 und 2a zur Bundesbesoldungsordnung C in Form
von Zuschüssen und Sonderzuschüssen zum Grundgehalt erhalten, die aus Anlass von
Berufungs- oder Bleibeverhandlungen vergeben werden konnten. Nahmen Hochschullehrer
bestimmte Funktionen in der Hochschulleitung wahr, konnten sie Stellenzulagen für die
Übernahme der Funktion erhalten (vgl. zu den Einzelheiten die Verordnung über die Gewährung
einer Stellenzulage für Beamte, Richter und Soldaten in der Hochschulleitung
S. 1527). Mit Wirkung vom 1. Januar 2002 betrugen die Grundgehaltssätze der
Besoldungsordnung C je nach Dienstaltersstufe zwischen 2.843,98 € und 5.129,68 € in der
Besoldungsgruppe C 3 und zwischen 3.612,61 € und 5.910,29 € in der Besoldungsgruppe C 4
(vgl. das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 2000
2000> vom 19. April 2001, BGBl I S. 618, in Verbindung mit Anlage 6 Nr. 3 der Bekanntmachung
nach Art. 4 Abs. 3 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2000 und
nach § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom 20. April
2001, BGBl I S. 648 <663>).
5
2. Seit Ende der 1990er Jahre wurde verstärkt über Reformen im Hochschulbereich diskutiert.
Zur Vorbereitung der von der Bundesregierung angestrebten Reform des Hochschuldienstrechts
einschließlich der Professorenbesoldung wurde im Jahr 1999 die Expertenkommission „Reform
des Hochschuldienstrechts“ eingerichtet, die ihren Abschlussbericht am 7. April 2000
verabschiedete. Im Besoldungsbereich lag der Schwerpunkt des Berichts auf Überlegungen zu
einer stärkeren Leistungsorientierung (Bericht der Expertenkommission „Reform des
Hochschuldienstrechts“, S. 4 f., 37 ff.). Der Bericht schlug vor, eine wettbewerbsfähige und
flexible leistungsorientierte Vergütungsstruktur zu schaffen. Für Professoren an
Fachhochschulen und Universitäten sollte jeweils ein einziges Amt mit einem festen
Gehaltsbestandteil als Ausgangsbetrag festgelegt werden, der durch verhandelbare variable
Gehaltsbestandteile ergänzt werden sollte. Die variablen Gehaltsbestandteile sollten durch
Wegfall der Dienstaltersstufen bei den Grundgehältern und der bisherigen Zuschüsse anlässlich
von Berufungs- und Bleibeverhandlungen finanziert werden. Damit sollte die Reform an das
damalige Gesamtvolumen der Professorenbesoldung anknüpfen und grundsätzlich
kostenneutral realisierbar sein.
6
3. Die Vorschläge der Expertenkommission wurden von der Bundesregierung in ihrem
Gesetzentwurf zum Professorenbesoldungsreformgesetz aufgegriffen, der im
Gesetzgebungsverfahren verschiedene Veränderungen erfuhr.
7
a) Der Gesetzentwurf knüpfte ausweislich seiner Begründung weitgehend an die Empfehlungen
der Expertenkommission an und setzte eigene Akzente beim Besoldungsgefüge der Professoren
(Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung
S. 14; Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung
14/6852, S. 12). Die Bundesregierung verfolgte nach der Begründung zum Gesetzentwurf das
Ziel, die Besoldung an Hochschulen umfassend zu modernisieren. Zur Verbesserung der
Effektivität und Qualität von Lehre und Forschung sollte eine stärker leistungsorientierte
Professorenbesoldung mit einer wettbewerbsfähigen, flexiblen Bezahlungsstruktur eingeführt
werden (BRDrucks 402/01, S. 1; BTDrucks 14/6852, S. 1). Der Regierungsentwurf sah
insbesondere folgende Maßnahmen vor: Wegfall der bisherigen altersabhängigen Stufen bei
den Grundgehältern sowie der Zuschüsse anlässlich von Berufungs- und Bleibeverhandlungen;
Einrichtung zweier gemeinsamer Ämter an Fachhochschule und Universität mit der Möglichkeit
der besoldungssystematischen Gleichstellung der Fachhochschulen mit den Universitäten;
Vergabe variabler Leistungsbezüge anlässlich von Berufungs- und Bleibeverhandlungen, für die
besondere individuelle Leistung in den Bereichen Forschung, Lehre, Weiterbildung und
Nachwuchsförderung sowie für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben
im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung.
8
b) Der Bundesrat schlug in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung unter
anderem die Streichung der Passage vor, wonach das Grundgehalt „als Mindestbezug“ gewährt
werden sollte (vgl. BRDrucks 402/01, S. 2; BTDrucks 14/6852, S. 21). Zwar ziele das neue
Besoldungssystem darauf ab, dass Professoren neben dem festen Grundgehalt variable
Leistungsbezüge in einem gewissen Umfang erhielten. Dabei sei jedoch zu beachten, dass das
Grundgehalt die amtsangemessene Alimentation darstelle und durch individuelle
Leistungsbezahlung ergänzt werden könne. Mit dem Grundsatz individueller
Leistungshonorierung sei es allerdings nicht vereinbar, ausnahmslos jedem Professor zusätzlich
zum festen Grundgehalt Leistungsbezüge in Aussicht zu stellen. Es dürfe daher keineswegs der
Eindruck entstehen, das Gesetz gebe einen Rechtsanspruch auf bestimmte Leistungsbezüge; es
könne und müsse auch Professoren geben, die lediglich das Grundgehalt ihrer
Besoldungsgruppe erhielten. Die Bundesregierung stimmte in ihrer Gegenäußerung dem
Vorschlag der Streichung des Begriffs „Mindestbezug“ nicht zu (BTDrucks 14/6852, S. 25). Sie
führte aus, dass die Bezeichnung des Grundgehalts als Mindestbezug keinen Rechtsanspruch
auf eine Zahlung von Leistungsbezügen zusätzlich zum Grundgehalt begründe. Die festen
Grundgehälter in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 stellten – auch ohne zusätzliche
Leistungsbezüge – die amtsangemessene Alimentation dar. Die ausdrückliche Bezeichnung des
Grundgehalts als „Mindestbezug“ sei ein wichtiges positives Signal für die Betroffenen, auf das
nicht verzichtet werden könne.
9
c) Die Beschlussempfehlung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom
7. November 2001 (BTDrucks 14/7356) enthielt unter anderem höhere Grundgehaltssätze als
zuvor vorgeschlagen, für die Besoldungsgruppe W 2 3.724,00 € (vorher: 3.580,00 €) und für die
Besoldungsgruppe W 3 4.522,00 € (vorher: 4.350,00 €). Zur Begründung gab der
Innenausschuss an, dass die Attraktivität des Professorenamtes vor allem von der Höhe des
jeweils garantierten Grundgehalts abhänge (BTDrucks 14/7356, S. 18). Die von der
Bundesregierung vorgesehenen Grundgehaltssätze seien deutlich zu niedrig, um
wissenschaftlich hochqualifiziertes Personal zu gewinnen. Die vorgeschlagenen höheren
Grundgehaltssätze für W 2 und W 3 entsprächen den derzeitigen Grundgehältern bei der
Berufung eines 35-Jährigen auf eine nach C 3 beziehungsweise C 4 ausgewiesene Stelle. Nur
die höheren Beträge sicherten eine amtsangemessene Besoldung, denn es bestehe keine
Sicherheit, dass alle Grundgehälter durch Leistungszulagen auf ein angemessenes Niveau
aufgestockt würden. Da Leistungsbezüge überdies nur begrenzt ruhegehaltfähig seien, führten
die höheren Grundgehälter zu einem Ausgleich beim Versorgungsniveau.
10
d) Der von der Bundesregierung eingebrachte Gesetzentwurf wurde vom Deutschen Bundestag
am 9. November 2001 in der durch den Innenausschuss beschlossenen Fassung angenommen
(BRDrucks 900/01) und dem Bundesrat zugeleitet, der die Einberufung des
Vermittlungsausschusses verlangte (BTDrucks 14/7743). Nachdem der Deutsche Bundestag die
Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses (BTDrucks 14/7777) angenommen hatte,
stimmte auch der Bundesrat dem Gesetz zu (BRDrucks 1062/01). Am 16. Februar 2002 wurde
das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung (Professorenbesoldungsreformgesetz –
ProfBesReformG) beschlossen, ausgefertigt und am 22. Februar 2002 verkündet (BGBl I S. 686).
Es trat gemäß seinem Artikel 6 am 23. Februar 2002 in Kraft.
11
4. Das Professorenbesoldungsreformgesetz ordnet in sechs Artikeln die Besoldung – und daran
anknüpfend teilweise auch die Versorgung – von Professoren an deutschen Hochschulen neu.
Kernstück des Reformgesetzes sind die in Artikel 1 vorgesehenen Änderungen des
Bundesbesoldungsgesetzes, namentlich die Neufassung der §§ 32 bis 35 BBesG durch Art. 1
Nr. 7 ProfBesReformG und des § 77 BBesG durch Art. 1 Nr. 12 ProfBesReformG. Die Artikel 2
und 3 regeln die sich aus den Änderungen des Bundesbesoldungsgesetzes ergebenden
Änderungen in anderen Gesetzen. Mit Artikel 4 wird die Hochschulleitungs-
Stellenzulagenverordnung vom 3. August 1977 aufgehoben. Artikel 5 ermächtigt das
Bundesministerium des Innern zu einer Bekanntmachung der Neufassung des
Bundesbesoldungsgesetzes.
12
a) Mit dem Professorenbesoldungsreformgesetz ersetzte der Bundesgesetzgeber die in
Dienstaltersstufen gegliederte C-Besoldung durch die dienstaltersunabhängige W-Besoldung.
Diese beruht auf einem zweigliederigen Vergütungssystem, das aus einem festen Grundgehalt
und variablen Leistungsbezügen besteht. Schwerpunkte der Reform sind die leistungsorientierte
Ausgestaltung der Besoldungsstruktur sowie die Einrichtung zweier gemeinsamer Ämter an
Fachhochschule und Universität mit der Möglichkeit der besoldungssystematischen
Gleichstellung von Universität und Fachhochschule (vgl. BTDrucks 14/6852, S. 1, 12). Nach dem
Willen des Bundesgesetzgebers sollen für Bund und Länder jeweils für ihren Bereich
umfangreiche Handlungsspielräume im Umgang mit leistungsbezogenen
Besoldungsbestandteilen eröffnet werden (vgl. BTDrucks 14/6852, S. 1, 13). Dies betrifft
insbesondere die Regelung des Vergabeverfahrens, der Zuständigkeit für die Vergabe, der
Voraussetzungen und Kriterien der Vergabe sowie die Möglichkeit, den Vergaberahmen in
begrenztem Umfang anzuheben. Insofern bedürfen die einschlägigen Vorschriften des
Bundesbesoldungsgesetzes einer – insbesondere landesrechtlichen – Ausfüllung. Das neue
System gilt mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2005 für alle neu eingestellten Professoren
und eröffnet Optionsmöglichkeiten für bereits ernannte Professoren.
13
b) Die Bundesbesoldungsordnung W ist in § 32 BBesG samt Anlagen geregelt. § 32 BBesG
erhielt durch das Professorenbesoldungsreformgesetz folgende Fassung:
14
§ 32
15
Bundesbesoldungsordnung W
16
Die Ämter der Professoren und ihre Besoldungsgruppen sind in der
Bundesbesoldungsordnung W (Anlage II) geregelt. Die Grundgehaltssätze sind in der Anlage IV
ausgewiesen. Die Sätze 1 und 2 gelten auch für hauptberufliche Leiter und Mitglieder von
Leitungsgremien an Hochschulen, die nicht Professoren sind, soweit ihre Ämter nicht
Besoldungsgruppen der Bundes- oder Landesbesoldungsordnungen A und B zugewiesen sind.
17
Mit Inkrafttreten des Professorenbesoldungsreformgesetzes im Jahr 2002 betrug das
Grundgehalt gemäß Anlage IV Nr. 3 zum Bundesbesoldungsgesetz (Grundgehaltssätze der
Bundesbesoldungsordnung W) in der Besoldungsgruppe W 2 3.724,00 €; das Grundgehalt in
der Besoldungsgruppe W 3 betrug 4.522,00 € (jeweils Tabelle West). Dies entspricht den in der
Beschlussempfehlung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 7. November
2001 vorgeschlagenen Beträgen (BTDrucks 14/7356, S. 14).
18
Durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Bundesbesoldungs- und
-versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 – BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003
(BGBl I S. 1798) wurden die Grundgehaltssätze der Bundesbesoldungsordnung W – ebenso wie
die Grundgehaltssätze der übrigen Besoldungsordnungen – zunächst mit Wirkung ab 1. Juli
2003 um 2,4 %, mit Wirkung ab 1. April 2004 um 1,0 % und mit Wirkung ab 1. August 2004 um
weitere 1,0 % erhöht. Dies bedeutet für die Besoldungsgruppe W 2 ab 1. Juli 2003 eine
Erhöhung auf 3.813,38 €, ab 1. April 2004 auf 3.851,51 € und ab 1. August 2004 auf 3.890,03 €.
Für die Besoldungsgruppe W 3 ergaben sich Erhöhungen ab 1. Juli 2003 auf 4.630,53 €, ab
1. April 2004 auf 4.676,84 € und ab 1. August 2004 auf 4.723,61 €. Für spätere
Besoldungserhöhungen sind die Landesgesetzgeber zuständig.
19
c) § 33 BBesG regelt die variablen Leistungsbezüge, die in den Besoldungsgruppen W 2 und
W 3 als Teil der Dienstbezüge neben dem als Mindestbezug gewährten Grundgehalt vergeben
werden. Die Kategorien der Leistungsbezüge sind in § 33 Abs. 1 BBesG aufgezählt, der
„Berufungs-“ bzw. „Bleibe-Leistungsbezüge“ (Satz 1 Nr. 1), „besondere Leistungsbezüge“ (Satz 1
Nr. 2) und „Funktions-Leistungsbezüge“ (Satz 1 Nr. 3) unterscheidet. § 33 Abs. 2 BBesG enthält
Vorgaben zur Höhe der Leistungsbezüge; § 33 Abs. 3 BBesG trifft Aussagen zu ihrer
Ruhegehaltfähigkeit. Hinsichtlich der Ausgestaltung der Leistungsbezüge bleiben erhebliche
Spielräume, die durch Landesrecht beziehungsweise, soweit es um die Professoren an
Hochschulen des Bundes geht, durch Rechtsverordnung des Bundes auszufüllen sind (§ 33
Abs. 4 BBesG). § 33 BBesG in der Fassung des Gesetzes vom 16. Februar 2002 lautet wie folgt:
20
§ 33
21
Leistungsbezüge
22
(1) In den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 werden nach Maßgabe der nachfolgenden
Vorschriften neben dem als Mindestbezug gewährten Grundgehalt variable Leistungsbezüge
vergeben:
23
1. aus Anlass von Berufungs- und Bleibeverhandlungen,
24
2. für besondere Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung und
Nachwuchsförderung sowie
25
3. für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben im Rahmen der
Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung.
26
Leistungsbezüge nach Satz 1 Nr. 1 und 2 können befristet oder unbefristet sowie als
Einmalzahlung vergeben werden. Leistungsbezüge nach Satz 1 Nr. 3 werden für die Dauer der
Wahrnehmung der Funktion oder Aufgabe gewährt.
