Urteil des BGH, Az. III ZR 151/99

Leitsatzentscheidung
BUNDESGERICHTSHOF
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
III ZR 151/99
Verkündet am:
14. Dezember 2000
F r e i t a g
Justizamtsinspektor
als Urkundsbeamter
der Geschäftsstelle
in dem Rechtsstreit
Nachschlagewerk:
ja
BGHZ:
ja
BGHR:
ja
------------------------------------
Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29.1.1985;
Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15.6.1988 Art. 2;
BGB § 839 K; EG-Vertrag Art. 288
a) Zur unmittelbaren Wirkung der Entscheidung des Rates
88/408/EWG vom 15.6.1988 und deren Art. 2 Abs. 1, wonach für die
Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch im ein-
zelnen bestimmte durchschnittliche Pauschalbeträge als Gebühren
zu erheben sind.
b) Sind in einem Mitgliedstaat die in Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung
88/408/
EWG bestimmten Voraussetzungen erfüllt, unter denen dieser be-
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rechtigt ist, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen
Untersuchungskosten anzuheben, hat er aber den entsprechenden
Gemeinschaftsrechtsakt nicht fehlerfrei in sein nationales Recht um-
gesetzt, wird ein gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsanspruch
nicht ausgelöst, wenn ein einzelner auf Gebühren in Anspruch ge-
nommen wird, die über die Pauschalbeträge hinausgehen, und ihm
hierdurch ein Schaden entstanden ist.
c)
Zur Amtshaftung in einem solchen Fall.
BGH, Urteil vom 14. Dezember 2000 - III ZR 151/99 - OLG Karlsruhe
LG Mosbach
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Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung
vom 14. Dezember 2000 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Rinne und die
Richter Dr. Wurm, Dr. Kapsa, Dörr und Galke
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des 12. Zivilsenats
des Oberlandesgerichts Karlsruhe vom 15. April 1999 im Kosten-
punkt und insoweit aufgehoben, als zum Nachteil der Beklagten
erkannt worden ist.
Im Umfang der Aufhebung wird die Sache zur anderweiten
Verhandlung und Entscheidung, auch über die Kosten des Revi-
sionsrechtszuges, an das Berufungsgericht zurückverwiesen.
Von Rechts wegen
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Tatbestand
Der Kläger, der auf dem Gebiet der beklagten Gemeinde eine Groß-
schlachterei betrieb, begehrt Schadensersatz wegen der Erhebung von
Fleischuntersuchungsgebühren, die über den nach der Richtlinie des Rates der
Europäischen Gemeinschaften vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der
Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügel-
fleisch - 85/73/EWG - (ABlEG Nr. L 32/14) und der zu ihrer Ausführung ergan-
genen Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 - 88/408/EWG - (ABlEG
Nr. L 194/24) vorgesehenen Pauschalbeträgen lagen. Die Beklagte hatte auf
der Grundlage ihrer Satzung über die Erhebung von Gebühren für die
Schlachttier- und Fleischuntersuchung sowie die Trichinenuntersuchung vom
12. Mai 1989 Gebührenbescheide erlassen, gegen die der Kläger nach erfolg-
losem Widerspruch Anfechtungsklage erhob. Das Verwaltungsgericht K. hob
mit Urteil vom 26. Januar 1994 einen Gebührenbescheid der Beklagten vom 7.
Februar 1991 insoweit auf, als über die Pauschalbeträge hinausgehende Ge-
bühren festgesetzt waren. Das Verfahren über weitere 23 Gebührenbescheide
vom 5. März 1991 bis 5. Januar 1993 fand seine Erledigung dadurch, daß die
Beklagte diese Bescheide aufhob und auf der Grundlage einer Satzungsände-
rung vom 12. Juni 1995 für die Zeit von Januar 1991 bis Dezember 1993 36
neue Gebührenbescheide erließ. Durch Urteil des Verwaltungsgerichts K. vom
25. Juni 1997 wurden auch diese Bescheide, soweit sie die EG-Pauschalbeträ-
ge überschritten, aufgehoben und die Beklagte antragsgemäß verurteilt, einen
überzahlten Betrag von 150.056,18 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 29. Mai
1995 an den Kläger zurückzuzahlen. Während des anhängigen Revisionsver-
fahrens hat die Beklagte auf der Grundlage ihrer geänderten Satzung vom
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22. November 1999 für den Zeitraum von Januar 1991 bis Dezember 1992
24 neue Gebührenbescheide erlassen, gegen die der Kläger Widerspruch er-
hoben hat.
