Urteil des VG Stuttgart vom 23.07.2013
VG Stuttgart: basel, dienstort, anweisung, verfügung, feststellungsklage, bundespolizei, anfechtungsklage, verwaltungsakt, grenzwacht, zusammenarbeit
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 23.7.2013, 4 S 671/12
Leitsätze
1. Der dienstliche Wohnsitz eines Beamten im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG verbleibt im
Fall einer Abordnung bei der Stammdienststelle.
2. Bei einem im (grenznahen) Ausland belegenen, auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 des
deutsch-schweizerischen Polizeivertrags vom 27.04.1999 (BGBl. II 2001 S. 946) errichteten,
aber nicht in die Dienststellenstruktur des Dienstherrn integrierten Verbindungsbüro kann sich
ein dienstlicher Wohnsitz ohne eine darauf gerichtete behördliche Anweisung nach § 15 Abs. 2
Satz 1 BBesG nicht befinden.
Tenor
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 28. Februar
2012 - 3 K 1819/10 - geändert. Der Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom
24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 werden aufgehoben, soweit darin
der Dienstort Weil am Rhein festgelegt wird.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1 Die Beteiligten streiten um die Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des Klägers.
2 Der 1958 geborene Kläger steht seit 1976 im Dienst der Beklagten, zuletzt als
Polizeihauptkommissar bei der Bundespolizeidirektion Stuttgart. Mit Verfügung vom
13.05.2004 übertrug ihm das vormalige Grenzschutzpräsidium Süd das Amt eines
Polizeioberkommissars im Bundesgrenzschutz beim Grenzschutzpräsidium Süd
(Bundesgrenzschutzamt Weil am Rhein). Mit an das Bundesgrenzschutzamt gerichtetem
Schreiben vom 01.04.2005 teilte das Grenzschutzpräsidium Süd den Kläger zur
zeitweiligen Dienstverrichtung dem deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro mit der
Schweizer Grenzwacht in Basel zu, das am 04.04.2005 seinen (Probe-)Betrieb bis
zunächst zum 30.09.2005 aufnahm, und ordnete die hierzu erforderlichen
Auslandsdienstreisen an. In der Folge wurde diese überwiegend als „Abordnung“ - einmal
auch als „vorübergehende Umsetzung“ - bezeichnete dienstliche Maßnahme (zumeist)
halbjährlich zunächst vom Bundespolizeipräsidium Süd bzw. ab dem Jahr 2008
(vierteljährlich) von der Bundespolizeidirektion Stuttgart verlängert. Dabei nahm das
Bundespolizeipräsidium jeweils auf eine Abordnung „vom Bundespolizeiamt Weil am
Rhein, Bundespolizeiinspektion Lörrach zum durch das BMI in Auftrag gegebenen Projekt
der Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“
Bezug, die Bundespolizeidirektion Stuttgart auf eine solche „von der
Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein zur
Bundespolizeidirektion Stuttgart, D/CH Verbindungsbüro Basel zur Einrichtung eines
gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“; die
Verlängerungsverfügung vom 25.01.2010 nannte die „Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB
14 D/CH Verbindungsbüro Basel“ als Ziel der Abordnung. Währenddessen war dem
Kläger zum 01.04.2009 der Dienstposten eines Ermittlungsbeamten bei der
Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein, übertragen
worden.
3 Mit Schreiben vom 29.10.2009 beantragte der Kläger die Zahlung von
Auslandsdienstbezügen ab dem Zeitpunkt seiner Abordnung zum deutsch-
schweizerischen Verbindungsbüro, was das Bundespolizeipräsidium - Reisekostenstelle
Koblenz - mit Bescheid vom 18.02.2010 ablehnte. Zur Begründung hieß es u.a., der
dienstliche Wohnsitz des - nicht versetzten - Klägers befinde sich, auch wenn eine
ausdrückliche Festlegung nach § 15 Abs. 2 BBesG trotz mehrfacher Anfrage bei der
Bundespolizeidirektion Stuttgart nicht vorliege, nicht im Ausland, sondern im Inland. Über
den dagegen gerichteten Widerspruch des Klägers ist nach Aktenlage noch nicht
entschieden. In der Folge wies das Bundespolizeipräsidium die Bundespolizeidirektion
Stuttgart darauf hin, dass eine rückwirkende Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes für
erforderlich gehalten werde, da der Kläger andernfalls eventuell rückwirkend noch einen
10%-igen Auslandszuschlag gemäß § 55 Abs. 3 BBesG a.F. geltend machen könne.
4 Mit Verfügung vom 15.03.2010 änderte die Bundespolizeidirektion Stuttgart daraufhin die
seit 13.12.2007 bis unter dem 25.01.2010 ergangenen Abordnung(sverlängerung)en (für
den Zeitraum vom 01.01.2008 bis 28.04.2010) dahingehend ab, dass das Ziel der
Abordnung durch die Formulierung „Bundespolizeidirektion Stuttgart,
Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein, D/CH Verbindungsbüro Basel“ ersetzt werde;
ferner hieß es, der dienstliche Wohnsitz des Klägers sei hierbei die
Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein. Nach einer weiteren „Verlängerung der
Abordnung“ vom 27.04.2010 (darin: „zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14, Dienstort
Weil am Rhein, D/CH Verbindungsbüro Basel“) hob die Bundespolizeidirektion Stuttgart
ihr Schreiben vom 15.03.2010 mit Verfügung vom 24.06.2010 auf und änderte die darin
ihrerseits gleichbleibend in Bezug genommenen Abordnung(sverlängerung)en auf die
Formulierung „zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14, DO: Weil, D/CH
Verbindungsbüro Basel“ ab; der Zusatz, dass der dienstliche Wohnsitz des Klägers hierbei
die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein sei, wurde beibehalten.