27
(2) Leistungsbezüge dürfen den Unterschiedsbetrag zwischen den Grundgehältern der
Besoldungsgruppe W 3 und der Besoldungsgruppe B 10 übersteigen, wenn dies erforderlich ist,
um den Professor aus dem Bereich außerhalb der deutschen Hochschulen zu gewinnen oder
um die Abwanderung des Professors in den Bereich außerhalb der deutschen Hochschulen
abzuwenden. Leistungsbezüge dürfen den Unterschiedsbetrag zwischen den Grundgehältern
der Besoldungsgruppe W 3 und der Besoldungsgruppe B 10 ferner übersteigen, wenn der
Professor bereits an seiner bisherigen Hochschule Leistungsbezüge erhält, die den
Unterschiedsbetrag zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppe W 3 und der
Besoldungsgruppe B 10 übersteigen und dies erforderlich ist, um den Professor für eine andere
deutsche Hochschule zu gewinnen oder seine Abwanderung an eine andere deutsche
Hochschule zu verhindern. Die Sätze 1 und 2 gelten entsprechend für hauptberufliche Leiter und
Mitglieder von Leitungsgremien an Hochschulen, die nicht Professoren sind.
28
(3) Leistungsbezüge nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 sind bis zur Höhe von zusammen 40 vom
Hundert des jeweiligen Grundgehalts ruhegehaltfähig, soweit sie unbefristet gewährt und jeweils
mindestens drei Jahre bezogen worden sind; werden sie befristet gewährt, können sie bei
wiederholter Vergabe für ruhegehaltfähig erklärt werden. Für Leistungsbezüge nach Absatz 1
Satz 1 Nr. 3 gilt § 15a des Beamtenversorgungsgesetzes entsprechend mit der Maßgabe, dass
der Betrag der Leistungsbezüge als Unterschiedsbetrag gilt. Leistungsbezüge nach Absatz 1
Satz 1 Nr. 1 und 2 können über den Vomhundertsatz nach Satz 1 hinaus für ruhegehaltfähig
erklärt werden. Treffen ruhegehaltfähige Leistungsbezüge nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 mit
solchen nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 3 zusammen, die vor Beginn des Bemessungszeitraumes
nach Satz 1 vergeben worden sind, wird nur der bei der Berechnung des Ruhegehalts für den
Beamten günstigere Betrag als ruhegehaltfähiger Dienstbezug berücksichtigt.
29
(4) Das Nähere zur Gewährung der Leistungsbezüge regelt das Landesrecht; insbesondere sind
Bestimmungen
30
1. über das Vergabeverfahren, die Zuständigkeit für die Vergabe sowie die Voraussetzungen
und die Kriterien der Vergabe,
31
2. zur Ruhegehaltfähigkeit befristet gewährter Leistungsbezüge nach Absatz 3 Satz 1 und zur
Überschreitung des Vomhundertsatzes nach Absatz 3 Satz 3 und
32
3. über die Teilnahme von Leistungsbezügen an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen
33
33
zu treffen. Für den Bereich der Hochschulen des Bundes regeln dies das Bundesministerium der
Verteidigung für seinen Bereich sowie das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit
den für die jeweiligen Fachbereiche zuständigen obersten Dienstbehörden für die
Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung durch Rechtsverordnung, die nicht der
Zustimmung des Bundesrates bedarf.
34
d) § 34 BBesG führt den sogenannten Vergaberahmen ein, also den Gesamtbetrag der jährlich
für die Gewährung von Leistungsbezügen zur Verfügung stehenden Mittel, innerhalb dessen
sich die Personalausgaben einschließlich der variablen Leistungsbezüge bewegen müssen. Der
Vergaberahmen bezweckt, die jährlichen Besoldungsausgaben auf Bundes- und Landesebene
im Vergleich zur Geltung der früheren Bundesbesoldungsordnung C grundsätzlich konstant zu
halten. Zugleich soll sichergestellt werden, dass die Flexibilität bei der Vergabe von
Leistungsbezügen nicht zu Minderausgaben und damit zur Haushaltsentlastung genutzt wird.
Die Einführung der Bundesbesoldungsordnung W mit variablen Leistungsbezügen soll dadurch
grundsätzlich kostenneutral umsetzbar sein (vgl. BTDrucks 14/6852, S. 2, 13). § 34 Abs. 1
BBesG regelt die Berechnung des Vergaberahmens, der auf dem sogenannten
Besoldungsdurchschnitt basiert. § 34 Abs. 2 Satz 1 BBesG gebietet eine getrennte Berechnung
des Besoldungsdurchschnitts für den Bereich der Universitäten und der gleichgestellten
Hochschulen einerseits sowie für den Bereich der Fachhochschulen andererseits. Nach § 34
Abs. 2 Satz 2 BBesG sind die regelmäßigen Besoldungsanpassungen, nach § 34 Abs. 2 Satz 3
BBesG Veränderungen in der Stellenstruktur zu berücksichtigen. Dem in § 34 Abs. 5 BBesG
enthaltenen Evaluierungsauftrag kam das Bundesministerium des Innern durch den –
unveröffentlichten – „Bericht zum besoldungsrechtlichen Vergaberahmen bei der
Professorenbesoldung nach § 34 Abs. 5 des Bundesbesoldungsgesetzes“ aus dem Jahr 2007
nach. § 34 BBesG in der Fassung des Professorenbesoldungsreformgesetzes lautet:
35
§ 34
36
Vergaberahmen
37
(1) Der Gesamtbetrag der Leistungsbezüge (Vergaberahmen) ist in einem Land und beim Bund
so zu bemessen, dass die durchschnittlichen Besoldungsausgaben für die in den
Besoldungsgruppen W 2 und W 3 sowie C 2 bis C 4 eingestuften Professoren den
durchschnittlichen Besoldungsausgaben für diesen Personenkreis im Jahr 2001
(Besoldungsdurchschnitt) entsprechen. Der jeweils maßgebliche Besoldungsdurchschnitt kann
durch Landesrecht sowie beim Bund durch Bundesrecht abweichend von Satz 1 auch auf
höherem Niveau festgesetzt werden, höchstens jedoch auf den höchsten
Besoldungsdurchschnitt in einem Land oder beim Bund. Der Besoldungsdurchschnitt kann nach
Maßgabe des Landesrechts sowie beim Bund jährlich um durchschnittlich 2 vom Hundert,
insgesamt höchstens um bis zu 10 vom Hundert überschritten werden, soweit zu diesem Zweck
Haushaltsmittel bereitgestellt sind.
38
(2) Der Besoldungsdurchschnitt ist für den Bereich der Universitäten und gleichgestellten
Hochschulen sowie für den Bereich der Fachhochschulen getrennt zu berechnen. Er nimmt an
den regelmäßigen Besoldungsanpassungen und den Anpassungen des Bemessungssatzes
nach § 2 Abs. 1 der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung teil; zur Berücksichtigung der
nicht an dieser Besoldungserhöhung teilnehmenden Besoldungsbestandteile kann ein
pauschaler Abschlag vorgesehen werden. Veränderungen in der Stellenstruktur sind zu
berücksichtigen.
39
(3) Besoldungsausgaben im Sinne des Absatzes 1 sind die Ausgaben für Dienstbezüge nach
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 2, 4 und 5, für Dienstbezüge nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 in der bis zum 22. Februar
2002 geltenden Fassung sowie für sonstige Bezüge nach § 1 Abs. 3 Nr. 2 und 4. Bei der
Berechnung des Vergaberahmens sind
40
1. die hauptberuflichen Leiter und Mitglieder von Leitungsgremien an Hochschulen, soweit deren
Ämter nicht nach § 32 Satz 3 in den Besoldungsordnungen A und B geregelt sind, und
41
2. die Professoren sowie hauptberuflichen Leiter und Mitglieder von Leitungsgremien an
Hochschulen, die in einem privatrechtlichen Dienstverhältnis stehen und auf Planstellen für
Beamte der Besoldungsgruppen W 2 und W 3 sowie C 2 bis C 4 geführt werden,
42
und die hierfür aufgewandten Besoldungsausgaben einzubeziehen. Mittel Dritter, die der
Hochschule für die Besoldung von Professoren zur Verfügung gestellt werden, sind bei der
Berechnung nicht einzubeziehen.
43
(4) Sofern an Hochschulen eine leistungsbezogene Planaufstellung und -bewirtschaftung nach
§ 6a des Haushaltsgrundsätzegesetzes eingeführt ist, ist sicherzustellen, dass der
Besoldungsdurchschnitt eingehalten wird. Im Rahmen der Haushaltsflexibilisierung
erwirtschaftete Mittel, die keine Personalausgaben darstellen, beeinflussen den Vergaberahmen
nicht.
44
(5) Die Wirkungen der Regelungen der Absätze 1 bis 4 sind unter Berücksichtigung der
Entwicklung der Besoldungsausgaben im Hochschulbereich in Bund und Ländern sowie der
Umsetzung des Zieles des Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung vom 16. Februar
2002 (BGBl. I S. 686), eine leistungsorientierte Besoldung an Hochschulen einzuführen, vor
Ablauf des 31. Dezember 2007 zu prüfen.
45
e) Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zum Professorenbesoldungsreformgesetz
sollte die Wettbewerbs- und Konkurrenzfähigkeit der Hochschulen des Weiteren durch die
Möglichkeit gestärkt werden, Einkommensbestandteile aus von der Privatwirtschaft
eingeworbenen Drittmitteln zu erhalten (vgl. BTDrucks 14/6852, S. 1). Diese Forschungs- und
Lehrzulage ist in § 35 BBesG geregelt, der in der Fassung des Gesetzes vom 16. Februar 2002
folgendermaßen lautet:
46
§ 35
47
Forschungs- und Lehrzulage
48
(1) Das Landesrecht kann vorsehen, dass an Professoren, die Mittel privater Dritter für
Forschungsvorhaben oder Lehrvorhaben der Hochschule einwerben und diese Vorhaben
durchführen, für die Dauer des Drittmittelflusses aus diesen Mitteln eine nicht ruhegehaltfähige
Zulage vergeben werden kann. Eine Zulage für die Durchführung von Lehrvorhaben darf nur
vergeben werden, wenn die entsprechende Lehrtätigkeit des Professors nicht auf seine
Regellehrverpflichtung angerechnet wird.
49
(2) Für den Bereich der Hochschulen des Bundes können das Bundesministerium der
Verteidigung für seinen Bereich sowie das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit
den für die jeweiligen Fachbereiche zuständigen obersten Dienstbehörden für die
Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung durch Rechtsverordnung, die nicht der
Zustimmung des Bundesrates bedarf, die Zahlung einer Zulage für Forschungsvorhaben und
Lehrvorhaben nach Absatz 1 vorsehen.
50
f) Die Übergangsvorschriften aus Anlass des Professorenbesoldungsreformgesetzes sind in § 77
BBesG enthalten. Diese Bestimmung gewährt den der C-Besoldung unterliegenden Professoren
Bestandsschutz für einen Verbleib im alten System sowie eine Optionsmöglichkeit für das neue
System. Ihr Wechsel in Ämter der Besoldungsordnung W erfolgt auf Antrag oder aus Anlass von
Berufungs- beziehungsweise Bleibeverhandlungen. Die in der C-Besoldung verbleibenden
Professoren rücken nach wie vor in Dienstaltersstufen bis zum Erreichen des Endgrundgehalts
vor, wobei die Besoldungsanpassungen in der Besoldungsordnung C parallel zu den
Besoldungsanpassungen in den übrigen Besoldungsordnungen erfolgen. § 77 BBesG in der
Fassung des Professorenbesoldungsreformgesetzes lautet:
51
§ 77
52
Übergangsvorschrift aus Anlass
des Professorenbesoldungsreformgesetzes
53
(1) § 1 Abs. 2 Nr. 2, § 8 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 5, Abs. 4 Satz 1, der 3. Unterabschnitt im
2. Abschnitt, die §§ 43, 50, die Anlagen I und II und die Hochschulleitungs-
Stellenzulagenverordnung in der bis zum 22. Februar 2002 geltenden Fassung sowie die
Anlagen IV und IX nach Maßgabe des Bundesbesoldungs- und -
versorgungsanpassungsgesetzes 2000 vom 19. April 2001 (BGBl. I S. 618) sowie unter
Berücksichtigung der weiteren Anpassungen der Besoldung nach § 14 und der weiteren
Anpassung des Bemessungssatzes nach § 2 Abs. 1 der Zweiten Besoldungs-
Übergangsverordnung sind bis zum Tag des Inkrafttretens der aufgrund § 33 Abs. 4 zu
erlassenden Regelungen jeweils weiter anzuwenden, längstens jedoch bis zum 31. Dezember
2004.
54
(2) Für Professoren der Bundesbesoldungsordnung C, die am Tag des Inkrafttretens der
aufgrund § 33 Abs. 4 zu erlassenden Regelungen oder, soweit diese Regelungen bis zum
31. Dezember 2004 noch nicht erlassen sind, am 1. Januar 2005 im Amt befindlich sind, finden
§ 1 Abs. 2 Nr. 2, § 8 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 5, Abs. 4 Satz 1, der 3. Unterabschnitt im
2. Abschnitt, die §§ 43, 50, die Anlagen I und II und die Hochschulleitungs-
Stellenzulagenverordnung in der bis zum 22. Februar 2002 geltenden Fassung sowie die
Anlagen IV und IX nach Maßgabe des Bundesbesoldungs- und -
versorgungsanpassungsgesetzes 2000 vom 19. April 2001 (BGBl. I S. 618) sowie unter
Berücksichtigung der weiteren Anpassungen der Besoldung nach § 14 und der weiteren
Anpassung des Bemessungssatzes nach § 2 Abs. 1 der Zweiten Besoldungs-
Übergangsverordnung Anwendung; eine Erhöhung von Dienstbezügen durch die Gewährung
von Zuschüssen nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 in der bis zum 22. Februar 2002 geltenden Fassung ist
ausgeschlossen. Abweichend von Satz 1 finden im Fall einer Berufung auf eine höherwertige
Professur an der gleichen Hochschule oder einer Berufung an eine andere Hochschule oder auf
Antrag des Beamten § 1 Abs. 2 Nr. 2, § 8 Abs. 3, der 3. Unterabschnitt im 2. Abschnitt, die §§ 43
und 50 und die Anlagen I, II und IV in der nach dem 23. Februar 2002 jeweils geltenden Fassung
mit der Maßgabe Anwendung, dass Professoren der Besoldungsgruppe C 4 ein Amt der
Besoldungsgruppe W 3 und Professoren der Besoldungsgruppen C 2 und C 3 ein Amt der
Besoldungsgruppe W 2 oder W 3 übertragen wird. Der Antrag des Beamten ist unwiderruflich. In
den Fällen des Satzes 2 findet § 13 keine Anwendung.