Der Kläger vertritt die Auffassung, die Beklagte habe durch ihre Gebüh-
renbescheide gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Recht,
welches das Gemeinschaftsrecht nicht fehlerfrei umgesetzt habe, verstoßen.
Dadurch, daß er aufgrund der Gebührenbescheide aus der Zeit von Januar
1991 bis Dezember 1992 156.079,48 DM zuviel habe entrichten müssen, habe
er wegen der Inanspruchnahme von Bankkredit einen Schaden in Höhe von
84.837,65 DM erlitten.
Das Landgericht hat dem Kläger einen Schadensersatzanspruch auf der
Grundlage der Art. 189, 215 des EWG-Vertrags in Höhe von 69.837,10 DM
zuerkannt und im übrigen die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers
hat das Berufungsgericht der Klage in Höhe von insgesamt 78.351,41 DM ent-
sprochen; die Berufung der Beklagten und die weitergehende Berufung des
Klägers hat es zurückgewiesen. Mit ihrer Revision verfolgt die Beklagte ihren
Klageabweisungsantrag weiter.
Entscheidungsgründe
Die Revision der Beklagten führt zur Aufhebung des angefochtenen Ur-
teils, soweit zu ihrem Nachteil erkannt worden ist, und zur Zurückverweisung
der Sache an das Berufungsgericht.
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I.
Das Berufungsgericht nimmt an, dem Kläger stehe ein auf der Grundla-
ge der Art. 189, 215 des EWG-Vertrags (jetzt: Art. 249, 288 EGV) vom Ge-
richtshof der Europäischen Gemeinschaften entwickelter Schadensersatzan-
spruch gegen die Beklagte zu, da diese mit ihren über die EG-Pauschalbeträge
hinausgehenden Gebührenbescheiden gegen die Richtlinie 85/73/EWG und
die Entscheidung 88/408/EWG verstoßen habe. Zwar sei den Mitgliedstaaten,
in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwi-
schen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem für die Berechnung der Pau-
schalbeträge zugrundeliegenden Gemeinschaftsdurchschnitt abwichen, in
Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG erlaubt worden, die Pauschalbe-
träge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten zu senken oder
anzuheben. Unabhängig davon, ob diese Voraussetzungen für die Bundesre-
publik vorgelegen hätten, habe der Beklagten jedenfalls nicht das Recht zuge-
standen, aus eigener Kompetenz von den EG-Pauschalbeträgen abweichende
höhere Gebühren zu verlangen. Zwar habe den Mitgliedstaaten freigestanden,
die Zuständigkeit auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmit-
telbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte mittels Maßnahmen regionaler
oder örtlicher Behörden durchzuführen. Eine entsprechende Befugnis sei der
Beklagten jedoch innerstaatlich nicht erteilt worden. Da die Beklagte ohne
rechtliche Grundlage von den für sie bindenden EG-Pauschalbeträgen abgewi-
chen sei, habe sie nicht nur Bundesrecht, sondern auch Gemeinschaftsrecht
verletzt. Ob die Beklagte berechtigt sei, auf der Grundlage des Gesetzes des
Landes Baden-Württemberg zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des
Fleischhygienegesetzes sowie des Landesgebührengesetzes vom 29. Juni
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1998 (GBl. S. 358) neue Gebührenbescheide zu erlassen, könne dahinstehen,
da dies nichts daran ändere, daß die Beklagte den Kläger in der Zeit von Ja-
nuar 1991 bis Dezember 1992 zu überhöhten und jedenfalls damals nicht ge-
schuldeten Gebühren herangezogen habe.
Das Berufungsgericht ist der Auffassung, dem Kläger seien durch die
Richtlinie 85/73/EWG und die Entscheidung 88/408/EWG unmittelbar Rechte
verliehen worden, die die Beklagte verletzt habe. Dabei handele es sich um
einen hinreichend qualifizierten Verstoß im Sinne der Rechtsprechung des Ge-
richtshofs der Europäischen Gemeinschaften, weil die in Art. 2 Abs. 1 der Ent-
scheidung 88/408/EWG festgelegten Pauschalbeträge für die Beklagte nach
Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung verbindlich gewesen seien und in Art. 2 Abs. 2
der Entscheidung die Voraussetzungen für eine Abweichung genau und in ei-
ner Weise bestimmt worden seien, die den Mitgliedstaaten keine Wahlmöglich-
keit offengelassen und den Ermessensspielraum zumindest erheblich verrin-
gert habe. Daß sich bei der innerstaatlichen Umsetzung der genannten Ge-
meinschaftsrechtsakte Probleme ergeben hätten, sei insoweit ohne Belang.