5 Am 30.06.2010 legte der Kläger Widerspruch gegen die Festlegung des dienstlichen
Wohnsitzes bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein ein und beantragte, die an ihn
übersandten Abordnungsverfügungen dahingehend zu ändern, dass der Dienstort
Basel/Schweiz sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010, dem Kläger ausgehändigt
am 15.09.2010, wies die Bundespolizeidirektion Stuttgart den Widerspruch zurück.
6 Am 30.09.2010 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und
beantragt, den Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 in der
Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16.08.2010 aufzuheben und festzustellen, dass
sich sein dienstlicher Wohnsitz in Basel/Schweiz befindet. Mit Urteil vom 28.02.2012 hat
das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen
ausgeführt, diese sei - auch hinsichtlich des Feststellungsbegehrens - zulässig. An die
Frage der Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes seien u.a. besoldungsrechtliche
Folgen geknüpft. Auch neben der Anfechtungsklage bestehe ein Feststellungsinteresse;
bei einer bloßen Aufhebung der angefochtenen Bescheide stünde zwischen den
Beteiligten noch nicht verbindlich fest, dass sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers im
Ausland - konkret in Basel/Schweiz - befinde. Die Klage sei jedoch unbegründet.
Gegenstand der Anfechtungsklage sei nicht die - bestandskräftig gewordene - Abordnung
an das deutsch-schweizerische Verbindungsbüro in Basel selbst, sondern die
(rückwirkende) Feststellung, dass der dienstliche Wohnsitz des Klägers die
Bundespolizeiinspektion in Weil am Rhein sei. Diese sei jedoch zu Recht erfolgt. Die zur
Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Klagen aus
öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen nach § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO entwickelte - z.T.
nach der Dauer der Abordnung differenzierende - Rechtsprechung könne nicht ohne
Weiteres auf die hier streitige Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 1
BBesG, der sich nur an einem Ort befinden könne, übertragen werden. Grundsätzlich liege
der dienstliche Wohnsitz im Sinne dieser Bestimmung - der Rechtsnatur der Abordnung
folgend - am Ort der Stammdienststelle. Die Abordnung nach § 27 BBG setze den
Fortbestand des abstrakt-funktionellen Amts bei der Stammbehörde gerade voraus. Die
die Rechtsstellung des Beamten betreffenden Entscheidungen seien nach wie vor vom
bisherigen Dienstvorgesetzten zu treffen. Für diese Sichtweise spreche auch die
Regelung in § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG - wonach die Absätze 1 und 2 dieser Bestimmung
für Abordnungen von mehr als drei Monaten entsprechend gälten -, derer es nicht bedurft
hätte, sofern mit einer Abordnung von mehr als drei Monaten ohnehin eine Verlagerung
des dienstlichen Wohnsitzes auf den Ort der Abordnungsdienststelle verbunden wäre. Ob
die Beklagte mit der angefochtenen Verfügung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG
abweichend von § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG einen Dienstort im Inland habe anweisen
wollen, könne offen bleiben, da sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers tatsächlich bei
der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befinde und der Bescheid jedenfalls
dahingehend umgedeutet werden könne, dass der dienstliche Wohnsitz nach § 15 Abs. 1
Satz 1 BBesG (nur) habe festgestellt werden sollen.
7 Am 28.03.2012 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher
Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren Begründung trägt
er vor, der Rechtsprechung zum „dienstlichen Wohnsitz“ bei der Frage der Bestimmung
der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts könne entnommen werden, dass es
darauf ankomme, wo der Beamte tatsächlich eingesetzt werde. Der dienstliche Wohnsitz
könne im Fall einer Abordnung nicht am Ort der Stammdienststelle liegen, wenn - wie hier
- dem Beamten über einen längeren Zeitraum eine Tätigkeit bei einer anderen örtlichen
Einheit übertragen sei. Das gemeinsame Verbindungsbüro mit der Schweizer Grenzwacht
sei eine Dienststelle im Sinne des § 15 Absatz 1 Satz 1 BBesG, nämlich eine „den
Dienstposten des Beamten einschließende - regelmäßig eingerichtete - [kleinste]
organisatorisch abgrenzbare Verwaltungseinheit, der ein örtlich und sachlich bestimmtes
(Teil-)Aufgabengebiet zugewiesen ist“, ohne dass es auf deren rechtliche
Verselbständigung ankomme. Dieser sei er seit April 2005 zugeordnet. Selbst wenn die
erstinstanzlich vorgelegte „Konzeption über die Kooperationsformen der Bundespolizei in
den Grenzregionen“, die den Dienstort ausdrücklich geregelt habe, nicht in Kraft getreten
sei, so sei durch den Vertrag über die Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die grenzüberschreitende
polizeilich justitielle Zusammenarbeit eine Rechtsgrundlage geschaffen, die in Artikel 23
die Zusammenarbeit in „gemeinsamen Zentren“ vorsehe. Diese gemeinsamen Zentren
bildeten „die Dienststelle“, der er zugeordnet sei. Dass es sich hierbei um eine Dienststelle
handeln müsse, erschließe sich auch daraus, dass die übertragende Tätigkeit gleichwertig
mit seinem „abstrakt-funktionellen“ Amt sein müsse, da die Beklagte ihm anderenfalls
keine ordnungsgemäße, seinem Status entsprechende Tätigkeit zugewiesen hätte. Aus
der Rechtsnatur der Abordnung lasse nichts anderes herleiten, weil nach § 27 BBG die
vorübergehende Übertragung einer dem Amt des Beamten entsprechenden Tätigkeit die
Beteiligung einer anderen Dienststelle voraussetze; auch wenn der Fortbestand des
abstrakt-funktionellen Amts bei der Stammbehörde Voraussetzung für eine Abordnung sei,
erfolge die Tätigkeitsübertragung im Rahmen des § 27 BBG zu einer Dienststelle, hier in
Basel. Seine jahrelange Zuordnung zu dieser Dienststelle zeige bereits, dass es darauf für
