Urteil des VG Düsseldorf vom 06.04.2009
VG Düsseldorf: stichprobe, belastung, entlastung, wechsel, inhaber, kreis, höchstdauer, bundesamt, auskunftspflicht, ermächtigung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 23 K 3111/08
Datum:
06.04.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
23. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
23 K 3111/08
Normen:
==§ 1 Abs 2 DlStatG § 2 Abs 1 DlStatG § 2 Abs 2 DlStatG § 5 Abs 2
DlStatG
Leitsätze:
Die wiederholte Heranziehung eines Berichtspflichtigen zu statistischen
Erhebungen auf der Grundlage der §§ 1 Abs 2 2 Abs 1 und Abs 2 5 Abs
1 des Dienstleistungsstatistikgesetzes (DlStatG) muss nach
Auswahlkriterien erfolgen die eine systematische Rotation der Befragten
zur effektiven Begrenzung ihrer Belastung vorsehen
Tenor:
Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 25. März 2008 wird
aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann
die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
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Der Kläger ist Rechtsanwalt mit eigener Kanzlei. Das Landesamt für Datenverarbeitung
und Statistik Nordrhein-Westfalen, jetzt: Landesbetrieb Information und Technik NRW,
zog den Kläger in den Jahren 2003, 2004 und 2005 zur Strukturerhebung im
Dienstleistungsbereich heran, indem es ihm die entsprechenden Fragebögen
übersandte. Nachdem der Kläger sich im Jahre 2006 gegen eine erneute
Auskunftspflicht wandte, zog der Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 25. März 2008
für das Berichtsjahr 2006 zur Auskunft zur Dienstleistungsstatistik heran.
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Einem gegen diesen Bescheid gerichteten Verfahren auf einstweiligen Rechtschutz gab
das erkennende Gericht mit Beschluss vom 4. Juni 2008 statt (23 L 684/08). Die
hiergegen durch den Beklagten eingelegte Beschwerde wies das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Beschluss vom 29.
August 2008 zurück (8 B 959/08).
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Zwischenzeitlich wurde dem Kläger der Erhebungsbogen für das Berichtsjahr 2007
zugesandt. Auf eine Durchsetzung der Auskunftspflicht mittels Heranziehungsbescheid
verzichtete der Beklagte im Hinblick auf das laufende Klageverfahren.
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Gegen den Bescheid des Beklagten vom 25. März 2008 hat der Kläger am 23. April
2008 Klage erhoben.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Es sei nicht zulässig, dass er zum vierten
mal in Folge zur Auskunft herangezogen werde. Der Beklagte habe sich über eine
Rotation überhaupt keine Gedanken gemacht und könne daher bis heute keinen
Rotationsplan vorlegen. Deshalb könne keine Rede davon sein, dass
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte für die Entscheidung über eine Rotation
ausschlaggebend gewesen seien. Vielmehr sei das Interesse der Betroffenen an einer
gleichmäßigen Verteilung der Belastung bislang überhaupt noch nicht in den Blick
genommen worden. Da der Gesetzgeber eine systematische Rotation zur Entlastung
der Auskunftspflichtigen ausdrücklich vorgesehen habe, müsse eine maximale
Höchstdauer der Heranziehung bestimmt sein. Der Beklagte sei nicht berechtigt, sich
aus Gründen besserer statistischer Ergebnisse über das Gebot der Rotation einfach
hinwegzusetzen. Das sorgfältige und richtige Ausfüllen der Auskunftsbögen erfordere
einen enormen Arbeitseinsatz. Nach so vielen Jahren der Heranziehung sei er dadurch
unverhältnismäßig belastet.
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Der Kläger beantragt,
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den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 25. März 2008 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Hierzu trägt er im Wesentlichen vor:
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Aus dem Dienstleistungsstatistikgesetz ergebe sich nicht, in welchen zeitlichen
Abständen Stichproben zu ziehen seien. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich
lediglich, dass eine Rotation durchzuführen sei, um die Belastung der Befragten
abzubauen. Der Gesetzgeber habe aber bewusst auf eine Festlegung der
Geltungsdauer der Stichprobe verzichtet und die Entscheidung über eine Neuziehung in
das pflichtgemäße Ermessen der Statistischen Bundesamtes gestellt. Die getroffenen
Auswahlkriterien trügen der Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen
angemessen Rechnung und seien daher verhältnismäßig. Einer konkreten Festlegung
der Höchstdauer der Inanspruchnahme habe es nicht bedurft. Ein Wechsel der
Auskunftspflichtigen sei aber bei der Ziehung der Stichprobe im Jahre 2003 nach 5 bis 7
Jahren in Aussicht genommen gewesen. Um einen hohen Genauigkeitsgrad der
Ergebnisse zu gewährleisten, sei es erforderlich, die Stichprobe über einen solchen
längeren Zeitraum beizubehalten. Zu Beginn der Dienstleistungsstatistik seien deren
genauer Verlauf und deren konkrete Entwicklung noch nicht absehbar gewesen.
