Urteil des BVerfG, Az. 2 BvL 2/97

BVerfG: unternehmen, inkompatibilität, mitgliedschaft, mandat, beherrschende stellung, berufliche tätigkeit, beendigung, ermächtigung, aufsichtsrat, mehrheitsaktionär
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 2/97 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung
ob § 26 Absatz 1 Nummer 6 des Berliner Gesetzes über die Wahl zum Abgeordnetenhaus und zu den
Bezirksverordnetenversammlungen vom 25. September 1987 (GVBl BE S. 2370) in der Fassung des Gesetzes vom
3. September 1990 (GVBl BE S. 1881) insoweit mit den Artikeln 3 Absatz 1, 31, 72 und 74 Absatz 1 Nummern 1 und
11 Grundgesetz vereinbar ist, als danach Mitglieder des zur Geschäftsführung berufenen Organs eines
privatrechtlichen Unternehmens, an dem das Land Berlin mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist, mit dem Erwerb
der Mitgliedschaft im Abgeordnetenhaus aus ihrer beruflichen Funktion ausscheiden,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landgerichts Berlin vom 18. Februar 1997 - 100.O.194/95 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsidentin Limbach,
Graßhof,
Kruis,
Kirchhof,
Winter,
Sommer,
Jentsch,
Hassemer
am 5. Juni 1998 beschlossen:
§ 26 Absatz 1 Nummer 6 des Berliner Gesetzes über die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den
Bezirksverordnetenversammlungen (Landeswahlgesetz - LWahlG) vom 25. September 1987 (GVBl BE S. 2370) in der
Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landeswahlgesetzes vom 3. September 1990 (GVBl BE S. 1881) ist mit
dem Grundgesetz vereinbar, soweit danach Mitglieder des zur Geschäftsführung berufenen Organs eines
privatrechtlichen Unternehmens, an dem das Land Berlin mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist, mit dem Erwerb
der Mitgliedschaft im Abgeordnetenhaus aus ihrer beruflichen Funktion ausscheiden.
Gründe:
A.
1
Gegenstand des Verfahrens konkreter Normenkontrolle ist die Frage, ob die Inkompatibilitätsregelung in § 26 Abs. 1
Nr. 6 des Berliner Landeswahlgesetzes die Kompetenzordnung des Grundgesetzes oder den Grundsatz der gleichen
Wahl verletzt.
I.
2
§ 26 Abs. 1 des Berliner Gesetzes über die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den
Bezirksverordnetenversammlungen (Landeswahlgesetz - LWahlG) vom 25. September 1987 (GVBl BE S. 2370) in der
Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landeswahlgesetzes vom 3. September 1990 (GVBl BE S. 1881) lautet:
3
(1) Mit dem Erwerb der Mitgliedschaft im Abgeordnetenhaus scheiden folgende Personen aus
ihrer beruflichen Funktion aus:
4
1. Unmittelbare Landesbeamte und -beamtinnen mit Dienstbezügen in der Hauptverwaltung
und Angestellte des Landes Berlin in der Hauptverwaltung,
5
2. Beamte, Beamtinnen und Angestellte beim Abgeordnetenhaus und bei der
Stadtverordnetenversammlung, des Rechnungshofs und der Gerichtsverwaltungen,
6
3. Berufsrichter und Berufsrichterinnen, die im Dienst des Landes Berlin stehen,
7
4. der Berliner Datenschutzbeauftragte, Beamte, Beamtinnen und Angestellte des Berliner
Datenschutzbeauftragten,
8
5. Mitglieder eines (Stadt-)Bezirksamtes,
9
6. Mitglieder des zur Geschäftsführung berufenen Organs einer der Aufsicht des Landes Berlin
unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts oder eines
privatrechtlichen Unternehmens, an dem das Land Berlin oder eine seiner Aufsicht
unterstehende Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts mit mehr als 50
vom Hundert beteiligt ist, und ihre ständigen Stellvertreter.
10
Die Regelung der Nummer 6 des § 26 Abs. 1 LWahlG fand erstmals bei der am 22. Oktober 1995 durchgeführten
zweiten Wahl zum Gesamtberliner Abgeordnetenhaus Anwendung.
11
Nach § 105 Abs. 2 und Abs. 3 LWahlG, § 75 Abs. 1 Satz 1 Landeswahlordnung vom 8. Februar 1988 (GVBl BE S.
373) erwerben die gewählten Bewerber die Mitgliedschaft im Parlament mit dem Eingang ihrer Erklärung, die Wahl
anzunehmen, oder mit Ablauf der für diese Erklärung geltenden viertägigen Frist, wenn keine oder keine formgerechte
Erklärung abgegeben wird.
12
Die Rechtswirkungen der Inkompatibilität sind in dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des
Abgeordnetenhauses von Berlin (Landesabgeordnetengesetz - LAbgG) vom 21. Juli 1978 (GVBl BE S. 1497) unter
anderem wie folgt geregelt: Nach § 28 LAbgG scheidet ein in das Abgeordnetenhaus gewählter Beamter mit dem Tage
des Erwerbs der Mitgliedschaft aus seinem Amt aus. Die Rechte und Pflichten aus seinem Dienstverhältnis ruhen für
die Dauer der Mitgliedschaft. Gemäß § 29 LAbgG hat er nach Beendigung der Mitgliedschaft im Abgeordnetenhaus
einen Wiederverwendungsanspruch in einem Amt derselben oder einer gleichwertigen Laufbahn. Gemäß § 34 Abs. 2
Satz 1 LAbgG gelten die §§ 28 und 29 LAbgG für Angestellte des öffentlichen Dienstes sinngemäß.