II.
Diese Beurteilung hält der rechtlichen Überprüfung nicht in allen Punk-
ten stand; insbesondere fehlt es an Feststellungen zu den tatsächlichen Vor-
aussetzungen, unter denen ein gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsan-
spruch in Betracht kommt.
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1.
Zutreffend ist der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, daß die Her-
anziehung des Klägers zu den über die EG-Pauschalbeträge hinausgehenden
Gebühren rechtswidrig gewesen ist. Das hat das Verwaltungsgericht durch die
beiden rechtskräftig gewordenen Urteile mit Bindung auch für das vorliegende
Verfahren entschieden (vgl. nur Senatsurteile BGHZ 134, 268, 273; vom
6. Februar 1997 - III ZR 241/95 - VersR 1997, 745, 746). Im Kern besteht zwi-
schen den Parteien kein Streit mehr darüber - und das gilt auch für die 23 von
der Beklagten aufgehobenen Gebührenbescheide, hinsichtlich derer das ver-
waltungsgerichtliche Verfahren für erledigt erklärt wurde -, daß die innerstaatli-
chen Voraussetzungen, den Kläger auf über die Pauschalbeträge hinausge-
hende Gebühren in Anspruch zu nehmen, im Zeitpunkt des Erlasses der Be-
scheide nicht geschaffen gewesen sind. Wie das Bundesverwaltungsgericht in
seinem Urteil vom 29. August 1996 (BVerwGE 102, 39 ff) entschieden hat,
mußte nach § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz (FlHG) durch Rechtssatz die
den Bundesländern überlassene Entscheidung getroffen werden, ob von den in
Art. 2 Abs. 1 der Ratsentscheidung 88/408/EWG genannten durchschnittlichen
Pauschalbeträgen für Leistungen bei der Fleischbeschau abgewichen werden
soll, ob die Voraussetzungen für eine Abweichung erfüllt sind und wie gegebe-
nenfalls höhere Beträge berechnet werden. Hintergrund hierfür war der Um-
stand, daß der Bundesgesetzgeber - in Ausübung seiner konkurrierenden Ge-
setzgebungszuständigkeit (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG) - das Fleischhygienege-
setz erlassen, aber in dessen § 24 Abs. 2 in der für die Erstbescheide maß-
geblichen Fassung vom 24. Februar 1987 (BGBl. I S. 649) es den Ländern
überlassen hatte, die kostenpflichtigen Tatbestände durch Landesrecht zu be-
stimmen (Satz 1). Dabei machte er in Satz 2 die Vorgabe, daß die Gebühren
nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 zu
bemessen seien, die ihrerseits in ihrem Art. 2 Abs. 1 den Vorbehalt enthielt,
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weitere Regelungen durch ergänzende Ratsentscheidungen zu treffen. Dies ist
für den hier maßgeblichen Zeitraum durch die Entscheidung 88/408/EWG vom
15. Juni 1988 geschehen. Der Berücksichtigung dieser Ratsentscheidung be-
reits aufgrund der Fassung des Fleischhygienegesetzes vom 24. Februar 1987
stand, wie das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat (aaO S. 41), nicht
entgegen, daß der Bundesgesetzgeber in Bestätigung und Klarstellung des
bestehenden Rechtszustands § 24 Abs. 2 FlHG erst in der Fassung vom 8. Juli
1993 (BGBl. I S. 1189) dahin ergänzt hat, in die Bemessung seien die aufgrund
der Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemein-
schaft einzubeziehen.
An einer solchen landesrechtlichen Regelung fehlte es sowohl im Zeit-
punkt der Erstbescheide als auch der sie ersetzenden Zweitbescheide vom
26. Juni 1995, die das Verwaltungsgericht insoweit aufgehoben hat, als über
die Pauschalbeträge hinausgehende Gebühren festgesetzt worden sind. Das
Gesetz des Landes Baden-Württemberg über die Durchführung der Schlacht-
tier- und Fleischbeschau und der Trichinenschau vom 21. Juli 1970 (GBl.