die Bestimmung des „dienstlichen Wohnorts“ eher ankomme als auf die
Stammdienststelle. Die hier letztlich begehrte Auslandsbesoldung richte sich danach, in
welcher Form die Zuordnung - nach §§ 27 ff. BBG - stattgefunden habe: Eine Versetzung
mit „auf Dauer“ angelegter Übertragung eines anderen Amts liege mangels
diesbezüglicher Anhaltspunkte nicht vor, gegen die Heranziehung von § 29 BBG spreche
der Umstand, dass sich die Beklagte hierauf bisher nicht berufen habe und in den
Verbindungsbüros „hoheitliche“ Aufgaben durchgeführt würden; vielmehr sei von einer
Abordnung gemäß § 27 BBG mit dienstlichem Wohnsitz bei der „kleinsten
organisatorischen Einheit“ auszugehen. Soweit das Verwaltungsgericht aus der Regelung
in § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG Rückschlüsse ziehe, differenziere es nicht hinreichend
zwischen Voraussetzungen und Rechtsfolgen dieser Bestimmung. Der Annahme, dass
sich der dienstliche Wohnsitz im Inland - in Weil am Rhein - befinde, stehe der Umstand
entgegen, dass die Beklagte hier mit der angefochtenen Verfügung für die Zeit vom
01.01.2008 bis zum 28.04.2010 rechtskräftige - und im Übrigen rechtmäßige - Bescheide
habe aufheben wollen, ohne dass die Voraussetzungen hierfür vorgelegen hätten. Auch
die rückwirkende Festsetzung eines Orts als „dienstlichen Wohnsitz“ des Beamten sei
durch die Ermächtigungsgrundlage in § 15 Abs. 2 BBesG nicht gedeckt. Die bei einer
Festlegung mit Wirkung für die Zukunft gebotene Ermessensentscheidung der Beklagten
habe das Verwaltungsgericht nur unzureichend überprüft. Die in das Ermessen
einzustellenden Erwägungen seien im Bescheid vom 24.06.2010 nicht mitgeteilt, es liege
ein „Ermessensnichtgebrauch“ vor.
8 Der Kläger beantragt,
9
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 28. Februar 2012 - 3 K 1819/10 -
abzuändern, den Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und
deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 aufzuheben, soweit darin der Dienstort
Weil am Rhein und sein dienstlicher Wohnsitz bei der Bundespolizeiinspektion Weil am
Rhein festgelegt werden, und festzustellen, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz im
besoldungsrechtlichen Sinn im Zeitraum vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 in
Basel/Schweiz befand.
10 Die Beklagte beantragt,
11 die Berufung zurückzuweisen.
12 Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, die „Heimatdienststelle“
des Klägers sei die Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am
Rhein. Dort befinde sich auch der von ihm besetzte Dienstposten, ohne dass sich daran im
Lauf der Abordnungen etwas geändert habe. Der Kläger sei nicht zu einer anderen
Dienststelle versetzt worden und habe dies auch zu keinem Zeitpunkt begehrt. Sein
Klagebegehren habe sich immer darauf gerichtet, dass er als Dienstort Basel/Schweiz
festgelegt bzw. festgestellt haben wolle. Er habe nicht beantragt, dass er (dorthin) nicht
mehr abgeordnet sein wolle, sondern vielmehr an seiner Verwendung in Basel/Schweiz
immer festgehalten. Das deutsch-schweizerische Verbindungsbüro sei eine der
Bundespolizeidirektion Stuttgart zugehörende Einrichtung, die keine organisatorisch
selbständige Einheit darstelle; das gemeinsame Zentrum erfülle nicht den
dienstrechtlichen Behördenbegriff. Aus Artikel 23 des deutsch-schweizerischen
Polizeivertrags ergebe sich nicht das Recht, eigene Behörden oder Dienststellen
einzurichten. Das gemeinsame Zentrum werde nicht hoheitlich oder operativ tätig.
Organisatorisch sei dieser Bereich der Bundespolizeidirektion Stuttgart unterstellt, konkret
dem Sachbereich 14. Damit liege auch die Weisungsbefugnis bei der
Bundespolizeidirektion Stuttgart. Auch aus der dem Kläger zugewiesenen Aufgabe könne
nicht auf die eigene Dienststelleneigenschaft des Verbindungsbüros geschlossen werden.
Die Verwendung des Klägers sei auch nur vorübergehend angelegt; die Abordnungen
seien jeweils auf ein halbes Jahr befristet, weshalb sich der dienstliche Wohnsitz nicht
ändere. Die Abordnung sei zur Bundespolizeidirektion Stuttgart erfolgt, es sei lediglich
näher konkretisiert worden, welche Aufgabe der Kläger bei dieser Behörde/Dienststelle
(Bundespolizeidirektion Stuttgart) wahrnehmen solle. Seit seiner ersten Abordnung zur
Bundespolizeidirektion Stuttgart habe sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers bei der
Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befunden. Dem stehe die rückwirkende
Feststellung nicht entgegen, da sie rückwirkend keine neue Rechtsfolge gesetzt, sondern
nur den tatsächlichen schon immer geltenden - von der Regelung in § 15 Abs. 1 BBesG
nicht abweichenden - dienstlichen Wohnsitz benannt habe. Zu keinem Zeitpunkt habe der
Kläger (s)einen dienstlichen Wohnort in Basel gehabt, weder sei ihm ein solcher
zugewiesen worden noch ergebe sich ein solcher aus der Sache heraus.
13 Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der
weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die gewechselten
Schriftsätze verwiesen.
Entscheidungsgründe
14 Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen
zulässige Berufung des Klägers ist nur zum Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat
die - zulässige (dazu I.) - Klage zu Unrecht vollumfänglich abgewiesen. Der Bescheid der
Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom
16.08.2010 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, soweit darin mit
der Formulierung „DO: Weil“ als Dienstort Weil am Rhein festgestellt wird (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO; dazu II. 1.); im Übrigen sind die Bescheide - soweit streitgegenständlich,
nämlich hinsichtlich der Feststellung der Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des
Klägers in Weil am Rhein - rechtmäßig, die Klage mit dem darauf bezogenen
Anfechtungsantrag folglich ebenso unbegründet (dazu II. 2.) wie die darüber
hinausgehende Feststellungsklage (dazu II. 3.).
