Urteil des BSG vom 13.03.2017
BSG (förderung, berechnung, unterkunft und verpflegung, landesrecht, zustimmung, kläger, höhe, heimbewohner, öffentlich, träger)
BUNDESSOZIALGERICHT Urteil vom 6.9.2007, B 3 P 3/07 R
Umlage der Investitionskosten einer Pflegeeinrichtung auf die Heimbewohner
Leitsätze
1. Durch gesonderte Berechnung nach § 82 Abs 3 SGB 11 kann der Träger einer nach § 9
SGB 11 öffentlich geförderten Pflegeeinrichtung den Anteil seiner Investitionskosten auf die
Heimbewohner umlegen, für die er keine oder nur eine anteilige öffentliche Förderung erhalten
hat.
2. Bei der Ermittlung der umlagefähigen Investitionskosten kommt landesrechtlichen
Förderbescheiden keine Tatbestandswirkung zu; insbesondere ist eine Begrenzung der
umlagefähigen Investitionskosten auf die landesrechtlich förderfähigen Investitionskosten
unzulässig.
Tatbestand
1 Streitig ist die Höhe der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen, die der Kläger den in
seinem Seniorenzentrum lebenden Pflegebedürftigen mit Zustimmung des Beklagten für das
Jahr 2000 gesondert berechnen darf.
2 Der Kläger ist Träger eines 1994 in Betrieb genommenen Seniorenzentrums. Für dessen
Errichtung wurde ihm unter anfänglicher Anerkennung von Gesamtkosten in Höhe von
21.059.560 DM öffentliche Förderung durch Darlehen in Höhe von 9.520.000 DM für den
Neubau (Zuwendungsbescheid vom 5.10.1992) und ein Zuschuss für die kurzfristigen
Anlagegüter über 612.000 DM (Zuwendungsbescheid vom 27.6.1994) gewährt. Nach
Inbetriebnahme bezifferte der Kläger die Gesamtkosten für Bau und Einrichtung abschließend
auf 19.798.446,19 DM, von denen der Beklagte - bestandskräftig - einen Betrag von
18.584.972,68 DM als zuwendungsfähig anerkannte (Bescheide vom 30.8.1999 und
27.11.1995).
3 Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-Versicherungsgesetzes
(Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - PfG NW) vom 19.3.1996 (GVBl NW 1996, 137)
beantragte der Kläger die Zustimmung des Beklagten zur gesonderten Berechnung von
betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen gemäß § 82 Abs 3 SGB XI. Seinem Antrag
legte er den im Förderverfahren von ihm abschließend bezifferten Gesamtbetrag von
19.798.446,19 DM zu Grunde und begehrte ua für den Zeitraum vom 1.1. bis 31.12.2000 die
Zustimmung zur gesonderten Berechnung von Investitionsaufwendungen in Höhe von täglich
29,51 DM pro Mehrbettzimmer und 31,71 DM pro Einbettzimmer. Der Beklagte bezog sich
hingegen auf den im Zuwendungsverfahren anerkannten Betrag (18.584.972,68 DM) und
stimmte der gesonderten Berechnung von Investitionsaufwendungen auf dessen Basis nur in
Höhe von täglich 27,87 DM pro Mehrbettzimmer und 30,07 DM pro Einbettzimmer zu
(Bescheid vom 7.9.1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.12.1999): Die vom
Kläger ermittelten betriebsnotwendigen Herstellungs- und Anschaffungskosten könnten bei
der Zustimmung zur gesonderten Berechnung der Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs 3
SGB XI nicht berücksichtigt werden, da diese nicht in voller Höhe gefördert worden seien.
Nicht förderfähige Investitionen könnten nicht Gegenstand der gesonderten Berechnung sein.
Dabei sei es unerheblich, ob die ermittelten Kosten den Pro-Platz-Wert erreichen.
4 Im anschließenden Klageverfahren - zunächst ist noch ein weiteres Verfahren zum Zeitraum
1.9. bis 31.12.1999 anhängig gewesen - hat der Kläger geltend gemacht, dass die
Zustimmung zu betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen nicht von im Rahmen der
öffentlichen Förderung zu Grunde gelegten Werten abhängig gemacht werden könne. § 82
Abs 3 SGB XI stelle schon vom Wortlaut her nicht auf eine Förderung ab, sondern auf die
betriebliche Notwendigkeit einer Ausgabe. Aus der Vorschrift ergebe sich, dass gerade solche
betriebsnotwendigen Investitionen zu berücksichtigen seien, die keine Förderung erfahren
hätten. Unter Berücksichtigung dessen seien bei dem Neubau zu Unrecht Positionen mit
einem Gesamtwert von 596.305,04 DM unberücksichtigt geblieben, darunter Zinsen während
der Bauzeit in Höhe von 496.938,51 DM. Bei der Erstausstattung sei ein weiterer Betrag von
88.335,12 DM nicht berücksichtigt worden.