S. 406) konnte die erst später verbindlich gewordenen Gemeinschaftsrechts-
akte schon aus zeitlichen Gründen nicht berücksichtigen. Die Verordnung des
Ministeriums Ländlicher Raum des Landes Baden-Württemberg zur Änderung
der Gebührenverordnung vom 10. April 1995 (GBl. S. 351) beachtete, wie das
Bundesverwaltungsgericht entschieden hat (LRE Bd. 35, 331, 334 f), die dem
Land in § 24 Abs. 2 FlHG auferlegten bundesrechtlichen Regelungsgrenzen
ebenfalls nicht.
Inzwischen hat das Land Baden-Württemberg das Gesetz zur Änderung
des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes sowie des Landes-
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gebührengesetzes vom 29. Juni 1998 (GBl. S. 358) erlassen. Dieses sieht in
§ 2 a Abs. 1 vor, daß für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz Ge-
bühren abweichend von den in Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft
enthaltenen Pauschalbeträgen erhoben werden, soweit dies zur Deckung der
tatsächlichen Kosten erforderlich und ausreichend ist und diese Rechtsakte
dem nicht entgegenstehen. Es bestimmt zugleich, daß die Voraussetzungen für
eine Abweichung für die Bundesrepublik Deutschland vorliegen, und trifft in
§ 2 a Abs. 7 Satz 2 eine Regelung, nach der die Gemeinden für die Zeit vom
1. Januar 1991 bis zum 30. Juni 1995 durch Satzung die kostenpflichtigen Tat-
bestände und die Höhe der Gebühren für die Amtshandlungen, für die sie zu-
ständig waren, bestimmen. Ob die Beklagte auf der Grundlage dieses Geset-
zes und ihrer Satzung vom 22. November 1999 Gebühren in der früher erho-
benen Höhe festsetzen kann, bedarf keiner Entscheidung. Zwar hat der Senat
befunden, ein auf einer nichtigen Satzung beruhender Verwaltungsakt, der in
dem damaligen Verfahren bestandskräftig geworden war, könne nach Erlaß
einer wirksamen Satzung rechtmäßig werden, was auch im Amtshaftungspro-
zeß zu berücksichtigen sei, wenn das aufgrund des - zunächst rechtswidrigen -
Verwaltungsakts Geleistete zurückgefordert werde (vgl. BGHZ 127, 223, 227 f).
Hier geht es indes nach Aufhebung der rechtswidrigen Verwaltungsakte nicht
um die Rückforderung des zu Unrecht Erhobenen, sondern um den durch die
rechtswidrige Gebührenerhebung verursachten Zinsschaden.
2.
a) Die Parteien streiten darüber, ob die Gebührenfestsetzung der Be-
klagten neben dem nationalen Recht auch Europäisches Gemeinschaftsrecht
verletzt hat. Der Senat stimmt der Auffassung des Berufungsgerichts zu, daß
insoweit auch eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts vorliegt. Die Mitglied-
staaten hatten die Ratsentscheidung nach Art. 11 spätestens am 31. Dezember
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1990 anzuwenden. Art. 2 Abs. 1 bestimmte für die betroffenen Tierarten die für
die Gebührenfestsetzung maßgebenden durchschnittlichen Pauschalbeträge.
Art. 5 Abs. 1 ordnete an, daß der Betrag nach Art. 2 an die Stelle jeder anderen
Abgabe oder Gebühr trat, die von den staatlichen, regionalen oder kommuna-
len Behörden der Mitgliedstaaten erhoben wurden. Danach lag eine unmittel-
bar wirksame gemeinschaftsrechtliche Bestimmung vor, die die Anwendung der
Gebührenregelung über die durchschnittlichen Pauschalbeträge verlangte,
wenn die Voraussetzungen für eine anderweite Gebührenbemessung nicht vor-
lagen.
b) Das Berufungsgericht hat jedoch die tatbestandlichen Voraussetzun-
gen eines gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs nicht fehlerfrei
festgestellt.