II.
13
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat bei der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus am 22. Oktober 1995 ein
Mandat errungen und dies auch angetreten. Er war im Zeitpunkt der Wahl Vorstandsmitglied der Beklagten, der
"GEHAG Gemeinnützige Heimstätten-Aktiengesellschaft". Gegenstand dieses Unternehmens ist die Errichtung,
Bewirtschaftung und Betreuung von Wohnungen, die für breite Schichten der Bevölkerung geeignet sind (vgl. 3.
Gesamtberliner Bericht über die Beteiligungen des Landes Berlin an Unternehmen des privaten Rechts, Stand: 31.
Dezember 1994, Drucks 13/1189, S. 58 f.).
14
Die Aktien dieser Gesellschaft werden zu 75,18 % vom Land Berlin gehalten. Dieses hat allerdings nach der
Satzung der Gesellschaft nur für vier der insgesamt neun Aufsichtsratsmitglieder ein Vorschlagsrecht.
15
Der Kläger vertritt die Auffassung, § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG hindere ihn nicht, sein Mandat und seine berufliche
Funktion gleichzeitig wahrzunehmen; die Regelung sei verfassungswidrig. Der Aufsichtsrat der Beklagten hat den
Kläger jedoch angewiesen, bis zur verfassungsrechtlichen Klärung nicht mehr bei besonders bedeutenden
Rechtsgeschäften für das Unternehmen aufzutreten.
16
2. Der Kläger erhob Klage zum Landgericht - Kammer für Handelssachen - und beantragte festzustellen, daß seine
organschaftliche Stellung und sein Anstellungsverhältnis bei der Beklagten durch den Erwerb der Mitgliedschaft im
zweiten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus nicht betroffen seien und unverändert fortbestünden. Nach mündlicher
Verhandlung vor dem Vorsitzenden setzte dieser den Rechtsstreit aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die
Frage vor, ob § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG mit Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 31, Art. 72 und 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
vereinbar sei. Durch Beschluß vom 29. März 1996 (- 2 BvL 4/96 -, NJW 1996, S. 2497 ff.) wies die 3. Kammer des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts die Vorlage als unzulässig zurück, da sie nicht den nach Art. 100
Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zu stellenden Anforderungen an eine Begründung genüge.
17
3. Durch Beschluß vom 18. Februar 1997 hat die Kammer für Handelssachen durch ihren Vorsitzenden den
Rechtsstreit erneut ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über folgende Vorlagefrage
erbeten:
18
Ist § 26 Abs. 1 Nr. 6 des Berliner Landeswahlgesetzes (LWahlG) vom 25. September 1987
(GVBl S. 2370) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des LWahlG vom 3. September
1990 (GVBl S. 1881) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als danach Mitglieder des zur
Geschäftsführung berufenen Organs eines privatrechtlichen Unternehmens, an dem das Land
Berlin mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist, mit dem Erwerb der Mitgliedschaft im
Abgeordnetenhaus aus ihrer beruflichen Funktion ausscheiden?
19
a) Die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Norm sei für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich.
Die Parteien stritten um das Fortbestehen des zwischen ihnen begründeten organschaftlichen Rechtsverhältnisses
und des Anstellungsverhältnisses; dabei handele es sich um Rechtsverhältnisse im Sinne des § 256 Abs. 1 ZPO. Da
die Beklagte deren Fortbestehen in Frage stelle, sei das besondere Feststellungsinteresse gegeben. Im Falle der
Nichtanwendbarkeit des § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG sei der Klage stattzugeben, während sie im Falle der
Verfassungsgemäßheit der Norm abzuweisen sei.
20
b) Die Regelung des § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie
greife in das Recht auf gleiche und freie Wahl ein, ohne durch Art. 137 Abs. 1 GG gedeckt zu sein. Der Kläger sei
kein Angestellter des öffentlichen Dienstes im Sinne dieser Norm. Der Landesgesetzgeber habe hierfür nicht an die
typischerweise beherrschende Stellung eines Mehrheitsaktionärs anknüpfen dürfen, sondern hätte Differenzierungen
danach vornehmen müssen, ob die tatsächlichen Rechtsverhältnisse die konkrete Gefahr eines Interessenkonflikts
zwischen beruflicher Funktion und Mandatswahrnehmung begründeten. Dies sei hier nicht der Fall, weil das Land
Berlin satzungsgemäß nur vier von neun Aufsichtsratsmitgliedern der Beklagten stelle. Im übrigen führe § 26 Abs. 1
Nr. 6 LWahlG zu einem faktischen Ausschluß des Klägers von der Wählbarkeit, da ein Wiederverwendungsanspruch
nicht bestehe.
21
c) Die zur Prüfung gestellte Norm sei zudem kompetenzwidrig und verstoße auch gegen Bundesrecht (Art. 74 Abs. 1
Nr. 11, Art. 31 GG). Mit der Anordnung, daß ein von der Inkompatibilität betroffenes Vorstandsmitglied bei Annahme
seines Mandats automatisch aus seiner beruflichen Funktion ausscheide, greife der Landesgesetzgeber in das
Aktienrecht ein, das der Bund in Ausübung seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis abschließend geregelt
habe. Der Berliner Gesetzgeber habe auch nicht eine Kompetenz kraft Sachzusammenhangs oder eine
Annexkompetenz in Anspruch nehmen können. Es sei nämlich nicht unerläßlich gewesen, zur Regelung der
Inkompatibilität Rechtswirkungen im Aktienrecht vorzusehen. Der Gesetzgeber hätte die Folgen der Inkompatibilität
allein im Bereich des Wahlrechts regeln können. Er hätte vorsehen können, daß der Abgeordnete sein Mandat erst
nach Beendigung seiner beruflichen Funktion antreten kann.