5 Das Sozialgericht (SG) hat die Klagen abgewiesen und darauf abgestellt, dass für den vom
Kläger verfolgten Anspruch auf Zustimmung zur gesonderten Berechnung von höheren
Investitionsaufwendungen bereits eine öffentliche Förderung iS von § 9 SGB XI fehle; dies sei
aber Voraussetzung für die Zustimmung nach § 82 Abs 3 Satz 3 SGB XI (Urteile vom
11.5.2004 und vom 28.5.2004). Auf die Berufung des Klägers hat das Landessozialgericht
(LSG) die Verfahren verbunden, die Urteile des SG geändert und den Beklagten unter
Änderung der angefochtenen Bescheide verurteilt, für die Zeit vom 1.9.1999 bis 31.12.2000
die Zustimmung zu den gesondert berechnungsfähigen betriebsnotwendigen
Investitionsaufwendungen in Höhe von täglich 29,51 DM (= 15,09 Euro) pro Mehrbettzimmer
und 31,71 DM (= 16,21 Euro) pro Einbettzimmer zu erteilen (Urteil vom 12.9.2006): Die
gesonderte Berechnung von Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs 3 SGB XI sei nicht
bereits deshalb ausgeschlossen, weil im Rahmen der Objektförderung lediglich
Aufwendungen in Höhe von 18.584.972,68 DM als zuwendungsfähig anerkannt und die
geltend gemachten weiteren Investitionsaufwendungen danach nicht konkret öffentlich
gefördert worden seien. Die Förderbescheide hätten hinsichtlich der gesonderten Berechnung
von Investitionsaufwendungen keine Tatbestandswirkung. Nach dem Aufbau des SGB XI
sowie dem Verhältnis der Absätze 3 und 4 des § 82 SGB XI zueinander sei lediglich zwischen
geförderten und nicht geförderten Einrichtungen zu unterscheiden, nicht hingegen auf die
Förderung von Einzelmaßnahmen abzustellen. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei
Grundlage für die gesonderte Berechnung auch nicht der in den späteren Förderbescheiden
als zuwendungsfähig anerkannte Betrag von 18.584.972,68 DM. Nach den landesrechtlichen
Regelungen für vor dem 1.7.1996 bestehende Pflegeeinrichtungen sei vielmehr von
berücksichtigungsfähigen Aufwendungen in Höhe von 21.001.961 DM auszugehen, also dem
ursprünglich zu Grunde gelegten Betrag, mindestens jedoch von der vom Kläger
beanspruchten Summe. Die auf der Grundlage des PfG NW erlassene Verordnung über die
gesonderte Berechnung nicht geförderter Investitionsaufwendungen von vollstationären
Pflegeeinrichtungen sowie Einrichtungen der Tages-, Nacht- und Kurzzeitpflege nach dem
Landespflegegesetz (GesBerVO) vom 4.6.1996 (GVBl NW 1996, 196) sehe in § 2 Abs 1 Nr 1
für Altfälle übergangsweise eine Befugnis zur Berechnung auf der Grundlage der ursprünglich
vereinbarten Bausumme vor, ohne dass die Betriebsnotwendigkeit der Aufwendungen für das
Umlageverfahren nach § 82 Abs 3 SGB XI erneut zu prüfen sei.
6 Mit der Revision rügt der Beklagte eine Verletzung des § 82 Abs 3 SGB XI. Die vom LSG
vorgenommene Auslegung der an sich nicht revisiblen landesrechtlichen Regelung des § 2
Abs 1 Nr 1 GesBerVO verletze Bundesrecht, da ihm das Recht auf die durch § 82 Abs 3 SGB
XI übertragene Überprüfung der Betriebsnotwendigkeit der Investitionsaufwendungen
aberkannt werde. Soweit das Landesrecht auf zwischen dem überörtlichen Träger der
Sozialhilfe und dem Träger der Pflegeeinrichtung bereits vereinbarte Aufwendungen für Bau-
und Einrichtungskosten abstelle, habe das LSG rechtsfehlerhaft die zwischen den
Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege in Nordrhein-Westfalen, den kommunalen
Spitzenverbänden in Nordrhein-Westfalen und den NRW-Landschaftsverbänden getroffene
allgemeine Vereinbarung über Pflegesätze vom 1.3.1983 (AV 1983) angewandt, denn diese
sei nach anderen Maßstäben getroffen worden als für § 82 Abs 3 SGB XI maßgebend. Nach
geltendem Recht sei allein auf die betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen
abzustellen. Gemäß § 4 Abs 1 AV 1983 komme es dagegen allgemein auf Kosten an, nämlich
nach § 4 Abs 2 AV 1983 auf alle bei einer sparsamen Wirtschaftsführung unter
Berücksichtigung der Aufgabenstellung der betreffenden Heime entstehenden Personal- und
Sachkosten einschließlich des Substanzerhaltungsaufwandes. Schließlich habe das LSG § 2
Abs 1 Nr 1 GesBerVO auch im Widerspruch zur höherrangigen Vorschrift des § 20 Abs 5 PfG
NW angewandt, denn die Übergangsregelung dürfe in dem hier streitigen Zeitraum nicht mehr
für solche Pflegeeinrichtungen Anwendung finden, für die - wie für das Seniorenzentrum des
Klägers - zum 1.7.1996 bereits ein Pflegesatz vereinbart gewesen sei. Dem LSG könne
jedoch gefolgt werden, soweit es davon ausgegangen sei, dass es für die Zustimmung nach §
82 Abs 3 SGB XI nur auf die Förderung der Einrichtung dem Grunde nach, nicht aber auf die
konkrete Förderung von Einzelmaßnahmen ankomme. Deshalb müsse das Verfahren zur
weiteren Sachaufklärung an das LSG zurückverwiesen werden.
