Urteil des BGH vom 25.04.2014

BGH: vergleich, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, verwaltungsakt, nummer, gütliche beilegung, entlassung, nichtigkeit, probe, widerspruchsverfahren, rechtsschein

BUNDESGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

R i Z ( R ) 2 / 1 3

vom

25. April 2014

in dem Prüfungsverfahren

des

Antragsteller und Revisionskläger,

gegen

das Land

Antragsgegner und Revisionsbeklagter,

wegen Entlassung aus dem Richterverhältnis auf Probe

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Der Bundesgerichtshof - Dienstgericht des Bundes hat ohne mündliche

Verhandlung am 25. April 2014 durch den Vorsitzenden Richter am

Bundesgerichtshof Prof. Dr. Bergmann, die Richterin am Bundesgerichtshof

Safari Chabestari, den Richter am Bundesgerichtshof Dr. Drescher, die

Vorsitzende Richterin am Bundesfinanzhof Heger und den Vorsitzenden

Richter am Bundesfinanzhof Krüger

für Recht erkannt:

Die Revision des Antragstellers gegen das Urteil des Dienstge-

richtshofs des Landes Brandenburg bei dem Oberverwaltungsge-

richt Berlin-Brandenburg vom 11. Dezember 2012 wird zurückge-

wiesen.

Der Antragsteller hat die Kosten der Revision zu tragen.

Von Rechts wegen

Tatbestand:

Der im Jahr geborene Antragsteller wurde am 1. Januar 2001 zum

Richter auf Probe ernannt und bei dem Finanzgericht des Landes Brandenburg

eingesetzt. Der Antragsgegner entließ ihn mit Bescheid vom 10. November

2003 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung wegen mangelnder Eignung

mit Ablauf des 31. Dezember 2003 aus dem richterlichen Dienst. Hiergegen

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legte der Antragsteller Widerspruch ein. Ein Antrag auf Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung blieb vor dem Dienstgericht für Richter und dem

Dienstgerichtshof ohne Erfolg. Außerdem erhob der Antragsteller beim Verwal-

tungsgericht Klage gegen seine letzten beiden dienstlichen Beurteilungen, die

Grundlage der Entlassung waren, und erwirkte einen Beschluss dieses Ge-

richts, mit dem dem Antragsgegner vorläufig untersagt wurde, die streitgegen-

ständlichen dienstlichen Beurteilungen im Entlassungsverfahren zu verwenden.

Da der Antragsteller auch die daraufhin erneut erstellten dienstlichen

Beurteilungen für rechtswidrig hielt, regte er wegen der Dauer eines möglichen

weiteren Klageverfahrens eine gütliche Beilegung durch Verschiebung des Ent-

lassungszeitpunktes an. Daraufhin schlossen die Beteiligten am 17. Dezember

2007 "gemäß §§ 55 ff. VwVfG Bbg" einen außergerichtlichen Vergleich. In des-

sen Nummer 1. heißt es:

"Das Ministerium der Justiz erlässt hiermit folgenden Bescheid: Auf den

mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2003 für Herrn N. [Antragstel-

ler] eingelegten Widerspruch wird Herr N. [Antragsteller] in Ab-

änderung des Bescheides vom 10. November 2003 mit Wirkung vom

31. Dezember 2006 aus dem richterlichen Dienst des Landes Brandenburg ent-

lassen. Kosten des Widerspruchsverfahrens werden nicht erstattet. Verwal-

tungskosten werden nicht erhoben." Gemäß Nummer 2. des Vergleichs erklärte

der Antragsteller einen "Rechtsmittelverzicht hinsichtlich des Bescheids des

Ministeriums der Justiz vom 10. November 2003 in Gestalt des Bescheides zu

1." Ferner wurden im Vergleich die Vergütungsansprüche des Antragstellers

geregelt.

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Der Antragsteller wurde daraufhin mit Ablauf des 31. Dezember 2006

aus dem Richterdienst entlassen.

Im Dezember 2008 erhob der Antragsteller gegen den im Vergleich in

dessen Nummer 1. enthaltenen Bescheid Widerspruch mit der Begründung,

ihm müssten die Kosten des Widerspruchsverfahrens einschließlich der Kosten

für einen Rechtsanwalt erstattet werden. Der Antragsgegner verwarf den Wi-

derspruch mit Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2009 unter Hinweis auf den

Rechtsmittelverzicht als unzulässig.