III.
22
Zur Vorlage haben das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin sowie der Kläger des Ausgangsverfahrens
Stellung genommen. Ferner haben sich die Landtage und Landesregierungen der Länder Bayern, Hessen, Sachsen
und Thüringen zu den der Berliner Regelung vergleichbaren Regelungen in ihren Ländern geäußert.
23
1. Das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin sind der Ansicht, daß der Landesgesetzgeber mit der
Inkompatibilitätsnorm des § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG im Rahmen seiner Kompetenz für das Landeswahlrecht
geblieben sei. Soweit aktienrechtliche Vorschriften berührt würden, sei der Landeswahlgesetzgeber hierzu unter dem
Gesichtspunkt einer Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs befugt gewesen. Nur so habe die Unvereinbarkeit von
Amt und Mandat nach der Konzeption des Berliner Landeswahlgesetzes sinnvoll und konsequent geregelt werden
können. § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG sei dahingehend zu verstehen, daß die aktive Funktion des privatrechtlichen
Dienstverhältnisses mit Annahme des Mandats für die Dauer der Mitgliedschaft im Abgeordnetenhaus ausgesetzt sei
und der Abgeordnete gemäß §§ 29, 34 Abs. 2 LAbgG einen Wiederverwendungsanspruch gegen das privatrechtliche
Unternehmen habe, wenn er aus dem Parlament ausscheide. § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG sei auch anwendbar, wenn
das Land zwar Mehrheitsaktionär sei, aber nicht die Mehrheit der Aufsichtsratsmitglieder stelle; auch dann gebe es
noch vielfältige Einflußmöglichkeiten auf die durch Mehrheitsbeteiligung beherrschten Unternehmen.
24
2. Die Landtage und Landesregierungen von Bayern und Sachsen sowie die Landtage von Hessen und Thüringen
haben ausgeführt, sie verstünden ihre - der vorgelegten Norm vergleichbaren - Regelungen dahin, daß auch die
Beschäftigungsverhältnisse der von der Inkompatibilität betroffenen Angestellten der privaten Unternehmen mit
Annahme der Wahl automatisch ruhten und daß den Mandatsträgern nach Beendigung ihrer Mitgliedschaft im
Landesparlament ein Wiederverwendungsanspruch zustehe. Hingegen legen Landtag und Landesregierung des
Saarlandes die saarländische Regelung dahingehend aus, daß das privatrechtliche Dienstverhältnis nicht automatisch
mit Mandatserwerb ruhe, sondern der Mandatsinhaber selbst auf eine Beendigung oder Unterbrechung hinwirken
müsse und er keinen gesetzlichen Wiederverwendungsanspruch habe.
B.
25
Die Vorlage ist zulässig.
I.
26
Die Kammer für Handelssachen des Landgerichts war berechtigt, über die Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG in der
Besetzung durch ihren Vorsitzenden allein und nicht auch durch die beiden ehrenamtlichen Richter (Handelsrichter,
§ 45a DRiG) zu entscheiden (vgl. § 105 Abs. 1 GVG, § 349 Abs. 3 ZPO).
27
1. Einen Aussetzungs- und Vorlagebeschluß gemäß Art. 100 Abs. 1 GG kann ein Gericht nur in der Besetzung
fassen, in der es die Entscheidung hätte treffen müssen, für die die Vorlagefrage erheblich ist (vgl. BVerfGE 16, 305;
34, 52 <57>). Das kann bei einer Kammer für Handelssachen auch der Vorsitzende allein sein.
28
a) § 349 ZPO überträgt dem Vorsitzenden einer Kammer für Handelssachen eine Reihe von Befugnissen, ohne
Mitwirkung der Handelsrichter tätig zu werden. In diesen Fällen ist seine Stellung eine andere als die des
Einzelrichters einer Zivilkammer (§ 348 ZPO; vgl. auch Hartmann, in: Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO,
56. Aufl., § 349 Rn. 1; Schumann, in: Stein-Jonas, ZPO, 20. Aufl., § 349 Rn. 1). Die Zivilprozeßordnung erwartet von
dem Vorsitzenden einer Kammer für Handelssachen auch, daß er - unter den Voraussetzungen des § 349 Abs. 2 und
Abs. 3 ZPO - Fragen von grundsätzlicher Bedeutung allein entscheidet. Dies folgt insbesondere daraus, daß § 349
Abs. 4 ZPO auch die Anwendbarkeit des § 348 Abs. 4 ZPO ausschließt. Die Mitwirkung der Handelsrichter will das
Gesetz demgegenüber für die Fälle ermöglichen, in denen es auf ihre aus kaufmännischer Tätigkeit gewonnene
besondere Sachkunde (vgl. § 109 Abs. 1 GVG) ankommt. Nur aufgrund dieser Sachkunde kann eine Kammer für
Handelssachen kaufmännische Begutachtungen selbst anstellen und über das Bestehen von Handelsgebräuchen
entscheiden (vgl. § 114 GVG und § 349 Abs. 1 Satz 2 ZPO). Eine an dieser Zielrichtung ausgerichtete Verteilung der
Entscheidungszuständigkeiten innerhalb einer Kammer für Handelssachen gewährleistet § 349 ZPO, indem er dem
Vorsitzenden in Absatz 2 einen Katalog von Entscheidungen zuweist, bei denen es typischerweise nicht auf die
besondere Sachkunde der ehrenamtlichen Richter ankommt (vgl. Deubner, in: Münchener Kommentar zur ZPO, 1992,
§ 349 Rn. 21). Darüber hinaus sieht § 349 Abs. 3 ZPO vor, daß die Parteien ihr Einverständnis mit der Entscheidung
des Vorsitzenden erklären können. Diese Regelung überläßt es den Parteien zu beurteilen, ob es zur Entscheidung
ihres Falles der besonderen Sachkunde der Handelsrichter bedarf, oder ob es ausschließlich um Rechtsfragen geht.