7 Der Beklagte hat die Revision für das Jahr 1999 zurückgenommen und beantragt,
das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 12.9.2006 im Übrigen
aufzuheben und den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das
Berufungsgericht zurückzuverweisen.
8 Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil als zutreffend und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
9 Die Revision ist unbegründet. Die Entscheidung des LSG, dass der Kläger nach § 82 Abs 3
SGB XI für das Jahr 2000 durch öffentliche Förderung nicht abgedeckte Investitionskosten in
Höhe von täglich 29,51 DM pro Mehrbettzimmer bzw 31,71 DM pro Einbettzimmer auf die
Heimbewohner umlegen und dafür eine Zustimmung des Beklagten beanspruchen kann, ist
revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Bundesrecht ist nicht verletzt (§ 162 SGG) .
10 1. Die auch im Revisionsverfahren von Amts wegen zu beachtenden
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor. Verfahrensgegenstand ist der Bescheid vom
7.9.1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.12.1999, durch den der Beklagte
abweichend von dem Antrag des Klägers einer gesonderten Berechnung von
Investitionskosten nur in Höhe von täglich 27,87 DM pro Mehrbettzimmer und 30,07 DM pro
Einbettzimmer zugestimmt hat. Diese Zustimmung ist Voraussetzung dafür, dass der Kläger
die nicht durch öffentliche Förderung abgedeckten Investitionskosten nach § 82 Abs 3 SGB
XI auf die Heimbewohner umlegen und von ihnen im Rahmen der mit ihnen bestehenden
Rechtsverhältnisse eine entsprechende Zahlung beanspruchen kann. Klageziel ist danach
die Änderung der ergangenen Bescheide und die Verurteilung des Beklagten auf
Zustimmung zur Geltendmachung höherer umlegungsfähiger Beträge. Die richtige Klageart
dafür ist nicht die (isolierte) Anfechtungsklage nach § 54 Abs 1 Satz 1 SGG, mit der nur eine
Änderung des ergangenen Verwaltungsakts unmittelbar durch das Gericht erzielt werden
könnte, sondern die kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage (§ 54 Abs 4 SGG) , da es
hier noch der Umsetzung der erstrebten gerichtlichen Entscheidung durch die Verwaltung
bedarf (vgl BSGE 91, 182, 183 = SozR 4-3300 § 82 Nr 1 S 2). Dies hat auch das LSG mit
seiner Tenorierung zutreffend zum Ausdruck gebracht.
11 Unerheblich ist, dass der Beklagte lediglich die Aufhebung der erstinstanzlichen
Entscheidung und Zurückverweisung des Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und
Entscheidung an das Berufungsgericht beantragt hat. Denn das Revisionsgericht
entscheidet über die erhobenen Ansprüche, ohne an die Fassung der Anträge gebunden zu
sein (§§ 165 Satz 1, 123 SGG) . Obwohl der Beklagte auf Nachfrage in der mündlichen
Verhandlung (§§ 165 Satz 1, 106 Abs 1 SGG) erläutert hat, warum seiner Rechtsauffassung
nach derzeit lediglich eine Zurückverweisung in Betracht komme, muss das Gericht den
Streitstoff in seiner Gesamtheit beurteilen, so wie er in dem angefochtenen Bescheid vom
7.9.1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.12.1999 zum Ausdruck gekommen
ist. In diesem Rahmen ist die Meinung des Beklagten, es komme nur eine Zurückverweisung
an das LSG in Betracht, als eine rechtliche Bewertung des Sachverhalts zu verstehen, nicht
aber als Beschränkung der Prüfungskompetenz des Gerichts.
12 2. Der Kläger kann als Träger einer öffentlich geförderten Pflegeeinrichtung - wie das LSG im
Ergebnis zutreffend entschieden hat - den geltend gemachten und nicht durch öffentliche
Förderung gedeckten Aufwand für betriebsnotwendige Investitionen durch gesonderte
Berechnung anteilig auf die Heimbewohner umlegen und hierfür die Zustimmung der
zuständigen Behörde, hier des Beklagten, verlangen. Rechtsgrundlage ist § 82 Abs 3 SGB
XI: Danach können Pflegeeinrichtungen betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen zu
Lasten der Pflegebedürftigen gesondert berechnen, soweit diese durch öffentliche Förderung
gemäß § 9 SGB XI nicht vollständig gedeckt sind oder nur durch Darlehen oder sonst
rückzahlbare Zuschüsse gefördert werden.