55
(3) Für die Hochschuldozenten, Oberassistenten, Oberingenieure sowie wissenschaftlichen und
künstlerischen Assistenten, die am Tag des Inkrafttretens der aufgrund § 33 Abs. 4 zu
erlassenden Regelungen, oder, soweit diese Regelungen bis zum 31. Dezember 2004 noch
nicht erlassen sind, am 1. Januar 2005 im Amt befindlich sind, sind der 3. Unterabschnitt im
2. Abschnitt sowie die Anlage II in der bis zum 22. Februar 2002 geltenden Fassung sowie die
Anlagen IV und IX nach Maßgabe des Bundesbesoldungs- und -
versorgungsanpassungsgesetzes 2000 vom 19. April 2001 (BGBl. I S. 618) sowie unter
Berücksichtigung der weiteren Anpassungen der Besoldung nach § 14 und der weiteren
Anpassung des Bemessungssatzes nach § 2 Abs. 1 der Zweiten Besoldungs-
Übergangsverordnung über die in Absatz 1 genannten Zeitpunkte hinaus anzuwenden.
56
(4) Bei der Berechnung des Vergaberahmens nach § 34 Abs. 1 bleiben Besoldungsgruppen
außer Betracht, soweit Stellen dieser Besoldungsgruppen schon am 22. Februar 2002 in der
betreffenden Hochschulart nicht mehr geschaffen werden durften.
57
5. Gemäß § 33 Abs. 4 in Verbindung mit § 77 Abs. 1 BBesG waren die Länder – sowie der Bund
im Bereich der Hochschulen des Bundes – verpflichtet, das Professorenbesoldungsreformgesetz
spätestens bis zum 31. Dezember 2004 umzusetzen.
58
a) Der hessische Landesgesetzgeber fügte zur Umsetzung des
Professorenbesoldungsreformgesetzes mit Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Hessischen Hochschulgesetzes und anderer Gesetze vom 20. Dezember 2004 (GVBl I S. 466
<476>) einen neuen § 2a sowie einen neuen § 2b in das Hessische Besoldungsgesetz (HBesG)
in der Fassung vom 25. Februar 1998 (GVBl I S. 50) ein. Nach § 2a Abs. 1 HBesG werden die
Ämter der Professorinnen und Professoren an Hochschulen (Universitäten und
Fachhochschulen) nach Maßgabe des Haushalts den Besoldungsgruppen W 2 oder W 3 der
Bundesbesoldungsordnung W zugeordnet. Mit § 2a Abs. 3 HBesG wird das Ministerium für
Wissenschaft und Kunst ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Ministerium des Innern und für
Sport durch Rechtsverordnung das Nähere für die Vergabe von Leistungsbezügen nach § 33
BBesG zu bestimmen. In der Verordnung sind insbesondere das Vergabeverfahren, die
Zuständigkeit für die Vergabe, die Voraussetzungen und die Kriterien der Vergabe, die
Ruhegehaltfähigkeit der Leistungsbezüge und deren Teilnahme an den regelmäßigen
Besoldungsanpassungen zu regeln. In der Verordnung sind auch nähere Bestimmungen über
die Voraussetzungen und das Verfahren für die Gewährung von Forschungs- und Lehrzulagen
nach § 35 Abs. 1 BBesG zu treffen. § 2b HBesG regelt die Bestimmung des
Besoldungsdurchschnitts nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BBesG.
59
b) Auf der Grundlage von § 2a Abs. 3 HBesG erging in Hessen die Verordnung über
Leistungsbezüge sowie Forschungs- und Lehrzulagen im Hochschulbereich (Hochschul-
Leistungsbezügeverordnung – HLeistBVO) vom 4. Februar 2005 (GVBl I S. 92). § 2 HLeistBVO
regelt die Arten der Leistungsbezüge im Einklang mit der Bestimmung des § 33 Abs. 1 BBesG.
Die Kriterienvorgaben für die Leistungsbezüge werden nach den verschiedenen in § 33 Abs. 1
Satz 1 BBesG und § 2 HLeistBVO vorgesehenen Kategorien der Leistungsbezüge aufgefächert.
Die Berufungs- und Bleibe-Leistungsbezüge sind in § 3 HLeistBVO, die besonderen
Leistungsbezüge in § 4 HLeistBVO, die Funktions-Leistungsbezüge in § 5 HLeistBVO und die
Forschungs- und Lehrzulagen in § 6 HLeistBVO geregelt. Die §§ 7 bis 9 HLeistBVO enthalten
Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften. Die Geltung der Verordnung war zunächst bis zum
31. Dezember 2010 befristet; durch Art. 1 der Verordnung zur Änderung der Hochschul-
Leistungsbezügeverordnung vom 22. September 2010 (GVBl I S. 323) wurde sie bis zum
31. Dezember 2015 verlängert. Die Verordnung hat in der bei Ernennung des Klägers des
Ausgangsverfahrens geltenden Fassung folgenden Wortlaut:
60
§ 1
61
Regelungsbereich
62
Diese Verordnung regelt die Vergabe von Leistungsbezügen für Professorinnen und
Professoren der Besoldungsgruppen W 2 und W 3 und für hauptberufliche Mitglieder von
Leitungsgremien, deren Ämter der Besoldungsordnung W angehören (§ 33 des
Bundesbesoldungsgesetzes), und trifft Bestimmungen über die Vergabe von Forschungs- und
Lehrzulagen (§ 35 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes) sowie für das Verfahren der
Übernahme in ein Amt der Besoldungsordnung W (§ 77 Abs. 2 des
Bundesbesoldungsgesetzes).
63
§ 2
64
Leistungsbezüge
65
(1) Leistungsbezüge werden
66
1. aus Anlass von Berufungs- und Bleibeverhandlungen (§ 3),
67
2. für besondere Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung und
Nachwuchsförderung (§ 4),
68
3. für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben im Rahmen der
Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung (§ 5)
69
vergeben. Sie sollen mit Zielvereinbarungen verknüpft werden.
70
(2) Leistungsbezüge können an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen teilnehmen.
71
§ 3
72
Leistungsbezüge aus Anlass von
Berufungs- und Bleibeverhandlungen
73
(1) Aus Anlass von Berufungs- und Bleibeverhandlungen können Leistungsbezüge vergeben
werden, soweit dies erforderlich ist, um eine Professorin oder einen Professor für die Hochschule
zu gewinnen (Berufungs-Leistungsbezüge) oder zum Verbleib an der Hochschule zu bewegen
(Bleibe-Leistungsbezüge). Bei der Entscheidung hierüber sind insbesondere die Qualifikation,
Evaluationsergebnisse und die Bewerberlage in dem jeweiligen Fach sowie die
Entwicklungsplanung der Hochschule zu berücksichtigen. Bleibe-Leistungsbezüge dürfen nur
vergeben werden, wenn die Professorin oder der Professor das Einstellungsinteresse eines
anderen Dienstherrn oder Arbeitgebers glaubhaft gemacht hat.
74
(2) Berufungs- und Bleibe-Leistungsbezüge können befristet oder unbefristet vergeben werden.
75
§ 4
76
Leistungsbezüge für
besondere Leistungen
77
(1) Für besondere Leistungen in den Bereichen Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung oder
Nachwuchsförderung, die in der Regel über mehrere Jahre erbracht werden müssen, können
Leistungsbezüge vergeben werden (besondere Leistungsbezüge). Neben den Leistungen im
Hauptamt sind Nebentätigkeiten nur zu berücksichtigen, wenn sie auf Verlangen, Vorschlag oder
Veranlassung des Dienstherrn ausgeübt werden oder der Dienstherr ein dienstliches Interesse
an der Übernahme anerkannt hat und sie unentgeltlich ausgeübt werden. Bei der Bemessung
der Leistungszulage ist eine Forschungs- oder Lehrzulage nach § 6 zu berücksichtigen.
78
(2) Besondere Leistungen in der Forschung können insbesondere durch
79
1. Auszeichnungen und Forschungsevaluation,
80
2. Publikationen,
81
3. internationales Engagement in Wissenschaft und Forschung,
82
4. Aufbau und Leitung wissenschaftlicher Arbeitsgruppen,
83
5. Einwerbung von Drittmitteln,
84
6. Betreuung von Promotionen und Habilitationen,
85
7. Tätigkeiten im Bereich des Wissens- und Technologietransfers begründet werden.
86
(3) Besondere Leistungen in der Lehre können insbesondere durch
87
1. Auszeichnungen und Lehrevaluation,
88
2. Aktualisierung und fachliche Weiterentwicklung des Lehrangebots,
89
3. Einführung neuer Vermittlungsformen der Lehre,
90
4. Vortragstätigkeit,
91
5. Lehrtätigkeiten, die über die gesetzliche Lehrverpflichtung hinaus geleistet werden,
92
6. Umfang der Betreuung von Diplomarbeiten sowie der Prüfungstätigkeit
93
begründet werden.
94
(4) Leistungsbezüge für besondere Leistungen können als Einmalzahlung oder als laufende
Zahlung für einen Zeitraum bis zu fünf Jahren vergeben werden. Nach einer Frist von fünf Jahren
können die Leistungsbezüge unbefristet vergeben werden. Ein Widerruf für den Fall eines
erheblichen Leistungsabfalls ist vorzubehalten.
95
§ 5
96
Leistungsbezüge für die Wahrnehmung
von Funktionen und besonderen
Aufgaben im Rahmen der
Hochschulselbstverwaltung oder
der Hochschulleitung
97
(1) Leistungsbezüge für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben im
Rahmen der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung (Funktions-
Leistungsbezüge) können an
98
1. hauptberufliche Mitglieder von Hochschulpräsidien und
99
2. Professorinnen und Professoren, die neben ihrem Hauptamt als nebenamtliche
Vizepräsidentin oder Vizepräsident oder als Dekanin oder Dekan tätig sind,
100
vergeben werden.
101
Die Hochschule kann weitere Funktionen und Aufgabenbereiche festlegen, für die Funktions-
Leistungsbezüge vergeben werden können.
102
(2) Bei der Bemessung der Funktions-Leistungsbezüge ist die mit der Funktion oder Aufgabe
verbundene Verantwortung und Belastung, bei den Mitgliedern der Hochschulpräsidien auch die
Größe der Hochschule, zu berücksichtigen. Funktions-Leistungsbezüge können ganz oder
teilweise erfolgsabhängig vergeben werden.
103
§ 6
104
Forschungs- und Lehrzulagen
105
An Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer, die Mittel privater Dritter für Forschungs- oder
Lehrvorhaben der Hochschule einwerben und diese Vorhaben durchführen, kann aus diesen
Mitteln für den Zeitraum, für den Drittmittel gezahlt werden, eine nichtruhegehaltfähige Zulage
vergeben werden, soweit der Drittmittelgeber Mittel für diesen Zweck ausdrücklich vorgesehen
hat.
106
§ 7
107
Zuständigkeit
108
(1) Über die Vergabe von Forschungs- und Lehrzulagen sowie von Leistungsbezügen für
Professorinnen und Professoren einschließlich ihrer Teilnahme an den allgemeinen
Besoldungserhöhungen und ihrer Ruhegehaltfähigkeit einschließlich der Überschreitung des
Vomhundertsatzes nach § 33 Abs. 3 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes entscheidet das
Präsidium nach Maßgabe von § 42 Abs. 7 des Hessischen Hochschulgesetzes.
109
(2) Über die Vergabe von Leistungsbezügen für hauptberufliche Vizepräsidentinnen und -
präsidenten sowie für die Kanzlerin oder den Kanzler entscheidet die Präsidentin oder der
Präsident.
110
(3) Das Ministerium für Wissenschaft und Kunst behält sich die Entscheidung über die
Funktions-Leistungsbezüge der Präsidentinnen und Präsidenten vor und genehmigt die
Funktions-Leistungsbezüge der übrigen hauptamtlichen Mitglieder der Präsidien sowie die
Entscheidung über die Ruhegehaltfähigkeit von Leistungsbezügen, soweit der Vomhundertsatz
nach § 33 Abs. 3 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes überschritten werden soll.
111
§ 8
112
Übernahme in ein Amt
der Besoldungsordnung W
113
(1) Hauptberuflichen Mitgliedern des Präsidiums überträgt das Ministerium für Wissenschaft und
Kunst auf Antrag ein Amt der Besoldungsordnung W nach Maßgabe von § 2a Abs. 2 des
Hessischen Besoldungsgesetzes.
114
(2) Professorinnen und Professoren der Besoldungsgruppen C 2 und C 3 überträgt das
Präsidium auf Antrag ein Amt der Besoldungsgruppe W 2. Professorinnen und Professoren der
Besoldungsgruppe C 4 überträgt das Präsidium auf Antrag ein Amt der Besoldungsgruppe W 3.
§ 3 gilt entsprechend.
115
§ 9
116
Widersprüche
117
Über Widersprüche gegen Entscheidungen über Leistungsbezüge für Professorinnen und
Professoren entscheidet die Präsidentin oder der Präsident. Über Widersprüche gegen
Entscheidungen der Präsidentinnen und Präsidenten entscheidet das Ministerium für
Wissenschaft und Kunst.
118
§ 10
119
In-Kraft-Treten; Außer-Kraft-Treten
120
Diese Verordnung tritt mit Wirkung vom 1. Januar 2005 in Kraft und mit Ablauf des 31. Dezember
2010 außer Kraft.
121
c) Zur konkreten Ausgestaltung und Umsetzung dieser Vorgaben hat die Philipps-Universität
Marburg eine undatierte, zum 1. Mai 2005 in Kraft getretene „Richtlinie zur Vergabe von
Leistungsbezügen, Forschungs- und Lehrzulagen“ erlassen. Diese Richtlinie wurde inzwischen
durch die „Richtlinie des Präsidiums der Philipps-Universität Marburg zur Vergabe von
Leistungsbezügen und Forschungs- und Lehrzulagen“ vom 22. Februar 2010 sowie die
„Grundsätze für die Kriterien der Gewährung von Leistungsbezügen für besondere Leistungen
sowie für die Ermittlung dieser Leistungen der Philipps-Universität Marburg“ vom 11. Januar
2010 ersetzt. Die Richtlinie aus dem Jahr 2005 regelt gemäß ihrem in § 1 angegebenen Zweck
die Grundsätze des Verfahrens und der Vergabe von Leistungsbezügen sowie von Forschungs-
und Lehrzulagen nach der Hochschul-Leistungsbezügeverordnung in der jeweils gültigen
Fassung. Nach § 2 (Anwendungsbereich) regelt die Richtlinie das Verfahren zur Gewährung,
Bemessung und Ruhegehaltfähigkeit von Berufungs- beziehungsweise Bleibe-
Leistungsbezügen (§ 3), besonderen Leistungsbezügen (§ 4), Funktions-Leistungsbezügen (§ 5)
und Forschungs- und Lehrzulagen (§ 6).
122
Anlage 2 zur Richtlinie regelt die Stufen, in denen die besonderen Leistungsbezüge und die
Funktions-Leistungsbezüge gewährt werden. So können etwa Prodekane und Studiendekane
bis zu 300,00 €, nebenamtliche Vizepräsidenten bis zu 900,00 € und Präsidenten bis zu
2.500,00 € an monatlichen Funktions-Leistungsbezügen erhalten. Besondere Leistungsbezüge
werden in fünf Stufen vergeben, wobei die Stufe 1 – „Über die Erfüllung der Dienstpflichten
deutlich hinausgehende Leistungen“ – bis zu 400,00 € und die Stufe 5 – „Entscheidende
Mitprägung der internationalen Reputation der Universität“ – bis zu 2.500,00 € monatlich beträgt.
Mit Beschluss vom 7. Juni 2005 setzte das Präsidium der Philipps-Universität Marburg die
„Untergrenze für die W-Besoldung“ auf eine „dauerhafte Besitzstandswahrung der Besoldung
plus einer auf drei Jahre befristeten Berufungszulage in Höhe von 300 Euro pro Monat“ fest.
