Urteil des BGH vom 25.04.2014, RiZ(R) 2/13

Entschieden
25.04.2014
Schlagworte
Vergleich, Wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, Verwaltungsakt, Nummer, Gütliche beilegung, Entlassung, Nichtigkeit, Probe, Widerspruchsverfahren, Rechtsschein
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BUNDESGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

R i Z ( R ) 2 / 1 3

vom

25. April 2014

in dem Prüfungsverfahren

des

Antragsteller und Revisionskläger,

gegen

das Land

Antragsgegner und Revisionsbeklagter,

wegen Entlassung aus dem Richterverhältnis auf Probe

Der Bundesgerichtshof - Dienstgericht des Bundes hat ohne mündliche

Verhandlung am 25. April 2014 durch den Vorsitzenden Richter am

Bundesgerichtshof Prof. Dr. Bergmann, die Richterin am Bundesgerichtshof

Safari Chabestari, den Richter am Bundesgerichtshof Dr. Drescher, die

Vorsitzende Richterin am Bundesfinanzhof Heger und den Vorsitzenden

Richter am Bundesfinanzhof Krüger

für Recht erkannt:

Die Revision des Antragstellers gegen das Urteil des Dienstgerichtshofs des Landes Brandenburg bei dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg vom 11. Dezember 2012 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller hat die Kosten der Revision zu tragen.

Von Rechts wegen

Tatbestand:

1Der im Jahr geborene Antragsteller wurde am 1. Januar 2001 zum

Richter auf Probe ernannt und bei dem Finanzgericht des Landes Brandenburg

eingesetzt. Der Antragsgegner entließ ihn mit Bescheid vom 10. November

2003 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung wegen mangelnder Eignung

mit Ablauf des 31. Dezember 2003 aus dem richterlichen Dienst. Hiergegen

legte der Antragsteller Widerspruch ein. Ein Antrag auf Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung blieb vor dem Dienstgericht für Richter und dem

Dienstgerichtshof ohne Erfolg. Außerdem erhob der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Klage gegen seine letzten beiden dienstlichen Beurteilungen, die

Grundlage der Entlassung waren, und erwirkte einen Beschluss dieses Gerichts, mit dem dem Antragsgegner vorläufig untersagt wurde, die streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilungen im Entlassungsverfahren zu verwenden.

2Da der Antragsteller auch die daraufhin erneut erstellten dienstlichen

Beurteilungen für rechtswidrig hielt, regte er wegen der Dauer eines möglichen

weiteren Klageverfahrens eine gütliche Beilegung durch Verschiebung des Entlassungszeitpunktes an. Daraufhin schlossen die Beteiligten am 17. Dezember

2007 "gemäß §§ 55 ff. VwVfG Bbg" einen außergerichtlichen Vergleich. In dessen Nummer 1. heißt es:

3"Das Ministerium der Justiz erlässt hiermit folgenden Bescheid: Auf den

mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2003 für Herrn N. [Antragsteller] eingelegten Widerspruch wird Herr N. [Antragsteller] in Abänderung des Bescheides vom 10. November 2003 mit Wirkung vom

31. Dezember 2006 aus dem richterlichen Dienst des Landes Brandenburg entlassen. Kosten des Widerspruchsverfahrens werden nicht erstattet. Verwaltungskosten werden nicht erhoben." Gemäß Nummer 2. des Vergleichs erklärte

der Antragsteller einen "Rechtsmittelverzicht hinsichtlich des Bescheids des

Ministeriums der Justiz vom 10. November 2003 in Gestalt des Bescheides zu

1." Ferner wurden im Vergleich die Vergütungsansprüche des Antragstellers

geregelt.

4Der Antragsteller wurde daraufhin mit Ablauf des 31. Dezember 2006

aus dem Richterdienst entlassen.

5Im Dezember 2008 erhob der Antragsteller gegen den im Vergleich in

dessen Nummer 1. enthaltenen Bescheid Widerspruch mit der Begründung,

ihm müssten die Kosten des Widerspruchsverfahrens einschließlich der Kosten

für einen Rechtsanwalt erstattet werden. Der Antragsgegner verwarf den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2009 unter Hinweis auf den

Rechtsmittelverzicht als unzulässig.