Selbst wenn die Parteien mit der Entscheidung durch den Vorsitzenden einverstanden sind, steht es gemäß § 349
Abs. 3 ZPO noch in seinem Ermessen, ob er allein entscheidet. Dieses Ermessen hat der Vorsitzende entsprechend
dem Zweck der Regelung daran auszurichten, ob der jeweilige Rechtsstreit Fragen aufwirft, für die es auf die
besondere Sachkunde der Handelsrichter ankommt. Anders als bei dem Einzelrichter eines mit mehreren
Berufsrichtern besetzten Spruchkörpers spielt es bei dieser Ausübung des Ermessens keine maßgebende Rolle, ob
der Rechtsstreit schwierige oder grundsätzliche Rechtsfragen aufwirft (vgl. für die Frage der Vorlageberechtigung des
Einzelrichters beim Senat eines Finanzgerichts gemäß § 79a Abs. 3 und 4 FGO die Beschlüsse der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 5. Mai 1998 - 1 BvL 23/97 - und - 1 BvL 24/97 - ).
29
b) Im Ausgangsverfahren war der Vorsitzende der Kammer für Handelssachen gemäß § 349 Abs. 3 ZPO berechtigt,
den Rechtsstreit abschließend allein zu entscheiden.
30
Mit der Stellung der Sachanträge nach Erörterung der Sach- und Rechtslage in dem frühen ersten Termin vor dem
Vorsitzenden am 14. Februar 1996 haben die Parteien durch ihre Prozeßbevollmächtigten konkludent zum Ausdruck
gebracht, daß sie mit einer Entscheidung durch den Vorsitzenden einverstanden sind (zur Zulässigkeit konkludenter
Ermächtigungserklärungen vgl. Hartmann, a.a.O., § 349 Rn. 19 m.w.N.). Durch seine Entscheidung, über die Vorlage
gemäß Art. 100 Abs. 1 GG allein zu beschließen, hat der Vorsitzende sein Ermessen auch in nicht zu
beanstandender Weise ausgeübt. Er konnte davon ausgehen, daß die Vorlage keine Fragen aufwirft, für die es auf die
besondere Sachkunde von Handelsrichtern ankommt.
31
2. Auch der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsgerichtsbarkeit verlangt nicht, daß die Kammer für
Handelssachen in ihrer Besetzung mit den Handelsrichtern die verfassungsrechtliche Vorfrage der Wirksamkeit des
anzuwendenden Gesetzes entscheidet. Die Beschlüsse der 3. Kammer des Ersten Senats vom 5. Mai 1998 (a.a.O.),
die zur Unzulässigkeit der Vorlage auch auf diesen Gesichtspunkt verweisen, betreffen die Vorlage des Einzelrichters
eines mit zwei ehrenamtlichen und drei Berufsrichtern besetzten Kollegialgerichts (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 FGO), nicht
aber die Verfahrenslage des vorliegenden Falls.
II.
32
Die Vorlage genügt den Begründungserfordernissen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Das Landgericht hat
ausreichend dargelegt, daß es für seine Entscheidung auf die Gültigkeit des § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG in dem von der
Vorlagefrage umfaßten Umfang ankommt. Es hat auch seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 26
Abs. 1 Nr. 6 LWahlG hinreichend begründet.
C.
33
Die zur Prüfung gestellte Vorschrift hat einen Regelungsgehalt (I
.
Kompetenz bestimmen konnte (II
.
(IV.).
I.
34
1. Das Landgericht legt die in ihrem Wortlaut insoweit nicht eindeutige Bestimmung des § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG
dahin aus, daß das Bestellungs- und Anstellungsverhältnis des von der Inkompatibilität Betroffenen mit der Annahme
seines Mandats endgültig beendet werde und daher ein Wiederverwendungsanspruch nicht bestehe. An diese
Auslegung ist das Bundesverfassungsgericht nicht gebunden. Es hat vielmehr den Regelungsgehalt der zur
verfassungsrechtlichen Überprüfung gestellten Bestimmung selbständig zu ermitteln (vgl. BVerfGE 7, 45 <50>; 31,
113 <117>; 51, 304 <313>; 80, 244 <250>).
