Urteil des BVerfG, Az. 1 BvR 1821/97

BVerfG: verfassungsbeschwerde, veränderte verhältnisse, staat, erfüllung, vergütung, kreditinstitut, kapitalanleger, verursacherprinzip, entziehen, rechtsgrundsatz
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1821/97 -
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
der Volksbank... e.G.
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Felix Busse und Koll.,
Oxfordstraße 21, Bonn -
gegen das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 15. Juli 1997 - XI ZR 269/96 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
Richter Kühling,
die Richterin Jaeger
und den Richter Hömig
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 28. August 2000 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Gründe:
I.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob Kreditinstitute für die Bearbeitung steuerrechtlicher
Freistellungsaufträge von Kunden, die solche Aufträge bei ihnen einreichen, eine Vergütung verlangen dürfen.
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1. Die Beschwerdeführerin betreibt eine Volksbank. Sie nimmt von ihren Kunden Freistellungsaufträge entgegen und
führt sie durch. Dafür beansprucht sie ein Entgelt von 12 DM im Jahr. Das geschieht auf der Grundlage Allgemeiner
Geschäftsbedingungen, deren Nr. 12 Abs. 1 wie folgt lautet:
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Zinsen und Entgelte im Privatkundengeschäft
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Die Höhe der Zinsen und Entgelte für die im Privatkundengeschäft üblichen Kredite und
Leistungen ergibt sich aus dem "Preisaushang - Regelsätze im standardisierten
Privatkundengeschäft", und ergänzend aus dem "Preisverzeichnis". Wenn ein Kunde einen
dort aufgeführten Kredit oder eine dort aufgeführte Leistung in Anspruch nimmt und dabei
keine abweichende Vereinbarung getroffen wurde, gelten die zu diesem Zeitpunkt im
Preisaushang oder Preisverzeichnis angegebenen Zinsen oder Entgelte..."
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Im Preisaushang heißt es unter "Sonstiges":
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Verwaltung Freistellungsauftrag 12,00 DM pro Jahr.
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Im Ausgangsverfahren beantragte ein Verbraucherschutzverein, der Beschwerdeführerin die Verwendung dieser
Klausel gegenüber Privatkunden zu untersagen. Das Landgericht hat die Klage abgewiesen, das Oberlandesgericht
die Berufung des Klägers zurückgewiesen (vgl. WM 1995, S. 1805; WM 1996, S. 2331). Dagegen hat der
Bundesgerichtshof dem genannten Antrag in dem angegriffenen Urteil stattgegeben (vgl. BGHZ 136, 261). Zur
Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:
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§ 8 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (im Folgenden: AGBG) stehe
einer Inhaltskontrolle der Entgeltklausel der Beschwerdeführerin nicht entgegen. Unter Rechtsvorschriften in der
Bedeutung dieser Regelung seien nicht nur Gesetzesvorschriften im materiellen Sinne zu verstehen, sondern auch
allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze und das Abweichen von wesentlichen Rechten und Pflichten, die sich aus
der Natur des jeweiligen Vertragsverhältnisses ergäben. Der Verwender von Allgemeinen Geschäftsbedingungen
könne nach allgemeinen Grundsätzen Entgelte nur für Leistungen verlangen, die er auf rechtsgeschäftlicher Grundlage
für den einzelnen Kunden erbringe. Jede Entgeltregelung, die sich nicht auf eine solche Leistung stütze, sondern die
Aufwendung für die Erfüllung gesetzlich begründeter eigener Pflichten des Verwenders abzuwälzen versuche, stelle
deshalb eine Abweichung von Rechtsvorschriften dar.
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Der danach hier eröffneten Inhaltskontrolle halte die streitige Klausel nicht stand, weil sie gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1
AGBG mit wesentlichen Grundgedanken der Rechtsordnung unvereinbar sei und die betroffenen Kapitalanleger im
Sinne von § 9 Abs. 1 AGBG in unangemessener Weise benachteilige. Mit der Verwaltung von Freistellungsaufträgen
erfülle die Beschwerdeführerin eine ihr vom Staat im öffentlichen Interesse auferlegte Pflicht, mit der ihre vertragliche
Pflicht zur Auszahlung der Kapitalerträge an den Kunden insoweit modifiziert werde, als sie den Steuerabzug
einzubehalten und an den Staat abzuführen habe. Ähnlich wie beim Lohnsteuerabzug oder bei der Einbehaltung der
Versicherungsteuer würden Kreditinstitute durch das Zinsabschlaggesetz vom 9. November 1992 (BGBl I S. 1853) zur
Erfüllung staatlicher Aufgaben herangezogen. Ob die damit für sie verbundene finanzielle Belastung noch zumutbar
sei, sei eine verfassungsrechtliche Frage, die die Wirksamkeit der diese Pflichten begründenden Steuernormen
betreffe. Das Verhältnis der Kreditinstitute zu ihren Kunden werde dadurch nicht tangiert.