123
6. Im Jahr 2006 ging infolge der sogenannten Föderalismusreform I die
Gesetzgebungskompetenz für die Beamtenbesoldung und -versorgung auf die Länder über.
124
a) Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85,
87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006
(BGBl I S. 2034) führte mit Wirkung vom 1. September 2006 zu einer föderalen Neuordnung der
dienstrechtlichen Regelungskompetenzen. Durch Art. 1 Nr. 8 des Änderungsgesetzes wurde
unter anderem der im Jahr 1971 eingefügte (vgl. Art. I Nr. 1 des 28. Gesetzes zur Änderung des
Grundgesetzes vom 18. März 1971, BGBl I S. 206) Art. 74a GG aufgehoben, der dem Bund die
konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung aller Angehörigen
des öffentlichen Dienstes zugewiesen hatte. An die Stelle des in dieser Bestimmung zum
Ausdruck kommenden Grundsatzes der bundeseinheitlichen Besoldung und Versorgung trat die
Regelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG, wonach der Bund die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz über „die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder,
Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den
Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung“ innehat. Nach der
Übergangsvorschrift des Art. 125a Abs. 1 GG gilt das Bundesbesoldungsgesetz als Bundesrecht
fort; es kann aber durch Landesrecht ersetzt werden.
125
b) Die Länder haben von ihrer neuen Gesetzgebungskompetenz zum Teil bereits Gebrauch
gemacht (vgl. Detmer, Das Recht der Professoren, in: Hartmer/Detmer ,
Hochschulrecht, Ein Handbuch für die Praxis, 2. Aufl. 2011, S. 113 <189 ff.>). Dabei sind zwei
unterschiedliche Entwicklungsstufen der Landesregelungen zu verzeichnen. Manche Länder
verfügen bereits über abschließende Vollregelungen, die teilweise – zum Beispiel hinsichtlich
des Vergaberahmens – vom Bundesbesoldungsgesetz abweichen. In anderen Ländern ist
weiterhin das bis zur Ersetzung fortgeltende Bundesbesoldungsgesetz neben den – nicht
(notwendig) auf Vollständigkeit der Regelungsmaterie angelegten – Landesnormen
heranzuziehen. Im Land Hessen gilt mangels entsprechender landesrechtlicher Regelungen der
als Vorlagegegenstand benannte § 32 BBesG fort, wobei die Fortschreibung der Höhe der
Grundgehälter in Form der Anlagen zu den Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzen
inzwischen vom hessischen Landesgesetzgeber vorgenommen wird.
126
c) Lineare Besoldungsanpassungen nahm der hessische Landesgesetzgeber erstmals durch
das Gesetz über die Anpassung der Dienst-, Amts- und Versorgungsbezüge 2007/2008
(Hessisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2007/2008 – HBVAnpG
2007/2008) vom 28. September 2007 (GVBl I S. 602) vor, das unter anderem die
Bundesbesoldungsordnung W durch die hessische Besoldungsordnung W ersetzte. Ausweislich
des Gesetzentwurfs vom 21. Juni 2007 (LTDrucks 16/7477) sollte eine Anpassung der Dienst-,
Amts- und Versorgungsbezüge in Hessen an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen
und finanziellen Verhältnisse erfolgen. Von der zum 1. September 2006 auf die Länder
übergegangenen Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich der Besoldung und Versorgung sollte
durch eine individualisierte Einmalzahlung im November 2007 sowie durch eine lineare
Anhebung der Bezüge um 2,4 % ab 1. April 2008 Gebrauch gemacht werden. Dementsprechend
erhöhten sich in der Besoldungsgruppe W 2 die Grundgehaltssätze zum 1. April 2008 auf
3.983,39 € und in der Besoldungsgruppe W 3 auf 4.836,98 €. Mit Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c des
Gesetzes zur Änderung des Hessischen Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes
2007/2008 sowie zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 1. Oktober 2008 (GVBl I
S. 844) wurde das Hessische Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2007/2008
dahingehend geändert, dass zum 1. Juli 2008 eine weitere Erhöhung der Grundgehaltssätze um
0,6 % auf 4.006,73 € (Besoldungsgruppe W 2) beziehungsweise 4.865,32 € (Besoldungsgruppe
W 3) erfolgte. Die prozentualen Erhöhungen erfolgten für die Besoldungsgruppen der B-, R-, W-
und C-Besoldung sowie die Besoldungsgruppen A 13 bis A 16 jeweils parallel und zeitgleich.
127
d) Mit dem Gesetz zur Anpassung der Dienst-, Amts- und Versorgungsbezüge 2009/2010
(Hessisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2009/2010 –
HBVAnpG 2009/2010) vom 18. Juni 2009 (GVBl I S. 175) sollten die Dienst-, Amts-, Anwärter-
und Versorgungsbezüge im Hinblick auf die Tarifeinigung in den Tarifverhandlungen für die
Beschäftigten des Landes Hessen vom 28. März 2009 angepasst werden (vgl. LTDrucks
18/401). Die in der Tarifeinigung vereinbarten Einkommensverbesserungen sollten dahingehend
auf die Beamten übertragen werden, dass die Bezüge rückwirkend zum 1. April 2009 um 3,0 %
und zum 1. März 2010 um weitere 1,2 % erhöht wurden. Dementsprechend erhöhten sich in der
Besoldungsgruppe W 2 die Grundgehaltssätze zum 1. April 2009 auf 4.126,93 € und zum
1. März 2010 auf 4.176,45 €. In der Besoldungsgruppe W 3 erhöhten sich die Grundgehaltssätze
zum 1. April 2009 auf 5.011,28 € und zum 1. März 2010 auf 5.071,42 €.
128
e) Nach Ergehen des Aussetzungs- und Vorlagebeschlusses des Verwaltungsgerichts Gießen
nahm der hessische Landesgesetzgeber weitere Besoldungserhöhungen durch das Hessische
Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2011/2012 (HBVAnpG 2011/2012) vom
6. Oktober 2011 (GVBl I S. 530) vor, das in seinem § 1 die Anpassung der Besoldung im Jahr
2011 und in seinem § 2 die Anpassung der Besoldung im Jahr 2012 regelt.
II.
129
1. Der im Jahr 1965 geborene Kläger des Ausgangsverfahrens wurde mit Wirkung zum
1. Dezember 2005 vom Präsidenten der Philipps-Universität Marburg unter Berufung in das
Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Universitätsprofessor ernannt und in eine Planstelle der
Besoldungsgruppe W 2 eingewiesen. Bei der Berufung auf eine Professur für Physikalische
Chemie handelt es sich um seine Erstberufung.
130
Seit seiner Ernennung erhält der Kläger des Ausgangsverfahrens ein Grundgehalt nach der
Besoldungsgruppe W 2 (zum Zeitpunkt der Ernennung 3.890,03 €) sowie gemäß einem
Schreiben des Präsidenten der Philipps-Universität Marburg vom 27. September 2005 einen
unbefristeten und ruhegehaltfähigen Berufungs-Leistungsbezug in Höhe von 23,72 € monatlich.
Ausweislich dieses Schreibens ergibt sich die Höhe des Berufungs-Leistungsbezugs „aus dem
Unterschiedsbetrag zwischen den Besoldungsgruppen W 2 und C 1, Stufe 10 zuzüglich einem
Betrag von 300,00 €“; hiermit werden die Vorgaben des Präsidiumsbeschlusses vom 7. Juni
2005 betreffend die „Untergrenze für die W-Besoldung“ umgesetzt. Nach den Angaben des
Vorlagegerichts erhielt der Kläger des Ausgangsverfahrens zudem für die Zeit bis Juni 2006 im
Wege eines nicht ruhegehaltfähigen Berufungs-Leistungsbezugs eine Pauschale als
„Trennungsgeld“ in Höhe von zunächst 300,00 € und sodann 450,00 €. Nach erfolglosem
Widerspruch erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens Klage gegen das Land Hessen, mit der
er im Hauptantrag zuletzt die Feststellung begehrt, dass seine Alimentation aus der
Besoldungsgruppe W 2 den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine amtsangemessene
Besoldung nicht genügt.
131
2. Das Verwaltungsgericht Gießen hat mit Beschluss vom 7. Oktober 2010 das Verfahren
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
132
ob § 32 Sätze 1 und 2 BBesG in der durch das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung
vom 16. Februar 2002 in Kraft getretenen Fassung in Verbindung mit Anlage II
(Bundesbesoldungsordnung W) und Anlage IV Ziffer 3 in der Fassung des Anhangs 14 zu Art. 2
Nr. 3 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004
(Grundgehaltssätze Bundesbesoldungsordnung W), letztere Anlage ersetzt durch Anlage 1 Nr. 3
(Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W) des Hessischen Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 vom 28. September 2007, zuletzt geändert durch
Anlage 1 Nr. 3 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W) des Hessischen Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetzes 2009/2010 vom 18. Juni 2009, mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar
ist.
133
Das Verwaltungsgericht hält die Verfassungsmäßigkeit der vorgelegten Vorschriften für
entscheidungserheblich. Die im Hauptantrag erhobene Feststellungsklage habe ohne Weiteres
Erfolg, wenn – wovon das Vorlagegericht ausgeht – die Besoldung des Klägers des
Ausgangsverfahrens keine amtsangemessene Alimentation darstelle.
134
Nach der Überzeugung des Verwaltungsgerichts verstößt die Besoldung des Klägers des
Ausgangsverfahrens nach Besoldungsgruppe W 2 gegen das in Art. 33 Abs. 5 GG
gewährleistete Alimentationsprinzip. Das Grundgehalt nach § 32 BBesG stelle keine dem Amt
des Professors angemessene Alimentierung dar, wobei es für die Beurteilung der
Amtsangemessenheit nur auf die jeweiligen Grundgehälter, nicht auch auf die in Aussicht
gestellten Leistungsbezüge ankomme. Das dem nach Besoldungsgruppe W 2 besoldeten
Professor zustehende Grundgehalt entspreche weder der vom Amtsinhaber geforderten
Ausbildung, Beanspruchung und Verantwortung noch der Bedeutung und dem Ansehen des
Amtes in den Augen der Gesellschaft. Die Herabsetzung der Besoldungsbezüge um mehr als
ein Viertel gegenüber dem Endgrundgehalt der C 3-Besoldung (Stufe 15) sei beamtenrechtlich
nicht haltbar. Dem aus dem Alimentationsprinzip und dem Leistungsgrundsatz folgenden
Abstufungsgebot werde die W-Besoldung, die am Ende des Arbeitslebens eines W 2-Professors
auf das Niveau eines nach Besoldungsgruppe A 13 im Endgrundgehalt besoldeten Beamten
abschmelze, ebenfalls nicht gerecht. Zudem weise der Vergleich der Grundgehaltssätze der W-
Besoldung mit den Einkommen vergleichbarer Berufsgruppen außerhalb des öffentlichen
Dienstes ein so starkes Missverhältnis auf, dass die Alimentation nicht mehr als
amtsangemessen angesehen werden könne.
III.
135
Zu der Vorlage haben der Kläger des Ausgangsverfahrens, die Bundesregierung und die
Hessische Landesregierung schriftlich Stellung genommen. Des Wieteren haben sich die
Hochschulrektorenkonferenz, der Deutsche Hochschulverband, der Hochschullehrerbund, der
dbb beamtenbund und tarifunion sowie der Deutsche Gewerkschaftsbund geäußert.
IV.
136
Das Bundesverfassungsgericht hat am 11. Oktober 2011 eine mündliche Verhandlung
durchgeführt, in der die Beteiligten, darunter auch der Deutsche Bundestag, ihre
Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben. Das Gericht hat Vertreter des Statistischen
Bundesamtes als sachverständige Auskunftspersonen (§ 27a BVerfGG) zu Vergleichen der
Professorenbesoldung mit der Besoldung anderer Beamtengruppen sowie der Vergütung
bestimmter Berufsgruppen in der Privatwirtschaft gehört. Außerdem haben sich Vertreter der
Hochschulrektorenkonferenz, des Deutschen Hochschulverbandes, des
Hochschullehrerbundes, des dbb beamtenbund und tarifunion sowie des Deutschen
Gewerkschaftsbundes geäußert.
B.
137
Die Vorlage ist zulässig. Gegenstand des Vorlagebeschlusses ist die Besoldungsordnung W in
Gestalt ihrer erstmaligen Einführung als Bundesbesoldungsordnung W durch das
Professorenbesoldungsreformgesetz sowie in Gestalt der Fortschreibung ihrer
Grundgehaltssätze durch die späteren Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetze, die
zunächst vom Bundesgesetzgeber und sodann – nach dem Übergang der
Besoldungsgesetzgebungskompetenz auf die Länder – vom hessischen Landesgesetzgeber
erlassen wurden. Letzterer hat – bei grundsätzlicher Fortgeltung des § 32 BbesG (vgl. Art. 125a
Abs. 1 Satz 1 GG) – die Bundesbesoldungsordnung W durch die hessische (Landes-
)Besoldungsordnung W ersetzt. Das Ausgangsverfahren betrifft die Besoldung im Zeitraum vom
Dezember 2005 bis zum Oktober 2010.
138
Innerhalb der Besoldungsordnung W gibt der Vorlagebeschluss nur Anlass, die
amtsangemessene Alimentierung der Beamten der Besoldungsgruppe W 2 verfassungsrechtlich
zu untersuchen. Das Bundesverfassungsgericht hat die zur Prüfung gestellten Normen im
Hinblick auf den konkreten Ausgangsfall zu überprüfen (vgl. BVerfGE 81, 363 <375>). Hier ergibt
sich aus den Gründen des Vorlagebeschlusses, dass die Vorlagefrage auf die
Amtsangemessenheit der Grundgehälter der Besoldungsgruppe W 2 gerichtet ist. Dies ist die
Besoldungsgruppe, in die der Kläger des Ausgangsverfahrens seit seiner Ernennung zum
Beamten auf Lebenszeit eingewiesen ist. Auch wenn sich der Tenor des Vorlagebeschlusses
pauschal auf die Besoldungsordnung W bezieht, konzentriert sich die Vorlagefrage ausweislich
der Begründung des Vorlagebeschlusses, insbesondere des dort wiedergegebenen
Feststellungsantrags, ausschließlich auf die Besoldung nach der für den Kläger des
Ausgangsverfahrens maßgeblichen Besoldungsgruppe W 2.
139
Es ist nicht zu beanstanden, dass der Tenor des Vorlagebeschlusses den Vorlagegegenstand
auf die Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung W als einen der beiden Bausteine des
zweigliederigen Vergütungssystems der Professorenbesoldungsreform beschränkt. Diese
Eingrenzung ist vielmehr Folge des vom Vorlagegericht vertretenen Standpunkts, wonach für die
Beurteilung der Amtsangemessenheit der Besoldung der W-Professoren nur deren
Grundgehälter, nicht auch die in Aussicht gestellten Leistungsbezüge herangezogen werden
können. Gleichwohl ist das Bundesverfassungsgericht nicht daran gehindert, auch die
Vorschriften über die Leistungsbezüge in die Prüfung einzubeziehen, soweit sie für die
Beantwortung der Vorlagefrage von Relevanz sind. Die Bedeutung der Leistungsbezüge im
Gesamtgefüge der Alimentation bedarf gerade der Klärung.