Aufgrund vieler Abmeldungen, Neugründungen oder Wirtschaftszweigwechseln
handele es sich um eine Statistik mit hoher Dynamik innerhalb der Erhebungseinheiten.
Daher seien grundsätzlich längere Laufzeiten in Abhängigkeit von aktuellen
marktwirtschaftlichen Entwicklungen und Gegebenheiten notwendig und zulässig. Aus
den Erfahrungen bei der vergleichbaren Handelsstatistik habe sich eine Laufzeit einer
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Stichprobe von etwa fünf Jahren als notwendig und ausreichend herausgestellt. Die
Entscheidung über den Zeitpunkt einer Neuauswahl träfen die statistischen Ämter
sowohl auf der Basis von methodischen Überlegungen und neuen gesetzlichen
Vorgaben als auch zur Entlastung der bislang berichtenden Unternehmen. Die
Zeitpunkte für die Stichprobenziehung für das Berichtsjahr 2003 als auch für das
Berichtsjahr 2008 seien daher nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmt worden, wenn
auch jeweils Änderungen der Wirtschaftszweigklassifikationen die Neuziehung geboten
hätten. Bereits zu Beginn einer Stichprobe würden Rotationspläne aufgestellt. Wenn
auch kein Rotationsplan in Form einer schriftlichen Unterlage vorgelegt werden könne,
so bestehe doch seit langer Zeit Konsens zwischen dem Statistischen Bundesamt und
den statistischen Ämtern der Länder, die Neuauswahl einer Stichprobe mit einer
möglichst vollständigen Rotation gegen auskunftspflichtige Einheiten der
vorausgegangenen Stichprobe zu verbinden. Diese Selbstverständlichkeit eigens in
einem Rotationsplan festzuhalten, sei nicht erforderlich. Es genüge, sie in den Vorgaben
für die Programmierung der Stichprobenziehung dem Programmierer verbindlich
vorzuschreiben. So sei bei der Ziehung der Stichprobe im Jahre 2003 gegen die
Dienstleistungsstichprobe 2002 und zusätzlich gegen die Stichprobe der
vierteljährlichen Handwerksberichterstattung rotiert worden. Dies ergebe sich aus den
vorgelegten Unterlagen "Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans"
zur Dienstleistungsstatistik 2003. Bei der bevorstehende Auswahl zur
Dienstleistungsstatistik 2008 werde eine Rotation gegen die auskunftspflichtigen
Einheiten der Dienstleistungsstatistik 2007 sowie gegen die bis zum Berichtsjahr 2002
auskunftspflichtigen Einheiten erfolgen. Es sei daher nicht davon auszugehen, dass der
Kläger für das Berichtsjahr 2008 erneut zum Kreis der Berichtspflichtigen zählen werde.
Eine Neuziehung bereits für die Berichtsjahre 2006 oder 2007 habe sich verboten, da zu
dieser Zeit bereits die Änderung der Wirtschaftszweigklassifikationen für da Berichtsjahr
2008 bekannt gewesen sei. Ein Wechsel der Stichproben für das Berichtsjahr 2006 oder
2007 hätte zum einen zu erheblichen Kosten für die bundesweite Neuziehung geführt.
Zum anderen hätten stichprobenbedingte Fehler verlässliche Ergebnisse bei solch
kurzer Laufzeit in Frage gestellt. Aus den Erfahrungen der letzten Jahre lasse sich
schließen, dass zukünftig ein Zeitraum von 3 bis 5 Jahren bis zu Ziehung einer neuen
Stichprobe sinnvoll sei.
Der Großteil der erfragten Merkmale sei so gewählt, dass die auskunftspflichtigen
Einheiten die Antworten unmittelbar aus einer kaufmännischen Buchführung bzw. aus
den Geschäftsaufzeichnungen entnehmen könnten. Soweit einzelne Angaben noch
nicht vorlägen, könnten die Daten auch sorgfältig geschätzt werden. Üblicherweise
sänke mit der Dauer der Erhebung der Aufwand für den Einzelnen, da sich eine gewisse
Routine in der Aufbereitung der Daten einstellen dürfte.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den
Inhalt der Gerichtsakte, auch der des Verfahrens 23 L 684/08, sowie der
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat Erfolg.