35
2. Aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte, dem Regelungszusammenhang mit den Vorschriften des
Landesabgeordnetengesetzes sowie aus dem Sinn und Zweck von Inkompatibilitätsregelungen ergibt sich, daß § 26
LWahlG mit dem Erwerb der Abgeordnetenstellung die Rechtsfolge der Unvereinbarkeit unmittelbar eintreten läßt. Er
sieht nicht vor, daß der Gewählte die Beendigung seiner beruflichen Tätigkeit erst herbeiführen muß. Die Bestimmung
des § 26 LWahlG, daß der Betroffene aus seiner "beruflichen Funktion ausscheidet", bedeutet nicht, daß sein
Bestellungs- und Anstellungsverhältnis endgültig beendet wird. Die Rechte und Pflichten aus diesem Rechtsverhältnis
ruhen nur. Nach dem Ende seines Mandats hat er gegen seinen Arbeitgeber im Rahmen seines Dienstverhältnisses
einen Anspruch auf Wiederverwendung.
36
In diesem Sinne wird die vorgelegte Norm auch vom Berliner Senat und vom Abgeordnetenhaus verstanden; in
anderen Ländern
-
37
a) § 26 LWahlG behandelt schon nach seinem Wortlaut die Rechtsfolgen der Unvereinbarkeit ohne Unterschied, ob
sie Beamte oder Angestellte des Landes Berlin oder Vorstandsmitglieder privatrechtlicher Unternehmen treffen. Der
Aufzählung aller Betroffenen ist der Satz vorangestellt, daß sie aus ihrer beruflichen Funktion "ausscheiden". Was
dieses im einzelnen rechtlich bedeutet, regelt der Berliner Gesetzgeber für die Beamtenverhältnisse ausdrücklich in
§§ 28, 29 LAbgG. Dort ist bestimmt, daß die Rechte und Pflichten aus dem Dienstverhältnis für die Dauer des
Mandats ruhen und danach ein Anspruch auf Wiederverwendung in einem Amt derselben oder einer gleichwertigen
Laufbahn besteht. Wenn dann noch § 34 Abs. 2 Satz 1 LAbgG anordnet, daß die §§ 28 ff. LAbgG für Angestellte des
öffentlichen Dienstes sinngemäß gelten, so liegt es nahe, daß das Gesetz in diese Regelung auch die Personen
einbezieht, die zwar in einem Rechtsverhältnis zu einem privatrechtlichen Unternehmen stehen, die aber wegen
dessen Verflochtenheit mit dem Staat öffentlich-rechtlichen Bediensteten gleichstehen, soweit es darum geht,
Interessenkollisionen zu vermeiden (vgl. BVerfGE 38, 326 <339>).
38
b) Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber die von der Inkompatibilität betroffenen leitenden privatrechtlich
Angestellten anders behandeln wollte als die staatlichen Bediensteten, finden sich auch nicht in dem
Gesetzgebungsverfahren. Es wurde vielmehr ausdrücklich hervorgehoben, daß die Rechtsfolgen auch insoweit
"automatisch" mit dem Mandatserwerb eintreten sollen (vgl. Inhalts-Protokoll der 24. Sitzung des Rechtsausschusses
des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 27. August 1990 und Drucks 11/1039 des
Abgeordnetenhauses von Berlin, S. 2 f.).
39
c) Auch aus dem Sinn und Zweck einer Inkompatibilitätsregelung erschließt sich, daß § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG für
die betroffenen Vorstandsmitglieder privatrechtlicher Unternehmen eine endgültige Beendigung ihres Bestellungs- und
Anstellungsverhältnisses nicht vorschreibt. Die Anordnung einer Inkompatibilität ist im Blick auf die
Wahlrechtsgleichheit und den verfassungsrechtlichen Schutz der Mandatsausübung nur begrenzt zulässig.
40
aa) Art. 137 GG läßt es zwar zu, das gleiche passive Wahlrecht insoweit einzuschränken, als es zu verhindern gilt,
daß Mandatsträger einem Parlament angehören, die in ihrer beruflichen Funktion der Kontrolle des Parlaments
unterliegen. Nicht mehr gerechtfertigt ist es aber, diese Personen von der Wählbarkeit auszuschließen. Dem
Betroffenen muß jedenfalls die Wahl zwischen Mandat und Beibehaltung seiner beruflichen Tätigkeit verbleiben
(BVerfGE 18, 172 <181>; 58, 177 <192 f.>; stRspr). Faktisch liegt ein Ausschluß der Wählbarkeit auch vor, wenn der
Gewählte sich wegen der Folgen der Inkompatibilitätsregelung außerstande sieht, sich für das Mandat zu
entscheiden. Der Gesetzgeber muß daher - jedenfalls außerhalb des kommunalen Bereichs - Folgeregelungen treffen,
die die Nachteile der Unvereinbarkeitsregelung für den Betroffenen auffangen und ihm eine Wahlmöglichkeit belassen
(v gl . BVerfGE 48, 64 <88>). Teil einer solchen Folgeregelung ist die Anordnung, daß das inkompatible
Beschäftigungsverhältnis nicht endgültig beendet, sondern dem Gewählten ein Wiederverwendungsanspruch gewährt
wird, der ihm die Entscheidung für das Mandat erleichtert.