I.
15 Die auf die (Teil-)Aufhebung des Bescheids vom 24.06.2010 und des
Widerspruchsbescheids vom 16.08.2010 gerichtete Anfechtungsklage ist unabhängig
davon statthaft, ob die darin enthaltene Umschreibung bzw. Festlegung des dienstlichen
Wohnsitzes als durch Verwaltungsakt vorzunehmende (vgl. nur Kathke, in:
Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, A II/1, § 15 BBesG
RdNr. 18) Anweisung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG zu qualifizieren ist (wie wohl
von der Beklagten beabsichtigt) oder - ggf. nach Austausch der Rechtsgrundlage (wie vom
Verwaltungsgericht für möglich erachtet) - als Konkretisierung der sich aus § 15 Abs. 1
Satz 1 BBesG ergebenden Rechtslage durch feststellenden Verwaltungsakt angesehen
werden kann; auch die daneben im Bescheid vom 24.06.2010 - im Zuge der
Neubeschreibung des Abordnungsziels - enthaltene Bestimmung des Dienstorts erfolgt
durch Verwaltungsakt (OVG Niedersachsen, Urteil vom 07.09.1994 - 2 L 823/91 -, ZBR
1996, 282; VG Düsseldorf, Urteil vom 17.02.2006 - 13 K 9196/03 -, Juris) und ist damit der
Anfechtung zugänglich.
16 Die Feststellungsklage ist ebenso statthaft, insbesondere steht ihr nicht der
Subsidiaritätsgrundsatz nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Es stünde (bzw. steht)
dem Kläger zwar offen, die - mit Schreiben vom 29.10.2009 beantragte und mit Bescheid
vom 18.02.2010 noch nicht bestandskräftig abgelehnte - Zahlung von Auslandsbesoldung,
die ihrerseits (u.a.) einen im Ausland belegenen dienstlichen Wohnsitz voraussetzt, im
Wege der Leistungsklage geltend zu machen. Die Vorschrift des § 43 Abs. 2 VwGO,
derzufolge die Feststellung eines Rechtsverhältnisses nicht begehrt werden kann, soweit
der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder
hätte verfolgen können, ist ihrem Zweck entsprechend jedoch einschränkend auszulegen
und anzuwenden (hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urteil vom 29.04.1997 - 1 C 2.95 -,
Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 m.w.N.). Wo - wie hier wegen § 126 Abs. 2 BBG - eine
Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über
Fristen und Vorverfahren nicht droht, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage
ebensowenig entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet.
Kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage sachgerecht und ihrem
Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, ist
es nicht angezeigt, den Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in
deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung er ein
berechtigtes Interesse hat, einerseits nur Vorfrage wäre, andererseits die weiteren
Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur untergeordnete Bedeutung hätten.
Vielmehr kann ein Kläger nur dann auf die Möglichkeit der Leistungsklage verwiesen
werden, wenn der ihm dadurch gewährte Rechtsschutz in Reichweite und Effektivität der
Feststellungsklage mindestens gleichwertig ist (BVerwG, Urteil vom 25.04.1997 - 3 C 8.95
-, Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 12 m.w.N.). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die
statusberührende Frage, wo sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers befindet, hat
weiterreichende Bedeutung und würde - jedenfalls für Teile des streitgegenständlichen
Zeitraums - auch den Kern eines Rechtsstreits über Fragen der Auslandsbesoldung
bilden. Es entspräche nicht dem Gedanken der Prozessökonomie, auf dem die Anordnung
der Subsidiarität der Feststellungsklage beruht, eine andere Klageart zu erzwingen,
obwohl für den die Rechtswidrigkeitsfeststellung überschießenden Teil der
Anspruchsvoraussetzungen eine gerichtliche Klärung womöglich nicht erforderlich ist;
vielmehr kann umgekehrt ein Urteil über das Feststellungsbegehren zur Klärung möglicher
Folgeansprüche beitragen (BVerwG, Urteile vom 29.04.1997, a.a.O., und vom 21.02.2008
- 7 C 43.07 -, NVwZ 2008, 697). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die begehrte
Auslandsbesoldung nach § 52 Abs. 3 BBesG a.F. für Tätigkeiten im Grenzverkehr für die
Zeit nach dem Inkrafttreten der diesbezüglichen Neuregelung (§ 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG
n.F.) durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz zum 01.07.2010 entfallen ist.
17 Die im Wege der objektiven Klagehäufung (§ 44 VwGO) verfolgte Anfechtungs- und
Feststellungsklage ist auch sonst zulässig; auf die diesbezüglichen zutreffenden
Darlegungen des Verwaltungsgerichts wird verwiesen.
II.
18 1. Die Anfechtungsklage ist begründet, soweit der Kläger die Aufhebung der im
angefochtenen Bescheid enthaltenen Bestimmung des Dienstorts auf Weil begehrt. Die
beanstandete Formulierung „DO: Weil“ ist als Dienstortbestimmung im
reisekostenrechtlichen Sinn zu verstehen. Eine andere Bedeutung kann ihr nicht
zukommen. Denn der - auch nach dem gesetzlichen Sprachgebrauch davon zu
unterscheidende - dienstliche Wohnsitz wird im Bescheid vom 24.06.2010 nachfolgend
gesondert festgelegt bzw. festgestellt, und der Ort der tatsächlichen Dienstverrichtung
kann damit schon deshalb nicht gemeint und bestimmt sein, weil sich dieser unstreitig in
Basel befand bzw. befindet.
