Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 11.12.2007

VerfG Nordrhein-Westfalen: einheit, fonds, deutsche demokratische republik, verfassungsbeschwerde, verzicht, finanzielle beteiligung, gestaltungsspielraum, finanzausgleich, gleichbehandlungsgebot

Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 10/06

Datum:

11.12.2007

Gericht:

Verfassungsgerichtshof NRW

Spruchkörper:

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein- Westfalen

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

VerfGH 10/06

Tenor:

Die Verfassungsbeschwerde wird mit der Maßgabe zurückgewiesen,

dass der Landesgesetzgeber die Überzahlung des kommunalen

Beitrags zu den Lasten der Deutschen Einheit im Haushaltsjahr 2006

alsbald, spätestens im Haushaltsjahr 2008 unter Berücksichtigung der

bundesrechtlich vorgegebenen Obergrenze einer kommunalen

Finanzierungsbeteiligung an den Lasten der Deutschen Einheit in Höhe

von rund 40 v.H. auszugleichen hat.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat den Beschwerdeführerinnen die

Hälfte der durch das Verfahren entstandenen notwendigen Auslagen zu

erstatten.

G r ü n d e :

Die Beschwerdeführerinnen, kreisfreie Städte sowie kreisangehörige Städte und

Gemeinden, wenden sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen die Ausgestaltung

des vertikalen und horizontalen kommunalen Finanzausgleichs im

Gemeindefinanzierungsgesetz NRW 2006, soweit hiernach - anders als in früheren

Gemeindefinanzierungsgesetzen - in Bezug auf die Beteiligung der Kommunen an den

finanziellen Lasten der Deutschen Einheit eine "Spitzabrechnung" nicht vorgesehen ist.

1. a) Mit dem "Gesetz zu dem Vertrag vom 18. Mai 1990 über die Schaffung einer

Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland

und der Deutschen Demokratischen Republik" vom 25. Juni 1990 (BGBl. II S. 518)

wurde der Fonds "Deutsche Einheit" als Sondervermögen des Bundes errichtet. Er

diente als Finanzierungsinstrument zur Leistung finanzieller Hilfen an die Deutsche

Demokratische Republik und später an das Beitrittsgebiet. Der Fonds finanzierte sich

überwiegend über die Aufnahme von Krediten. Zur Abdeckung seiner

Schuldendienstverpflichtungen erhielt er Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt, die dem

Bund in Höhe von 50 v.H. von den alten Bundesländern zu erstatten waren (vgl. Art. 31

des Gesetzes). Die Länder traten dazu aus ihrem Anteil an der Umsatzsteuer nach Art.

106 Abs. 3 GG jährlich entsprechende Beträge an den Bund ab (Art. 32 zu § 1 Abs. 2

des Finanzausgleichsgesetzes - FAG - a.F.). An den Länderbeiträgen waren die

Gemeinden mit bundesdurchschnittlich rund 40 v.H. zu beteiligen (Art. 33 zu § 6 Abs. 2

a des Gesetzes zur Neuordnung der Gemeindefinanzen - Gemeindefinanzreformgesetz

[GFRG] - a.F.). Die kommunale Beteiligungsquote beruhte auf einer Abstimmung der

Länder und orientierte sich am Verhältnis der Steuereinnahmen der Länder und der

Gemeinden einschließlich der im Rahmen der kommunalen Finanzausgleiche

bewirkten Beteiligungen der Gemeinden am Steueraufkommen der Länder (vgl.

Bundestag - BT-Drs. 11/7350, S. 51; Bundesrat - BR-Drs. 350/90, S. 151). Die

Gemeinden erbrachten ihren Finanzierungsbeitrag über eine Erhöhung der

Gewerbesteuerumlage gemäß § 6 Abs. 2 a GFRG a.F. (nunmehr § 6 Abs. 5 GFRG)

sowie über Mindereinnahmen aus ihrer Beteiligung am Umsatzsteueraufkommen der

Länder nach Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG, die auf der Herabsetzung des

Umsatzsteueranteils der Länder beruhten (vgl. dazu Art. 31 des Gesetzes; BR-Drs.

350/90, a.a.O.).

b) Durch das "Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms -

FKPG" vom 23. Juni 1993 (BGBl. I S. 944; sog. Solidarpakt I) wurden die neuen Länder

mit Wirkung ab 1995 in den bundesstaatlichen Finanzausgleich einbezogen. Der Fonds

"Deutsche Einheit" diente nunmehr allein der Abfinanzierung der aufgenommenen

Kredite. Die Länder erstatteten dem Bund 50 v.H. des jährlichen Schuldendienstes

zuzüglich eines jährlichen Betrags von 2,1 Mrd. DM (Art. 33 FKPG zu § 1 Abs. 2 FAG

a.F.; Art. 36 FKPG zu § 6 Abs. 5 des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds

"Deutsche Einheit" a.F.). An den finanziellen Belastungen, die den alten Ländern aus

der Neuordnung des Länderfinanzausgleichs sowie der Abfinanzierung des Fonds

"Deutsche Einheit" entstanden, waren die Gemeinden in Höhe von

bundesdurchschnittlich rund 40 v.H. beteiligt. § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG a.F. lautet: Die

Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des

Bundesrates die Erhöhungszahl jährlich so festzusetzen, dass das Mehraufkommen der

Umlage 50 vom Hundert der Finanzierungs- beteiligung der Gemeinden in Höhe von

bundesdurchschnittlich rund 40 vom Hundert der nach Satz 1 zu erbringenden

Länderleistungen entspricht.