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Die Verpflichtung zum Einzug der Kapitalertragsteuer schließe die Entgegennahme und Beachtung von
Freistellungsaufträgen ein. Die Vorlage der der Vermeidung einer Erstattung zu Unrecht geleisteter Steuern, mithin der
Verwaltungsvereinfachung, dienenden Freistellungsaufträge sei tatbestandliche Voraussetzung für "die Abstandnahme
vom Steuerabzug". Eine Dienstleistung des Kreditinstituts gegenüber dem Kapitalanleger liege nicht vor; jenem stehe
es nicht frei, Freistellungsaufträge abzulehnen.
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Zu den wesentlichen Grundgedanken unserer Rechtsordnung gehöre, dass nach dispositivem Gesetzesrecht jeder
Rechtsunterworfene die Aufwendungen, die ihm durch die Erfüllung seiner dem Staat gegenüber bestehenden
Pflichten erwachsen, als Teil seiner Gemeinkosten selbst zu tragen habe. Er könne sie nicht unter Berufung auf das
Verursacherprinzip offen auf Dritte abwälzen, indem er die ihm durch staatliche Organe aufgebürdeten
Verwaltungsaufgaben in Allgemeinen Geschäftsbedingungen zu individuellen Dienstleistungen gegenüber denjenigen
erkläre, die unmittelbar oder mittelbar daraus Nutzen zögen. Vielmehr müsse er wie jeder andere diese Gemeinkosten
durch die im freien Wettbewerb erzielbaren Leistungspreise erwirtschaften. § 354 Abs. 1 HGB ändere daran nichts; er
setze voraus, dass einem anderen Geschäfte besorgt oder Dienste geleistet werden.
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Die Nichtbeachtung dieser Grundsätze stelle einen Verstoß gegen § 9 Abs. 2 Nr. 1 AGBG dar. Die Entgeltklausel
benachteilige den Kunden auch unangemessen, weil ihm Kosten aufgebürdet würden, die dem Kreditinstitut "als
staatlicher Zahlstelle" entstünden. Ihm werde die Entlohnung des Kreditinstituts dafür abverlangt, dass es von der
Einbehaltung und Abführung einer nicht geschuldeten Steuer absehe. Dies stehe in deutlichem Gegensatz zu dem
Grundsatz, dass der Staat für das Steuererhebungsverfahren kein Entgelt verlange. Daran sei auch für die Bereiche
festzuhalten, in denen sich der Fiskus bei der Steuereinziehung im Interesse der Allgemeinheit Privater bediene. Ein
nicht unerheblicher Teil der ersparten Steuerabzüge verbleibe im Übrigen auf den Konten der Kreditinstitute und
erhöhe deren Erträge.
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2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3
GG. Der vom Bundesgerichtshof angenommene Grundsatz sei das Ergebnis unzulässiger Rechtsfortbildung. Die
Freiheit, einen Beruf auszuüben, schließe das Recht ein, vom Vertragspartner eine angemessene Vergütung zu
fordern. Anders als vom Bundesgerichtshof vertreten, erfolge Annahme und Bearbeitung von Freistellungsaufträgen
auf rechtsgeschäftlicher Grundlage. Der Freistellungsauftrag sei, wie der Gesetzeswortlaut belege, ein geradezu
klassischer privater Auftrag des Kunden. Wenn mit ihm nicht ein selbständiger Geschäftsbesorgungsvertrag
begründet werde, so vollziehe sich die Freistellung jedenfalls im Rahmen des bereits bestehenden
Vertragsverhältnisses zwischen Bank und Kunden.
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Eine Verpflichtung zur Annahme des Freistellungsauftrags durch die Bank bestehe nicht. Dafür hätte es nach Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Entscheidung bedurft, die nicht getroffen worden sei. Abgesehen davon würde
auch eine gesetzliche Annahmeverpflichtung das Bestehen vertraglicher Beziehungen nicht in Frage stellen, weil auch
ein gesetzlicher Kontrahierungszwang das Zustandekommen vertraglicher Beziehungen nicht ausschließe. Der
Annahme einer vertraglichen Berufstätigkeit stehe schließlich nicht entgegen, dass von den Banken zugleich
öffentliche Aufgaben wahrgenommen werden. Rechtlich könne man bei der Erfüllung eines privaten Auftrags durchaus
öffentlichrechtlichen Bindungen unterliegen.