19 Diese Dienstortbestimmung ist fehlerhaft. Dem insoweit maßgeblichen funktionellen
Dienstortbegriff zufolge bestimmt sich der reisekostenrechtliche Dienstort, sofern bzw.
solange der ständige Beschäftigungsort eines Beamten vom Ort seiner
Planstellenbehörde abweicht und hierdurch jeglicher tatsächliche Bezug zu dieser
Behörde verloren geht, für die Dauer der örtlichen Divergenz allein nach seinem ständigen
tatsächlichen Beschäftigungsort. Reisekostenrechtlich kann der Beamte dabei nur einen
Dienstort haben. Fallen der Ort der Stammdienststelle und der ständige Beschäftigungsort
des Beamten auseinander, führt dies jeweils nur zu einem Dienstortwechsel, nicht aber zu
einer Dienstorterweiterung oder -vervielfältigung (vgl. zu alledem nur BVerwG, Urteil vom
15.12.1993 - 10 C 11.91 -, BVerwGE 94, 364 m.w.N.; Urteil vom 29.11.2010 - 10 C 2.99 -,
Buchholz 263 LReisekostenR Nr. 7; BAG, Urteil vom 26.10.2006 - 6 AZR 235/06 -, ZTR
2007, 411).
20 Hier aber weist der angefochtene Bescheid dem Kläger mit Weil einen offenkundig
unzutreffenden Dienstort zu. Da sich der richtigerweise zu bestimmende Dienstort des
Klägers im streitigen Zeitraum in Basel als seinem - unstreitigen - tatsächlichen ständigen
Beschäftigungsort befand, genügt die kassatorische Aufhebung des angefochtenen
Bescheids insoweit zur Herstellung rechtmäßiger Verhältnisse.
21 2. Im Übrigen ist die Anfechtungsklage jedoch unbegründet. Der Bescheid der
Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom
16.08.2010 sind - soweit im Hinblick auf die Frage der Belegenheit des dienstlichen
Wohnsitzes im Zeitraum vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 streitgegenständlich - rechtmäßig
und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die
darin enthaltene Regelung, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz bei der
Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befindet, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
22 Der dienstliche Wohnsitz des Beamten ist der Legaldefinition in § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG
zufolge kraft Gesetzes der Ort, an dem die Behörde oder ständige Dienststelle ihren Sitz
hat. Dabei hat der Sitz der ständigen Dienststelle - als der dem übertragenen
Aufgabenkreis näheren Organisationseinheit - Vorrang (Kathke, a.a.O., RdNr. 12;
Schinkel/Seifert, in: Fürst, GKÖD, Bd. 3, K § 15 RdNr. 5; Plog/Wiedow,
Bundesbeamtengesetz, § 15 BBesG S. 1). Unter der Dienststelle in diesem Sinne ist die
den Dienstposten des Beamten einschließende - regelmäßig eingerichtete - kleinste
organisatorisch abgrenzbare Verwaltungseinheit zu verstehen, der ein örtlich und sachlich
bestimmtes (Teil-)Aufgabengebiet zugewiesen ist. Dabei genügt eine, wenn auch nur
geringfügige, organisatorische Abgrenzbarkeit; auf die Zahl der dort Beschäftigten oder
eine „rechtliche“ Verselbständigung kommt es im Grundsatz nicht an. Angesichts dessen
ist jede Art von ständiger Außenstelle einer Behörde, auch wenn sie nur mit einem
Beamten besetzt ist, Dienststelle im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG (OVG
Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09.10.1998 - 10 A 11390/98 -, Schütz BeamtR ES/A II 1.4
Nr. 69; VG Frankfurt, Beschluss vom 12.02.2003 - 9 E 4114/02 -, NVwZ-RR 2003, 374).
23 Der vorstehenden Definition wie auch der Regelungsstruktur der Vorschrift lässt sich
jedoch entnehmen, dass die (ständige) Beschäftigungsstelle des Beamten jedenfalls noch
in die Dienststellenstruktur des Dienstherrn nach dem tradierten Begriffsverständnis der
Dienststelle im beamtenrechtlichen („organisatorischen“) Sinn (vgl. BVerwG, Urteil vom
07.06.1984 - 2 C 84.11 -, BVerwGE 69, 303; Beschluss vom 12.09.2002 - 6 P 11.01 -,
Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4; Beschluss vom 12.03.2012 - 6 P 6.11 -, RiA 2012,
130; Senatsurteil vom 05.02.2013 - 4 S 1569/12 -, Juris) eingegliedert sein muss, um einen
dienstlichen Wohnsitz im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG begründen zu können.
Allein der Umstand, dass der Beamte regelmäßig oder ständig seinen Dienst oder eine
Tätigkeit bei einer bestimmten Einrichtung an einem bestimmten (Dienst-)Ort verrichtet,
erhebt diesen noch nicht zum (gesetzlichen) dienstlichen Wohnsitz (vgl. BVerwG,
Beschlüsse vom 08.03.2007 - 2 B 5.07 - und vom 25.09.2008 - 2 B 79.07 -, jeweils Juris;
zur Unterscheidung zwischen Dienstort und dienstlichem Wohnsitz vgl. etwa Kunz, VR
2005, 155, 159 mit Verweis auf reisekostenrechtliche Entscheidungen: BVerwG, Urteil
vom 23.10.1985 - 6 C 3.84 -, ZBR 1986, 141; Senatsurteil vom 27.06.1988 - 4 S 1172/88 -,
ZBR 1989, 86). Vielmehr zeigt die der obersten Dienstbehörde durch § 15 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 BBesG eröffnete Möglichkeit, abweichend von der Bestimmung in Absatz 1
denjenigen Ort (durch Einzelfallregelung) als dienstlichen Wohnsitz anzuweisen, der
Mittelpunkt der dienstlichen Tätigkeit des Beamten ist, dass die - ggf. auch längerfristige -
tatsächliche Beschäftigung an einem Ort als solche nicht (allein) ausschlaggebendes
Kriterium sein kann.