In der Begründung zu § 6 Abs. 3 GFRG a.F., BT-Drs. 12/4801, S. 179 heißt es: Die

Gemeinden der alten Länder sollen nach gemeinsamer Auffassung dieser Länder mit

bundesdurchschnittlich 40 % an den Belastungen, die den alten Ländern aus der

Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs entstehen, beteiligt werden.

Dazu wurde die Gewerbesteuerumlage nach § 6 Abs. 3 GFRG a.F. mittels Einführung

eines Landesvervielfältigers weiter erhöht: Der Vervielfältiger ist die Summe eines

Bundes- und Landesvervielfältigers für das jeweilige Land. Der Bundesvervielfältiger

beträgt 19 vom Hundert. Der Landesvervielfältiger für die Länder Brandenburg,

Mecklenburg-Vor- pommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen beträgt 19 vom

Hun- dert. Der Landesvervielfältiger für die übrigen Länder beträgt 48 vom Hun- dert. ...

c) Im Zuge des "Gesetzes zur Fortführung des Solidarpaktes, zur Neuordnung des

bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Abwicklung des Fonds 'Deutsche Einheit'

(Solidarpaktfortführungsgesetz - SFG)" vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3955; sog.

Solidarpakt II) ist die Abfinanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" für die Zeit ab 1.

Januar 2005 bis zu seiner Auflösung am 31. Dezember 2019 neu gestaltet worden. Mit

Wirkung ab 1. Januar 2005 hat der Bund die Verbindlichkeiten des Fonds übernommen

(Art. 8 SFG zu § 6 a des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit").

Zum Ausgleich der Belastungen durch Zins- und Tilgungsverpflichtungen erhält der

Bund jährlich unter anderem einen Festbetrag an der Umsatzsteuer in Höhe von

1,322712 Mrd. EUR (Art. 5 SFG zu § 1 Satz 3 FAG a.F.). Die Höhe der fortwirkenden

Belastung, die den Ländern im Zusammenhang mit der Neuregelung der

Fondsfinanzierung ab 2005 verbleibt, ist in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG mit jährlich

2,582024 Mrd. EUR angegeben.

Nach Maßgabe von § 6 Abs. 3 und Abs. 5 GFRG in der ab 1. Januar 2005 gültigen

Fassung (BGBl. 2001 I S. 3955, 3960, 3963) werden die Kommunen an den finanziellen

Lasten der Deutschen Einheit weiterhin über eine Erhöhung der Gewerbesteuerumlage

beteiligt. Die Umlage wird in der Weise ermittelt, dass das Ist- Aufkommen der

Gewerbesteuer im Erhebungsjahr durch den von der jeweiligen Gemeinde für dieses

Jahr festgesetzten Hebesatz der Steuer geteilt und mit einem Vervielfältiger multipliziert

wird (§ 6 Abs. 2 Satz 1 GFRG). Der Vervielfältiger ist die Summe eines Bundes- und

Landesvervielfältigers für das betreffende Bundesland (vgl. § 6 Abs. 3 GFRG). Zur

Kompensation der mit der Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs

verbundenen fortwirkenden Belastungen der alten Länder ist der Landesvervielfältiger

für diese Länder bis einschließlich zum Jahr 2019 um 29 v.H. zu erhöhen (§ 6 Abs. 3

Sätze 4 und 5 GFRG). Zur Mitfinanzierung der Belastungen, die den Ländern im

Zusammenhang mit der Abfinanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" ab dem Jahr

2005 verbleiben, wird der Landesvervielfältiger für die alten Bundesländer um eine

weitere Erhöhungszahl angehoben (§ 6 Abs. 5 Satz 1 GFRG). Die Erhöhungszahl ist

durch Rechtsverordnung des Bundesministeriums der Finanzen jährlich so

festzusetzen, dass das Mehraufkommen der Umlage 50 v.H. der

Finanzierungsbeteiligung der Gemeinden in Höhe von bundesdurchschnittlich rund 40

v.H. des Betrags von 2,582024 Mrd. EUR entspricht (§ 6 Abs. 5 Satz 5 GFRG). Im Jahr

2006 belief sich die Erhöhungszahl auf 7 Prozentpunkte (BR-Drs. 638/05).

Abschließend bestimmt § 6 Abs. 5 Satz 9 GFRG:

Die Feinabstimmung der Finanzierungsbeteiligung der Gemeinden bis zur Höhe ihres

jeweiligen Anteils an den Gesamtsteuereinnahmen - einschließlich der Zuweisungen im

Rahmen der Steuerverbünde - in den einzelnen Ländern bleibt der

Landesgesetzgebung vorbehalten.