140
Die Begründungsanforderungen in Bezug auf die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage
und die Überzeugung des Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten
Norm (vgl. BVerfGE 105, 61 <67>; 121, 241 <252 f.>; 126, 77 <97 f.>; jeweils m.w.N.) sind erfüllt.
C.
141
Die im Tenor näher bezeichneten Vorschriften sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, soweit der
Gesetzgeber die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 nicht in einer dem Grundsatz
der amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe festgesetzt hat.
I.
142
1. Die Neuregelung der Professorenbesoldung ist an den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG zu
messen. Nach Art. 33 Abs. 5 GG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung ist das
Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums zu regeln; diese Formulierung wurde durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur
Änderung des Grundgesetzes (Art. 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93,
98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034)
um die Wörter „und fortzuentwickeln“ ergänzt.
143
a) Verfassungsrechtliche Basis der Beamtenbesoldung ist das Alimentationsprinzip. Es gehört
zu den von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums, die der Gesetzgeber angesichts ihres grundlegenden und
strukturprägenden Charakters nicht nur berücksichtigen muss, sondern zu beachten hat (vgl.
BVerfGE 8, 1 <16>; 117, 330 <349>; 119, 247 <263, 269>; stRspr). Art. 33 Abs. 5 GG ist
unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie
eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 106, 225 <232>; 117, 330
<344>). Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten,
soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist (vgl. BVerfGE 99, 300 <314>; 107, 218
<236 f.>; 117, 330 <344>; 119, 247 <266>).
144
b) Der Inhalt des Alimentationsprinzips wird von verschiedenen Determinanten geprägt.
145
aa) Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie
lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem
Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die
Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu
gewähren (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 117, 330 <351>; 119, 247 <269>). Im Rahmen dieser
Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die
Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen
des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und
seine Beanspruchung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 44, 249 <265 f.>; 99, 300 <315>; 107,
218 <237>; 114, 258 <288>). Diesen Kriterien muss der Gesetzgeber sowohl bei strukturellen
Neuausrichtungen im Besoldungsrecht als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der
Besoldungshöhe über die Jahre hinweg im Wege einer Gesamtschau der hierbei relevanten
Kriterien und anhand einer Gegenüberstellung mit jeweils in Betracht kommenden
Vergleichsgruppen Rechnung tragen.
146
bb) Taugliche Vergleichsgruppen sind primär innerhalb des Besoldungssystems zu finden.
Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien
wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der
unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Daher bestimmt sich die
Amtsangemessenheit im Verhältnis zur Besoldung und Versorgung anderer Beamtengruppen.
Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich
in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die
Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Die „amts“-
angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung (vgl. BVerfGE 114,
258 <293>; 117, 330 <355>). Vergleiche sind daher nicht nur innerhalb einer
Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen
möglich und geboten.
147
cc) Der systeminterne Besoldungsvergleich wird durch den systemexternen Gehaltsvergleich mit
der Privatwirtschaft ergänzt. Die Alimentation muss es dem Beamten ermöglichen, sich ganz
dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf zu widmen und in rechtlicher wie wirtschaftlicher
Sicherheit und Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum zugewiesenen
Aufgaben beizutragen (vgl. BVerfGE 44, 249 <265 f.>; 114, 258 <287 f.>; 119, 247 <269>). Die
Alimentation dient damit nicht allein dem Lebensunterhalt des Beamten, sondern sie hat –
angesichts der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit – zugleich eine
qualitätssichernde Funktion (vgl. BVerfGE 114, 258 <294>). Damit das Beamtenverhältnis für
überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv ist, muss sich die Amtsangemessenheit der
Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare und
auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen
Dienstes erzielt werden (vgl. BVerfGE 114, 258 <293 f.>; 117, 330 <354>; 119, 247 <268>;
BVerfGK 12, 189 <202>; 12, 253 <263 f.>). Dabei dürfen allerdings die gegenüber den
Bezahlungssystemen der Privatwirtschaft bestehenden Besonderheiten des beamtenrechtlichen
Besoldungssystems nicht außer Acht gelassen werden, die auf den Charakter des
Beamtenverhältnisses als wechselseitiges Dienst- und Treueverhältnis zurückzuführen sind.
Angesichts der zwischen Staatsdienst und Privatwirtschaft bestehenden Systemunterschiede
müssen die Konditionen (nur) insgesamt vergleichbar sein (vgl. BVerfGE 114, 258 <294>; 119,
247 <268>).
148
c) Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur
amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten
Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 8, 1 <22 f.>; 114, 258 <288>; 117, 372 <381>; 121, 241
<261>). Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung
(vgl. BVerfGE 81, 363 <375 f.>); diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt
bezifferter beziehungsweise bezifferbarer Betrag, zu entnehmen (vgl. BVerfGE 44, 249 <265 ff.>;
117, 330 <352>). Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines
„amtsangemessenen“ Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht
nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar (vgl. BVerfGE 117, 330 <352>).
Innerhalb seines weiten Spielraums politischen Ermessens darf der Gesetzgeber das
Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der
allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Zu prüfen, ob er dabei die
gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat, ist nicht Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 103, 310 <320>; 117, 330 <353>; 121, 241 <261>).
149
Dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entspricht vielmehr eine zurückhaltende,
auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen
Regelung durch das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 65, 141 <148 f.>; 103, 310
<319 f.>; 110, 353 <364 f.>; 117, 330 <353>). Im Ergebnis beschränkt sich die materielle
Kontrolle auf die Frage, ob die dem Beamten gewährten Bezüge evident unzureichend sind.
Dies ist der Fall, wenn der unantastbare Kerngehalt der Alimentation als Untergrenze nicht mehr
gewahrt ist (vgl. BVerfGE 44, 249 <263, 267 f.>; 114, 258 <288 f.>), was anhand einer
Gesamtschau der oben dargelegten Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht
kommenden Vergleichsgruppen zu prüfen ist.
150
d) Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers deckt grundsätzlich auch strukturelle
Neuregelungen der Besoldung in Form von Systemwechseln ab, welche die Bewertung eines
Amtes und die damit einhergehende besoldungsrechtliche Einstufung betreffen (vgl. BVerfGE
26, 141 <158 f.>; 56, 146 <161 ff.>; 64, 367 <379>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Zweiten Senats vom 15. Juli 1999 – 2 BvR 544/97 –, NVwZ 1999, S. 1328). Bei der Einstufung
von Ämtern handelt es sich zuvörderst um eine politische, vom parlamentarischen Gesetzgeber
zu entscheidende Frage, mit deren Beantwortung er selbst die Wertigkeit eines bestimmten
Amtes definiert. Dementsprechend kann der Gesetzgeber ein Amt neu und niedriger bewerten,
die Struktur der Besoldungsordnung oder die der einzelnen Besoldungsgruppen, die Struktur
des Beamtengehalts sowie die Zahlungsmodalitäten grundsätzlich für die Zukunft ändern (vgl.
BVerfG, Beschluss des Vorprüfungsausschusses des Zweiten Senats vom 15. Januar 1985 –
2 BvR 1148/84 –, NVwZ 1985, S. 333; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats
vom 15. Juli 1999 – 2 BvR 544/97 –, NVwZ 1999, S. 1328). Eine veränderte Bewertung unter
Abweichung von der bisherigen Relation der Ämter zueinander ist – bei entsprechender
Besitzstandswahrung – selbst dann denkbar, wenn sich der Amtsinhalt beziehungsweise die
Merkmale, nach denen die betreffenden Ämter zu beurteilen sind, nicht verändert haben (vgl.
BVerfGE 26, 141 <158>; 56, 146 <163>; 64, 367 <379>).
151
Allerdings darf sich der Gesetzgeber bei einer von ihm für notwendig gehaltenen Neuregelung
nicht von unsachlichen Erwägungen leiten lassen (vgl. BVerfGE 26, 141 <158 f.>; 56, 146
<163>; 64, 367 <379>). Nimmt er aufgrund einer politischen Entscheidung beziehungsweise
einer veränderten politischen Wertschätzung eine besoldungsmäßige Neubewertung eines
Amtes vor, ohne die dem Amt zugrunde liegenden Anforderungen zu verändern, muss er dafür
Sorge tragen, dass eine derartige besoldungsrechtliche Neubewertung immer noch den
(unveränderten) Anforderungen des Amtes und dessen prägenden Merkmalen gerecht wird.
Führt die gesetzgeberische Neubewertung zu einer deutlichen Verringerung der Besoldung,
bedarf es hierfür sachlicher Gründe.
152
2. Von dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des
Alimentationsprinzips ist grundsätzlich auch die Einführung neuer und die Modifizierung
bestehender Leistungselemente in der Besoldung gedeckt.
153
a) Der Gesetzgeber kann das beamtenrechtliche Leistungsprinzip besoldungsrechtlich auf
unterschiedliche Art und Weise verwirklichen. Das Leistungsprinzip zählt ebenso wie das
Alimentationsprinzip zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 121, 205 <226>; stRspr). Es
bezeichnet in seinem Kern zunächst das Prinzip der Bestenauslese, wie es ausdrücklich in
Art. 33 Abs. 2 GG verankert ist (vgl. BVerfGE 117, 372 <382>; 121, 205 <226>). Das
Leistungsprinzip betrifft nicht nur den erstmaligen Zugang zu einem öffentlichen Amt beim Eintritt
in das Beamtenverhältnis, sondern beinhaltet auch die Anerkennung und rechtliche Absicherung
des Beförderungserfolges, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung,
Befähigung und fachlicher Leistung erlangt hat (vgl. BVerfGE 117, 372 <382>; 121, 205 <226>).
Über das Statusrecht ist das Besoldungsrecht mittelbar leistungsbezogen, indem Leistung mit
Beförderung honoriert wird.
154
b) Die mittelbare Verwirklichung des Leistungsprinzips im Besoldungsrecht – über das
Statusrecht einerseits sowie über das herkömmliche System der Dienstaltersstufen bei der
Bemessung des Grundgehalts andererseits – schließt allerdings den Einsatz unmittelbar von der
individuellen Leistung der Beamten abhängiger Besoldungsbestandteile nicht aus. Insoweit
kommt es zu einer Überschneidung des Leistungsprinzips mit dem Alimentationsprinzip, das
schon vor Einfügung der Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG eine stete
Weiterentwicklung des Beamtenrechts und dessen Anpassung an veränderte Umstände der
Staatlichkeit ermöglichte (vgl. BVerfGE 119, 247 <262>). Eine stärkere Berücksichtigung des
Leistungsgedankens stellt einen zulässigen Aspekt der Besoldungsgesetzgebung dar (vgl.
BVerfGE 110, 353 <365 ff.>). Dabei kann die Bindung der Besoldung an
Leistungsgesichtspunkte beispielsweise in Gestalt von Leistungsstufen, Leistungsprämien und
Leistungszulagen erfolgen, wie es im Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts
(Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (BGBl I S. 322) der Fall war (vgl. dazu BVerfGE 110, 353
<366 ff.>). Daneben sind aber auch anders ausgestaltete leistungsbasierte Besoldungssysteme
denkbar. Dies gilt auch und gerade bei der Professorenbesoldung, die seit jeher in besonderem
Maße durch leistungsbezogene Elemente gekennzeichnet ist (vgl. Battis/Grigoleit, Möglichkeit
und Grenzen leistungsdifferenzierender Besoldung von Universitätsprofessoren,
Rechtsgutachten, Forum Deutscher Hochschulverband, 1999, S. 21 f.; Lehrich, Ökonomisierung
der Wissenschaft – Rechtliche Bewertung der Reformen im Bereich der Professorenbesoldung
–, 2006, S. 286 ff.).
155
3. Allerdings sind Systemwechsel im Besoldungsrecht unter Einsatz unmittelbar
leistungsdifferenzierender Besoldungselemente nicht unbeschränkt möglich. Der
Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers findet auch und gerade bei Strukturveränderungen
seine Schranke im Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG, das nicht nur Grundlage, sondern
auch Grenze der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit im Besoldungsrecht ist (vgl. BVerfGE
114, 258 <289>; 117, 372 <381>; stRspr).
156
a) Systemwechsel kommen in verschiedener Hinsicht und Ausgestaltung in Betracht, wobei
Veränderungen innerhalb oder außerhalb des beamtenrechtlichen Besoldungssystems
vorstellbar sind. Hochschuldienstrechtliche Reformen sind, ohne dass Art. 33 Abs. 5 GG
betroffen wäre, auch dahingehend denkbar, dass Neueinstellungen nicht im Beamten-, sondern
im Angestelltenverhältnis erfolgen (vgl. BVerfGE 119, 247 <267> für die Berufsgruppe der
Lehrer; vgl. auch die Überlegungen zum Personalstatut für das wissenschaftliche Personal der
Hochschulen und der außeruniversitären Forschungseinrichtungen im Bericht der
Expertenkommission „Reform des Hochschuldienstrechts“ vom 7. April 2000, S. 10 ff.).
Entscheidet sich der Gesetzgeber indes für eine Verbeamtung der Professoren, so unterliegt das
begründete Beamtenverhältnis auch den Bindungen des Art. 33 Abs. 5 GG. Die Übernahme der
Professoren in das Beamtenverhältnis hat für den Dienstherrn viele – auch finanzielle – Vorteile.
Sie befreit ihn von dem Zwang, Arbeits- und Entgeltbedingungen mit den Tarifparteien
auszuhandeln und abzustimmen. Die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses ist der
einseitigen Regelungskompetenz des Beamtengesetzgebers unterstellt. Der Beamte ist seinem
Dienstherrn zur Treue verpflichtet, was auch Folgen für die Ausgestaltung des
Arbeitskampfrechts hat. Mit diesen und weiteren Vorteilen für den Dienstherrn sind umgekehrt
die Bindungen verbunden, die sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergeben, insbesondere auch die
Anforderungen des Alimentationsprinzips. Ein „Rosinenpicken“ erlaubt die Verschiedenheit der
Beschäftigungssysteme dem Gesetzgeber nicht (vgl. zum Ganzen auch BVerfGE 119, 247
<267 f.>).
157
b) Die innerhalb des Beamtenverhältnisses geltenden Bindungen des Art. 33 Abs. 5 GG ziehen
einem besoldungsrechtlichen Systemwechsel verfassungsrechtliche Grenzen. Zwar ist es in der
Entwicklungs- und Anpassungsfähigkeit des Alimentationsprinzips angelegt, dass es dem
Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten zur Realisierung des Anspruchs jedes Beamten auf
amtsangemessene Alimentation eröffnet. Hierzu zählt grundsätzlich auch die Möglichkeit,
anstelle eines grundgehaltsorientierten, nach Dienstaltersstufen gegliederten
Besoldungssystems ein zweigliederiges Vergütungssystem bestehend aus festen
Grundgehältern und variablen Leistungsbezügen als weiteren Gehaltsbestandteilen vorzusehen.
Wenn der Gesetzgeber aber von der einen auf eine andere Gestaltungsvariante übergeht, dann
muss er neben den vom Alimentationsprinzip gestellten Anforderungen auch den sonstigen
verfassungsrechtlichen Vorgaben Genüge tun.