24 Nach diesen Maßgaben blieb der ursprünglich unstreitig bei der Bundespolizeiinspektion
Weil am Rhein angesiedelte dienstliche Wohnsitz des Klägers von den seine Tätigkeit in
Basel regelnden dienstrechtlichen Maßnahmen - ungeachtet ihrer rechtlichen Einordnung
- unberührt. Sein Dienstposten (zunächst) als Gruppenleiter bzw. (ab 01.04.2009) als
Ermittlungsbeamter befand sich jeweils bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein
als (ab 01.03.2008) der Bundespolizeidirektion Stuttgart nachgeordneter Dienststelle. Dem
deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro wurde er mit der (erstmaligen) Verfügung vom
01.04.2005 unter Anordnung der hierzu erforderlichen (Auslands-)Dienstreisen lediglich
zur „zeitweiligen Dienstverrichtung“ zugeteilt, ohne dass dies Auswirkungen auf die
Belegenheit seines dienstlichen Wohnsitzes (im Inland) gezeitigt hätte.
25 Selbst wenn man die Entsendung des Klägers zum Verbindungsbüro in Basel - sei es auf
der Grundlage der Verfügung vom 01.04.2005, sei es auf der Grundlage der
nachfolgenden „Abordnungsverlängerungen“ bis Ende 2007 - dienstrechtlich als
Abordnung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG qualifizieren wollte, würde dies keine andere
Beurteilung rechtfertigen. Denn auch im Fall einer als vorliegend unterstellten Abordnung -
und erst recht bei der Annahme etwa einer zu befolgenden Anordnung nach § 62 Abs. 1
Satz 2 BBG - besteht der dienstliche Wohnsitz am Ort der Stammdienststelle fort
(Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl., § 4 RdNr. 48 mit Fn. 194; Kathke,
a.a.O., § 15 BBesG, RdNr. 11; vgl. auch Schinkel/Seifert, a.a.O., K § 15 RdNr. 8 und Kunz,
a.a.O., S. 156). Die Abordnung zeichnet sich - im Gegensatz zur Versetzung nach § 28
Abs. 1 BBG - dadurch aus, dass die Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle im dort
fortbestehenden abstrakt-funktionellen Amt beibehalten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom
10.05.1984 - 2 C 18.82 -, BVerwGE 69, 208; Schnellenbach, a.a.O., m.w.N.). Ihre
gesetzliche Konzeption in § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG geht demgemäß auch nur von einer
„vorübergehenden“ Übertragung einer Tätigkeit bei einer „anderen Dienststelle“ aus, worin
zum Ausdruck kommt, dass das Ziel der Abordnung gerade nicht zur „ständigen“
Dienststelle (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG) erhoben werden soll.
26 Diese Sichtweise findet - wie das Verwaltungsgericht überzeugend herausgestellt hat -
auch darin eine Bestätigung, dass der Gesetzgeber sich veranlasst gesehen hat, in § 58
Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. (entspricht § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG n.F.) für Abordnungen von
mehr als dreimonatiger Dauer eine entsprechende Geltung von § 52 Abs. 1 BBesG
vorzusehen, und folglich davon ausgeht, dass mit der Abordnung als solcher grundsätzlich
noch keine Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes einhergeht; gleiches gilt für die von
§ 58 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. (entspricht § 52 Abs. 3 Satz 2 BBesG n.F.) in Bezug
genommene Verwendung im Ausland im Wege der Zuweisung gemäß § 29 BBG (vgl.
dazu OVG Saarland, Beschluss vom 09.09.2005 - 1 Q 17/05 -, Schütz BeamtR ES/C I 1.7
Nr. 13).
27 Der hier zu beurteilende Fall wirft dabei nicht die Notwendigkeit auf, der Frage
nachzugehen, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen es bei einer längerfristigen
Abordnungsdauer - die den Dienstherrn u.U. dazu veranlassen mag, eine Entscheidung
nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 BBesG in Erwägung zu ziehen - auch kraft Gesetzes
zu einer Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes im besoldungsrechtlichen Sinne
kommen kann (zur insoweit nicht ohne Weiteres übertragbaren Argumentation zu § 52 Nr.
4 Satz 1 VwGO vgl. exemplarisch nur VG Frankfurt, Beschluss vom 02.03.2005 - 9 E
510/05 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17.06.2009 - 13 K 2159/09 -; VG Berlin,
Beschluss vom 27.02.2013 - 26 K 631/12 -, jeweils Juris). Bei Ablauf des streitigen
Zeitraums vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 war der Kläger ca. fünf Jahre im
Verbindungsbüro in Basel eingesetzt und damit über eine Dauer, die dem
vorübergehenden Charakter der Abordnung nach der in § 27 Abs. 3 Satz 2 BBG zum
Ausdruck kommenden Wertung des Gesetzgebers nicht widerspricht. Im Übrigen könnte
aber auch eine dauerhafte Beschäftigung des Klägers im Verbindungsbüro jedenfalls nicht
dazu führen, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG
gerade dorthin verlagert (siehe dazu im Einzelnen unter II. 3.).