aa) Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat entschieden,
daß der Grundsatz einer Haftung des Staates für Schäden, die dem einzelnen
durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht ent-
stehen, untrennbar zu der durch den EG-Vertrag geschaffenen Rechtsordnung
gehört (vgl. Urteile vom 19. November 1991, Rs.C-6/90 und C-9/90 - "Franco-
vich", Slg. 1991, I-5403, 5413 f = NJW 1992, 165, 166 f Tz. 31 ff, 35; vom
5. März 1996, Rs.C-46/93 und C-48/93 - "Brasserie du Pêcheur" und "Factor-
tame", Slg. 1996, I-1131, 1141 = NJW 1996, 1267, 1268 Tz. 17). Dabei hat er
den Grundsatz einer Staatshaftung wesentlich mit der Überlegung begründet,
den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen die ihnen nach dem Vertrag zu-
kommende volle Wirksamkeit zu verschaffen und die dem einzelnen durch das
Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte zu schützen. Er hat in diesem Zu-
sammenhang auch auf die Pflicht der Mitgliedstaaten hingewiesen, alle geeig-
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neten Maßnahmen allgemeiner und besonderer Art zur Erfüllung ihrer Ver-
pflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht zu treffen (vgl. Art. 5 EWG-Vertrag,
jetzt Art. 10 EGV). Vor diesem Hintergrund kommt ein gemeinschaftsrechtlicher
Staatshaftungsanspruch in Betracht, wenn die Rechtsnorm, gegen die versto-
ßen worden ist, bezweckt, dem einzelnen Rechte zu verleihen, wenn der Ver-
stoß hinreichend qualifiziert ist und wenn zwischen dem Verstoß gegen die
dem Staat obliegende Verpflichtung und dem den geschädigten Personen ent-
standenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht (vgl.
EuGH, NJW 1996, 1267, 1269 f Tz. 51; Urteile vom 26. März 1996, Rs.C-
392/93 - "British Telecommunications", Slg. 1996, I-1654, 1668 = EuZW 1996,
274, 276 Tz. 39 f; vom 23. Mai 1996, Rs.C-5/94 - "Hedley Lomas", Slg. 1996,
I-2604, 2613 = EuZW 1996, 435, 437 Tz. 25; vom 8. Oktober 1996, Rs.C-
178/94 u.a. - "Dillenkofer", Slg. 1996, I-4867, 4878 f = NJW 1996, 3141, 3142
Tz. 21). Darüber hinaus kommt es für das Vorliegen eines hinreichend qualifi-
zierten Verstoßes auch entscheidend darauf an, welcher Ermessensspielraum
dem nationalen Gesetzgeber auf dem in Frage stehenden Rechtsgebiet noch
zusteht (vgl. Senatsurteil BGHZ 134, 30, 37). Von diesen Grundsätzen geht
zutreffend auch das Berufungsgericht aus.
bb) Das Berufungsgericht hat jedoch keine hinreichenden Feststellun-
gen getroffen, ob die Voraussetzungen vorliegen, nach denen sich der Kläger
auf die Regelung des Art. 2 Abs. 1 der Ratsentscheidung 88/408/EWG über die
Pauschalbeträge berufen kann.
Wie der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mit Urteil vom
10. November 1992 (Rs.C-156/91 - "Hansa Fleisch", Slg. 1992, I-5589, 5594 f
= NJW 1993, 315 f Tz. 14-17) entschieden hat, hat die Bestimmung des Art. 2
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Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG nach Ablauf der in Art. 11 vorgesehenen
Frist unmittelbare Wirkung, die nicht von der in Art. 2 Abs. 2 den Mitgliedstaa-
ten eingeräumten Möglichkeit, von den festgesetzten Pauschalbeträgen nach
oben abzuweichen, berührt wird. Der Gerichtshof hat insoweit ausgeführt, die
unmittelbare Wirkung einer Bestimmung werde nicht beeinträchtigt, wenn die
Möglichkeiten einer Abweichung von ihr - wie hier - einer gerichtlichen Nach-
prüfung zugänglich seien. Verdeutlicht werden diese Überlegungen des Ge-
richtshofs durch sein Urteil vom 9. September 1999 (Rs.C-374/97 - "Feyrer/
Rottal-Inn", Slg. 1999, I-5167, 5180 f = EuZW 2000, 22 ff Tz. 24-29) zur Ausle-
gung der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der seit dem 1. Januar 1994
maßgeblichen Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 (AB-
lEG Nr. L340/15), die zugleich die Ratsentscheidung 88/408/EWG mit Wirkung
vom 1. Januar 1994 aufgehoben hat. Diese Richtlinie sieht in Art. 2 Abs. 3 die
Befugnis der Mitgliedstaaten vor, einen höheren Betrag als die Gemeinschafts-
gebühren zu erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen
Untersuchungskosten nicht überschreitet. Darüber hinaus enthält sie in ihrem
Anhang Kapitel I Nr. 4 Buchst. b die Befugnis der Mitgliedstaaten, zur Deckung
höherer Kosten eine "spezifische Gebühr" zu erheben, die die tatsächlichen
Kosten deckt. Mit Blick auf die zuletzt genannte Befugnis, von der die Mitglied-
staaten unter der einzigen Voraussetzung, daß die Gebühr die tatsächlichen
Kosten nicht überschreitet, allgemein nach ihrem Ermessen Gebrauch machen
können, hat der Gerichtshof entschieden, sie unterliege nicht Voraussetzun-
gen, deren Beachtung einer gerichtlichen Nachprüfung - nämlich anhand des
Europäischen Gemeinschaftsrechts - zugänglich seien, woraus gefolgert wer-
den müsse, daß Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie für die Mitgliedstaaten keine unbe-
dingte Verpflichtung begründe, auf die sich der einzelne vor den nationalen
Gerichten berufen könne.