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Rechtliche Grundlage für den aus der vertraglichen Berufstätigkeit resultierenden Zahlungsanspruch bildeten die
§§ 612, 315 BGB und § 354 HGB. Das Freistellungsverfahren diene in erster Linie, zumindest aber gleichrangig neben
dem öffentlichen und dem Interesse der Beschwerdeführerin dem der Kunden, weil diese sich ein
Erstattungsverfahren ersparten. Durch die Vornahme einer besonderen, nicht bereits vom vertraglichen
Grundverhältnis abgedeckten Tätigkeit unterscheide sich die vorliegende Fallkonstellation von den Fällen, in denen
der Bundesgerichtshof den Banken das Recht zur Erhebung besonderer Entgelte abgesprochen habe.
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Die Geltendmachung des Entgeltanspruchs sei auch nicht gesetzlich ausgeschlossen. Einen Rechtsgrundsatz des
vom Bundesgerichtshof behaupteten Inhalts gebe es nicht. In der Rechtsordnung fänden sich unterschiedliche
Regelungen zu der Frage, ob der Indienstgenommene von der öffentlichen Hand eine Entschädigung für seine
Tätigkeit beanspruchen könne. Neben Regelungen, die das bejahten oder verneinten, gebe es Regelungen, die dazu
schwiegen. Auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lasse sich für die Fälle, in denen das
Gesetz schweige, ein Rechtsgrundsatz, dem zufolge die öffentliche Hand die Indienstnahme Privater für öffentliche
Aufgaben nicht entschädigen müsse, nicht herleiten. Die Antwort ergebe sich vielmehr aus dem Sinnzusammenhang
der gesetzlichen Regelung. Dabei möge das Schweigen des Gesetzgebers dann für eine Entschädigungsfreiheit der
öffentlichen Hand sprechen, wenn sich die Indienstnahme für den Betroffenen als wirtschaftlich zumutbar erweise,
weil es diesem möglich sei, die Kosten auf Dritte abzuwälzen. Das Bundesverfassungsgericht habe die Abwälzung
als zulässigen Vorgang anerkannt. Zwar könnten Freistellungsverfahren, wenn sie die Finanzämter durchführten, für
den Steuerpflichtigen möglicherweise kostenfrei sein, so dass eine Regelung nachvollziehbar gewesen wäre, die dies
auch bei der Einschaltung von Kreditinstituten vorsehe. Eine solche Regelung sei aber nicht getroffen worden.
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3. Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich das Bundesministerium der Justiz namens der Bundesregierung, der
Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken, der Deutsche Sparkassen- und Giroverband und
der Bundesverband deutscher Banken geäußert. Das Bundesministerium hält die Verfassungsbeschwerde für
unbegründet. Die Verbände teilen dagegen die Auffassung der Beschwerdeführerin.
II.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Annahmevoraussetzungen des § 93 a
Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen.
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1. Der Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu. Die für die
Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind durch das
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (vgl. dazu die nachstehend unter 2 angeführten Entscheidungen).
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2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung von Grundrechten der
Beschwerdeführerin angezeigt. Denn die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
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a) Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG, das dem Grundrechtsträger
die Freiheit der Berufsausübung als Grundlage seiner persönlichen und wirtschaftlichen Lebensführung gewährleistet
(vgl. BVerfGE 101, 331 <346 f.>) und wegen des in Art. 12 Abs. 1 GG verwendeten weiten, nicht personal
gebundenen Berufsbegriffs gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen wie die Beschwerdeführerin
anwendbar ist (vgl. BVerfGE 97, 228 <252 f.> m.w.N.). Das Grundrecht umschließt auch die Freiheit, das Entgelt für
berufliche Leistungen selbst festzusetzen oder mit denen, die an diesen Leistungen interessiert sind, auszuhandeln
(vgl. BVerfGE 88, 145 <159>; 101, 331 <347>).
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b) Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs, die es Kreditinstituten wie der Beschwerdeführerin verwehrt, für die
Bearbeitung von Freistellungsaufträgen von den Kunden des Instituts offen eine Vergütung zu verlangen, greift in
diese Freiheit ein (vgl. BVerfGE 47, 285 <321>; 101, 331 <347>).