13 a) Die Regelung über die gesonderte Berechnung von Investitionskosten ist erst durch den
Vermittlungsausschuss in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl die
Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses zum Gesetz zur sozialen
Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit - Pflege-Versicherungsgesetz -
Vorschriften zur dualen Finanzierung von Pflegeeinrichtungen, mit der die Refinanzierung
von ungedeckten Investitionskosten anders als nach der ursprünglich vorgesehenen sog
monistischen Finanzierung (vgl Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP zum
PflegeVG, BT-Drucks 12/5262 S 35 f zu § 91) von der grundsätzlichen Kostentragung im
Zusammenhang mit der Planung und Förderung von Pflegeeinrichtungen (§ 9 SGB XI)
getrennt worden ist. Demgemäß muss die Finanzierung je nach Zielrichtung in
unterschiedlichen Verfahren und verschiedenen Adressaten gegenüber geltend gemacht
werden; ausdrücklich ist es gemäß § 82 Abs 2 SGB XI ausgeschlossen, in der
Pflegevergütung und den Entgelten für Unterkunft und Verpflegung solche Aufwendungen zu
berücksichtigen, die nach der Systematik des § 82 Abs 3 Satz 1 SGB XI weitgehend den
Investitionskosten einer Pflegeeinrichtung zuzurechnen sind. Deren gesonderte Berechnung
ist maßgeblich von der Regelung in § 82 Abs 3 Satz 1 und 2 SGB XI und erst in zweiter Linie
von den Ausführungsbestimmungen der Länder zum SGB XI abhängig. Auch insoweit ist der
ursprüngliche Ansatz, der eine einheitliche Beteiligung der Länder an der Aufbringung der
Infrastrukturmittel der Pflegeeinrichtungen anstrebte (vgl Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung zum PflegeVG, BT-Drucks 12/5920 S 65 zu § 69)
, im Vermittlungsverfahren geändert worden. Statt dessen ist durch § 9 SGB XI klarstellend
(vgl BSGE 88, 215, 223 = SozR 3-3300 § 9 Nr 1 S 10) zum Ausdruck gebracht, dass die
Verantwortung für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und
wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur bei den Ländern liegt, die dazu "das
Nähere zur Planung und zur Förderung der Pflegeeinrichtungen" durch Landesrecht
bestimmen (§ 9 Satz 2 SGB XI) und "zur finanziellen Förderung der Investitionskosten der
Pflegeeinrichtungen" Einsparungen einsetzen sollen, die den Trägern der Sozialhilfe durch
die Einführung der Pflegeversicherung entstehen (§ 9 Satz 3 SGB XI) . Den
Pflegeeinrichtungen ist insoweit auch anders als den Krankenhäusern nach § 8
Krankenhausfinanzierungsgesetz kein Rechtsanspruch auf Förderung eingeräumt worden,
den sie den Ländern gegenüber auf bundesrechtlicher Grundlage geltend machen könnten.
Stattdessen sind auf Initiative des Vermittlungsausschusses die Vorschriften über die
gesonderte Berechnung von Investitionskosten in § 82 Abs 3 und 4 SGB XI eingeführt
worden, die den Pflegeeinrichtungen Ansprüche gegen die Heimbewohner einräumen,
soweit ihre Investitionen auf Grund einer Entscheidung der nach Landesrecht zuständigen
Behörden überhaupt nicht (§ 82 Abs 4 SGB XI) oder nur teilweise (§ 82 Abs 3 SGB XI) durch
öffentliche Mittel abgedeckt worden sind. Im Ergebnis ist damit die anteilige Finanzierung der
betriebsnotwendigen Investitionen einer Pflegeeinrichtung subsidiär auf die Heimbewohner
oder ggf den Sozialhilfeträger verlagert worden, soweit öffentliche Mittel zur Finanzierung der
Pflegeinfrastruktur nicht zur Verfügung gestellt werden.
14 b) Anspruch auf Zustimmung zur gesonderten Berechnung betriebsnotwendiger
Investitionskosten besteht grundsätzlich auch für solche Einzelinvestitionen einer öffentlich
geförderten Einrichtung, für die selbst keine öffentlichen Fördermittel zur Verfügung gestellt
worden sind. Es kommt also nicht darauf an, ob die einzelne Maßnahme, sondern ob die
Pflegeeinrichtung - unabhängig vom Umfang - gefördert worden ist. Die gegenteilige
Rechtsauffassung des SG - und früher auch des Beklagten - ist vom Wortlaut des § 82 Abs 3
SGB XI nicht geboten und mit dem Sinn und Zweck der Regelung nicht vereinbar.