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Ungeachtet des Umstandes, daß der Gerichtshof der Europäischen Ge-
meinschaften die Frage, ob sich der einzelne auf die gemeinschaftsrechtlichen
Pauschalbeträge berufen kann, für die Ratsentscheidung 88/408/EWG bejaht
und für die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG ver-
neint hat, was zugleich Bedeutung für die Frage hat, ob dem einzelnen durch
den in Rede stehenden Gemeinschaftsrechtsakt ein Recht verliehen ist, steht
dieses Recht nach dem einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglichen Art. 2
Abs. 2 Unterabs. 1 der Ratsentscheidung 88/408/EWG unter dem Vorbehalt,
daß die Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe
und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von den für die
Berechnung der Pauschalbeträge zugrunde gelegten Gemeinschaftsdurch-
schnitt abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Un-
tersuchungskosten senken bzw. anheben dürfen (vgl. EuGH, NJW 1993, 315,
316 Tz. 21).
Ob die Abweichungsvoraussetzungen für die Bundesrepublik Deutsch-
land vorlagen, was die Beklagte unter Bezugnahme auf die Bekanntmachung
des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997 (Bundesanzei-
ger Nr. 204 vom 31. Oktober 1997, S. 13298) behauptet hat, hat das Beru-
fungsgericht offengelassen, weil es die Auffassung vertreten hat, der Beklagten
habe - innerstaatlich - nicht das Recht zugestanden, aus eigener Kompetenz
von den EG-Pauschalbeträgen abweichende höhere Gebühren zu verlangen.
Dies ist zwar richtig für die Frage, ob die Gebührenbescheide der Beklagten
eine hinreichende rechtliche Grundlage hatten. Das Berufungsgericht verstellt
sich jedoch mit dieser Überlegung den Blick auf die für die Beurteilung eines
gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs allein erhebliche Frage, ob
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dem Kläger durch die Richtlinie und die Ratsentscheidung ein Recht verliehen
worden ist, das ihm die Beklagte mangels richtiger Umsetzung oder aus ande-
ren Gründen vorenthalten oder sonst verletzt hat.
cc) Geht man mangels der Feststellungen des Berufungsgerichts - wie
revisionsrechtlich geboten - zugunsten der Beklagten davon aus, für die Bun-
desrepublik Deutschland hätten die Abweichungsvoraussetzungen nach Art. 2
Abs. 2 Unterabs. 1 der Ratsentscheidung vorgelegen, kann sich der Kläger auf
die in Art. 2 Abs. 1 festgelegten durchschnittlichen Pauschalbeträge nicht be-
rufen. Denn die Ratsentscheidung sieht in einem solchen Fall selbst vor, daß
die Mitgliedstaaten die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Un-
tersuchungskosten anheben dürfen. Der Kläger hat unter solchen Vorausset-
zungen kein ihm gemeinschaftsrechtlich verliehenes Recht, von höheren als
den Pauschalgebühren verschont zu bleiben. Die gegenteilige Auffassung des
Klägers verkürzt die Ziele der Richtlinie und der Ratsentscheidung unzulässig,
die zwar Wettbewerbsverzerrungen vermeiden wollen (vgl. 5. Begründungser-
wägung der Richtlinie) und deshalb vereinheitlichte Regeln für die Finanzie-
rung dieser Untersuchungen und Kontrollen vorsehen, andererseits aber an
verschiedenen Stellen darauf hinweisen, daß die Gebühren die durch die
Schlachttier- und Fleischuntersuchung und Hygienekontrolle entstehenden Ko-
sten decken sollen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie, Art. 2 Abs. 2 und
Anhang Nr. 2 der Ratsentscheidung) und daß jede direkte oder indirekte Er-
stattung der Gebühren (Vermeidung der Subventionierung) untersagt wird
(Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie). Die Entscheidung des Gerichtshofs vom 9. Sep-
tember 1999 zur Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG
verdeutlicht diese durch die Änderungsrichtlinie im Grundsätzlichen nicht be-
rührten Ziele, die sich nicht auf die Einführung von Gebühren in einheitlicher
- 16 -
Höhe für die gesamte Gemeinschaft verengen lassen (vgl. EuGH, EuZW 2000,
22, 25 Tz. 40).