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Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 25. März 2008 ist rechtswidrig und
verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
–VwGO-).
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Rechtsgrundlage für die angefochtene Heranziehung zur Auskunftserteilung sind die §§
1 Abs. 2, 2 Abs. 1 und Abs. 2, 5 Abs. 1 des Gesetzes über Statistiken im
Dienstleistungsbereich -Dienstleistungsstatistikgesetz- (DlStatG) vom 19. Dezember
2000 in der Fassung der Änderung durch Art. 5 des Gesetzes vom 17. März 2008.
Danach besteht für den Inhaber oder Leiter des Unternehmens oder der Einrichtung zur
Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit für die jährlichen Erhebungen im Bereich der
von § 2 Abs. 1 DlStatG erfassten Dienstleistungsbereiche eine Auskunftspflicht über
bestimmte statistische Erhebungsmerkmale. Die Erhebung wird als Stichprobe bei
höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten durchgeführt, wobei die Ergebungseinheiten
nach einem mathematisch-statistischen Verfahren ausgewählt werden.
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Der Kläger unterfällt dem persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich des
Gesetzes. Auskunftspflichtig sind gemäß § 5 Satz 2 DlStatG die Inhaber oder Leiter der
Unternehmen oder Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit. Diese
Voraussetzung erfüllt der Kläger als Inhaber einer freiberuflichen Tätigkeit als
eigenständiger Rechtsanwalt. Die Tätigkeit als Rechtsanwalt unterfällt dem von § 2 Abs.
1 Nr. 2, Abteilung 74 DlStatG genannten Dienstleistungsbereich,
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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.08.2008 -8 B 959/08- in: juris.
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Die Entscheidung den Kläger auch für das Berichtsjahr 2006 zur Auskunftserteilung
aufzufordern, widerspricht den methodischen und verfahrensrechtlichen Vorgaben des
Dienstleistungsstatistikgesetzes.
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Der Kreis derjenigen, die zur Auskunft herangezogen werden können, ist in den §§ 5
und 2 DlStatG geregelt. Allerdings können von diesen "potentiell Betroffenen" nach § 1
Abs. 2 Satz 1 DlStatG nur bis zu einer Höchstgrenze von 15 % tatsächlich zur Auskunft
herangezogen werden. Die zeitliche Vorgabe des § 1 Abs. 2 DlStatG –"jährliche
Erhebungen" - bezieht sich nicht auf die Auswahl der 15 % nach dem mathematisch-
statistischen Verfahren, sondern sie bezieht sich auf die Stichprobe "bei" den
ausgewählten 15 % und erlaubt keine verlässlichen Rückschlüsse, innerhalb welcher
Abstände diese 15 % auszuwählen sind. Im Gesetz ist die Frage, wie lange eine einmal
gezogenen Stichprobe verwendet werden darf, nicht geregelt und unterfällt daher dem
Ermessensspielraum der Behörde. Diese ist befugt, zur Sicherung einer gleichförmigen
Inanspruchnahme allgemeine Auswahlgrundsätze zu entwickeln,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1989 – 1 B 136.89 -, NVwZ-RR 1990, 418,
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wobei die Erhebungseinheiten gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG nach einem
mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen sind.
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Die gerichtliche Prüfung der Auswahlentscheidung beschränkt sich nach § 114 VwGO
darauf, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem
Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht worden ist. Ermessensschranken ergeben sich dabei auch aus dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, d.h. die Ermessensentscheidung darf nicht außer
Verhältnis zu dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung stehen.
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Daran anknüpfend ist die Heranziehung des Klägers für das Berichtsjahr 2006
rechtswidrig. Die ihr zugrunde liegenden Auswahlkriterien tragen dem gesetzlichen
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Gebot der Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen nicht angemessen
Rechnung und verletzen damit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Defizite des
federführend vom Statistischen Bundesamt erarbeiteten Auswahlverfahrens muss sich
der Beklagte zurechnen lassen, auch wenn die Entscheidung ansonsten mit den
entwickelten Vorgaben übereinstimmt. Die Rechtswidrigkeit der Auswahlkriterien
bedingt auch die Rechtswidrigkeit der konkreten Auswahlentscheidung.