Mit seinem Antrag vor dem Dienstgericht hat der Antragsteller sein Be-

gehren weiter verfolgt und sich außerdem gegen den Zeitpunkt der Entlassung

gewandt, der aufgrund einer Täuschung unter Hinweis auf haushaltsrechtliche

Maßgaben vereinbart worden sei. Das Dienstgericht hat den Antrag als unzu-

lässig zurückgewiesen.

Mit seiner Berufung hat der Antragsteller beantragt, den Entlassungsbe-

scheid des Antragsgegners aufzuheben, hilfsweise, seine Entlassung aus dem

Dienstverhältnis auf den 18. Dezember 2007 zu datieren, hilfsweise, den An-

tragsgegner zu verpflichten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen,

hilfsweise, festzustellen, dass der Vergleich über die Kostenentscheidung und

der Rechtsmittelverzicht nichtig seien.

Der Dienstgerichtshof hat die Berufung des Antragstellers zurückgewie-

sen. Die Berufung sei hinsichtlich des Hauptantrags und des ersten Hilfsan-

trags nicht rechtzeitig begründet worden. Im Übrigen habe die Berufung keinen

Erfolg. Dies gelte hinsichtlich des Hauptantrags und des ersten Hilfsantrags

auch unabhängig von der Rechtzeitigkeit ihrer Begründung. Dem Antragsteller

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fehle das Rechtsschutzbedürfnis, denn er habe wirksam darauf verzichtet, ge-

gen die im Vergleich vom 17. Dezember 2007 getroffenen Regelungen vorzu-

gehen. Der Vergleich sei wirksam. Die Regelungen seien insbesondere weder

gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 2 VwVfGBbg noch nach Nr. 3 dieser Vorschrift nichtig.

Die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrages im Sinne

des § 55 VwVfGBbg hätten vorgelegen. Die im Vergleich aufgenommene Be-

scheidung des Widerspruchs stelle keinen "Teilerfolg " des Widerspruchsver-

fahrens im Sinne des § 80 Abs. 1 VwVfGBbg dar. Sie sei vielmehr untrennbarer

Bestandteil der im Wege gegenseitigen Nachgebens erzielten einvernehmli-

chen Regelung zur Beseitigung der ungewissen Sach- und Rechtslage.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Antragsteller mit seiner vom Dienst-

gerichtshof zugelassenen Revision. Er macht im Wesentlichen geltend, der

Dienstgerichtshof sei zu Unrecht davon ausgegangen, im Berufungsverfahren

seien nur Gründe zu berücksichtigen gewesen, die er bis zum 10. Januar 2012

(Ende der Berufungsbegründungsfrist) vorgebracht habe. Die strengen Rege-

lungen über die Berufungsbegründung nach § 124a Abs. 3 Sätze 1, 4 und 5

VwGO gälten nur für die zuzulassende oder zugelassene Berufung, nicht aber

in Fällen der zulassungsfreien Berufung. Daher hätte der Dienstgerichtshof alle

bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Umstände be-

achten müssen.

Der Dienstgerichtshof habe nicht berücksichtigt, dass der Bescheid unter

Nummer 1. des Vergleichs an einem offenkundigen und besonders schweren

Fehler leide und daher nichtig sei. Grundlegendes Wesensmerkmal eines Ver-

gleichsvertrages nach § 55 VwVfGBbg sei es, dass dieser geschlossen werde,

anstatt dass ein Verwaltungsakt erlassen werde. In Nummer 1. des Vergleichs

sei jedoch ein Verwaltungsakt enthalten, und zwar auch hinsichtlich der Kosten-

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folge für das Widerspruchsverfahren. Der Bescheid verstoße mithin gegen § 54

Satz 2 VwVfGBbg, was einen besonders schweren Fehler i.S. des § 44 Abs. 1

VwVfGBbg begründe. Zudem sei der Bescheid auch deshalb nichtig, weil die-

ser nicht auf einen schriftlichen Vergleichstext zurückzuführen sei (§§ 57, 59

Abs. 1 VwVfGBbg, § 125 BGB). Aus der Nichtigkeit des Vergleichs folge, dass

er erst zum 17. Dezember 2007 aus dem richterlichen Dienst ausgeschieden

sei. Der Dienstgerichtshof hätte damit seinem Anfechtungsbegehren folgen

müssen, da ein nichtiger Verwaltungsakt bzw. der davon ausgehende Rechts-

schein ebenso aufzuheben sei wie ein rechtswidriger Verwaltungsakt.