41
bb) Eine solche Regelung verbleibt auch im Rahmen der Rechtsstellung, die Parlamentsabgeordneten entsprechend
Art. 48 Abs. 2 GG allgemein gewährt wird (vgl. dazu §§ 2 bis 4 AbgG des Bundes und die entsprechenden
Vorschriften in den Abgeordnetengesetzen der Länder), um ihnen die Ausübung ihres Amtes zu gewährleisten, und die
insbesondere auch der Berliner Gesetzgeber mit § 2 LAbgG jedem Mandatsträger eingeräumt hat. Danach hat jeder
Abgeordnete gegen seinen Arbeitgeber für die Dauer des Mandats grundsätzlich einen Anspruch auf Sonderurlaub und
auf einen gleichwertigen Arbeitsplatz nach Mandatsende. Es ist nicht ersichtlich, daß der Berliner Gesetzgeber mit
§ 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG die von der Inkompatibilität Betroffenen hinsichtlich der Möglichkeit zur Fortsetzung ihrer
beruflichen Tätigkeit nach Mandatsende hätte schlechter stellen wollen als Abgeordnete, die ihre berufliche Betätigung
während der Mandatsausübung freiwillig unterbrechen, ohne durch Wählbarkeitsbeschränkungen hierzu genötigt zu
sein.
II.
42
Die Regelung des § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG ist Teil des Landeswahl- und Landesabgeordnetenrechts. Sie berührt
zwar in einem Randbereich das Aktien- und das Gesellschaftsrecht sowie das bürgerliche Recht. Darin liegt indes
kein Übergriff in eine fremde Kompetenzmaterie, der nur unter den - engen - Voraussetzungen einer Kompetenz kraft
Sachzusammenhangs zulässig sein könnte.
43
1. Von seiner konkurrierenden Zuständigkeit für das Aktien- und das Gesellschaftsrecht sowie das bürgerliche Recht
(Art. 74 Abs. 1 Nrn. 1 und 11 GG) hat der Bund umfassend Gebrauch gemacht, so daß gemäß Art. 72 Abs. 1 GG
insoweit eine Gesetzgebungszuständigkeit des Berliner Gesetzgebers nicht in Betracht käme.
44
2. Mit § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG wird allerdings ein solcher Kompetenztitel auch nicht in Anspruch genommen. Die
vorgelegte Norm hat zwar unmittelbare Auswirkungen auf die Organstellung des Vorstandsmitglieds einer
Aktiengesellschaft und auf dessen privatrechtliches Dienstverhältnis. Gleichwohl gehört sie auch insoweit der Materie
des Landeswahl- und Landesabgeordnetenrechts an, das die Länder jeweils für ihren eigenen Verfassungsraum
normieren.
45
a) In dem föderativ gestalteten Bundesstaat des Grundgesetzes stehen die Verfassungsbereiche des Bundes und
der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander. Im Rahmen der Bestimmungen, die das Grundgesetz den
Verfassungen der Länder vorgibt, können die Länder ihr Verfassungs- und Staatsorganisationsrecht selbst ordnen
(vgl. BVerfGE 96, 345 <368 f.>). Das gilt insbesondere für das Landeswahlrecht sowie für das Landesparlaments- und
das Statusrecht der Landtagsabgeordneten (vgl. auch BVerfGE 24, 300 <353 f.>; 38, 326 <337>).
46
b) aa) Die umfassende Regelung eines Zuständigkeitsbereichs kann Teilregelungen enthalten, die zwar einen
anderen Kompetenzbereich berühren, die aber gleichwohl Teil der im übrigen geregelten Materie bleiben. Bei der Frage
der Zuordnung solcher Teilregelungen zu einem Kompetenzbereich dürfen sie nicht aus ihrem
Regelungszusammenhang gelöst und isoliert für sich betrachtet werden. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, wie eng
die fragliche Teilregelung mit dem Gegenstand der Gesamtregelung verbunden ist. Eine enge Verzahnung und
dementsprechend ein geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung sprechen regelmäßig für ihre
Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung (BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Februar 1998 -
1 BvF 1/91 - NJW 1998, S. 1627 <1627>; stRspr, vgl. auch BVerfGE 28, 119 <145>; 42, 20 <35>).
47
bb) Zu der Normierung des Landeswahl- und Landesabgeordnetenrechts gehören auch Regelungen zur
Ausgestaltung des passiven Wahlrechts. Hiervon sind auch Vorschriften erfaßt, die regeln, ob und unter welchen
Voraussetzungen das Land von der Ermächtigung des Art. 137 GG Gebrauch macht (vgl. auch BVerfGE 38, 326
<336 f.>; 58, 177 <191 f.>). Dabei sind die Rechtsfolgen festzulegen, die bei einem von der Inkompatibilität
Betroffenen eintreten. Nur durch deren schonende Gestaltung kann der Gesetzgeber verhindern, daß eine - zulässige -
Beschränkung des passiven Wahlrechts in dessen unzulässige faktische Entziehung umschlägt. Des weiteren haben
die Länder bei der Ausgestaltung des Abgeordnetenrechts dafür Sorge zu tragen, daß eine berufliche Tätigkeit der
Abgeordneten ihrer Parlamente sie nicht an der Wahrnehmung ihres Mandats hindert. Insoweit ist die für
Bundestagsabgeordnete geltende Regelung des Art. 48 GG über Art. 28 Abs. 1 GG auch für die Länder maßgebend
(vgl. dazu BVerfGE 42, 313 <326>; von Arnim, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 48
1980> Rn. 12).
48
c) Hiernach ist § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG, auch soweit er konkurrierende Gesetzgebungsmaterien des Bundes
berührt, eine unselbständige Teilregelung des Landeswahl- und Landesabgeordnetenrechts und daher als -
kompetenzgemäße - Regelung dieser Materien zu bewerten. Die Norm enthält eine Ausgestaltung des passiven
Wahlrechts und hat keinen darüber hinausgehenden eigenständigen Regelungsgehalt. Sie läßt bei Annahme des
Mandats gesellschaftsrechtliche und privatrechtliche Rechtswirkungen unmittelbar eintreten, um so die Frage der
Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Parlaments möglichst schnell außer Streit zu stellen. Die Regelung zum
Wiederverwendungsanspruch stellt sich als eine Folgeregelung zur Vermeidung faktischer Unwählbarkeit dar.