Der Begründung des Gesetzentwurfes der Bundesregierung für das Gesetz zur
Einführung einer Dienstleistungsstatistik und zur Änderung statistische
Rechtsvorschriften vom 7. September 2000 (BT-Drucksache 14/4040) ist zu entnehmen,
dass eine mehrmalige Heranziehung einer einmal gezogenen Stichprobe möglich sein
soll. So heißt es auf Seite 14 der genannten Bundestags-Drucksache: "Das
Auswahlverfahren sieht im Übrigen einen systematischen Austausch der jeweils
Auskunftspflichtigen vor. Diese Rotation dient dazu, die Belastung der Befragten, die
durch eine jährlich wiederholte Beteiligung an der Erhebung entsteht, abzubauen und
somit eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung zu erreichen."
Hierfür sprechen auch Sinn und Zweck des Gesetzes. Die jährlichen Erhebungen sind
wesentliche Grundlage der amtlichen Statistiken wie der Dienstleistungsstatistik, die
ihrerseits unmittelbar der aktuellen und situationsbezogenen Wirtschafts-, Sozial- und
Arbeitsmarktpolitik dienen. Dieser Aufgabe können sie jedoch nur dann hinreichend
Rechnung tragen, wenn sie statistisch verlässlich sind. Diese wäre nicht gewährleistet,
wenn jährliche eine neue Ergebungseinheit auszuwählen wäre.
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Auf der anderen Seite hat der Gesetzgeber das Interesse der wiederholt zu
Erhebungszwecken herangezogenen Pflichtigen an einer Entlastung als besonders
schützenswert eingestuft. Er ist davon ausgegangen, dass "in der überwiegenden Zahl
aller Stichprobenschichten.......die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen
möglich sein" wird,
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vgl. BT-Drucks. 24/4049 S.15.
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Diesem Interesse tragen die vom Beklagten dargelegten Auswahlgrundsätze auch im
Verhältnis zu dem oben genannten wichtigen Interesse an einem hohen
Genauigkeitsgrad der Ergebnisse der statistischen Erhebung nicht ausreichend
Rechnung.
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Der Beklagte hat vorgetragen, bei der Ziehung der Stichprobe im Jahr 2003 sei ein
Wechsel der Auskunftspflichtigen nach 5 bis 7 Jahren in Aussicht genommen worden.
Einer konkreten Festlegung der Höchstdauer der Inanspruchnahme bedürfe es aber
nicht. Eine solche Festlegung könne zu Beginn einer Statistik auch nicht getroffen
werden, da deren genauer Verlauf und deren konkrete Entwicklung noch nicht absehbar
seien. Eine Entscheidung über den Zeitpunkt einer Neuauswahl träfen die Referenten
des Statistischen Ämter des Bundes und der Länder auf ihrer jährlichen Besprechung
sowohl auf der Basis von methodischen Überlegungen und neuen gesetzlichen
Vorgaben als auch zur Entlastung der bisher Auskunftspflichtigen.
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Diese Vorgehensweise entspricht nicht dem Gesetzeszweck einer systematischen und
damit effektiven Begrenzung der Belastung der einer Stichprobe angehörenden
Erhebungseinheiten. Auf Seiten des Beklagten fehlen konkrete zeitlichen Vorgaben,
wann die wiederholte Inanspruchnahme unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten für
unzumutbar gehalten wird. In der Klagebegründung hat der Beklagte zunächst
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vortragen, bei der Ziehung der Stichprobe im Jahr 2003 sei ein Wechsel der
auskunftspflichtigen nach 5 bis 7 Jahren in Aussicht genommen worden. In der
mündlichen Verhandlung hat er einen Zeitraum von 3 bis 5 Jahren bis zur Ziehung einer
neuen Stichprobe für vertretbar gehalten. Dass es sich hierbei um mehr als reine
Absichtserklärungen handelt, die noch dazu von unterschiedlichen Zeiträumen
ausgehen, hat der Beklagte nicht nachvollziehbar dargelegt. Konkrete Festlegungen für
eine "vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen" (s. BT-Drucks. 14/4049 S. 15)
fehlen.
Entgegen dem Vortrag des Beklagten hat er auch keine Rotationspläne aufgestellt,
obwohl § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c) Bundesstatistikgesetz (BStatG) gerade für
Wirtschaftsstatistiken die Führung von Adressdateien u.a. zum Zweck der Aufstellung
von Rotationsplänen vorsieht. Rotation im Sinne dieser Vorschrift bedeutet, dass bei
kontinuierlich erhobenen Stichproben die in die Stichprobe einbezogenen Befragten
nach einer angemessenen Zeit gegen andere aus dem Kreis der potentiellen
Erhebungseinheiten ausgetauscht werden,
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vgl. BT-Drucks. 10/5345 S. 19.