Dem stehe nicht entgegen, dass er auf Rechtsmittel verzichtet habe,

denn aus der Nichtigkeit des Vergleichs unter Nummer 1. folge die Nichtigkeit

des Rechtsmittelverzichts.

Der Antragsteller beantragt, die Urteile des Dienstgerichtshofs und des

Dienstgerichts sowie den Bescheid des Antragsgegners vom 10. November

2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Dezember 2007 aufzu-

heben, hilfsweise, diesen Bescheid dahingehend zu ändern, dass seine Entlas-

sung aus dem Dienstverhältnis zum 18. Dezember 2007 erfolgt.

Der Antragsgegner beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Auf seinen Schriftsatz vom 16. August 2013 wird Bezug genommen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Ver-

handlung einverstanden erklärt.

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Entscheidungsgründe:

Die zulässige Revision (§ 78 Nr. 4 Buchst. c, § 79 Abs. 2, § 80 Abs. 2

DRiG) ist unbegründet (§ 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG, § 144 Abs. 2 VwGO).

1. Der Dienstgerichtshof hat zutreffend entschieden, dass er - von

bloßen Ergänzungen abgesehen - nur solche Gründe berücksichtigen musste,

die der Antragsteller bis zum Ablauf der Begründungsfrist, dem 10. Januar

2012, vorgetragen hatte.

a) Nach § 83 Satz 1 des Brandenburgischen Richtergesetzes in der bis

zum 13. Juli 2011 gültigen Fassung (BbgRiG aF), der wie vom Berufungsge-

richt im Einzelnen ausgeführt, im Streitfall noch anzuwenden ist, gelten die Vor-

schriften der Verwaltungsgerichtsordnung entsprechend u.a. in Verfahren, in

denen eine Verfügung angefochten wird, durch die ein Richter auf Probe oder

ein Richter kraft Auftrags entlassen wird (§ 67 Nr. 4 Buchst. d BbgRiG aF). Dies

bedeutet, dass in derartigen Verfahren die Bestimmungen der Verwaltungsge-

richtsordnung anzuwenden sind, es sei denn, das Brandenburgische Richter-

gesetz trifft abweichende Bestimmungen oder die Anwendung von Vorschriften

der Verwaltungsgerichtsordnung auf dienstgerichtliche Prüfverfahren führt zu

sinnwidrigen Ergebnissen.

b) Nach § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO ist die Berufung, wenn sie vom

Verwaltungsgericht zugelassen wurde, innerhalb von zwei Monaten nach Zu-

stellung des vollständigen Urteils zu begründen. Diese Frist gilt auch für eine

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zulassungsfreie Berufung. Die in allen Verfahrensordnungen enthaltenen Fris-

ten zur Begründung von Rechtsmitteln dienen der Rechtssicherheit und der

Verfahrensbeschleunigung; dies sind Ziele, die auch für das dienstgerichtliche

Prüfungsverfahren beachtlich sind. Da landesrechtlich keine abweichenden

Bestimmungen getroffen sind, ist daher auch eine zulassungsfreie Berufung

insoweit unzulässig, als Berufungsgründe nach Ablauf der ggf. verlängerten

Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 3 VwGO vorgebracht wurden

(§ 124a Abs. 3 Sätze 4 und 5 VwGO).

c) Der Antragsteller hat bis zum Ablauf der ihm vom Berufungsgericht

wiederholt verlängerten Frist zur Begründung seiner Berufung vorgetragen, die

in Nummer 1. des Vergleichsvertrages enthaltene Kostenentscheidung - und

damit auch der in Nummer 2. erklärte Rechtsmittelverzicht - seien nichtig, weil

sie § 80 Abs. 1 und 3 VwVfGBbg (in der bis zum 16. Juli 2009 geltenden Fas-

sung des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg; im Fol-

genden nur: VwVfGBbg) verletzten. Sein Widerspruch sei erfolgreich gewesen,

so dass ihm zwingend seine notwendigen Aufwendungen, die im Wider-

spruchsverfahren entstanden seien, hätten erstattet werden müssen. Der Ver-

gleich sei insoweit gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfGBbg nichtig. Sach- und Kos-

tenentscheidung hätten nicht vermengt werden dürfen. Die in dem Vergleich

getroffene Kostenentscheidung hätte nicht durch Verwaltungsakt ergehen und

Vergleich und Verwaltungsakt hätten nicht verbunden werden dürfen. Es kom-

me auch eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 2 Nr. 2 VwVfGBbg in Betracht.