28 Der angefochtenen Regelung zur Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes im Bescheid
vom 24.06.2010 stehen auch nicht die - von der Abänderung durch diesen Bescheid nicht
erfassten, dem streitigen Zeitraum vorausgegangenen - „Abordnungsverlängerungen“ aus
den Jahren 2005 bis 2007 entgegen. Ein (vom gesetzlichen abweichender) dienstlicher
Wohnsitz in Basel gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG ist dem Kläger durch diese nicht
angewiesen worden. Ungeachtet der Frage, ob die dafür erforderliche Delegation der
dazugehörigen Befugnis auf das (damalige) Grenzschutz- bzw. Bundespolizeipräsidium
Süd nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BBesG vorlag, lässt sich den Verfügungen ein
dahingehender Regelungsgehalt nicht entnehmen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass
diese sich selbst keinen eigenständigen neuen Regelungsinhalt zumessen, sondern
lediglich die als „Abordnung“ bezeichnete Maßnahme vom 01.04.2005 verlängern wollen,
die aber ihrerseits ausdrücklich keine Anweisung des dienstlichen Wohnsitzes (in Basel)
enthält, sondern vielmehr gerade Dienstreisen anordnet. Im Übrigen ist auch sonst aus der
bloßen Bezeichnung des „Projekt[s] der Einrichtung eines gemeinsamen
Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“ als Ziel einer (vermeintlichen)
Abordnung(sverlängerung) nicht der davon zu trennende und darüber hinausgehende
Wille zur gesonderten Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes zu entnehmen. Die vom
Kläger erstinstanzlich vorgelegte „Konzeption über Kooperationsformen der Bundespolizei
in den Grenzregionen“ (Stand: 01.08.2006), in der es heißt, die zu den Gemeinsamen
Verbindungsstellen entsandten Mitarbeiter der Bundespolizei hätten grundsätzlich dort
ihren Dienstort, enthält bereits deshalb keine - als Allgemeinverfügung grundsätzlich
mögliche - Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG,
weil sie den erstinstanzlichen Angaben der Beklagten zufolge nicht „in Kraft getreten“ ist;
im Übrigen ist dort auch nur vom Dienstort, nicht aber vom dienstlichen Wohnsitz die
Rede.
29 Auch die Neustrukturierung der Bundespolizei zum 01.03.2008 durch das Gesetz zur
Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze vom 26.02.2008 (BGBl. I S.
215) hatte nicht zur Konsequenz, dass in der streitigen Regelung des angefochtenen
Bescheids vom 24.06.2010 nunmehr eine konstitutive (Neu-)Anweisung des dienstlichen
Wohnsitzes an einem anderen Ort im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG gesehen
werden muss. Die Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des Klägers nach § 15 Abs. 1
Satz 1 BBesG blieb davon nämlich zunächst unberührt, die Übertragung von Dienstposten
nach der neuen Organisationsstruktur vielmehr dem nachfolgenden Setzungsverfahren
vorbehalten (vgl. dazu etwa Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 10.04.2013 - 6 ZB
12.1442 - und vom 04.08.2011 - 6 ZB 10.2799 -, jeweils Juris; VG Hamburg, Urteil vom
16.06.2011 - 8 K 256/11 -, Juris; VG Saarland, Urteil vom 24.05.2011 - 2 K 1122/09 -,
Juris). Funktional war der Kläger nach der Auflösung des vormaligen Bundespolizeiamts
Weil am Rhein der dort errichteten Bundespolizeiinspektion als der Bundespolizeidirektion
Stuttgart nachgeordneter Untergliederung zugehörig und behielt damit seinen dienstlichen
Wohnsitz in Weil am Rhein bei. Von diesem Verständnis gehen auch die nach dem
01.03.2008 verfügten Abordnungsverlängerungen aus, die sich auf eine Abordnung „von
der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein“ beziehen.
30 Ebenso wenig bewirkt die an diese Zuordnung anknüpfende „Abordnung“ des Klägers „zur
Bundespolizeidirektion Stuttgart, D/CH-Verbindungsbüro Basel“ durch die auf den
Zeitraum nach dem 01.03.2008 bezogenen Verfügungen, dass die spätere ausdrückliche
Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes in Weil am Rhein durch den angefochtenen
Bescheid vom 24.06.2010 als Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes im Sinne von §
15 Abs. 2 Satz 1 BBesG anzusehen wäre. Denn der dienstliche Wohnsitz des Klägers
kann sich - wie dargelegt - auch durch diese Maßnahmen (Abordnungsverlängerungen)
der Beklagten, sofern ihnen überhaupt ein dahingehender Regelungswille unterstellt
werden kann, nicht von der Stammdienststelle weg (nach Stuttgart oder Basel) verlagern
und musste daher auch nicht - abweichend hiervon - in Weil am Rhein erneut angewiesen
werden.
31 Befand sich nach alledem der dienstliche Wohnsitz des Klägers - seit Beginn seiner
Tätigkeit beim Verbindungsbüro in Basel kraft Gesetzes durchgehend - in Weil am Rhein,
ist die im angefochtenen Bescheid vom 24.06.2010 enthaltende diesbezügliche
Festlegung zutreffend und folglich nicht konstitutiv. Sofern man - wofür manches spricht -
in der rückwirkend konzipierten Festlegung eine ursprünglich beabsichtigte Anweisung im
Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG sehen wollte, lässt sich diese unter - wegen des
identischen Regelungsgehalts zulässigem - Austausch der Rechtsgrundlage als
konkretisierende Feststellung des gesetzlichen dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 1
Satz 1 BBesG durch Verwaltungsakt aufrechterhalten. Bei dieser Sichtweise geht auch die
im Berufungsverfahren vorgetragene Rüge fehlender - vom Kläger für den
Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG aber für geboten erachteter -
Ermessenserwägungen ins Leere, da die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG durch gesetzeskonkretisierenden feststellenden Verwaltungsakt
eine Ermessensausübung nicht verlangt. Nachdem die getroffene Feststellung - wie
dargelegt - von der kraft Gesetzes bestehenden Rechtslage und vom Inhalt der
abgeänderten Verfügungen nicht abweicht, kann der Bescheid vom 24.06.2010 auch nicht
- wie von der Berufungsbegründung gleichfalls sinngemäß geltend gemacht - an den
Voraussetzungen des § 49 Abs. 1 VwVfG gemessen werden. Dass die Anweisung eines
vom gesetzlichen abweichenden dienstlichen Wohnsitzes rückwirkend - weil
statusberührend - nicht soll möglich sein (OVG Niedersachsen, Urteil vom 18.11.1988 - 2
OVG A 76/85 -, ZBR 1990, 26; Kunz, a.a.O., S. 156; Plog/Wiedow, a.a.O., BBesG § 15 S.