15 Dem Wortlaut nach erlaubt § 82 Abs 3 Satz 1 SGB XI der Pflegeeinrichtung die gesonderte
Berechnung von Aufwendungen, soweit "betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen
nach Absatz 2 Nr 1 oder Aufwendungen für Miete, Pacht, Nutzung oder Mitbenutzung von
Gebäuden oder sonstige abschreibungsfähige Anlagegüter nach Absatz 2 Nr 3 durch
öffentliche Förderung gemäß § 9 nicht vollständig gedeckt sind.“ Das bedeutet aber nicht,
dass nur solche Einzelaufwendungen anteilig auf die Heimbewohner umlagefähig sind, die
mindestens teilweise öffentlich gefördert worden sind. Der Wortlaut trägt auch ein
Verständnis, das die Investitionsaufwendungen in Beziehung zu der geförderten
Pflegeeinrichtung setzt und auf die nicht durch öffentliche Förderung abgedeckte
Investitionsaufwendungen "der Pflegeeinrichtung" abstellt. Für dieses Verständnis spricht
auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Vom Vermittlungsausschuss war nach dem
ersten Vermittlungsverfahren zum PflegeVG vorgeschlagen worden, dass die Berechtigung
zur gesonderten Berechnung von Investitionsaufwendungen nach Abs 3 für solche
Einrichtungen bestehen sollte, die "üblicherweise nach Landesrecht öffentlich gefördert
werden" und das Recht nach Abs 4 solchen Einrichtungen zustehen sollte, die
"üblicherweise nicht nach Landesrecht öffentlich gefördert werden" (vgl BT-Drucks 12/6424
S 3 f zu § 91) . Es ist kein Grund ersichtlich, dass diese dem ersten Entwurf des § 82 SGB XI
zu Grunde liegende Überlegungen im zweiten Vermittlungsverfahren zum PflegeVG
aufgegeben worden sein sollten. Auch unter systematischen Gesichtspunkten ist es
naheliegend, die gesonderte Berechnung von Investitionsaufwendungen in Beziehung zu
der jeweiligen Pflegeeinrichtung zu sehen und darauf abzustellen, ob es sich um eine durch
öffentliche Förderung privilegierte Pflegeeinrichtung handelt oder nicht. Denn § 82 Abs 4
SGB XI stellt expressis verbis darauf ab, dass es sich um eine Pflegeeinrichtung handelt, die
nach Landesrecht nicht gefördert worden ist. Dies legt den Rückschluss nahe, dass auch §
82 Abs 3 SGB XI auf die Pflegeeinrichtung bezogen und in beiden Absätzen nur danach zu
unterscheiden ist, ob überhaupt keine Förderung nach Landesrecht erfolgt ist - dann § 82
Abs 4 SGB XI - oder ob nur teilweise gefördert worden ist - dann Abs 3 der Vorschrift.
16 Die Tatsache, dass im Rahmen des § 82 Abs 3 SGB XI ebenfalls auf die Pflegeeinrichtung
insgesamt und nicht auf die jeweilige Einzelinvestition abzustellen ist, entspricht auch dem
Sinn und Zweck der Gesamtregelung. Sie soll einen Ausgleich bewirken, wenn die in § 9
Satz 1 SGB XI vorgesehene öffentliche Förderung der Pflegeinfrastruktur durch die Länder
ganz oder teilweise unterbleibt. In diesen Fällen ist eine Refinanzierung der ungedeckten
Investitionskosten über die Pflegevergütung oder über das Entgelt für Unterkunft und
Verpflegung gemäß § 82 Abs 2 SGB XI ausgeschlossen. Dies war vom
Vermittlungsausschuss bereits nach dem ersten Vermittlungsverfahren zum PflegeVG so
vorgeschlagen worden (vgl BT-Drucks 12/6424 S 3 f zu § 91) . Das Fehlen einer solchen
Ausgleichsmöglichkeit würde einen schwerlich zu rechtfertigenden Eingriff in die
verfassungsrechtlich geschützte Positionen der Träger von Pflegeeinrichtungen aus Art 12
Abs 1 iVm Art 3 Abs 1 GG bedeuten (vgl zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
gesetzliche Vergütungsregelungen zuletzt BVerfGE 101, 331, 347 ff mwN; ebenso Neumann
in Schulin, Handbuch des Sozialversicherungsrechts, Bd 4, Pflegeversicherungsrecht 1997,
§ 22 RdNr 10 iVm RdNr 7) . Vor diesem Hintergrund ist die Befugnis zur Umlage von
Investitionsaufwendungen auf die Heimbewohner als Ausgleich dafür zu sehen, dass die
Refinanzierung der nicht durch öffentliche Förderung abgedeckten betriebsnotwendigen
Investitionskosten über die betriebskostenbezogene Vergütungsanteile gesetzlich verboten
ist; die Vorschrift soll den Betreibern von Pflegeeinrichtungen im Einklang mit der
verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Art 12 Abs 1 GG eine rechtliche Grundlage für
die Refinanzierung der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen geben, die oberhalb
der Förderhöchstbeträge liegen. Dies gilt jedenfalls für den gesamten Investitionsaufwand
einer solchen Pflegeeinrichtung, der nicht durch öffentliche Förderung abgedeckt ist und
nach § 82 Abs 2 SGB XI nicht über andere Vergütungsbestandteile refinanziert werden darf.
Es ist aber auch kein sachlicher Grund dafür erkennbar, den Ausgleich bei öffentlich
geförderten Einrichtungen auf diejenigen Einzelmaßnahmen zu beschränken, die öffentlich
gefördert worden sind, und ihn für andere auszuschließen, denen nach Landesrecht keine
öffentliche Förderung zuteil werden konnte. Ein solches Verständnis würde zudem die
Rollenverteilung zwischen Bund und Ländern tangieren, weil die Länder mit einer solchen
Ausgestaltung der öffentlichen Pflegeinfrastruktur zugleich über Bestand und Reichweite der
durch Bundesrecht festgelegten Refinanzierung von öffentlich nicht geförderten Investitionen
einer Pflegeeinrichtung entscheiden könnten. Zwar ist dem Landesgesetzgeber die
Entscheidung darüber überlassen, ob und in welchem Umfang er für die Vorhaltung einer
leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen
Versorgungsstruktur sorgt (§ 9 Satz 1 SGB XI) , jedoch ist durch Bundesrecht auch für den
Landesgesetzgeber bindend festgelegt, dass nicht durch Landesmittel abgedeckte
Investitionsmaßnahmen von Pflegeeinrichtungen anteilig auf die Heimbewohner umgelegt
werden können, soweit diese betriebsnotwendig sind.
