Urteil des VG Berlin vom 10.12.2007

VG Berlin: bestehende anlage, eingriff in grundrechte, rückwirkung, höhere gewalt, juristische person, ex tunc, ex nunc, abgabe, feuerungsanlage, behörde

Gericht:

VG Berlin 10.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

10 A 173.08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 18 TEHG, § 2 Abs 1 S 1 TEHG,

§ 3 Abs 7 TEHG, § 6 Abs 1 TEHG,

Nr 1 BImSchV 4

Emissionshandel - Wegfall der Genehmigungsfähigkeit;

Rückwirkung der Feststellung einer maximalen

Feuerungswärmeleistung

Tenor

Der Bescheid des Umweltbundesamtes vom 10. Dezember 2007 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 21. Mai 2008 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten

im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils

zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt in D. eine Geflügelfleischschlachtabfall-Verarbeitungsanlage mit

zwei Dampfkesselanlagen, deren ursprüngliche immissionsschutzrechtliche

Genehmigung eine Gesamtfeuerungswärmeleistung von 23,35 MW auswies. Nachdem

das staatliche Gewerbeaufsichtsamt Hannover die Klägerin wegen der Leistung von über

20 MW mehrfach auf die Teilnahme am Emissionshandel hingewiesen hatte, teilte die

Klägerin der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) unter dem 13. Dezember 2006

die genehmigte Gesamtfeuerungswärmeleistung mit.

Unter dem 31. Januar 2007 gab die DEHSt der Klägerin Gelegenheit, zur Auferlegung

einer Zahlungspflicht gem. § 18 Abs. 1 des Treibhausgas - Emissionshandelsgesetzes

(TEHG) Stellung zu nehmen, weil sie für das Jahr 2005 weder einen Emissionsbericht

noch Emissionsberechtigungen abgegeben habe.

Die Klägerin wandte hierzu ein, sie habe ihrer Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG aufgrund

höherer Gewalt nicht nachkommen können, weil sie vom Gewerbeaufsichtsamt

Hannover nicht rechtzeitig vor Ablauf der Antragsfrist für die Erteilung von

Emissionsberechtigungen auf die Emissionshandelspflichtigkeit der Anlage hingewiesen

worden sei. Am 3. Mai 2007 gab die Klägerin für die Jahre 2005 und 2006 insgesamt

37.747 Emissionsberechtigungen ab.

Mit Bescheid vom 10. Dezember 2007 setzte die DEHSt eine Zahlungspflicht in Höhe

von 864.840 Euro fest und stellte darüber hinaus fest, dass die Klägerin verpflichtet

gewesen sei, bis zum 30. April 2006 die noch fehlenden 21.621

Emissionsberechtigungen abzugeben. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die

DEHSt mit Widerspruchsbescheid vom 21. Mai 2008 zurück.

Eine von der Klägerin in Auftrag gegebene gutachtliche Stellungnahme des TÜV Nord

vom 29. März 2008 kommt zu dem Prüfergebnis:

„Aufgrund der durchgeführten Prüfungen, der rechnerischen Nachweise und der

vorgefundenen Betriebsbedingungen wird festgestellt, dass die maximale

Feuerungswärmeleistung der Dampfkesselanlage der A & L Tierfrischmehlproduktions

GmbH 19,898 MW beträgt.“

Mit Feststellungsbescheid vom 18. April 2008 stellte das staatliche Gewerbeaufsichtsamt

Hannover aufgrund eines Antrages der Klägerin auf Anerkennung der

Leistungsreduzierung unter anderem fest, die maximale Feuerungswärmeleistung der

Kessel 1 und 2 betrage 19,898 MW, und unter „Rechtsfolge“:

Entfallen der Genehmigungspflichtigkeit im Sinne des BImSchG, Einstufung der

Feuerungsanlage in die erste BImSchV, keine Anwendung des TEHG und damit keine

Registrierung bei der DEHSt“.

Hinsichtlich der Begründung wird auf den genannten Bescheid verwiesen.

Mit Schreiben von 4. Mai 2009 führte der Bescheidverfasser des Gewerbeaufsichtsamtes

Hannover gegenüber der Klägerin u.a. aus, die aus zwei Dampfkesseln bestehende

Anlage sei nach der ihm vorliegenden gutachtlichen Stellungnahme des TÜV Nord für

sich selbst nicht genehmigungspflichtig und dies auch nicht gewesen, sie gelte lediglich

als Nebeneinrichtung zur genehmigungspflichtigen Anlage der Nr. 7.9 Spalte 1 (4.