6Mit seinem Antrag vor dem Dienstgericht hat der Antragsteller sein Begehren weiter verfolgt und sich außerdem gegen den Zeitpunkt der Entlassung

gewandt, der aufgrund einer Täuschung unter Hinweis auf haushaltsrechtliche

Maßgaben vereinbart worden sei. Das Dienstgericht hat den Antrag als unzulässig zurückgewiesen.

7Mit seiner Berufung hat der Antragsteller beantragt, den Entlassungsbescheid des Antragsgegners aufzuheben, hilfsweise, seine Entlassung aus dem

Dienstverhältnis auf den 18. Dezember 2007 zu datieren, hilfsweise, den Antragsgegner zu verpflichten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen,

hilfsweise, festzustellen, dass der Vergleich über die Kostenentscheidung und

der Rechtsmittelverzicht nichtig seien.

8Der Dienstgerichtshof hat die Berufung des Antragstellers zurückgewiesen. Die Berufung sei hinsichtlich des Hauptantrags und des ersten Hilfsantrags nicht rechtzeitig begründet worden. Im Übrigen habe die Berufung keinen

Erfolg. Dies gelte hinsichtlich des Hauptantrags und des ersten Hilfsantrags

auch unabhängig von der Rechtzeitigkeit ihrer Begründung. Dem Antragsteller

fehle das Rechtsschutzbedürfnis, denn er habe wirksam darauf verzichtet, gegen die im Vergleich vom 17. Dezember 2007 getroffenen Regelungen vorzugehen. Der Vergleich sei wirksam. Die Regelungen seien insbesondere weder

gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 2 VwVfGBbg noch nach Nr. 3 dieser Vorschrift nichtig.

Die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrages im Sinne

des § 55 VwVfGBbg hätten vorgelegen. Die im Vergleich aufgenommene Bescheidung des Widerspruchs stelle keinen "Teilerfolg " des Widerspruchsverfahrens im Sinne des § 80 Abs. 1 VwVfGBbg dar. Sie sei vielmehr untrennbarer

Bestandteil der im Wege gegenseitigen Nachgebens erzielten einvernehmlichen Regelung zur Beseitigung der ungewissen Sach- und Rechtslage.

9Gegen dieses Urteil wendet sich der Antragsteller mit seiner vom Dienstgerichtshof zugelassenen Revision. Er macht im Wesentlichen geltend, der

Dienstgerichtshof sei zu Unrecht davon ausgegangen, im Berufungsverfahren

seien nur Gründe zu berücksichtigen gewesen, die er bis zum 10. Januar 2012

(Ende der Berufungsbegründungsfrist) vorgebracht habe. Die strengen Regelungen über die Berufungsbegründung nach § 124a Abs. 3 Sätze 1, 4 und 5

VwGO gälten nur für die zuzulassende oder zugelassene Berufung, nicht aber

in Fällen der zulassungsfreien Berufung. Daher hätte der Dienstgerichtshof alle

bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Umstände beachten müssen.

10Der Dienstgerichtshof habe nicht berücksichtigt, dass der Bescheid unter

Nummer 1. des Vergleichs an einem offenkundigen und besonders schweren

Fehler leide und daher nichtig sei. Grundlegendes Wesensmerkmal eines Vergleichsvertrages nach § 55 VwVfGBbg sei es, dass dieser geschlossen werde,

anstatt dass ein Verwaltungsakt erlassen werde. In Nummer 1. des Vergleichs

sei jedoch ein Verwaltungsakt enthalten, und zwar auch hinsichtlich der Kosten-

folge für das Widerspruchsverfahren. Der Bescheid verstoße mithin gegen § 54

Satz 2 VwVfGBbg, was einen besonders schweren Fehler i.S. des § 44 Abs. 1

VwVfGBbg begründe. Zudem sei der Bescheid auch deshalb nichtig, weil dieser nicht auf einen schriftlichen Vergleichstext zurückzuführen sei (§§ 57, 59

Abs. 1 VwVfGBbg, § 125 BGB). Aus der Nichtigkeit des Vergleichs folge, dass

er erst zum 17. Dezember 2007 aus dem richterlichen Dienst ausgeschieden

sei. Der Dienstgerichtshof hätte damit seinem Anfechtungsbegehren folgen

müssen, da ein nichtiger Verwaltungsakt bzw. der davon ausgehende Rechtsschein ebenso aufzuheben sei wie ein rechtswidriger Verwaltungsakt.