17 c) Die Befugnis zur anteiligen Umlage der nicht durch öffentliche Fördermittel gedeckten
betriebsnotwendigen Investitionskosten auf die Heimbewohner wird schließlich auch nicht
durch die Bindungswirkung der von dem Beklagten nach Vorlage der Schlussabrechnung
erlassenen Förderbescheide vom 30.8.1999 und 27.11.1995 beschränkt. Die Entscheidung
über Höhe und Bemessungsgrundlagen der nach Landesrecht zu gewährenden
Investitionsförderung hat keine Bindungswirkung für die auf bundesrechtlicher Grundlage zu
erteilende Zustimmung zur Umlage ungedeckter Investitionskosten nach § 82 Abs 3 SGB XI.
18 Nach § 82 Abs 3 Satz 3 Halbsatz 1 SGB XI ist die anteilige Umlage von ungedeckten
betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen auf die Heimbewohner von der Zustimmung
der nach Landesrecht zuständigen Behörde abhängig. Das Nähere hierzu, insbesondere
auch zu Art, Höhe und Laufzeit sowie die Verteilung der gesondert berechenbaren
Aufwendungen auf die Pflegebedürftigen, ist nach § 82 Abs 3 Satz 3 Halbsatz 2 SGB XI
durch Landesrecht zu bestimmen. Im Unterschied hierzu können Pflegeeinrichtungen, die
nicht nach Landesrecht gefördert werden, ihre betriebsnotwendigen
Investitionsaufwendungen den Pflegebedürftigen nach § 82 Abs 4 Satz 1 SGB XI ohne
Zustimmung der zuständigen Landesbehörde gesondert berechnen; insoweit besteht nach §
82 Abs 4 Satz 2 SGB XI nur eine Anzeigepflicht der zuständigen Behörde gegenüber. Zur
Rechtfertigung für diese unterschiedliche verfahrensrechtliche Behandlung der Umlage von
Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs 3 SGB XI einerseits und § 82 Abs 4 SGB XI
andererseits lässt sich anführen, durch präventive Kontrolle zu verhindern, dass den
Heimbewohnern Kostenanteile in Rechnung gestellt werden, die bereits durch Zuschüsse
gedeckt sind (vgl BSGE 91, 182, 185 = SozR 4-3300 § 82 Nr 1 S 4 mwN) . Ansonsten ist der
Entscheidungsrahmen der zuständigen Behörde in den Fällen des § 82 Abs 3 SGB XI aber
nicht weiter als nach § 82 Abs 4 SGB XI. Im Zustimmungsverfahren nach § 82 Abs 3 Satz 3
SGB XI kann deshalb nur zu prüfen sein, ob die von dem Träger der Pflegeeinrichtung
geltend gemachten Investitionsaufwendungen betriebsnotwendig im Sinne der
bundesrechtlichen Anforderungen sind, ob die nach Landesrecht festzulegenden näheren
Anforderungen an ihre Umlage eingehalten und ob die umzulegenden Beträge nicht bereits
durch öffentliche Fördergelder abgedeckt sind. Nicht zur Disposition steht dagegen die
bundesrechtlich begründete Befugnis des Betreibers der Pflegeeinrichtung, seine durch
öffentliche Förderung nicht gedeckten Investitionsaufwendungen durch anteilige Umlage auf
die Heimbewohner zu refinanzieren.