BImSchV). Sie sei deswegen nie genehmigungspflichtig gewesen, weil die

Dampfkesselanlage mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von 19,898 MW die nach

der Nr. 1.2 Spalte 2 c (4. BImSchV) festgelegte Feuerungswärmeleistung von 20

Megawatt nicht überschreite. Die Anlage habe nach ihrer Errichtung den Wert von 20

Megawatt nie überschritten.

Mit ihrer am 23. Juni 2008 erhobenen Klage wendet sich die Klägerin in erster Linie gegen

die Festsetzung der Zahlungspflicht durch die oben genannten Bescheide. Sie macht im

Wesentlichen geltend, die streitgegenständliche Anlage habe dem Regime des

Emissionshandels nie unterlegen. Zwar sei die Anlage durch Bescheide der

Bezirksregierung Hannover seinerzeit mit einer theoretischen Feuerungswärmeleistung

von 23,35 MW genehmigt worden. Das habe jedoch ausschließlich auf Herstellerangaben

zu den beiden Kesseln beruht. Aufgrund der Installationsweise der Anlage sei dieser Wert

nie erreicht worden. Dementsprechend habe das staatliche Gewerbeaufsichtsamt

Hannover die emissionsschutzrechtliche Genehmigung mit Bescheid vom 18. April 2008

geändert. Darüber hinaus verstoße der angegriffene Bescheid gegen

verfassungsrechtliche Grundsätze. Eine Zahlungsverpflichtung in Höhe von 864.048 €

hätte die sofortige Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz der Klägerin zur Folge. Dies

stelle einen Eingriff in Grundrechte aus Art. 12 und 14 des Grundgesetzes dar. Zudem

liege eine Verletzung von höherrangigem europäischem Recht vor. Die Sanktion sei am

Maßstab des Eigentumsgrundrechts und der Berufsfreiheit in der jeweiligen

europarechtlichen Ausprägung gemessen nicht rechtmäßig.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Bundesumweltamtes (DEHSt) vom 10. Dezember 2007 in

Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 21. Mai 2008 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie macht im Wesentlichen geltend, der Feststellungsbescheid vom 18. April 2008 regele

die Leistungsreduzierung nicht rückwirkend, sondern lediglich für die Zukunft.

Entsprechend habe das staatliche Gewerbeaufsichtsamt die ursprünglichen

Genehmigungsbescheide nicht rückwirkend aufgehoben. Das Schreiben des Amtes vom

4. Mai 2009 stelle keinen Bescheid dar. Unabhängig davon sei nicht ausgeschlossen,

dass bei Verwendung anderer Brennstoffe, insbesondere Tierfett, eine

Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW erreicht werde. Maßgeblich sei, dass die

Klägerin die Kessel jedenfalls mit einer höheren Feuerungswärmeleistung habe nutzen

können. Verfassungsrechtliche und Verhältnismäßigkeitaspekte stünden der verhängten

Sanktion nicht entgegen. Die Zahlungspflicht verfolge präventive Ziele, indem sie durch

marktwirtschaftliche Anreize Fehlverhalten verhindern wolle. Auf Verschulden komme es

nicht an. Auf höhere Gewalt könne sich die Klägerin nicht berufen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Streitakte sowie insbesondere die weitere Ausführungen enthaltenden Schriftsätze der

Beteiligten sowie den Inhalt der Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Anfechtungsklage hat Erfolg. Die angefochtenen Bescheide sind

rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1

Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -).

Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Festsetzung der Zahlungspflicht ist § 18

Abs. 1 Satz 1 TEHG. Kommt danach der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1

TEHG (zur Abgabe von Berechtigungen) nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für

jede emittierte Tonne Kohlendioxydäquivalent, für die der Verantwortliche keine

Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100 Euro, in der ersten

Zuteilungsperiode von 40 Euro, fest (§ 18 Abs. 1 Satz 1). Von der Festsetzung einer

Zahlungspflicht kann abgesehen werden, wenn der Verantwortliche seiner Pflicht nach §

6 Abs. 1 TEHG aufgrund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte (§ 18 Abs. 1 Satz 2

TEHG).