11Dem stehe nicht entgegen, dass er auf Rechtsmittel verzichtet habe,

denn aus der Nichtigkeit des Vergleichs unter Nummer 1. folge die Nichtigkeit

des Rechtsmittelverzichts.

12Der Antragsteller beantragt, die Urteile des Dienstgerichtshofs und des

Dienstgerichts sowie den Bescheid des Antragsgegners vom 10. November

2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Dezember 2007 aufzuheben, hilfsweise, diesen Bescheid dahingehend zu ändern, dass seine Entlassung aus dem Dienstverhältnis zum 18. Dezember 2007 erfolgt.

13Der Antragsgegner beantragt, die Revision zurückzuweisen.

14Auf seinen Schriftsatz vom 16. August 2013 wird Bezug genommen.

15Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe:

16Die zulässige Revision 78 Nr. 4 Buchst. c, § 79 Abs. 2, § 80 Abs. 2

DRiG) ist unbegründet 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG, § 144 Abs. 2 VwGO).

I.

171. Der Dienstgerichtshof hat zutreffend entschieden, dass er - von

bloßen Ergänzungen abgesehen - nur solche Gründe berücksichtigen musste,

die der Antragsteller bis zum Ablauf der Begründungsfrist, dem 10. Januar

2012, vorgetragen hatte.

18a) Nach § 83 Satz 1 des Brandenburgischen Richtergesetzes in der bis

zum 13. Juli 2011 gültigen Fassung (BbgRiG aF), der wie vom Berufungsgericht im Einzelnen ausgeführt, im Streitfall noch anzuwenden ist, gelten die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung entsprechend u.a. in Verfahren, in

denen eine Verfügung angefochten wird, durch die ein Richter auf Probe oder

ein Richter kraft Auftrags entlassen wird 67 Nr. 4 Buchst. d BbgRiG aF). Dies

bedeutet, dass in derartigen Verfahren die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung anzuwenden sind, es sei denn, das Brandenburgische Richtergesetz trifft abweichende Bestimmungen oder die Anwendung von Vorschriften

der Verwaltungsgerichtsordnung auf dienstgerichtliche Prüfverfahren führt zu

sinnwidrigen Ergebnissen.

19b) Nach § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO ist die Berufung, wenn sie vom

Verwaltungsgericht zugelassen wurde, innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Diese Frist gilt auch für eine

zulassungsfreie Berufung. Die in allen Verfahrensordnungen enthaltenen Fristen zur Begründung von Rechtsmitteln dienen der Rechtssicherheit und der

Verfahrensbeschleunigung; dies sind Ziele, die auch für das dienstgerichtliche

Prüfungsverfahren beachtlich sind. Da landesrechtlich keine abweichenden

Bestimmungen getroffen sind, ist daher auch eine zulassungsfreie Berufung

insoweit unzulässig, als Berufungsgründe nach Ablauf der ggf. verlängerten

Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 3 VwGO vorgebracht wurden

124a Abs. 3 Sätze 4 und 5 VwGO).

20c) Der Antragsteller hat bis zum Ablauf der ihm vom Berufungsgericht

wiederholt verlängerten Frist zur Begründung seiner Berufung vorgetragen, die

in Nummer 1. des Vergleichsvertrages enthaltene Kostenentscheidung - und

damit auch der in Nummer 2. erklärte Rechtsmittelverzicht - seien nichtig, weil

sie § 80 Abs. 1 und 3 VwVfGBbg (in der bis zum 16. Juli 2009 geltenden Fassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg; im Folgenden nur: VwVfGBbg) verletzten. Sein Widerspruch sei erfolgreich gewesen,

so dass ihm zwingend seine notwendigen Aufwendungen, die im Widerspruchsverfahren entstanden seien, hätten erstattet werden müssen. Der Vergleich sei insoweit gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfGBbg nichtig. Sach- und Kostenentscheidung hätten nicht vermengt werden dürfen. Die in dem Vergleich

getroffene Kostenentscheidung hätte nicht durch Verwaltungsakt ergehen und

Vergleich und Verwaltungsakt hätten nicht verbunden werden dürfen. Es komme auch eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 2 Nr. 2 VwVfGBbg in Betracht.