Daß die Bescheide der Beklagten wegen der landesrechtlich unterlas-
senen Umsetzung des § 24 Abs. 2 FlHG keine ausreichende Rechtsgrundlage
hatten, verletzt nicht zugleich eine gemeinschaftsrechtliche Vorgabe, aus der
der Kläger einen gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruch herleiten
könnte. Wie der Gerichtshof entschieden hat, verbietet keine Bestimmung der
Ratsentscheidung 88/408/EWG den Mitgliedstaaten, regionalen oder örtlichen
Behörden die Befugnis zu übertragen, unter den Voraussetzungen und in den
Grenzen des Art. 2 Abs. 2 dieser Entscheidung von den Pauschalbeträgen der
Gebühr abzuweichen (EuGH, NJW 1993, 315, 316 Tz. 24). Auch im übrigen
nimmt die Ratsentscheidung auf die Frage der innerstaatlichen Umsetzung
keinen Einfluß.
dd) Da das Berufungsgericht andere Verstöße gegen das Gemein-
schaftsrecht nicht festgestellt hat, kann die angefochtene Entscheidung mit der
gegebenen Begründung nicht bestehenbleiben.
III.
Die angefochtene Entscheidung stellt sich auch nicht aus anderen
Gründen als richtig dar (§ 563 ZPO).
1.
Aus der oben zu II 1 beschriebenen Verletzung des innerstaatlichen
Rechts folgt, daß die Inanspruchnahme des Klägers amtspflichtwidrig gewesen
- 17 -
ist. Zwar fallen der Beklagten die Versäumnisse des Landes bei der bundes-
rechtlich gebotenen Umsetzung des § 24 Abs. 2 FlHG nicht zur Last. Im Er-
gebnis hat die Beklagte jedoch erst durch die konkreten Gebührenbescheide in
die Rechtsstellung des Klägers eingegriffen, während das Unterlassen des
Landes, § 24 Abs. 2 FlHG durch Rechtssatz inhaltlich aufzufüllen, den Kläger
für sich genommen nicht beschwert hat.
2.
Ob die Beklagte für die rechtswidrigen Bescheide nach Amtshaftungs-
grundsätzen einzustehen hat, hat das Berufungsgericht - von seinem Stand-
punkt aus folgerichtig - offengelassen. Die bisher getroffenen Feststellungen
genügen für eine Verurteilung der Beklagten jedoch nicht.
Zwar ist nicht weiter zweifelhaft, daß die Amtsträger der Beklagten durch
ihre Gebührenerhebung objektiv Amtspflichten verletzt haben, die sie gegen-
über dem Kläger wahrzunehmen hatten. Der dem Kläger durch die rechtswidri-
ge Gebührenerhebung entstandene Zinsschaden wird auch von dem Schutz-
zweck der Amtspflicht erfaßt, einen Betroffenen nur und erst dann auf Gebüh-
ren in Anspruch zu nehmen, wenn es hierfür eine fehlerfreie Rechtsgrundlage
gibt. Fehlt es - wie hier - an einer solchen, kann der Betroffene daher Eingriffe
in sein Vermögen, wie sie durch die Zinsbelastung entstanden sind, abwehren
und nach Amtshaftungsgrundsätzen Ersatz verlangen. Das ist nicht deshalb
anders zu sehen, weil hier nicht auszuschließen ist, daß der Kläger auf der
Grundlage der durch das Gesetz des Landes Baden-Württemberg vom 29. Juni
1998 geschaffenen Rechtslage unter der Voraussetzung, daß für die Bundes-
republik Deutschland in dem für diesen Rechtsstreit maßgebenden Zeitraum
die Abweichungsvoraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2 der Ratsentscheidung
88/408/EWG vorgelegen haben, erneut auf Gebühren in der früher festge-
- 18 -
setzten Höhe in Anspruch genommen werden kann. Denn die mit dem ge-
nannten Gesetz verbundene Rückwirkung ließe es jedenfalls nicht zu, bei ei-
nem Betroffenen Vermögensvorteile abzuschöpfen, die sich daraus ergeben
würden, daß dieser erst Jahre nach den erbrachten Untersuchungen die hierfür
geschuldete Gegenleistung erbringen müßte. Aus dem Gesichtspunkt, der Klä-
ger habe nach dem Inhalt der Richtlinie und der Ratsentscheidung von vorn-
herein mit einer die Untersuchungskosten deckenden Gebührenerhebung
rechnen müssen, läßt sich die Ersatzfähigkeit des hier eingetretenen Zins-
schadens daher nicht verneinen.