Die genannten Tatbestandsvoraussetzungen der Norm sind indes nicht erfüllt, weil die

Klägerin zur Abgabe von Berechtigungen nach § 6 Abs.1 TEHG nicht verpflichtet war. § 6

Abs. 1 TEHG trifft Verantwortliche, d.h. jede natürliche oder juristische Person, die die

unmittelbare Entscheidungsgewalt über eine Tätigkeit im Sinne des Treibhausgas –

Emissionshandelsgesetzes inne hat (§ 3 Abs. 7 TEHG). Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 TEHG

gilt dieses Gesetz für die Emission der in Anhang 1 zu diesem Gesetz genannten

Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten. Zu diesen zählen (das Betreiben

von) Anlagen zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder

erhitztem Abgas durch den Einsatz u.a. von gasförmigen Brennstoffen (nur) mit einer

Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW in einer

Verbrennungseinrichtung. Der untere Schwellenwert von 20 MW wird (und wurde) durch

die Feuerungsanlage der Klägerin indes mit der Folge nicht erreicht, dass das

Treibhausgas - Emissionshandelsgesetz auf sie keine Anwendung findet.

Zwar waren die streitgegenständlichen Dampfkesselanlagen der Klägerin ursprünglich

mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von 23,35 MW nach dem

Bundesimmissionsschutzgesetz (4. BImSchV Anhang Nr. 1.2 Spalte 2) genehmigt und

unterlagen damit der Emissionshandelspflicht.

Diese Genehmigung ist indes durch den Feststellungsbescheid vom 18. April 2008 –

auch rückwirkend – mit Bindungswirkung für die Beteiligten geändert worden. Dies ergibt

sich aus folgendem:

Zunächst steht der verbindlich wirkenden Regelung des Feststellungsbescheides nicht

entgegen, dass es für den Erlass dieses Bescheides an einer ausdrücklichen

Rechtsgrundlage fehlt(e). Denn nach ständiger Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts bilden Vorschriften über die Genehmigungsbedürftigkeit von

Tätigkeiten zugleich die gesetzliche Grundlage für feststellende Verwaltungsakte über

die Genehmigungsbedürftigkeit (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 1990 - 1 B

131.90 -, NVwZ 1991, 267 ff mit zahlreichen weiteren Nachweisen, sowie die

Rechtsprechung zu sogenannten Negativattesten).

Die hier allein streitige Frage der Rückwirkung der bestandskräftigen Feststellung einer

maximalen Feuerungswärmeleistung (FWL) von unter 20 Megawatt kann nicht allein

deshalb verneint werden, weil der Bescheid das Wort Rückwirkung nicht verwendet bzw.

nicht ausdrücklich eine Rückwirkung anordnet. Bei feststellenden Verwaltungsakten kann

sich eine Rückwirkung der Natur der Sache nach auch aus dem Gegenstand der

Feststellung ergeben (vgl. nur BVerwG 7 C 9.02, Urteil vom 24. Oktober 2002, E 117, 133

ff = NVwZ 2003, 344 ff zum Regelungsgehalt einer Feststellung nach § 18 Abs. 2

BImSchG).

Dass der Wegfall der Genehmigungsfähigkeit nicht nur ex nunc, sondern ex tunc

festgestellt werden sollte, ergibt sich aus dem regelndem Teil des Bescheides, wenn dort

der „ Leistungsangabe des Herstellers FWL“ die „tatsächlich festgestellte Leistung FWL“

gegenüber gestellt und daraus die „max FWL der Kessel 1 und 2“ errechnet wird. Denn

damit wird nicht etwa auf eine bisherige und eine abweichende künftige Kapazität

abgestellt, sondern zwischen theoretischer und tatsächlicher FWL - ohne zeitliche

Einschränkung - unterschieden. Dies spiegelt auch die nachfolgende Begründung, in der

zwischen der theoretischen FWL nach Herstellerangaben und der „durch Messung

nachgewiesenen“ maximalen Gesamtfeuerungswärmeleistung „von weniger als 20 MW“

differenziert wird. Die gewollte Rückwirkung wird schließlich durch den Satz bekräftigt:

„Da die Feuerungsanlage mit zugehörigen Dampfkesseln de facto schon immer so

betrieben worden ist, wird dem Antrag auf Leistungsreduzierung stattgegeben“. Die

Verwendung der Worte „jetzt“ und „nicht mehr“ im Begründungsteil des Bescheides

deuten nicht auf Gegenteiliges. Sie können ohne weiteres als den Zeitpunkt der

Erkenntnisgewinnung selbst (Nachweis geringerer Leistung) betreffend interpretiert

werden. Der Bescheid hat damit die ursprünglichen Genehmigungsbescheide hinsichtlich

der maximalen Feuerungswärmeleistung mit Wirkung auch für die Vergangenheit

abgeändert.