19 Für diese Prüfung kommt der nach Landesrecht zu treffenden Entscheidung über die
Vergabe von öffentlichen Fördermitteln für die Errichtung und Ausstattung einer
Pflegeeinrichtung keine rechtlich bindende Wirkung zu. Zwar ist für die Entscheidung über
die Förderung einer Pflegeeinrichtung ebenso wie im Zustimmungsverfahren nach § 82 Abs
3 SGB XI eine sachliche Prüfung der von einem Betreiber geplanten oder bereits getätigten
Investitionen erforderlich; doch diese Überprüfungen haben unterschiedliche Zielrichtungen:
Gegenstand des nach Landesrecht zu betreibenden Förderverfahrens iS von § 9 SGB XI
kann nur die Bewilligung von öffentlichen Fördermitteln nach Maßgabe des Landesrechts
zum Zeitpunkt der Förderentscheidung sein. Für eine gleichzeitig bindende Entscheidung
über die Umlage der nicht durch öffentliche Förderung abgedeckten Investitionen wird
regelmäßig schon der erforderliche Antrag fehlen, was diese Entscheidung mindestens
anfechtbar machen würde (vgl Littmann in Hauck/Noftz, SGB X, K § 41 RdNr 7) . Weiter kann
im Rahmen des Zustimmungsverfahrens nach § 82 Abs 3 SGB XI die gesonderte
Berechnung von Investitionen zu prüfen sein, die im Zeitpunkt der abschließenden
Förderentscheidung noch nicht vorgesehen waren und deshalb schon im Ansatz nicht
Gegenstand einer öffentlichen Förderung werden konnten. Schließlich bietet der Tatbestand
des § 82 Abs 3 SGB XI auch von seinem Wortlaut keinen Anhaltspunkt dafür, dass die auf
bundesrechtlicher Grundlage zu treffende Entscheidung über die Umlagefähigkeit von
Investitionskosten durch die nach Landesrecht zu prüfende Entscheidung über die
Förderfähigkeit einer Einrichtung gebunden sein könnte. Insoweit kann der auf
landesrechtlicher Grundlage zu treffenden Förderentscheidung insbesondere keine
Tatbestandswirkung für eine später ggf nach Bundesrecht erforderliche
Zustimmungsentscheidung zukommen. Dies ist letztlich eine Folge der vom Bundesrat
geforderten Abkehr von der monistischen Finanzierung der Pflegeversicherung zu Gunsten
des nunmehr geltenden dualen Finanzierungssystems, in dessen Logik es liegt, dass zur
Planung und Förderung von Pflegeeinrichtungen einerseits und für die Zustimmung zur
gesonderten Berechnung von Investitionskosten andererseits gesonderte Verfahren
durchzuführen sind und nicht mit einer Verwaltungsentscheidung Bindungswirkung für beide
Verfahren erlangt werden kann.
20 3. Ohne Verstoß gegen Bundesrecht und damit für den Senat bindend hat das LSG
schließlich in Auslegung von Landesrecht entschieden, dass die von dem Kläger mit seinem
Zustimmungsantrag geltend gemachten ungedeckten Investitionsaufwendungen ohne
Prüfung in der Sache als betriebsnotwendig iS von § 82 Abs 3 SGB XI anzusehen sind.
21 Rechtsgrundlage der von dem Kläger begehrten Zustimmungsentscheidung ist § 82 Abs 3
Satz 1 und 2 SGB XI iVm dem auf der Grundlage des § 82 Abs 3 Satz 3 Halbsatz 2 SGB XI
ergangenen Landesrecht. Nach den Feststellungen des LSG waren dies für den hier noch
streitigen Zeitraum vom 1.1. bis 31.12.2000 das PfG NW vom 19.3.1996 in der vom 1.7.1996
bis 31.7.2003 geltenden Fassung sowie - die Einrichtung des Klägers ist bereits vor
Inkrafttreten des PfG NW errichtet worden - § 2 Abs 1 Nr 1 GesBerVO, die auf der Grundlage
von § 15 Abs 3 PfG NW erlassen worden ist.
22 Das LSG hat ausgeführt, dass Grundlage für die gesonderte Berechnung der
Investitionsaufwendungen im vorliegenden Fall die zwischen dem überörtlichen Träger der
Sozialhilfe und dem Träger der Pflegeeinrichtung bereits vereinbarten Aufwendungen für
Bau- und Einrichtungskosten gewesen sind. "Bereits vereinbart" in diesem Sinne seien
diejenigen Investitionsaufwendungen gewesen, die vor Inkrafttreten der GesBerVO zum
1.7.1996 zwischen den Beteiligten als Aufwendungen zur Pflegesatzberechnung festgestellt
worden seien, denn die Pflegeeinrichtungen - so auch der Kläger - hätten den
Pflegebedürftigen bzw deren Kostenträgern ihren Gesamtaufwand über einen nach den
Bestimmungen der AV 1983 zu berechnenden Pflegesatz in Rechnung gestellt. Nach § 4
Abs 1 AV 1983 seien die Pflegesätze damals - so das LSG weiter - entsprechend den
nachgewiesenen Kosten vereinbart worden; dies seien die bei sparsamer Wirtschaftsführung
unter Berücksichtigung der Aufgabenstellung der betreffenden Heime entstehenden
Personal- und Sachkosten einschließlich des Substanzerhaltungsaufwandes (§ 4 Abs 2
Satz 1 AV 1983) - hier konkret 21.001.961 DM. Die mit den angefochtenen Bescheiden
erteilte Zustimmung mit Berücksichtigung von Gesamtkosten nur in Höhe von 18.584.972,68
DM widerspreche dem Wortlaut des § 2 Abs 1 Nr 1 GesBerVO und stehe mit Sinn und
Zweck der Vorschrift nicht in Einklang. Die Regelung habe an der Schnittstelle zur
Anwendung des neuen Rechts Übergangsprobleme ausschließen sollen, weil die
Refinanzierungsplanung auf der Grundlage der vor Anwendung des PfG NW geltenden
Pflegesatzverordnung vorgenommen worden sei. Die zunächst anerkannten Gesamtkosten
seien Grundlage für die Refinanzierungsplanung und damit Geschäftsgrundlage für die
vereinbarten Aufwendungen für Bau- und Einrichtungskosten gewesen. Darauf folgert das
LSG, dass das "Vereinbarte" nicht nachträglich mit der Argumentation in Frage gestellt
werden könne, die endgültigen Förderbescheide hätten schließlich andere - niedrigere -
anerkennungsfähige Gesamtkosten ergeben.