158
Dazu zählt der Gesetzesvorbehalt für die Beamtenbesoldung (vgl. einfachrechtlich § 2 Abs. 1
BBesG; zur Einstufung als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums BVerfGE 8, 28
<35>; 81, 363 <386>; offener BVerfGE 99, 300 <313>). Er bedeutet, dass die Alimentation
generell durch Gesetz zu regeln ist und nur nach Maßgabe eines Gesetzes zuerkannt werden
kann. Die Zulässigkeit leistungsbezogener Bezahlungselemente setzt danach voraus, dass ein
gesetzlicher Rahmen den Anlass und die Möglichkeiten der Leistungsgewährung bestimmt, die
Leistung aufgrund Verwaltungsentscheidung bewilligt wird und diese Bewilligungsentscheidung
dann in die Bezügeberechnung eingeht (vgl. Summer, Gedanken zum Gesetzesvorbehalt im
Beamtenrecht, ZBR 2006, S. 120 <121, 126 f.>). Der Gesetzesvorbehalt entfaltet – insoweit
parallel zum Alimentationsprinzip – Schutzfunktion für den Beamten. Dieser muss sich im
Interesse der Garantie der Unabhängigkeit des Berufsbeamtentums – und damit der Sicherung
der Funktionsfähigkeit der Institution – auf ein Einkommen verlassen können, das seine
rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet.
159
c) Bezogen auf den Personenkreis der Professoren, die Träger des Grundrechts der
Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG sind, genügt ein zweigliederiges
Vergütungssystem, bei dem neben feste Grundgehaltssätze flexible Leistungsbezüge treten, den
verfassungsrechtlichen Anforderungen nur bei wissenschaftsadäquater Ausgestaltung der
Leistungskomponente. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG enthält neben einem individuellen Freiheitsrecht
eine objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde,
wertentscheidende Grundsatznorm (vgl. BVerfGE 35, 79 <112>; 127, 87 <114>; stRspr). Sie
fordert, dass in der Hochschule freie Wissenschaft möglich ist und ungefährdet betrieben werden
kann. Insofern dient Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG dem Schutz vor wissenschaftsinadäquaten
Entscheidungen (vgl. BVerfGE 35, 79 <116 f.>; 127, 87 <115 f.>).
160
Bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der Vereinbarkeit von hochschulrechtlichen
Organisationsnormen mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG ist darauf abzustellen, ob durch diese Normen
die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet werden (vgl.
BVerfGE 111, 333 <355>; 127, 87 <116>). Solange der Gesetzgeber ein hinreichendes Maß an
organisatorischer Selbstbestimmung der Grundrechtsträger sicherstellt, ist er frei, den
Wissenschaftsbetrieb nach seinem Ermessen zu regeln. Der Gesetzgeber darf dabei nicht nur
neue Modelle und Steuerungstechniken entwickeln und erproben; vielmehr ist er sogar
verpflichtet, bisherige Organisationsformen kritisch zu beobachten und zeitgemäß zu reformieren
(vgl. BVerfGE 35, 79 <117>; 111, 333 <355 f.>; 127, 87 <116>). Ihm stehen dabei gerade
hinsichtlich der Eignung neuer Organisationsformen eine Einschätzungsprärogative und ein
Prognosespielraum zu (vgl. BVerfGE 111, 333 <356>; 127, 87 <116>).
161
Bei besoldungsrechtlichen Normen gelten diese Erwägungen entsprechend, so dass es auch
insoweit darauf ankommt, ob eine strukturelle Gefahr wissenschaftsinadäquater Entscheidungen
besteht. Dementsprechend sind die der Vergabe leistungsbezogener Besoldungsbestandteile
vorgeschalteten Leistungsbewertungen im Hochschulbereich grundsätzlich zulässig, wenn und
soweit sie wissenschaftsadäquat ausgestaltet sind und in einem wissenschaftsadäquaten
Verfahren erfolgen. Ein Verbot der Bewertung wissenschaftlicher Qualität oder ein Verbot, an die
Bewertung Folgen bei der Ressourcenverteilung zu knüpfen, lässt sich Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
nicht entnehmen. Forschungsleistungen und Forschungsvorhaben werden seit jeher nicht nur in
Prüfungen und Qualifikationsverfahren, sondern auch in Berufungsverfahren und bei der
Vergabe von Drittmitteln bewertet. Ebenso zulässig ist die Bewertung im Rahmen
hochschulinterner Ressourcenverteilung. Die Absicht des Gesetzgebers,
Allokationsentscheidungen möglichst rational und leistungsorientiert zu steuern, ist bei
wissenschaftsadäquater Bewertung der erbrachten und zu erwartenden Leistungen
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. zum Ganzen BVerfGE 111, 333 <359>).
162
d) Leistungsbezüge müssen, um kompensatorische Wirkung für ein durch niedrige
Grundgehaltssätze entstandenes Alimentationsdefizit entfalten zu können, für jeden Amtsträger
zugänglich und hinreichend verstetigt sein. Dies ist etwa der Fall, wenn die Kriterien für die
Vergabe der Leistungsbezüge vom Gesetzgeber hinreichend bestimmt ausgestaltet sind und
wenn der einzelne Professor – vorbehaltlich unausweichlicher Beurteilungsspielräume zur
Wahrung der Wissenschaftsfreiheit – unter klar definierten, vorhersehbaren und erfüllbaren
Voraussetzungen einen einklagbaren Rechtsanspruch auf die Gewährung von
Leistungsbezügen hat. Dabei müssen, wenn es um die Professorenbesoldung geht, die
Voraussetzungen und Kriterien der Vergabe von Leistungsbezügen, das Verfahren und die
Zuständigkeit wissenschaftsadäquat ausgestaltet sein. Zudem müssen sich die
Leistungsbezüge angemessen im Ruhegehalt niederschlagen, weil zur Sicherung eines
angemessenen Lebensunterhalts im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG auch die Versorgung des
Beamten nach seinem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst gehört (vgl. BVerfGE 11, 203
<210>; 44, 249 <265>; 76, 256 <295 ff., 347>; 117, 372 <380 f.>).
163
4. Systemwechsel sind in besonderem Maße mit Unsicherheiten behaftet und für
Prognoseirrtümer anfällig. Daher kommt es auf die Einhaltung prozeduraler Anforderungen an,
die als „zweite Säule“ des Alimentationsprinzips neben seine auf eine Evidenzkontrolle
beschränkte materielle Dimension treten und seiner Flankierung, Absicherung und Verstärkung
dienen.
164
a) Zwar schuldet der Gesetzgeber von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames
Gesetz (vgl. Geiger, Gegenwartsprobleme der Verfassungsgerichtsbarkeit aus deutscher Sicht,
in: Berberich u. a. , Neue Entwicklungen im öffentlichen Recht, 1979, S. 131 <141>). Da
aber das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation
keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es
prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33
Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten wird (vgl. BVerfGE 125, 175 <226> zur Bestimmung des
menschenwürdigen Existenzminimums; vgl. auch BVerfGE 95, 1 <22> betreffend prozedurale
Anforderungen bei Planungsmaßnahmen durch Gesetz). Die prozeduralen Anforderungen an
den Gesetzgeber kompensieren die Schwierigkeit, das verfassungsrechtlich gebotene
Besoldungsniveau anhand materieller Kriterien zu bestimmen. Zudem stellt diese prozedurale
Absicherung einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses
einschließlich der Festlegung der Besoldungshöhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers
unterliegt. Insofern entfaltet die prozedurale Dimension des Alimentationsprinzips Schutz- und
Ausgleichsfunktion.
165
b) Prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und
Beobachtungspflichten gelten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der
Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei
strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln. Nimmt der Gesetzgeber eine
Umgestaltung der Besoldungsstruktur vor, ist zu berücksichtigen, dass ein solcher Wechsel
verschiedene Unsicherheitsfaktoren birgt und dass sich seine Tragfähigkeit und Auswirkungen
erst allmählich herausstellen. Insoweit steht dem Gesetzgeber für die Etablierung neuer
Besoldungsmodelle ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der bei der Beurteilung der
Amtsangemessenheit in Rechnung zu stellen ist (vgl. auch BVerfGE 111, 333 <360> zur
Hochschulorganisation). Im Gegenzug treffen den Gesetzgeber aber neben einer
Begründungspflicht eine Beobachtungs- und gegebenenfalls eine Nachbesserungspflicht, damit
er möglichen Verstößen gegen das Alimentationsprinzip adäquat begegnen kann. Insoweit ist er
gehalten, bei einer nicht unerheblichen Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten
Entwicklung Korrekturen an der Ausgestaltung der Bezüge vorzunehmen (vgl. BVerfGE 114, 258
<296 f.>; 117, 330 <355>).
II.
166
Hieran gemessen sind die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG – sowohl in der bis zum 31. August
2006 geltenden Fassung als auch in der ab dem 1. September 2006 gültigen Fassung, die in der
hier maßgeblichen Frage keine andere Bewertung zulässt – nicht erfüllt. Die W 2-Besoldung
entspricht in ihrer Gesamtkonzeption nicht den Anforderungen, die das Alimentationsprinzip an
eine amtsangemessene Alimentierung des betroffenen Personenkreises stellt. Eine
Gesamtbetrachtung der für die Bestimmung der Besoldungshöhe maßgeblichen Kriterien ergibt,
dass die gewährte Besoldung evident unzureichend ist. In der Besoldungsgruppe W 2 sind
sowohl die Grundgehaltssätze der durch das Professorenbesoldungsreformgesetz eingeführten
Bundesbesoldungsordnung W als auch die späteren Grundgehaltssätze der hessischen
Besoldungsordnung W unangemessen (anders BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juli 2008 –
Vf. 25-VII-05 –, NVwZ 2009, S. 46 <48 f.> zu den Grundgehaltssätzen der Besoldungsgruppen
W 2 und W 3 gemäß Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 4 des Gesetzes zur Anpassung der Bezüge
2007/2008 vom 20. Dezember 2007 ). Das durch die
Grundgehaltssätze entstandene Alimentationsdefizit wird durch die Leistungsbezüge in ihrer
bisherigen Ausgestaltung nicht kompensiert.
167
1. Die festen Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung W genügen in der Besoldungsgruppe
W 2 nicht, um dem Professor nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen
Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit einen
angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen. Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung der
Grundgehaltssätze die Sicherung der Attraktivität des Professorenamtes für entsprechend
qualifizierte Kräfte, das Ansehen dieses Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Professor
geforderte Ausbildung, seine Verantwortung und seine Beanspruchung nicht hinreichend
berücksichtigt. Dies ergibt sich in erster Linie aus dem Vergleich der Grundgehaltssätze der
Besoldungsgruppe W 2 mit den Grundgehaltssätzen anderer Besoldungsordnungen und wird
durch den Vergleich mit bestimmten Einkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes bestätigt.
168
a) Die Gegenüberstellung mit der am ehesten als Vergleichsgruppe für die W-Besoldung
tauglichen Besoldungsordnung A, die für den direkten Zugang zum höheren Dienst ein
abgeschlossenes akademisches Studium voraussetzt, zeigt, dass die Grundgehaltssätze der
Besoldungsgruppe W 2 – die deutlich niedriger als die Grundgehaltssätze der früheren
Besoldungsgruppe C 3 ausfallen – evident unangemessen sind. Insoweit muss sich der
Gesetzgeber an seiner Konkretisierung des Alimentationsprinzips in Gestalt der
Besoldungsordnung A festhalten lassen.
169
aa) Bezogen auf den 1. Dezember 2005 – das Ernennungsdatum des Klägers des
Ausgangsverfahrens – stellt sich die Besoldungssituation folgendermaßen dar (vgl. zu
entsprechenden Vergleichs- und Berechnungsbeispielen auch Koch, Leistungsorientierte
Professorenbesoldung, Rechtliche Anforderungen und Gestaltungsmöglichkeiten für die
Gewährung von Leistungsbezügen der W-Besoldung, 2010, S. 62 ff.; Wahlers, Das Gesetz zur
Reform der Professorenbesoldung und der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation,
ZBR 2006, S. 149 <155>): Das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 2 BBesO (3.890,03 €)
liegt zwischen der Stufe 8 (3.856,31 €) und der Stufe 9 (3.978,87 €) von insgesamt zwölf Stufen
der Besoldungsgruppe A 14 BBesO. Das nicht nach Dienstaltersstufen gestaffelte Grundgehalt
eines W 2-Professors entspricht somit im System der aufsteigenden Besoldungsordnung A etwa
der Besoldung eines 40-jährigen Oberregierungsrates beziehungsweise Oberstudienrates.
Bezogen auf die Besoldungsgruppe A 15 BBesO ergibt sich, dass das Grundgehalt der
Besoldungsgruppe W 2 BBesO (3.890,03 €) noch unter der Stufe 6 (3.903,77 €) liegt, welche die
Eingangsbesoldung der Besoldungsgruppe A 15 darstellt. Damit erreicht das Grundgehalt eines
W 2-Professors nicht die Besoldung eines jungen Regierungsdirektors beziehungsweise
Studiendirektors. Ohne Leistungsbezüge liegt die Besoldung eines W 2-Professors nicht einmal
auf dem Niveau des Endgrundgehalts (Stufe 12) der Besoldung eines Regierungsrates,
Studienrates oder Akademischen Rates nach A 13 (3.920,58 €), dem Eingangsamt des höheren
Dienstes. Das Grundgehalt des W 2-Professors liegt damit unter dem Besoldungsniveau des
Eingangsamtes des höheren Dienstes in der Endstufe.
170
Dieses vom Bundesgesetzgeber begründete evidente Missverhältnis hat der seit der
Föderalismusreform I für die Besoldung und Versorgung seiner Beamten zuständige hessische
Landesgesetzgeber nicht beseitigt, sondern bei der Einführung der hessischen
Landesbesoldungsordnungen beziehungsweise den allgemeinen Besoldungsanpassungen
fortgeschrieben. Bei der Einführung der hessischen Besoldungsordnung W betrug der
Grundgehaltssatz in der Besoldungsgruppe W 2 ab dem 1. April 2008 3.983,39 €. Er lag damit
unter der Stufe 12 der Besoldungsgruppe A 13 (4.014,67 €) beziehungsweise zwischen der
Stufe 8 (3.948,86 €) und der Stufe 9 (4.074,36 €) der Besoldungsgruppe A 14 beziehungsweise
knapp unter der Stufe 6 (3.997,46 €) als Eingangsbesoldung der Besoldungsgruppe A 15 (vgl.
Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 HBVAnpG 2007/2008). Bei den linearen Besoldungsanpassungen
erfolgte die Erhöhung der Grundgehaltssätze für die W-Besoldung und die allgemeine
Beamtenbesoldung des höheren Dienstes jeweils prozentual gleich und nicht etwa für
Professoren überproportional (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 HBVAnpG 2007/2008, § 1 Abs. 1 HBVAnpG
2009/2010 und § 2 Abs. 1 HBVAnpG 2009/2010). Hierdurch konnte die Disproportionalität
zwischen den Besoldungsordnungen nicht beseitigt werden.
171
bb) Diese Vergleiche belegen, dass die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 den
alimentationsrechtlichen Determinanten in Form von Ausbildung, Verantwortung und
Beanspruchung des Amtsinhabers evident nicht gerecht werden.