III.
49
Auch Art. 31 GG steht der Geltung des § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG nicht entgegen.
50
Art. 31 GG ist eine Kollisionsnorm, die bestimmt, welches Recht gilt, wenn kompetenzgemäßes und auch sonst
verfassungsgemäßes Bundes- und Landesrecht je denselben Sachverhalt regeln (vgl. BVerfGE 26, 116 <135>; 36,
342 <363>; 96, 345 <364>).
51
Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Bundesrecht macht keine Aussagen zu dem rechtlichen Schicksal der
Organstellung und des Anstellungsverhältnisses eines in ein Landesparlament gewählten Vorstandsmitglieds eines
privatrechtlichen Unternehmens. Mögen das Aktien- und das Gesellschaftsrecht sowie das bürgerliche Recht auch
bundesrechtlich umfassend geregelt sein, so enthalten diese Rechtsgebiete gleichwohl weder positive noch negative
Regelungen des von § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG erfaßten Sachverhalts. Eine positive bundesrechtliche Norm fehlt. Bei
der Regelung des Aktien- und des Gesellschaftsrechts sowie des bürgerlichen Rechts hat der Bundesgesetzgeber
aber auch nicht erkennen lassen, daß andere als von ihm positiv zugelassene Fälle des Ruhens einer Organstellung
oder eines Beschäftigungsverhältnisses ausgeschlossen sein sollen und daher auch insoweit keine wahlrechtliche
Sonderregelung durch die Länder zulässig sein kann. Im Gegenteil erwartet das Grundgesetz mit der Bindung der
Länder an die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) und mit Art. 137 GG, daß die Länder
Sonderregelungen für Beschäftigungsverhältnisse von Mandatsträgern treffen, um diese vor faktischer Inkompatibilität
zu schützen.
IV.
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Art. 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG verletzt weder das gleiche passive Wahlrecht (1.) noch greift er in die Freiheit des
Berufs ein (2.).
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1. a) Der Grundsatz der gleichen Wahl ist in den Ländern durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet. Er gilt
gleichermaßen für das aktive und das passive Wahlrecht. Er schließt es aus, einem gewählten Bewerber die
Annahme und Ausübung des errungenen Mandats zu verwehren, soweit nicht aus der Verfassungsordnung hierfür
eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann (vgl. BVerfGE 48, 64 <82>; 57, 43 <56>; stRspr; zuletzt
BVerfGE 93, 373 <376>). Zugleich sichert Art. 48 GG, dessen Anforderungen auch die Länder im Rahmen des Art. 28
Abs. 1 GG zu beachten haben (vgl. dazu BVerfGE 42, 312 <326>), das passive Wahlrecht.
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In diese Rechte eines gewählten Mandatsbewerbers greifen gesetzliche Vorschriften ein, die es ihm untersagen,
sein Mandat neben der Wahrnehmung seiner beruflichen Funktion anzutreten.
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aa) Als Ermächtigung für derartige Beschränkungen der Wählbarkeit kommt allein Art. 137 Abs. 1 GG in Betracht
(vgl. BVerfGE 48, 64 <82>). Die Vorschrift dient allgemein der Sicherung der organisatorischen Gewaltenteilung gegen
Gefahren, die durch das Zusammentreffen von beruflicher Stellung und Mandatswahrnehmung entstehen können. Es
geht darum zu verhindern, daß durch "Personalunion" die Parlamentarier als Kontrolleure sich selbst kontrollieren. So
soll der Gefahr von Entscheidungskonflikten und Verfilzungen entgegengewirkt werden (vgl. BVerfGE 38, 326
<338 f.>).
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bb) In ständiger Rechtsprechung nimmt das Bundesverfassungsgericht solche Gefahren nicht nur dann an, wenn
Bedienstete eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn gleichzeitig Abgeordnete des Parlaments sind. Die Integrität von
Parlament und vollziehender Gewalt erscheint nicht weniger gefährdet, wenn die öffentliche Hand ein - regelmäßig
nicht unbedeutendes - Wirtschaftsunternehmen beherrscht und dessen zur Geschäftsführung berufene Angestellte
zugleich ein Parlamentsmandat innehaben. Das wirtschaftliche Engagement der öffentlichen Hand unterliegt der
Kontrolle des Parlaments. Ihm gegenüber ist die Regierung auch hinsichtlich der Betätigung in privatrechtlichen
Unternehmen zur Rechnungslegung verpflichtet und hat sich der Überprüfung der Wirtschaftlichkeit und
Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung zu unterziehen (vgl. Art. 114 GG, Art. 94, 95 Verfassung
von Berlin - im folgenden: VvB -).