3.
Einer näheren Klärung bedarf jedoch die Frage, ob den Amtswaltern der
Beklagten ein Verschulden zur Last fällt. Das Berufungsgericht hat insoweit
allein darauf abgestellt, welches Maß an Klarheit und Genauigkeit die gemein-
schaftsrechtlichen Vorschriften aufwiesen, und hat Schwierigkeiten, wie sie im
Zusammenhang mit der innerstaatlichen Umsetzung aufgetreten sind, aus-
drücklich außer Betracht gelassen. Dies ist aber - anders als beim gemein-
schaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruch, den das Berufungsgericht allein
geprüft hat - bei der Frage, ob die Beklagte nach Amtshaftungsgrundsätzen für
den entstandenen Schaden einzutreten hat, mit zu berücksichtigen. Danach
könnte für ein Verschulden sprechen, daß die Ratsentscheidung 88/408/EWG
in ihrem Art. 5 Abs. 1 den insoweit klaren Hinweis enthielt, der durchschnittli-
che Pauschalbetrag nach Art. 2 trete an die Stelle jeder anderen Abgabe oder
Gebühr, die von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der
Mitgliedstaaten erhoben werde. Auch wenn sich hieraus für die Amtswalter der
Beklagten nicht erschloß, nach welchen innerstaatlichen Maßstäben die
Ratsentscheidung umzusetzen sei, drängte sich doch die Frage auf, ob man
angesichts dieser gemeinschaftsrechtlich veränderten Rechtslage ohne weite-
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res auf der Grundlage der unveränderten landesrechtlichen Vorschriften Ge-
bühren in einer von den Pauschalbeträgen abweichenden Höhe festsetzen
durfte. Andererseits kann zu berücksichtigen sein, daß jedenfalls bis zur grund-
legenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996
(BVerwGE 102, 39) einige Bundesländer offensichtlich davon ausgegangen
sind, im Hinblick auf den Grundsatz der Kostendeckung (vgl. § 24 Abs. 1 FlHG)
und den Umstand, mit den Pauschalbeträgen ließen sich die in der Bundesre-
publik für die Untersuchungen anfallenden Kosten nicht decken, sei eine weite-
re landesrechtliche Ausführung und Umsetzung der Ratsentscheidung
88/408/EWG, die die Möglichkeit der Erhebung kostendeckender Gebühren
nicht ausschließe, entbehrlich.
Nach der Rechtsprechung des Senats ist jeder Inhaber eines öffentli-
chen Amtes bei der Gesetzesauslegung und Rechtsanwendung verpflichtet,
die Gesetzes- und Rechtslage unter Zuhilfenahme der ihm zu Gebote stehen-
den Hilfsmittel sorgfältig und gewissenhaft zu prüfen und danach aufgrund ver-
nünftiger Überlegungen sich eine Rechtsmeinung zu bilden. Dabei begründet
nicht jeder objektive Rechtsirrtum einen Schuldvorwurf. Wenn die nach sorgfäl-
tiger Prüfung gewonnene Rechtsansicht des Amtsträgers als rechtlich vertret-
bar angesehen werden kann, dann kann aus der Mißbilligung dieser Rechts-
auffassung durch die Gerichte ein Schuldvorwurf nicht hergeleitet werden. Die
Verneinung des Schuldvorwurfs setzt demnach voraus, daß die letztlich als
unzutreffend erkannte Rechtsmeinung nicht nur vertretbar, sondern auch auf-
grund
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sorgfältiger rechtlicher und tatsächlicher Prüfung gewonnen worden ist (vgl.
BGHZ 119, 365, 369 f). Das Berufungsgericht hat im weiteren Verfahren Gele-
genheit, diese Frage unter Berücksichtigung des Parteivorbringens näher zu
prüfen.
Rinne
Wurm
Kapsa
Dörr
Galke