172
(1) Die Ämter nicht nur der Besoldungsgruppe W 3, sondern auch der Besoldungsgruppe W 2
stellen hohe Anforderungen an den akademischen Werdegang und die Qualifikation ihrer
Inhaber. Die Einstellungsvoraussetzungen für das Professorenamt belegen, dass es sich
hinsichtlich der Ausbildung um eine besonders anspruchsvolle und herausgehobene Tätigkeit
im öffentlichen Dienst handelt. Nach § 44 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) in der Fassung
des Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung dienst- und arbeitsrechtlicher Vorschriften im
Hochschulbereich (HdaVÄndG) vom 27. Dezember 2004 (BGBl I S. 3835) sind
Einstellungsvoraussetzungen für Professoren ein abgeschlossenes Hochschulstudium, die
pädagogische Eignung des Bewerbers sowie seine besondere wissenschaftliche Befähigung,
die in der Regel durch eine qualitätvolle Promotion nachgewiesen wird. Darüber hinaus sind je
nach den Anforderungen der Stelle zusätzliche wissenschaftliche Leistungen oder besondere
Leistungen bei der Anwendung oder Entwicklung wissenschaftlicher Erkenntnisse und
Methoden in einer mehrjährigen beruflichen Praxis erforderlich. Ähnliche Bestimmungen
enthalten § 71 des Hessischen Hochschulgesetzes in der Fassung vom 31. Juli 2000 (GVBl I
S. 374) beziehungsweise § 62 des Hessischen Hochschulgesetzes vom 14. Dezember 2009
(GVBl I S. 666), die diese Anforderungen in das Landesrecht übernehmen. Eine Professur wird
aufgrund des geforderten Qualifikationsweges typischerweise nicht vor dem 35., oft erst um das
40. Lebensjahr herum erreicht. An dieser gerade für Habilitanden langen und mit Unsicherheiten
behafteten Qualifikationsphase – mag sie auch regelmäßig von Einkünften aus einem
Beamtenverhältnis auf Zeit oder aus einem Angestelltenverhältnis begleitet sein – kann das
Besoldungsrecht nicht vorbeigehen.
173
(2) Mit dem Professorenamt sind vielfältige und anspruchsvolle Aufgaben in Forschung und
Lehre sowie administrativer Art verbunden. Nach § 43 HRG nehmen Hochschullehrer die ihrer
Hochschule jeweils obliegenden Aufgaben in Wissenschaft und Kunst, Forschung, Lehre und
Weiterbildung in ihren Fächern nach näherer Ausgestaltung ihres Dienstverhältnisses
selbständig wahr. Diese Aufgaben der Hochschulen decken ihrerseits ein breites Spektrum ab,
wie sich aus der Aufgabenbeschreibung in §§ 3 und 4 des Hessischen Hochschulgesetzes in
der Fassung vom 31. Juli 2000 beziehungsweise in §§ 3 und 4 des Hessischen
Hochschulgesetzes vom 14. Dezember 2009 ergibt. Die Aufgabenzuweisungen unterstreichen
die gesamtgesellschaftliche Bedeutung der Hochschulen und ihre zentrale Stellung in der
Wissensgesellschaft. Auch aus § 70 Abs. 1 des Hessischen Hochschulgesetzes in der Fassung
vom 31. Juli 2000 beziehungsweise § 61 des Hessischen Hochschulgesetzes vom
14. Dezember 2009 erschließt sich die besondere Qualität der Tätigkeit und der Verantwortung
des Professorenamtes. Diese Tätigkeit ist durch ein einzigartiges, verfassungsrechtlich durch
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG abgesichertes Maß an Selbstbestimmtheit und Eigenverantwortung
gekennzeichnet, das sich auch bei der Bestimmung der Wertigkeit des Amtes innerhalb des
besoldungsrechtlichen Gefüges niederschlagen muss.
174
(3) Zur Beanspruchung des Inhabers eines Professorenamtes gehört es insbesondere, dass er
für die Ausbildung der Nachwuchskräfte in akademischen Berufen Sorge trägt, die eines Tages
ihrerseits anspruchs- und verantwortungsvolle Aufgaben wahrnehmen sollen. Dies spricht dafür,
dass das dem Professorenamt zugeordnete Grundgehalt nicht im unteren Bereich der Besoldung
des höheren Dienstes (Besoldungsordnung A) angesiedelt sein darf. Ein weiteres Indiz für die
evidente Unangemessenheit der Grundgehaltssätze ist der Umstand, dass ein W 2-Professor
möglicherweise eine geringere Besoldung als ein der Besoldungsordnung A zugeordneter
wissenschaftlicher Beamter erhält, der die Qualifikationsvoraussetzungen für eine Berufung zum
Professor nicht erfüllt.
175
b) Gegenüberstellungen mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes führen im
Rahmen der erforderlichen Gesamtschau zu keiner anderen Beurteilung, sondern bekräftigen
die aufgrund des Besoldungsvergleichs zu anderen Beamtengruppen getroffene Feststellung
der evidenten Unangemessenheit.
176
Das Statistische Bundesamt hat in seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung Daten
aus der Verdienststrukturerhebung 2006 vorgelegt, die es ermöglichen, die W 2-Besoldung mit
dem Verdienst von ausgewählten, nach Beruf, Universitätsabschluss, Berufserfahrung und
Anforderungsniveau verwandten Beschäftigtengruppen in der Privatwirtschaft zu vergleichen
und die relative Position der W 2-Professoren in der jeweiligen gruppenspezifischen Verteilung
der Verdienste zu bestimmen. Ein auf dieser Grundlage durchgeführter Vergleich der W 2-
Besoldung mit der Gruppe aller Vollzeitbeschäftigten in leitender Stellung, die über einen
Universitätsabschluss verfügen, ergibt, dass nur 20 % der Vergleichsgruppe weniger als der
W 2-Professor verdienen, während es im Vergleich zur früheren Besoldungsgruppe C 3
(Stufe 11) 39 % der Vergleichsgruppe waren. Die W 2-Professoren sind danach in der
betreffenden Verdienstskala weit unten angesiedelt, und ihre relative Verdienstposition hat sich
durch die mit dem Übergang von der C-Besoldung zur W-Besoldung verbundene Absenkung
des Grundgehalts und die Abschaffung der Dienstaltersstufen deutlich verschlechtert.
177
c) In der Gesamtschau ist dieser Befund verfassungsrechtlich nicht mehr akzeptabel. Sachliche
Gründe für die vom Gesetzgeber vorgenommene Veränderung der Wertigkeit des
Professorenamtes sind weder dargelegt noch sonst erkennbar. Vielmehr muss der Gesetzgeber
die Attraktivität des Beamtenverhältnisses – hier konkret des Professorenamtes – für
entsprechend qualifizierte Kräfte im Blick behalten, um insgesamt die Qualität des
Berufsbeamtentums und die Attraktivität des Wissenschaftsberufs sicherzustellen.
178
2. Die evidente Unangemessenheit der Grundgehaltssätze wird nicht durch die vom
Gesetzgeber in Aussicht gestellten Leistungsbezüge aufgehoben. Zwar kann der Gesetzgeber
dem Alimentationsprinzip auch dadurch Rechnung tragen, dass er Teile des Gehalts als fest und
andere Gehaltsbestandteile als von bestimmten Leistungskriterien – etwa der Erzielung
bestimmter Leistungen in Forschung und Lehre – abhängig ausgestaltet. Wenn sich der
Gesetzgeber aber für eine derartige Konzeption entscheidet, dann müssen bei für sich
genommen nicht ausreichendem Grundgehalt die variablen Leistungsbezüge, um das
Grundgehalt alimentativ aufstocken zu können, für jeden Amtsträger zugänglich und hinreichend
verstetigt sein. Dies ist vorliegend offensichtlich nicht der Fall.
179
a) Nach der einfachrechtlichen Ausformung besteht kein Anspruch auf die Gewährung von
Leistungsbezügen, sondern nur ein Anspruch darauf, dass über die Gewährung
ermessensfehlerfrei entschieden wird. Nach dem Wortlaut des § 33 Abs. 1 BBesG sowie der
§§ 3 bis 6 HLeistBVO ist die Entscheidung über das „Ob“ und „Wie“ der Gewährung von
Leistungsbezügen als Ermessensentscheidung ausgestaltet, die gerichtlich (nur) auf
Ermessensfehler hin überprüfbar ist (vgl. Detmer, Das Recht der Professoren, in:
Hartmer/Detmer , Hochschulrecht, Ein Handbuch für die Praxis, 2. Aufl. 2011, S. 113
<190, Fn. 634>; Wahlers, Das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung und der Grundsatz
der amtsangemessenen Alimentation, ZBR 2006, S. 149 <158>).
180
Auch im Gesetzgebungsverfahren ging man davon aus, dass kein Anspruch auf die Gewährung
von Leistungsbezügen begründet werden solle. Der Stellungnahme des Bundesrates zum
Regierungsentwurf des Professorenbesoldungsreformgesetzes ist zu entnehmen, dass es mit
dem Grundsatz individueller Leistungshonorierung nicht vereinbar sei, ausnahmslos jedem
Professor zusätzlich zum festen Grundgehalt Leistungsbezüge in Aussicht zu stellen. Es dürfe
daher keineswegs der Eindruck entstehen, das Gesetz gebe einen Rechtsanspruch auf
bestimmte Leistungsbezüge; es könne und müsse auch Professoren geben, die lediglich das
Grundgehalt ihrer Besoldungsgruppe erhielten (vgl. BTDrucks 14/6852, S. 21). Diese Aussage
ist in der Gegenäußerung der Bundesregierung unwidersprochen geblieben (vgl. BTDrucks
14/6852, S. 25). Diese betont vielmehr ausdrücklich, dass die Bezeichnung des Grundgehalts
als Mindestbezug keinen Rechtsanspruch auf die Zahlung von Leistungsbezügen zusätzlich
zum Grundgehalt begründe. Die festen Grundgehälter in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3
stellten auch ohne zusätzliche Leistungsbezüge die amtsangemessene Alimentation dar.
181
b) Die dargestellten Unsicherheiten betreffen nicht nur das „Ob“ der Gewährung von
Leistungsbezügen, sondern setzen sich bei ihrer höhenmäßigen Bemessung fort. Auch hierbei
handelt es sich um eine von nur wenigen normativen Vorgaben eingehegte
Ermessensentscheidung. Angesichts der Möglichkeit der Durchbrechung der B 10-Obergrenze
gemäß § 33 Abs. 2 BBesG ist weder eine strikte Plafondierung nach oben noch – wie auch die
Situation des Klägers des Ausgangsverfahrens zeigt – eine nicht unterschreitbare Untergrenze
bei der Vergabe vorgesehen. Dabei besteht ein Spannungsverhältnis zwischen der Möglichkeit
der einzelfallbezogenen Durchbrechung der B 10-Obergrenze einerseits und der insgesamt
gedeckelten Vergabe der Leistungsbezüge durch den Vergaberahmen nach § 34 BBesG
andererseits. Diese Rahmenbindung bewirkt, dass bei der Vergabe von Leistungsbezügen
berücksichtigt werden muss, in welchem Maße der Vergaberahmen durch frühere Vergaben
bereits ausgeschöpft ist. So können besonders hoch bemessene Leistungsbezüge für einige
wenige Spitzenkräfte dazu führen, dass für weitere Vergaben nur noch ein geringer Teil des
Gesamtvolumens zur Verfügung steht. Für die „zu spät gekommenen“ Professoren kommen
dann allenfalls niedrig bemessene Leistungsbezüge in Betracht, ohne dass dies von der
individuellen Leistung des Professors abhängig oder von ihm in irgendeiner Weise beeinflussbar
wäre. Überdies ist die Teilnahme der Leistungsbezüge an den allgemeinen
Besoldungserhöhungen nicht gesetzlich geregelt, sondern der Entscheidung der
Hochschulleitung überantwortet (vgl. § 7 HLeistBVO).
182
c) Auch die sonstigen Modalitäten der Vergabe der Leistungsbezüge belegen, dass sie in ihrer
derzeitigen Ausgestaltung lediglich additiven und keinen alimentativen Charakter aufweisen.
Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 BBesG können Leistungsbezüge im Sinne des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
und Nr. 2 BBesG (Berufungs- bzw. Bleibe-Leistungsbezüge und besondere Leistungsbezüge)
nicht nur unbefristet, sondern auch befristet oder als Einmalzahlung vergeben werden. Nach
§ 33 Abs. 1 Satz 3 BBesG werden die Funktions-Leistungsbezüge im Sinne des § 33 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 BBesG für die Dauer der Wahrnehmung der Funktion oder Aufgabe gewährt und
haben damit naturgemäß befristeten Charakter. Hieran anknüpfend unterscheiden sich die
Leistungsbezüge auch hinsichtlich ihrer Ruhegehaltfähigkeit. Ausweislich der komplexen
Regelung des § 33 Abs. 3 BBesG hängen das „Ob“ und das „Wie“ der Ruhegehaltfähigkeit
unbefristeter und befristeter Leistungsbezüge von einer Vielzahl von Faktoren sowie teilweise
von einer Entscheidung der zuständigen Universitätsorgane ab (vgl. § 7 HLeistBVO). Sie dürften
daher im Ergebnis für die Ruhestandsversorgung oft nur in geringem Maße wirksam werden.
Auch aus diesem Grund sind die Leistungsbezüge in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung nicht
zur Kompensation evidenter Alimentationsdefizite geeignet.
183
d) Bestätigt wird dieser Befund durch die tatsächliche Praxis der Vergabe der Leistungsbezüge.
Die hierzu verfügbaren Zahlen, die von den Beteiligten und Äußerungsberechtigten in ihren
schriftlichen Stellungnahmen sowie in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt wurden,
divergieren teils erheblich, was nicht zuletzt auf die Schwierigkeiten bei der Erfassung befristeter
und einmaliger Leistungsbezüge zurückzuführen sein dürfte. Auch Angaben zur Höhe der
Leistungsbezüge bieten kein verlässliches Bild. Gleichwohl zeigen die Zahlen übereinstimmend,
dass in den vergangenen Jahren durchweg nicht alle erfassten Professoren in den Genuss von
Leistungsbezügen gekommen sind. So haben ausweislich des Evaluationsberichts des
Bundesministeriums des Innern im erfassten Zeitraum 800 Professoren, also rund 23 % der
Professoren in Ämtern der Besoldungsgruppen W 2 und W 3, keine Leistungsbezüge erhalten
(Evaluationsbericht, S. 16). Dies gilt insbesondere für Erstberufene, weil die am stärksten von
der Nichtgewährung betroffene Altersgruppe die der Professoren zwischen 36 und 40 Jahren ist.
Dass Leistungsbezüge in über der Hälfte der Fälle unbefristet gewährt wurden
(Evaluationsbericht, S. 16), heißt zugleich, dass ein nicht unerheblicher Teil (etwa 40 %) befristet
oder einmalig vergeben wurde. Die Höhe der an die Professoren ausbezahlten Leistungsbezüge
bewegt sich in den einzelnen Kategorien in einer weiten Bandbreite (Evaluationsbericht, S. 15).
Die so vergebenen Leistungsbezüge erfüllen weder nach ihrer Dauer noch nach ihrer Höhe
alimentative Mindestanforderungen.
184
3. Das vom Gesetzgeber geschaffene Besoldungsniveau verletzt trotz des ihm zukommenden
großen Beurteilungsspielraums den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation. Die
besoldungsmäßige Neubewertung des Amtes ist den (unverändert fortbestehenden)
amtsprägenden Merkmalen und dem Inhalt des Amtes nicht gerecht geworden. Zur Beseitigung
des als verfassungswidrig erkannten Alimentationsdefizits stehen dem Gesetzgeber mehrere
Möglichkeiten offen. Die Verfassung gibt dem Gesetzgeber keine bestimmte Lösung, etwa eine
Rückkehr zum früheren System der C-Besoldung, vor. Es steht ihm frei, ein amtsangemessenes
Alimentationsniveau über die Höhe der Grundgehaltssätze sicherzustellen oder etwa die
Leistungsbezüge so auszugestalten, dass sie alimentativen Mindestanforderungen genügen.