21Der Dienstgerichtshof ist davon ausgegangen, dass sich diese Ausführungen nur auf den 2. Hilfsantrag bezogen hätten und die Berufung bezüglich

des Hauptantrags und des 1. Hilfsantrags unzulässig sei. Ob diese Auslegung

zutreffend ist, kann dahingestellt bleiben. Denn der Dienstgerichtshof hat - un-

geachtet des Fristablaufs - das Berufungsbegehren auch hinsichtlich des

Haupt- und 1. Hilfsantrags überprüft und hat im Ergebnis zutreffend 144

Abs. 4 VwGO) entschieden, dass der Vergleich vom 17. Dezember 2007 wirksam, der Antragsteller daher mit Wirkung vom 31. Dezember 2006 aus dem

richterlichen Dienst des Landes Brandenburgs ausgeschieden ist und ihm Kosten des Widerspruchsverfahrens nicht zu erstatten sind.

222. Der Antragsteller begehrt mit seiner Revision primär (nur noch) die

Feststellung, dass der unter Nummer 1. des Vergleichs enthaltene Verwaltungsakt und damit insoweit auch der Vergleich nichtig sei. Sein Antrag, die

geänderte Entlassungsverfügung aufzuheben, zielt nach seinem Vorbringen

nur darauf ab, den von dem nichtigen Verwaltungsakt ausgehenden Rechtsschein zu beseitigen. Diesem Feststellungsantrag steht nicht entgegen, dass

der Antragsteller unter Nummer 2. des Vergleichs einen "Rechtsmittelverzicht"

hinsichtlich dieses Bescheides erklärt hat. Denn der objektive Erklärungswert

dieser Verzichtserklärung ist nur darauf gerichtet, die Bestandskraft der im Vergleich geänderten Entlassungsverfügung bereits vor Ablauf der maßgeblichen

Rechtsbehelfs-/Rechtsmittelfrist herbeizuführen. Damit sollte verhindert werden, dass der Antragsteller diesen Bescheid mit der Begründung anficht, seine

Entlassung aus dem Richterdienst sei insgesamt oder jedenfalls hinsichtlich

des darin bestimmten Zeitpunkts rechtswidrig. Der Rechtsmittelverzicht kann

bei verständiger Würdigung jedoch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass

der Antragsteller nicht berechtigt sein solle, die Nichtigkeit des unter Nummer 1.

enthaltenen Verwaltungsakts geltend zu machen (vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 5. Februar 2013 - 5 B 2085/12, juris Rn. 6). Ebenso

wie ein Vertragspartner den Vergleichsvertrag trotz Rechtsmittelverzichts anfechten oder dessen Anpassung wegen einer Änderung oder des Wegfalls der

Geschäftsgrundlage begehren kann (vgl. BVerwGE 143, 335), hindert ein im

Vergleich enthaltener Rechtsmittelverzicht nicht, die Nichtigkeit des Vergleichs

insgesamt oder einzelner Bestimmungen darin geltend zu machen und eine

entsprechende Nichtigkeitsfeststellungsklage 83 Satz 1 BbgRiG aF i.V.m.

§ 43 Abs. 1 VwGO) zu erheben.

233. Der Dienstgerichtshof ist zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass der

Vergleich hinsichtlich der Vereinbarungen unter Nummer 1. wirksam ist, weil

keiner der in § 59 VwVfGBbg abschließend geregelten Nichtigkeitsgründe vorliegt.