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cc) Die Anordnung einer Inkompatibilität ist - als eine sachgerechte Ausgestaltung des passiven Wahlrechts - von
der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG nur gedeckt, wenn sie nur gewählte Bewerber betrifft, deren berufliche
Stellung die Möglichkeit oder Wahrscheinlichkeit von Interessen- und Entscheidungskonflikten nahelegt. Da es jedoch
schwierig ist, eine genaue Grenze festzulegen zwischen solchen Funktionsträgern, deren Tätigkeit sie in den
bezeichneten Interessenkonflikt bringen kann, und solchen, deren Tätigkeit sie nicht diesem Konflikt aussetzt, ist
dem Gesetzgeber ein Einschätzungsraum bei der Bestimmung der von der Inkompatibilität betroffenen beruflichen
Stellungen zuzugestehen. Insbesondere kann der Gesetzgeber die Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG durch
generalisierende Tatbestände ausschöpfen, die an die Wahrscheinlichkeit einer Konfliktlage anknüpfen (vgl. BVerfGE
18, 172 <183 f.>; 40, 296 <320 f.>; 48, 64 <84 f.>; 58, 177 <198>).
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b) § 26 Abs. 1 Nr. 1 LWahlG hält sich hiernach im Rahmen der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG und verletzt
nicht das gleiche passive Wahlrecht.
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aa) Die Norm überschreitet im Zusammenhang mit den sie ergänzenden Regelungen des
Landesabgeordnetengesetzes nicht die Schwelle zur Ineligibilität. Sie beläßt dem Gewählten rechtlich und tatsächlich
die Möglichkeit, sich zwischen der Fortführung seiner beruflichen Tätigkeit und der Annahme des Mandats zu
entscheiden. Im Falle der Annahme des Mandats sichern die Folgeregelungen der §§ 34 Abs. 2, 28 ff. LAbgG dem
Betroffenen eine Rückkehr in seine berufliche Betätigung. Unabhängig hiervon hat er gemäß § 10 LAbgG Anspruch
auf Zahlung eines Übergangsgeldes. Für die Zeit des Mandats erhält er gemäß § 6 Abs. 1 LAbgG eine Entschädigung
von monatlich etwa 5.100 DM. Eine Erwerbstätigkeit - etwa als Rechtsanwalt - ist neben dem Mandat nicht
ausgeschlossen. Unter den Voraussetzungen des § 11 LAbgG wird dem Abgeordneten auch eine Altersentschädigung
gewährt. Diese Folgeregelungen begründen jedenfalls keinen faktischen Ausschluß von dem Zugang zum Mandat.
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bb) Entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts beschränkt Art. 137 Abs. 1 GG eine Inkompatibilität
zwischen dem Abgeordnetenmandat und der Wahrnehmung einer leitenden Funktion in einem von der öffentlichen
Hand beherrschten Unternehmen nicht auf die Unternehmen, in denen der Staat als Mehrheitsaktionär auch über die
Mehrheit im Aufsichtsrat verfügt. § 26 Abs. 1 Nr. 6 LWahlG hält sich im Rahmen des Art. 137 Abs. 1 GG, indem er für
die Möglichkeit einer Pflichtenkollision allein an die Tatsache der Mehrheitsbeteiligung anknüpft.
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(1) Dies steht in Übereinstimmung mit § 17 Abs. 2 AktG, wonach von einem in Mehrheitsbesitz stehenden
Unternehmen vermutet wird, daß es von dem Mehrheitsaktionär abhängig ist. Diese Vermutung wird nicht ohne
weiteres schon dann als widerlegt angesehen, wenn der Mehrheitsaktionär im Aufsichtsrat keine Mehrheit hat (vgl.
Hüffer, Aktiengesetz, 2. Aufl. 1995, § 17 Rn. 19). Bestätigt wird dies auch durch die Regelungen der §§ 179, 103 Abs.
1 Satz 2, 84 Abs. 3 Satz 2 AktG, die einem Mehrheitsaktionär - auch ohne Mehrheit im Aufsichtsrat - maßgeblichen
Einfluß auf Satzungsänderungen, Abberufung von Aufsichtsratsmitgliedern und Vorstandsmitgliedern sichern.
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(2) Im übrigen bestehen die nach Art. 137 Abs. 1 GG erheblichen Interessenkollisionen bei einer maßgeblichen
Beteiligung der öffentlichen Hand an einem privatrechtlichen Unternehmen auch unabhängig von der rechtlichen
Möglichkeit des Landes, über eine Mehrheit im Aufsichtsrat auf das Unternehmen Einfluß zu nehmen. Die Mitglieder
des Vertretungsorgans eines privatrechtlichen Unternehmens, an dem der Staat mehrheitlich beteiligt ist, unterliegen
hinsichtlich ihrer Unternehmensführung besonderer Beobachtung der öffentlichen Hand, denn diese hat dem Volk
gegenüber auch eine Mehrheitsbeteiligung an einem privatrechtlichen Unternehmen zu verantworten. Es ist Aufgabe
des Parlaments, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Regierung auch hinsichtlich der Betätigung der
öffentlichen Hand im Rahmen ihrer Beteiligung an privatwirtschaftlichen Unternehmen zu kontrollieren (vgl. Art. 114
GG, Art. 94, 95 VvB).
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2. Die von Art. 137 Abs. 1 GG zugelassene Inkompatibilitätsregelung führt nicht nur zur Beschränkung des passiven
Wahlrechts, sondern hat notwendig Auswirkungen auch auf die in Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit der
Gewählten. Art. 137 Abs. 1 GG stellt sich damit als eine Spezialregelung gegenüber der von Art. 12 Abs. 1 GG
geschützten Freiheit dar, eine Tätigkeit im gewählten Beruf aufzugeben oder weiter auszuüben (vgl. dazu BVerfGE
84, 133 <146>). Wahrt eine Inkompatibilitätsregelung die Voraussetzungen des Art. 137 Abs. 1 GG, so ist daneben
der Gewährleistungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht berührt.
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