Der Dienstgerichtshof ist davon ausgegangen, dass sich diese Ausfüh-

rungen nur auf den 2. Hilfsantrag bezogen hätten und die Berufung bezüglich

des Hauptantrags und des 1. Hilfsantrags unzulässig sei. Ob diese Auslegung

zutreffend ist, kann dahingestellt bleiben. Denn der Dienstgerichtshof hat - un-

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geachtet des Fristablaufs - das Berufungsbegehren auch hinsichtlich des

Haupt- und 1. Hilfsantrags überprüft und hat im Ergebnis zutreffend (§ 144

Abs. 4 VwGO) entschieden, dass der Vergleich vom 17. Dezember 2007 wirk-

sam, der Antragsteller daher mit Wirkung vom 31. Dezember 2006 aus dem

richterlichen Dienst des Landes Brandenburgs ausgeschieden ist und ihm Kos-

ten des Widerspruchsverfahrens nicht zu erstatten sind.

2. Der Antragsteller begehrt mit seiner Revision primär (nur noch) die

Feststellung, dass der unter Nummer 1. des Vergleichs enthaltene Verwal-

tungsakt und damit insoweit auch der Vergleich nichtig sei. Sein Antrag, die

geänderte Entlassungsverfügung aufzuheben, zielt nach seinem Vorbringen

nur darauf ab, den von dem nichtigen Verwaltungsakt ausgehenden Rechts-

schein zu beseitigen. Diesem Feststellungsantrag steht nicht entgegen, dass

der Antragsteller unter Nummer 2. des Vergleichs einen "Rechtsmittelverzicht"

hinsichtlich dieses Bescheides erklärt hat. Denn der objektive Erklärungswert

dieser Verzichtserklärung ist nur darauf gerichtet, die Bestandskraft der im Ver-

gleich geänderten Entlassungsverfügung bereits vor Ablauf der maßgeblichen

Rechtsbehelfs-/Rechtsmittelfrist herbeizuführen. Damit sollte verhindert wer-

den, dass der Antragsteller diesen Bescheid mit der Begründung anficht, seine

Entlassung aus dem Richterdienst sei insgesamt oder jedenfalls hinsichtlich

des darin bestimmten Zeitpunkts rechtswidrig. Der Rechtsmittelverzicht kann

bei verständiger Würdigung jedoch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass

der Antragsteller nicht berechtigt sein solle, die Nichtigkeit des unter Nummer 1.

enthaltenen Verwaltungsakts geltend zu machen (vgl. Hessischer Verwaltungs-

gerichtshof, Beschluss vom 5. Februar 2013 - 5 B 2085/12, juris Rn. 6). Ebenso

wie ein Vertragspartner den Vergleichsvertrag trotz Rechtsmittelverzichts an-

fechten oder dessen Anpassung wegen einer Änderung oder des Wegfalls der

Geschäftsgrundlage begehren kann (vgl. BVerwGE 143, 335), hindert ein im

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Vergleich enthaltener Rechtsmittelverzicht nicht, die Nichtigkeit des Vergleichs

insgesamt oder einzelner Bestimmungen darin geltend zu machen und eine

entsprechende Nichtigkeitsfeststellungsklage (§ 83 Satz 1 BbgRiG aF i.V.m.

§ 43 Abs. 1 VwGO) zu erheben.