Allein dies war schließlich das Ziel des vor dem Hintergrund einer (drohenden)

Zahlungspflicht von immerhin 864.840,.- Euro von der Klägerin an das

Gewerbeaufsichtsamt herangetragenen Änderungsbegehrens.

Die Auslegung des Feststellungsbescheides im hier verstandenen Sinne - und vom

verobjektivierten Empfängerhorizont aus -, wird - im Sinne einer Richtigkeitskontrolle -

durch das im Tatbestand erwähnte Schreiben des Gewerbeaufsichtsamtes vom 4. Mai

2009 bestätigt, in dem es dort heißt:

„Ihre aus zwei Dampfkesseln bestehende Anlage ist nach der mir vorliegenden

gutachtlichen Stellungnahme des TÜV Nord vom 29. 03.2008, AZ.: SMOE-Os-Fi/wt, für

sich selbst nicht genehmigungspflichtig und auch nicht gewesen, sie gilt lediglich als

Nebeneinrichtung zur genehmigungspflichtigen Anlage der Nr. 7.9 Sp 1 (4. BImSchV).

Sie war deswegen nie genehmigungspflichtig, weil die Dampfkesselanlage mit der

Gesamtfeuerungswärmeleistung (GFWL) von 19,898 MW, die nach der Nr. 1.2 Spalte 2 c

(4.BImSchV) festgelegte Feuerungswärmeleistung von 20 MW nicht überschreitet.

Das seinerzeit durchgeführte Genehmigungsverfahren resultierte ausschließlich

aus den Herstellerangaben, hierbei überschritt dann die Anlage die 20 MW mit einer

theoretischen Gesamtfeuerungswärmeleistung von 23,35 MW.

Wäre die tatsächliche Gesamtfeuerungswärmeleistung von 19,898 MW von

Anfang an zugrunde gelegt worden, wäre kein Genehmigungsverfahren für die Errichtung

und den Betrieb der Dampfkesselanlage durchgeführt worden. Es wäre dann

ausreichend gewesen die Anlage mit einer Erlaubnis nach der damaligen Dampfkessel-

Verordnung zu bescheiden.

In meiner Begründung zum Feststellungsbescheid vom 18.04.2008 ist der

vorletzte Absatz insofern irreführend. Es ist für die Anlage keine Leistungsreduzierung

durchgeführt worden, so dass die FWL unter 20 MW liegt. Die Anlage hat nach ihrer

Errichtung diesen Wert nie überschritten“.

Dass bei der hier angenommenen Rechtslage die Klägerin bis zum

Feststellungsbescheid eine Kapazität von 23,35 MW ausschöpfen durfte (nicht konnte),

wäre nicht anders zu beurteilen, wenn die örtliche Immissionsschutzbehörde jetzt die

ursprünglich erteilte Genehmigung durch - wie von der Beklagten hier vermisst - eine

Rücknahme derselben unter ausdrücklicher Anordnung der Rückwirkung verfügt hätte.

Auch dann hätte über die gesamte erste Handelsperiode hinweg eine über 20 MW

liegende Kapazität ausgenutzt werden dürfen. Dieses Argument spricht daher nicht

gegen die behördlich gewollte Rückwirkung.

Da die Anlage der Klägerin mithin nicht emissionshandelspflichtig war, war der

angefochtene Bescheid insgesamt das heißt sowohl die Festsetzung der Zahlungspflicht,

als auch die Feststellung zur Verpflichtung der Abgabe fehlender

Emissionsberechtigungen, aufzuheben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Hinzuziehung eines

Bevollmächtigten im Vorfahren hat die Kammer gemäß § 162 Abs. 2 VwGO für

notwendig erklärt, weil die Klägerin angesichts der nicht einfach gelagerten Sach- und

Rechtsfragen anwaltliche Hilfe im Vorverfahren für erforderlich halten durfte.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §

709 ZPO, weil hier die Vollstreckung von Kosten im Wert von mehr als 1.500,- Euro in

Rede steht (§ 708 Nr. 11 ZPO).

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