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c) aa) Mit Art. 12 Abs. 1 GG ist dies nur vereinbar, wenn der Eingriff auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, die
durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
entspricht, wenn also das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Regelungsziels geeignet und erforderlich ist
und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden
Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfGE 94, 372 <390>). Erfolgt der Grundrechtseingriff
durch eine normauslegende und -anwendende gerichtliche Entscheidung, muss diese die Tragweite des Grundrechts
der Berufsausübung hinreichend berücksichtigen, und sie darf im Ergebnis nicht zu einer unverhältnismäßigen
Beschränkung der grundrechtlichen Freiheit führen (vgl. BVerfGE 85, 248 <258>).
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bb) Gemessen daran gibt die angegriffene Entscheidung zu durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken
keinen Anlass.
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aaa) Die gesetzliche Grundlage für das vom Bundesgerichtshof angenommene Verbot der Erhebung einer Vergütung
für die Verwaltung von Freistellungsaufträgen sieht das Revisionsurteil in § 9 AGBG in Verbindung mit den
Regelungen des Zinsabschlaggesetzes. Dabei entnimmt der Bundesgerichtshof diesem Gesetz nicht nur eine
Heranziehung der Kreditinstitute zur Erfüllung einer staatlichen Aufgabe, indem sie im öffentlichen Interesse
grundsätzlich verpflichtet werden, die bei ihren Kunden anfallende Kapitalertragsteuer unentgeltlich einzuziehen und
an den Staatsfiskus abzuführen. Der Bundesgerichtshof kommt vielmehr auch zu dem Ergebnis, dass das
Privatrechtsverhältnis zwischen Kreditinstitut und Kunde insoweit durch das Zinsabschlaggesetz modifiziert wird,
darüber hinaus aber zwischen diesen hinsichtlich der Bearbeitung von Freistellungsaufträgen eine
Privatrechtsbeziehung, in deren Rahmen eine Vergütung verlangt werden könnte, nicht entsteht.
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(1) All dies einschließlich des in diesem Zusammenhang festgestellten Grundsatzes, dass Aufwendungen, die dem
Indienstgenommenen durch die Erfüllung seiner dem Staat gegenüber bestehenden Pflichten erwachsen, nicht offen
auf die unmittelbar oder mittelbar aus der Pflichterfüllung Nutzen ziehenden Kunden abgewälzt werden können, ist
nachvollziehbar begründet und lässt weder eine grundlegende Verkennung von Bedeutung und Tragweite der
Berufsausübungsfreiheit noch sachfremde Erwägungen im Sinne von Willkür (vgl. BVerfGE 18, 85 <96>; 89, 1
<13 f.>) sichtbar werden. Das Gleiche gilt für die einfachrechtliche Würdigung, der genannte Grundsatz gehöre im
Sinne von § 9 Abs. 2 Nr. 1 AGBG zu den wesentlichen Grundgedanken unserer Rechtsordnung und die Abweichung
von ihm benachteilige die betroffenen Kapitalanleger unangemessen im Sinne des § 9 Abs. 1 AGBG.
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(2) Gegen das vom Bundesgerichtshof gefundene Auslegungsergebnis sind auch nicht deshalb
verfassungsrechtliche Bedenken zu erheben, weil die Grenzen überschritten wären, die sich für richterliche
Entscheidungen aus Art. 20 Abs. 2 und 3 GG ergeben.
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Art. 20 Abs. 2 GG gibt dem Grundsatz der Gewaltenteilung Ausdruck. Dieser Grundsatz schließt es aus, dass die
Gerichte Befugnisse beanspruchen, die von der Verfassung eindeutig dem Gesetzgeber zugewiesen sind. Art. 20
Abs. 3 GG bindet die Rechtsprechung darüber hinaus an Gesetz und Recht. Damit wäre es unvereinbar, wenn sich
die Gerichte aus der Rolle des Normanwenders in die einer normsetzenden Instanz begeben, also objektiv betrachtet
sich der Bindung an Recht und Gesetz entziehen würden (vgl. BVerfGE 87, 273 <280>; 96, 375 <394>).