3. Der Dienstgerichtshof ist zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass der

Vergleich hinsichtlich der Vereinbarungen unter Nummer 1. wirksam ist, weil

keiner der in § 59 VwVfGBbg abschließend geregelten Nichtigkeitsgründe vor-

liegt.

a) Nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfGBbg ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag

(unter weiteren Voraussetzungen) nichtig, wenn die Voraussetzungen zum Ab-

schluss eines Vergleichsvertrages nicht vorlagen. Die Beteiligten konnten im

Streitfall einen Vergleichsvertrag schließen, weil unklar war, ob die erneuten

dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers dessen Entlassung aus dem rich-

terlichen Dienst rechtfertigten und diese Ungewissheit auch nicht in absehbarer

Zeit, sondern erst nach Abschluss eines erneuten gerichtlichen Verfahrens hät-

te beseitigt werden können. Der Antragsgegner durfte auch im Einvernehmen

mit dem Antragsteller unter Nummer 1. des Vergleichs die angefochtene Ent-

lassungsverfügung in der Weise ändern, dass der Entlassungszeitpunkt auf

den 31. Dezember 2006 bestimmt wurde. Bestandteil eines Vertrags kann die

Verpflichtung der beteiligten Behörde sein, einen Verwaltungsakt zu erlassen.

Sie kann jedoch auch den Verwaltungsakt zugleich mit ihrer Vertragserklärung

verlautbaren (BVerwGE 143, 335 Rn. 43). Zwar ist Wesensmerkmal des Ver-

waltungsakts, dass die Behörde die Regelung einseitig kraft ihrer Hoheitsmacht

trifft. Der Vertrag bietet dem Verwaltungsakt jedoch einen zusätzlichen Rechts-

grund, wenn er vom anderen Vertragspartner - wie hier - akzeptiert wird und

dieser überdies auf Rechtsmittel verzichtet (BVerwGE 143, 335 Rn. 43).

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b) Auch die in diesem Verwaltungsakt enthaltene Bestimmung, nach der

Kosten des Widerspruchsverfahrens nicht erstattet werden, war im Wege des

Vergleichs zulässig, denn sie diente dazu, die Auseinandersetzung zwischen

den Beteiligten über die Rechtmäßigkeit der Entlassungsverfügung endgültig zu

bereinigen und den Rechtsfrieden herzustellen. Gegenstand des Nachgebens

im Wege des Vergleichs kann jede rechtlich zulässige Leistung sein (Dolderer

in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl., § 106 Rn. 24; Pos-

ser/Wolff/Brüning, VwGO, 2. Aufl., § 106 Rn. 1). Ungeachtet der Frage, ob

überhaupt ein derartiger Anspruch besteht, kann sich ein Beteiligter verpflich-

ten, Kosten, die er in einem Verwaltungsverfahren zur Rechtsverfolgung oder

Rechtsverteidigung aufgewendet hat, gegenüber dem Vertragspartner nicht

geltend zu machen. Sind sich die Beteiligten hierüber einig, kann die Behörde

einen derartigen Ausspruch auch in den Verwaltungsakt aufnehmen.

Ein derartiger Verwaltungsakt ist wirksam. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfGBbg

steht dem schon deshalb nicht entgegen, weil die darin für das erfolgreiche W i-

derspruchsverfahren bestimmte Erstattungspflicht der Behörde für einen Ver-

gleich nicht gilt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 80 Rn. 18; Kallerhoff

in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 80 Rn. 5, 52 mwN). Es handelt sich nicht um

einen "Teilerfolg" i.S. dieser Vorschrift. Daher sind Kosten des Widerspruchs-

verfahrens von der Behörde selbst dann nicht zu erstatten, wenn hierüber im

Vergleich keine ausdrückliche Regelung getroffen wurde.

c) Da der unter Nummer 1. des Vergleichs enthaltene Verwaltungsakt

weder nichtig noch erkennbar rechtswidrig war, greifen auch die Nichtigkeits-

gründe des § 59 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfGBbg nicht. Entgegen dem Vorbrin-

gen des Antragstellers wurde der Vergleichsvertrag schriftlich geschlossen und

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ist daher auch nicht wegen Verstoßes gegen das Schriftlichkeitsgebot des § 57

VwVfGBbg i.V.m. § 59 Abs. 1 VwVfGBbg, § 125 BGB nichtig.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG i.V.m. § 154

Abs. 2 VwGO.

Bergmann Safari Drescher

Heger Krüger

Vorinstanzen:

LG Cottbus, Entscheidung vom 15.07.2010 - 32 DG 8/08 -

OVerwG Berlin-Brandenburg, Entscheidung vom 11.12.2012 - DGH Bbg 4.12 -