185
Angesichts dieser Gestaltungsmöglichkeiten trifft den Gesetzgeber die Pflicht, nachdem er sich
in Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben für ein bestimmtes Neuregelungsmodell
entschieden hat, dessen Funktionsfähigkeit und Systemgerechtigkeit zu beobachten und
gegebenenfalls erforderliche Nachbesserungen vorzunehmen. Insoweit besteht eine Kontroll-
und gegebenenfalls eine Nachbesserungspflicht, um möglichen Verstößen gegen das
Alimentationsprinzip adäquat begegnen zu können. Erweist sich das für die Zukunft gewählte
Modell als nicht tragfähig oder kommt es aus sonstigen Gründen zu einer nicht unerheblichen
Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung, so ist der Gesetzgeber
verpflichtet, Korrekturen an der Ausgestaltung des Besoldungssystems beziehungsweise der
Bezügehöhe vorzunehmen.
D.
186
Der Verstoß einer Norm gegen das Grundgesetz kann entweder zur Nichtigerklärung (vgl. § 82
Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG) oder dazu führen, dass das Bundesverfassungsgericht die mit der
Verfassungswidrigkeit gegebene Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz feststellt (vgl.
§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 79 Abs. 1 und § 31 Abs. 2 BVerfGG). Eine Nichtigerklärung hätte zur Folge,
dass es für die Besoldung an der gesetzlichen Grundlage fehlen würde, der es mit Blick auf den
verfassungsrechtlich vorgegebenen und einfachrechtlich in § 2 Abs. 1 BbesG angeordneten
Gesetzesvorbehalt bedarf. Damit würde ein Zustand geschaffen, der von der
verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige (vgl. BVerfGE 119,
331 <382 f.>; 125, 175 <255 f.>).
187
Stellt das Bundesverfassungsgericht die Unvereinbarkeit einer Norm oder mehrerer Normen mit
dem Grundgesetz fest, folgt daraus grundsätzlich die Verpflichtung des Gesetzgebers, die
Rechtslage rückwirkend verfassungsgemäß umzugestalten. Ausnahmen von dieser Regelfolge
der Unvereinbarkeit hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt bei haushaltswirtschaftlich
bedeutsamen Normen bejaht (vgl. BVerfGE 93, 121 <148>; 105, 73 <134>; 117, 1 <70>).
Speziell bei besoldungsrechtlichen Normen gilt zu beachten, dass die Alimentation des
Beamten der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs aus gegenwärtig zur
Verfügung stehenden Haushaltsmitteln darstellt. Eine allgemeine rückwirkende Behebung des
Verfassungsverstoßes ist daher mit Blick auf die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses
nicht geboten (vgl. BVerfGE 81, 363 <383 ff.>; 99, 300 <330 f.>). Eine rückwirkende Behebung ist
jedoch sowohl hinsichtlich des Klägers des Ausgangsverfahrens als auch hinsichtlich etwaiger
Kläger erforderlich, über deren Anspruch noch nicht abschließend entschieden worden ist (vgl.
BVerfGE 99, 300 <331>).
E.
188
Diese Entscheidung ist mit 6:1 Stimmen ergangen.
Voßkuhle
Di Fabio
Lübbe-Wolff
Gerhardt
Landau
Huber
Hermanns
Abweichende Meinung des Richters Gerhardt
zum Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012
- 2 BvL 4/10 -
189
Die Besoldung der Hochschullehrer folgt seit jeher Grundsätzen, die von denjenigen für die
Besoldung der anderen Beamten abweichen. Daher überdehnt es die dem Gesetzgeber durch
Art. 33 Abs. 5 GG auferlegten Schranken, auf der Grundlage eines direkten Vergleichs von
Teilelementen der Besoldungsordnungen A und W eine Unteralimentierung einer Gruppe von
Professoren festzustellen. Die gesetzliche Regelung, nach der sich die Besoldung der der
Besoldungsgruppe W 2 zugeordneten Professoren aus einem moderaten, aber auskömmlichen
Grundgehalt und variablen leistungsbezogenen Elementen zusammensetzt, kann vielmehr an
frühere Vorbilder anknüpfen und trägt nachvollziehbar den tatsächlichen Entwicklungen und
rechtlichen Anforderungen im Hochschulbereich Rechnung.
190
1. Das Bundesverfassungsgericht berücksichtigt in ständiger Rechtsprechung die
Besonderheiten des Beamtenverhältnisses der Hochschullehrer (vgl. BVerfGE 3, 58 <141>; 35,
23 <30 f.>; 35, 79 <146>; 43, 242 <277>; 67, 1 <12>). Das sogenannte
Hochschullehrerbeamtenrecht trägt den vielfältigen Besonderheiten des Hochschulbetriebs
Rechnung, der sich einerseits mit den gesellschaftlichen Erwartungen an die Hochschule als
Institution wandelt, andererseits von den mit der Freiheit von Kunst und Wissenschaft, Forschung
und Lehre (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) verbundenen Gewährleistungen geprägt zu sein hat (vgl.
zum Ganzen BVerfGE 126, 1 <19 ff.>; 127, 87 <118 ff.>, jeweils m.w.N.).
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Zu den dementsprechenden charakteristischen Besonderheiten des Rechts der
Hochschullehrerbesoldung gehört unter anderem seit je, dass es neben dem Hochschullehrer in
jedem Fall zustehenden Bezügen fakultative Bezüge unterschiedlicher Art und Ausgestaltung
gibt (vgl. BVerfGE 35, 23 <30 f.>; 43, 242 <277>). Auch wenn die Professorenbesoldung seit
Beginn des 20. Jahrhunderts sich zunehmend in Richtung auf eine Beamtenalimentation hin
entwickelt hat, die in der Besoldungsordnung C kulminierte (vgl. Haug, Das Kolleggeld - die
Geschichte eines Leistungselements in der Hochschullehrerbesoldung, ZBR 1999, S. 113 ff.;
Lehrich, Ökonomisierung der Wissenschaft, 2006, S. 40 ff.), enthielt sie doch bis in die
Gegenwart in erheblichem Umfang tätigkeits- und leistungsbezogene, teilweise vertraglicher
Vereinbarung zugängliche Elemente (vgl. Battis/Grigoleit, Möglichkeit und Grenzen
leistungsdifferenzierender Besoldung von Universitätsprofessoren, Rechtsgutachten, Forum
Deutscher Hochschulverband, 1999, S. 21 f.). Für das Grundverständnis bezeichnend erscheint
der Hinweis des Präsidenten des Hochschulverbandes vom 7. März 1962, „dass die deutschen
Hochschullehrer mit der Preisgabe des bisherigen Kolleggeldsystems bewusst auf die
Möglichkeit verzichten, durch eigene Initiative und Anstrengung im Lehrbetrieb einen
wesentlichen Teil ihres Lebensstandards selbst zu bestimmen. Sie geben damit ein
bedeutsames Recht auf, das sie seit jeher vor allen anderen Beamtengruppen haben“
(Weißbuch über die Neuordnung des Kolleggeld- und Besoldungswesens, hrsg. im Auftrag des
Vorstandes des Hochschulverbandes, 1962, S. 303 <308>).
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Auch was die Höhe der Professorenbesoldung anlangt, lassen sich im traditionsbildenden
Zeitraum keine Strukturprinzipien ausmachen, die als hergebrachte Grundsätze des
Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG die Gestaltungsmacht des Gesetzgebers
beschränken könnten. Insbesondere gibt es keine verfassungsfeste Tradition eines bestimmten
Verhältnisses zur Alimentation der anderen Beamten. Zwar entsprach seit Ende des
19. Jahrhunderts die den ordentlichen Professoren garantierte Gesamtvergütung in etwa der
Vergütung eines Ministerialrats (vgl. Haug, a.a.O., S. 114 m.w.N.). Eine derartige Orientierung
kann jedoch bereits angesichts der grundsätzlichen Beibehaltung von tätigkeits- und
leistungsbezogenen Gehaltsanteilen und ihrer praktischen Wirkung nicht als strukturbildend
angesehen werden; insbesondere das Kolleggeld bildete - je nach „Hörerzulauf“ - nach wie vor
einen wesentlichen Bestandteil der Diensteinnahmen der Professoren, dessen gerechtere
Verteilung Gegenstand von Reformbemühungen seit etwa 1960 war (dazu Haug, a.a.O.,
S. 114 f.). Im Übrigen scheint der Bezug zur Besoldung von Laufbahnbeamten auf die Besoldung
der ordentlichen Professoren beschränkt gewesen zu sein.
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2. Entfaltet Art. 33 Abs. 5 GG für die Gestaltung der Besoldung der Professoren in der heutigen
Hochschullandschaft demnach nur sehr begrenzt direktive Kraft (vgl. etwa BVerfGE 43, 242
<277 ff.>), drängt sich die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen diesbezüglicher
Gesetzgebung auf.
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a) Der Senat greift ohne weiteres auf den für die allgemeine Beamtenschaft geltenden
Alimentationsgrundsatz zurück und kommt in einem Vergleich des Grundgehalts der
Besoldungsgruppe W 2 in erster Linie mit der Alimentation der Beamten des höheren Dienstes
zur Feststellung einer Unteralimentation; diese werde durch die vorgesehenen Leistungszulagen
nicht hinreichend kompensiert, weil sie dem - wiederum dem allgemeinen
Alimentationsgrundsatz zugehörigen - Gebot der Gesetzmäßigkeit der Besoldung nicht
genügten. Damit bleibt die - wie gezeigt, in der Tradition der Professorenbesoldung stehende -
Grundentscheidung des Gesetzgebers unrespektiert, nämlich eine den Chancen und Risiken in
Werdegang und beruflicher Entwicklung der Hochschullehrer - den „vertikalen“ Vergleich
innerhalb der W-Besoldung klammert der Senat aus - sowie den spezifischen Aufgaben von
Wissenschaft und Forschung gerecht werdende Besoldung zu schaffen, die ein unstreitig
moderates, aber auskömmliches Grundgehalt mit der Chance auf Tätigkeits- und
Leistungszulagen integral verbindet. Die offensichtlichen Aporien des ohnehin nur teilweise
durchgeführten Vergleichs - sie reichen von der verkürzten Würdigung der Qualifikationszeit für
ein Professorenamt über die Nichtberücksichtigung des Umstandes, dass der
Qualifikationsaufwand mit zunehmendem Dienstalter an Bedeutung verliert, bis hin zur
einseitigen Gewichtung der besonderen Qualität und Verantwortung des Professorenamtes, mit
der eine implizite Abwertung der Tätigkeit und Verantwortung anderer Beamter einhergeht -
belegen, dass die vom Gesetzgeber gewollte und traditionsgerechte Unterscheidung der
allgemeinen Beamtenbesoldung und der Hochschullehrerbesoldung bei der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle nicht plausibel überspielt werden kann.
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b) Der Besoldungsgesetzgeber ist, auch soweit er nicht hergebrachte Grundsätze des
Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zu berücksichtigen oder gar zu beachten hat,
keineswegs frei von verfassungsrechtlichen Bindungen. Aspekte der Gleichheit und
Verhältnismäßigkeit sowie sozialstaatlicher Ausgewogenheit können sich zu
verfassungsgerichtlich kontrollierbaren Maßstäben verdichten (vgl. BVerfGE 49, 260 <273>; 52,
303 <341>; 67, 1 <14>). Insoweit bieten die vom Senat angesprochenen, letztlich aus den
Funktionsbedingungen der rechtsstaatlichen Demokratie in der Ausprägung des Grundgesetzes
herzuleitenden Anforderungen an die Gesetzgebung („Prozeduralisierung“) eine bedeutsame
Richtigkeitsgewähr, und zwar gerade jenseits der lediglich bewahrenden Garantie des Art. 33
Abs. 5 GG, die keine vollständigen verfassungsrechtlichen Maßstäbe für die Beamten- und
Besoldungsgesetzgebung bereit halten kann. Hinzu treten spezifische Anforderungen dort, wo
Beamte nicht in erster Linie zur Ausübung hoheitlicher Befugnisse (Art. 33 Abs. 4 GG) eingesetzt
werden und einem besonderen verfassungsrechtlichen Regime unterliegen, wie insbesondere
Professoren den Gesetzmäßigkeiten von Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5
Abs. 3 Satz 1 GG).
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3. Der Gesetzgeber hat mit dem Professorenbesoldungsreformgesetz eine wohl vorbereitete (vgl.
Nachw. in BTDrucks 14/6852, S. 12; zum weiteren Zusammenhang vgl. BVerfGE 111, 226
<227 ff.>) und ausgewogene Gesamtneuregelung geschaffen, die eine (alimentative)
Grundversorgung mit Anreizelementen verbindet, deren grundsätzliche Sachgerechtigkeit von
keiner Seite in Zweifel gezogen worden ist. Die Bemessung des den W 2-Professoren in jedem
Fall zustehenden Grundgehalts - gewürdigt nicht isoliert, sondern als Teil der
Gesamtbesoldung - lässt eine Fehlgewichtung des Gesetzgebers nicht erkennen und fügt sich in
Stufungen der Besoldungsordnung W stimmig ein. Die Vorbehalte des Senats gegen die
Ausgestaltung der Leistungsbezüge vermag ich nicht zu teilen. Zum einen dürfen
Leistungsbezüge, wenn man die gesetzgeberische Grundentscheidung achtet, gerade nicht
gewissermaßen automatisch zu Versorgungselementen werden, was aber Anliegen des Senats
zu sein scheint. Zum anderen ist in keiner Weise ausgelotet, wie die diesbezüglichen
differenzierten Regelungen auszulegen und anzuwenden sind und wie sie sich danach
auswirken. Der Rückgriff auf globale und daher wenig aussagekräftige Statistiken hilft hier nicht
weiter, vielmehr ist die Konkretisierungsleistung der Gerichte abzuwarten (vgl. BVerfGE 127, 87
<119>). So liegt es, wenn in § 33 Abs. 1 BBesG davon die Rede ist, es würden „neben dem als
Mindestbezug gewährten Grundgehalt variable Leistungsbezüge vergeben“, durchaus nahe,
dass hier dem Grunde nach ein Anspruch begründet worden ist. Die Fragen, wie die
untergesetzlichen Kriterienkataloge wissenschaftsadäquat umgesetzt werden (vgl. dazu etwa
Battis, Leistungsorientierte Besoldung von Professoren, ZBR 2000, S. 253 <257 f.>) und in
welchem Umfang Justiziabilität gesichert sein muss, bedürften ebenso der Klärung wie die
Frage, in welchem Maße ein (fort)bestehender Vergaberahmen rechtlich und - etwa im Hinblick
auf die Fluktuation in der jeweiligen Hochschule oder die mit einer Budgetierung ermöglichten
Umschichtungen innerhalb ihres Haushalts - tatsächlich das Ob und die Höhe der
Leistungszulagen bestimmt. Dass eine verfassungskonforme Handhabung der Leistungszulagen
von vornherein ausscheidet, ist nicht dargetan (zur Bewältigung unvermeidbarer Auslegungs-
und Anwendungsunsicherheiten bei umfassenden Neuregelungen vgl. BVerfGE 118, 277
<360>; 119, 331 <393> - abw. M.).
Gerhardt