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Diese Verfassungsgrundsätze verbieten es dem Richter allerdings nicht, das Recht fortzuentwickeln. Angesichts
des beschleunigten Wandels der gesellschaftlichen Verhältnisse, der begrenzten Reaktionsmöglichkeiten des
Gesetzgebers und der offenen Formulierung zahlreicher Normen gehört die Anpassung des geltenden Rechts an
veränderte Verhältnisse im Gegenteil zu den Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt. Der Richter darf sich bei der
Wahrnehmung dieser Aufgabe freilich nicht dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck des Gesetzes
entziehen. Seine Funktion beschränkt sich darauf, diesen unter gewandelten Bedingungen möglichst zuverlässig zur
Geltung zu bringen (vgl. BVerfGE 96, 375 <394>). Ob diese Grenzen eingehalten sind, unterliegt, wenn die
Rechtsfortbildung das einfache Recht betrifft, wie dessen Auslegung und Anwendung durch die dafür zuständigen
Gerichte (vgl. dazu BVerfGE 18, 85 <92 f.>; 85, 248 <257 f.>) einer nur eingeschränkten Überprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht. Seine Kontrolle beschränkt sich unter dem Gesichtspunkt von Art. 20 GG darauf, ob das
zuständige Gericht bei der Rechtsfortbildung die gesetzgeberische Grundentscheidung respektiert hat und den
anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung gefolgt ist (vgl. BVerfGE 96, 375 <395>).
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Diesem Maßstab hält die angegriffene Entscheidung stand. Das vom Bundesgerichtshof angenommene Verbot der
Entgelterhebung für die Verwaltung von Freistellungsaufträgen steht im Zusammenhang mit der Entscheidung des
Gesetzgebers, die Kreditinstitute zur Einbehaltung und Abführung der Kapitalertragsteuer an den Staat heranzuziehen.
Diese Inpflichtnahme, aber auch die Bearbeitung von Freistellungsaufträgen mit der Folge des Absehens vom
Steuerabzug beim Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen, dient, worauf das Bundesministerium der Justiz in
seiner Stellungnahme im Einklang mit dem Bundesgerichtshof unwidersprochen hingewiesen hat, der
Verwaltungsvereinfachung und damit auch der Effizienz der steuerlichen Inanspruchnahme der Steuerpflichtigen durch
den Steuern erhebenden Staat. Statt von der staatlichen Steuerverwaltung werden die maßgeblichen steuerlichen
Vorgänge dort bearbeitet, wo die zu versteuernden Erträge anfallen. Das bündelt die für die Einbehaltung und
Abführung der Steuer maßgeblichen Arbeitsschritte bei dem jeweiligen Kreditinstitut und spart damit Kosten, setzt
allerdings voraus, dass nicht für Verrichtungen, die bei Durchführung der Besteuerung durch die staatliche
Finanzverwaltung gebührenfrei wären, von den Kreditinstituten Vergütungen verlangt werden. Das vom
Bundesgerichtshof im Wege der vor allem teleologischen Interpretation gewonnene Auslegungsergebnis hält sich
damit im Rahmen der vom Gesetzgeber getroffenen Grundentscheidung.
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bbb) In der Zielrichtung, mit der Verwaltung der Freistellungsaufträge durch die Kreditinstitute die Ermittlung und
gegebenenfalls Abführung der Kapitalertragsteuer an den Staatsfiskus zu vereinfachen und zu verbessern, liegt
zugleich der Gemeinwohlbelang, der die vom Bundesgerichtshof angenommene Regelung hinreichend rechtfertigt. Die
Regelung wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Die Unentgeltlichkeit der Bearbeitung von Freistellungsaufträgen ist, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen
ergibt, für die Erreichung des genannten Regelungsziels geeignet und, weil ein gleich wirksames, die Kreditinstitute
aber weniger fühlbar belastendes Mittel nicht erkennbar ist, erforderlich (vgl. BVerfGE 83, 1 <18>). Sie ist den
betroffenen Kreditinstituten schließlich auch zumutbar. Der Bundesgerichtshof hat mit der angegriffenen Entscheidung
den Kreditinstituten nur verwehrt, die Personal- und Sachkosten, die ihnen durch die Bearbeitung von
Freistellungsaufträgen entstehen, nach dem Verursacherprinzip auf diejenigen abzuwälzen, die derartige Aufträge
erteilt haben. Die Kreditinstitute sind jedoch nicht gehindert, die genannten Kosten, soweit dies die Marktlage zulässt
(vgl. BVerfGE 30, 292 <326>), in die Berechnung der Entgelte einzubeziehen, die von den Kunden insgesamt verlangt
werden. Der Bundesgerichtshof weist auf diese Möglichkeit ausdrücklich hin. Zu Recht hat er weiter hervorgehoben,
dass ein nicht unerheblicher Teil der mittels des Freistellungsverfahrens ersparten Steuerabzüge auf den Konten der
Kreditinstitute verbleibt und deren Erträge erhöht. Auch im Hinblick auf diesen Effekt erscheinen die Konsequenzen,
zu denen die angegriffene Entscheidung für die Betroffenen führt, noch angemessen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93 d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).
Kühling
Jaeger
Hömig