24a) Nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfGBbg ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag

(unter weiteren Voraussetzungen) nichtig, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrages nicht vorlagen. Die Beteiligten konnten im

Streitfall einen Vergleichsvertrag schließen, weil unklar war, ob die erneuten

dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers dessen Entlassung aus dem richterlichen Dienst rechtfertigten und diese Ungewissheit auch nicht in absehbarer

Zeit, sondern erst nach Abschluss eines erneuten gerichtlichen Verfahrens hätte beseitigt werden können. Der Antragsgegner durfte auch im Einvernehmen

mit dem Antragsteller unter Nummer 1. des Vergleichs die angefochtene Entlassungsverfügung in der Weise ändern, dass der Entlassungszeitpunkt auf

den 31. Dezember 2006 bestimmt wurde. Bestandteil eines Vertrags kann die

Verpflichtung der beteiligten Behörde sein, einen Verwaltungsakt zu erlassen.

Sie kann jedoch auch den Verwaltungsakt zugleich mit ihrer Vertragserklärung

verlautbaren (BVerwGE 143, 335 Rn. 43). Zwar ist Wesensmerkmal des Verwaltungsakts, dass die Behörde die Regelung einseitig kraft ihrer Hoheitsmacht

trifft. Der Vertrag bietet dem Verwaltungsakt jedoch einen zusätzlichen Rechtsgrund, wenn er vom anderen Vertragspartner - wie hier - akzeptiert wird und

dieser überdies auf Rechtsmittel verzichtet (BVerwGE 143, 335 Rn. 43).

25b) Auch die in diesem Verwaltungsakt enthaltene Bestimmung, nach der

Kosten des Widerspruchsverfahrens nicht erstattet werden, war im Wege des

Vergleichs zulässig, denn sie diente dazu, die Auseinandersetzung zwischen

den Beteiligten über die Rechtmäßigkeit der Entlassungsverfügung endgültig zu

bereinigen und den Rechtsfrieden herzustellen. Gegenstand des Nachgebens

im Wege des Vergleichs kann jede rechtlich zulässige Leistung sein (Dolderer

in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl., § 106 Rn. 24; Posser/Wolff/Brüning, VwGO, 2. Aufl., § 106 Rn. 1). Ungeachtet der Frage, ob

überhaupt ein derartiger Anspruch besteht, kann sich ein Beteiligter verpflichten, Kosten, die er in einem Verwaltungsverfahren zur Rechtsverfolgung oder

Rechtsverteidigung aufgewendet hat, gegenüber dem Vertragspartner nicht

geltend zu machen. Sind sich die Beteiligten hierüber einig, kann die Behörde

einen derartigen Ausspruch auch in den Verwaltungsakt aufnehmen.

26Ein derartiger Verwaltungsakt ist wirksam. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfGBbg

steht dem schon deshalb nicht entgegen, weil die darin für das erfolgreiche Widerspruchsverfahren bestimmte Erstattungspflicht der Behörde für einen Vergleich nicht gilt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 80 Rn. 18; Kallerhoff

in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 80 Rn. 5, 52 mwN). Es handelt sich nicht um

einen "Teilerfolg" i.S. dieser Vorschrift. Daher sind Kosten des Widerspruchsverfahrens von der Behörde selbst dann nicht zu erstatten, wenn hierüber im

Vergleich keine ausdrückliche Regelung getroffen wurde.

27c) Da der unter Nummer 1. des Vergleichs enthaltene Verwaltungsakt

weder nichtig noch erkennbar rechtswidrig war, greifen auch die Nichtigkeitsgründe des § 59 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfGBbg nicht. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers wurde der Vergleichsvertrag schriftlich geschlossen und

ist daher auch nicht wegen Verstoßes gegen das Schriftlichkeitsgebot des § 57

VwVfGBbg i.V.m. § 59 Abs. 1 VwVfGBbg, § 125 BGB nichtig.

II.

28Die Kostenentscheidung folgt aus § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG i.V.m. § 154

Abs. 2 VwGO.

Bergmann Safari Drescher

Heger Krüger

Vorinstanzen:

LG Cottbus, Entscheidung vom 15.07.2010 - 32 DG 8/08 -

OVerwG Berlin-Brandenburg, Entscheidung vom 11.12.2012 - DGH Bbg 4.12 -

Urteil vom 17.10.2001

2 ARs 278/01 vom 17.10.2001

Urteil vom 17.10.2001

2 ARs 245/01 vom 17.10.2001

Leitsatzentscheidung

NotZ 39/02 vom 31.03.2003

Anmerkungen zum Urteil