1; Schinkel/Seifert, a.a.O., K § 15 RdNr. 10; Kathke, a.a.O., RdNr. 18), ist folglich
gleichfalls unerheblich.
32 Dass der angefochtene Bescheid vom 24.06.2010 auch die noch vom
Bundespolizeipräsidium Süd erlassene Verfügung vom 13.12.2007 vollumfänglich in die
Abänderung miteinbezogen hat und damit als „Abordnungsziel“ vermeintlich auch für den
Zeitraum vor der Neuorganisation der Bundespolizei (01.01.2008 bis 29.02.2008) die - zu
diesem Zeitpunkt als solche noch nicht existente - Bundespolizeidirektion Stuttgart
benennt, veranlasst den Senat nicht zu einer Teilaufhebung; insoweit geht die
Abänderung ins Leere und bleibt ohne (belastende) Wirkung für den Kläger.
33 3. Die Feststellungsklage ist - wie sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen ergibt
- unbegründet (§ 43 Abs. 1 VwGO).
34 Aber auch unabhängig davon konnte sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers im
streitigen Zeitraum - ohne eine entsprechende (hier nicht vorliegende) Anweisung nach §
15 Abs. 2 Satz 1 BBesG - (jedenfalls) nicht in Basel/Schweiz befinden. Ein gesetzlicher
dienstlicher Wohnsitz nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG beim deutsch-schweizerischen
Verbindungsbüro in Basel/Schweiz scheidet nach den unter 2. dargelegten Maßgaben
aus. Diesem fehlt es an der erforderlichen Integration in die Dienststellenstruktur des
Dienstherrn. Den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllt das Verbindungsbüro den
organisationsrechtlichen Bestimmungen zum Aufbau der Bundespolizei zufolge nicht. § 57
Abs. 1 BPolG und die Bestimmungen der Verordnung über die Zuständigkeit der
Bundespolizeibehörden - BPolZV - vom 22.02.2008 (BGBl. I S. 250) weisen seit
01.03.2008 (nur) den Bundespolizeidirektionen eigene Zuständigkeiten zu, die -
nachgeordneten - Bundespolizeiinspektionen und die - diesen nachgeordneten -
Bundespolizeireviere sind folglich unselbständige Untergliederungen (Dienststellen) der
jeweiligen Direktion (VG Freiburg, Beschluss vom 03.06.2013 - 4 K 896/13 -, Juris;
Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, § 57 RdNr. 3f.; Wagner, Jura 2009, 96, 97; für die Zeit
davor gilt - von abweichenden Behördenbezeichnungen abgesehen - nichts anderes, vgl.
die Fassung der BPolZV vom 28.06.2005, BGBl. I S. 1870). Das deutsch-schweizerische
Verbindungsbüro als gemeinsames Zentrum im Sinne von Art. 23 Abs. 1 des Vertrags
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland
über die grenzüberschreitende polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit vom
27.04.1999 - deutsch-schweizerischer Polizeivertrag - (vgl. das Zustimmungsgesetz vom
25.09.2001, BGBl. II S. 946) gehört dazu indes nicht. Die Regelungen des deutsch-
schweizerischen Polizeivertrags sind lediglich solche zu Gunsten der
vertragsschließenden Staaten ohne dienstrechtlichen Bezug (vgl. BVerwG, Beschlüsse
vom 08.03.2007 und vom 25.09.2008, a.a.O., zum deutsch-polnischen Abkommen über
Erleichterungen der Grenzabfertigung vom 29.07.1992, BGBl. II S. 265). Ihnen lässt sich
nicht entnehmen, dass dort Dienstposten der Bundespolizeidirektion eingerichtet wären.
Vielmehr enthalten sich der Vertrag und das Zustimmungsgesetz jeglicher
organisationsrechtlicher Regelungen zur näheren Ausgestaltung der gemeinsamen
Zentren, deren Einrichtung lediglich ermöglicht wird (Art. 23 Abs. 1). Die Beamten der
Polizeibehörden der Vertragsstaaten werden dorthin „entsandt“ (Art. 23 Abs. 5) und
bleiben in dienstrechtlicher Hinsicht den in ihrem Staat geltenden Vorschriften unterworfen
(Art. 31 Abs. 2); zu einem Unterstellungswechsel kommt es nicht (vgl. dazu - im
Zusammenhang mit der Abgrenzung von Kommandierung und Dienstreise - BVerwG,
Beschluss vom 08.06.2010 - 1 WB 49.09 -, Buchholz 449 § 3 SG Nr. 58 sowie Senatsurteil
vom 16.05.2013 - 4 S 1601/12 -). Sie arbeiten „im Rahmen ihrer jeweiligen
Zuständigkeiten“ lediglich „räumlich unmittelbar zusammen“ (Art. 23 Abs. 2), ohne dass
dem gemeinsamen Zentrum selbst die selbständige Durchführung operativer Einsätze
(Art. 23 Abs. 4) oder sonst eigene Aufgaben obliegen (vgl. Wagner, a.a.O., S. 100).
Diesem fehlt danach die Eignung zur und die Eigenschaft als Dienststelle im dargelegten
Sinne. Die entsandten Beamten verrichten nur ihren Dienst am Dienstort im (grenznahen)
Ausland, handeln jedoch (weiter) als Bedienstete ihrer Entsendungsbehörde im ihnen dort
übertragenen Amt im konkret-funktionellen Sinn.
35 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Zur - wegen
der Abänderung des Sachausspruchs gebotenen - Klarstellung wird auch die
erstinstanzliche Kostenentscheidung konstitutiv neu gefasst. Der Senat bewertet das
Teilobsiegen des Klägers mit Blick auf sein Klageziel als nur gering, sodass es
angemessen erscheint, ihm die Kosten beider Instanzen ganz aufzuerlegen.
36 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO
gegeben ist.
37
Beschluss vom 23. Juli 2013
38 Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf
5.000,-- EUR festgesetzt.
39 Der Beschluss ist unanfechtbar.