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Nach Angaben des Beklagten würden zu Beginn einer Stichprobe "Rotationspläne"
aufgestellt, wenn auch nicht in schriftlicher Form. Es bestehe aber Konsens zwischen
dem Statistischen Bundesamt und den statistischen Ämtern der Länder, die
Neuauswahl einer Stichprobe mit einer möglichst vollständigen Rotation gegen
auskunftspflichtige Einheiten der vorausgegangenen Stichprobe zu verbinden. Dies
werde durch entsprechende bundeseinheitliche Programmierungen maschinell
umgesetzt. Nach dem Verständnis des Beklagten liegt ein Rotationsplan bereits dann
vor, wenn festgelegt wird, dass bei einer neuen Stichprobenziehung ein Austausch der
Berichtspflichtigen stattzufinden hat. Richtigerweise bedeutet Rotation im oben
genannten Sinne aber, dass der Austausch der Auskunftspflichtigen in "angemessener
Zeit" stattfindet. Rotationspläne müssen also nicht nur festlegen, gegen welche
Einheiten rotiert wird, sondern auch festschreiben, wann eine neue Stichprobe zu
ziehen ist. Der Beklagte hat selbst nicht vorgetragen, dass dieser Aspekt in seinen
"Rotationsplänen" bzw. in deren maschineller Umsetzung Berücksichtigung gefunden
hat. Auch aus dem vorgelegten "Auswahlplan für die Dienstleistungsstatistik 2003"
sowie aus den vorgelegten "Methodischen Grundlagen der Erstellung des
Auswahlplans" für die Berichtsjahre 2003 und 2006 ergibt sich dies nicht. Anders als für
den von tatsächlichen Entwicklungen abhängigen Verbrauch einer Stichprobe steht der
Bestimmung einer zeitlichen Obergrenze ihrer Inanspruchnahme schon zu Beginn einer
Stichprobenziehung aber nichts entgegen.
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Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass vom Beklagten andere Maßnahmen
zur Begrenzung der Belastung der einer Stichprobe angehörenden Auskunftspflichtigen
durchgeführt worden sind oder werden. Der vom Beklagten geschilderte Verlauf seit
Beginn der Erhebungen zur Dienstleistungsstatistik im Jahr 2000 zeigt im Gegenteil,
dass das Interesse der Betroffenen an einer möglichst gleichmäßigen Verteilung der
Auskunftsverpflichtung bislang keine Berücksichtigung gefunden hat. Weder die erste
Stichprobenneuwahl für das Berichtsjahr 2003 noch die nunmehr für das Berichtsjahr
2008 anstehende Neuwahl erfolgte bzw. erfolgt zu Entlastung der Auskunftspflichtigen.
Beide Neuwahlen beruhen auf neuen Wirtschaftszweigklassifikationen. Die Behauptung
des Beklagten, die Neuziehung der Stichproben für die Berichtsjahre 2003 und 2008 sei
nicht nur im Hinblick auf neue Wirtschaftszweigklassifikationen erfolgt, sondern auch zur
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Entlastung der Auskunftspflichtigen durchgeführt worden, ist nicht nachvollziehbar. Zur
Begründung macht der Beklagte geltend, zur Entlastung der Berichtspflichtigen werde
die Neuauswahl mit einer Rotation verbunden, wie sie in der Gesetzbegründung
beschrieben sei. Dies ist aber, wie oben dargelegt, gerade nicht der Fall. Auch in der
mündlichen Verhandlung hat der Beklagte als entscheidendes Kriterium, wann die
Neuziehung einer Stichprobe für erforderlich gehalten wird, die Entwicklung innerhalb
der Erhebungseinheiten genannt. Dass neben dem Aspekt der Lieferung belastbarer
statistischer Ergebnisse jedenfalls bei der vierten Fortschreibung der für das
Berichtsjahr 2003 gezogenen Stichprobe Zumutbarkeitserwägungen angestellt worden
wären, ist nicht ersichtlich. Vielmehr trägt der Beklagte vor, dass eine Neuziehung der
Stichprobe für die Berichtsjahre 2006 oder 2007 aus Kostengründungen bzw. aufgrund
zu kurzer Laufzeiten und dadurch bedingter hoher Fehlerquoten nicht in Betracht
gekommen sei.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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