23 Diese Auslegung des Landesrechts durch das LSG ist für den erkennenden Senat bindend,
weil sie nicht gegen Vorschriften des Bundesrechts verstößt (§ 162 SGG) . Ein Verstoß
gegen Bundesrecht liegt nicht bereits dann vor, wenn das Revisionsgericht aus seiner Sicht
möglicherweise zu einer anderen Gesetzesauslegung kommen würde. Bundesrecht ist
vielmehr erst dann verletzt, wenn das Berufungsgericht den Rahmen zulässiger
Gesetzesauslegung überschritten und damit die Bindung an Gesetz und Recht (Art 20 Abs 3
GG) missachtet (Willkürverbot) oder wenn es bei der Gesetzesauslegung bundesrechtliche
Normen herangezogen hat, die den ihnen beigelegten Regelungsgehalt nicht aufweisen
(BSGE 88, 215, 219 = SozR 3-3300 § 9 Nr 1 S 5; BSG SozR 3-6935 Allg Nr 1 S 3) . Bei
Anlegung dieser Prüfungsmaßstäbe ist eine Verletzung von Bundesrecht zu verneinen.
24 Allerdings wäre auch ein anderes Verständnis der maßgebenden landesrechtlichen
Vorschriften möglich. Insbesondere könnte die Anwendung von § 2 Abs 1 Nr 1 GesBerVO -
wie der Beklagte meint - auf den hier im Streit stehenden Zeitraum durch § 20 Abs 5 PfG NW
ausgeschlossen sein. Danach können Pflegeeinrichtungen, für die bei Inkrafttreten des PfG
NW mit einem Träger der Sozialhilfe einen Pflegesatz vereinbart oder von ihm festgesetzt
worden ist, die in diesem Pflegesatz berücksichtigten Investitionsaufwendungen dem
Pflegebedürftigen (nur) bis zum 31.12.1998 gesondert berechnen. Deshalb könnte die
Übergangsvorschrift des § 2 Abs 1 Nr 1 GesBerVO für den hier zu beurteilenden Zeitraum
vom 1.1. bis 31.12.2000 nicht mehr anwendbar sein. Auch könnte im Lichte der
bundesrechtlichen Regelung fraglich erscheinen, ob die Annahme des LSG zwingend ist,
dass die Betriebsnotwendigkeit der von dem Kläger geltend gemachten
Investitionsaufwendungen nach § 2 Abs 1 Nr 1 GesBerVO keiner weiteren Prüfung zu
unterziehen ist. Dies kann indes hier dahinstehen. Denn zum einen wäre ein Verstoß des
LSG gegen § 20 Abs 5 PfG NW "nur" eine Verletzung von weiterem Landesrecht und für das
Bundessozialgericht nicht überprüfbar, weil damit kein Verstoß gegen bundesrechtliche
Vorschriften verbunden ist. Zum anderen handelt es sich nach den Feststellungen des LSG
um eine zeitlich befristete Übergangsregelung für Pflegeeinrichtungen, die vor Inkrafttreten
des SGB XI errichtet worden sind. Für diesen begrenzten zeitlichen Geltungsbereich
begründet die Annahme des LSG, die Beteiligten seien übergangsweise an das Ergebnis
der früher geschlossenen Vereinbarungen gebunden, jedenfalls insoweit keinen Verstoß
gegen Bundesrecht, als der Kläger eine gesonderte Berechnung von
Investitionsaufwendungen nur bis zur Höhe der tatsächlich angefallenen Kosten geltend
gemacht hat. Ob ein Rechtsverstoß des LSG auch dann zu verneinen wäre, wenn die
Pflegeeinrichtung über ihre tatsächlichen Kosten hinaus an der ursprünglichen
"Vereinbarung" festhalten und den noch ungedeckten Betrag auf die Heimbewohner
umlegen wollte, ist hier nicht zu entscheiden. Im Übrigen ist die Rechtsauffassung des LSG
auch nicht sachwidrig: Ein Anpassungsrecht auf Grund von Jahre später erstellten
Verwendungsnachweisen und daraufhin geänderten Förderbescheiden sieht das damalige
Landesrecht - die GesBerVO - nicht vor. Ihre Regelungen sind durch das Bestreben
gekennzeichnet, der Pflegeeinrichtung einerseits aus Gründen der Rechts- und
Planungssicherheit einen gewissen Bestandsschutz zu gewährleisten; andererseits hat der
Verordnungsgeber eine auf Praktikabilitätserwägungen beruhende
Vereinfachung/Typisierung angestrebt, die bei Alteinrichtungen im späteren
Zustimmungsverfahren eine konkrete Diskussion über die Refinanzierungseckpunkte
verhindern sollte. Jede pauschalierende Regelung kann - wie das LSG zu Recht resümiert -
in einer gewissen Bandbreite Begünstigungen oder Benachteiligungen mit sich bringen; dies
führt im Ergebnis jedoch nicht dazu, dass der Beklagte allein deshalb zu einer
nachträglichen Überprüfung der Betriebsnotwendigkeit der auf die Heimbewohner anteilig
umzulegenden Investitionskosten berechtigt wäre.
25 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG in der bis zum 1.1.2002 geltenden
Fassung.