Für die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage nach § 6 Abs. 3 Sätze 4 und 5 GFRG gilt

diese Regelung entsprechend (§ 6 Abs. 3 Satz 6 GFRG).

2. Die Gemeinden und Gemeindeverbände in Nordrhein-Westfalen erhalten vom Land

im Wege des kommunalen Finanzausgleichs nach den Regelungen der jährlich neu

erlassenen Gemeindefinanzierungsgesetze allgemeine und zweckgebundene

Zuweisungen, die zur Ergänzung ihrer eigenen Einnahmen bestimmt sind. Für das

Haushaltsjahr 2006 stellte das Land dafür einen seit dem Haushaltsjahr 1986

unveränderten Prozentsatz von 23 v.H. (Verbundsatz) seines Anteils an der

Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer (Gemeinschaftsteuern)

sowie der eigenen Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer zur Verfügung (§ 4 Abs. 1

GFG 2006 - sog. Verbundbetrag). Einzelheiten der Ermittlung des Verbundbetrags sind

in § 4 Abs. 2 bis 6 GFG 2006 geregelt. § 4 Abs. 2 Satz 2 Ziffer 1 und 3 GFG 2006 lauten:

Dabei wird

1. das ermittelte Ist-Aufkommen der Gemeinschaftsteuern insgesamt um die Einnahmen

oder Ausgaben des Landes im Länderfinanzausgleich im Verbundzeitraum erhöht oder

vermindert;

...

3. das ermittelte Ist-Aufkommen der Umsatzsteuer um den interkommunalen

Entlastungsausgleich zugunsten der Kommunen der neuen Länder im Zusammenhang

mit der Umsetzung des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

vom 24. Dezember 2003 (BGBl. I. S. 2954) im Verbundzeitraum erhöht.

Danach wurden für das Haushaltsjahr 2006 eine Minderung des Verbundbetrags um

540,755 Mio. EUR (Länderfinanzausgleich) und eine Erhöhung um 165 Mio. EUR

(Kommunaler Entlastungsausgleich Ost) eingestellt (Anlage 1 zu § 4 Abs. 6 GFG 2006).

In die Festsetzung des Verbundsatzes eingeflossen ist eine für 2006 prognostizierte

Überzahlung des von den Kommunen zu tragenden Anteils an den einheitsbedingten

Lasten, die mit 200 Mio. EUR angesetzt wurde. Der Ansatz beruht auf einer

Modellrechnung auf der Basis der Finanzplanung des Landes 2005 bis 2009 (mit

Finanzbericht 2006). Dabei wurde ausgehend von dem (geschätzten) Beitrag des

Landes zu den Einheitslasten in 2006 (1,4 Mrd. EUR) der anteilig von den Kommunen

zu erbringende Solidarbeitrag errechnet (627,2 Mio. EUR) und diesem Betrag der von

den Kommunen (geschätzte) tatsächlich geleistete Beitrag (806 Mio. EUR)

gegenübergestellt. Einen gesonderten interkommunalen Ausgleich der

einheitsbedingten Lasten, wie er in den Vorjahren nach Maßgabe des jährlichen

Solidarbeitragsgesetzes erfolgte, sieht das Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 nicht

vor. In der Gesetzesbegründung wird hierzu ausgeführt: Die Spitzabrechnung der

kommunalen Solidarbeitragsbeteiligung werde aufgegeben. Wegen der Veränderungen

im Länderfinanzausgleich und beim Fonds "Deutsche Einheit" ab 1995, insbesondere

aber ab 2005 würden in den Rechnungen größere Unsicherheiten verbleiben. Die

Berechnungen verursachten inzwischen auch einen hohen Aufwand. Durch die

Systemumstellung werde eine erhebliche Vereinfachung erzielt. Bei der Festsetzung

des Verbundsatzes seien die mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 eingeleiteten

strukturellen Veränderungen im kommunalen Finanzausgleich berücksichtigt worden

(Landtag - LT - NRW-Drs. 14/1102, S. 40, 44).

II.

1. Mit ihrer am 31. Juli 2006 erhobenen Verfassungsbeschwerde machen die

Beschwerdeführerinnen zu 1. bis 20. geltend, die mit dem

Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 vorgenommene Systemumstellung bei der

kommunalen Beteiligung an den finanziellen Lasten der Deutschen Einheit verletze die

Vorschriften der Landesverfassung (LV) über das Recht der gemeindlichen

Selbstverwaltung. Die Beschwerdeführerin zu 21. hat am 12. Februar 2007 angezeigt,

der Verfassungsbeschwerde beizutreten.

Die Beschwerdeführerinnen beantragen

festzustellen, dass das Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-

Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2006

(Gemeindefinanzierungsgesetz - GFG 2006) vom 23. Mai 2006 (GVBl. 2006, S. 184 ff.)

mit dem Recht der Beschwerdeführerinnen auf Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1, 79

Satz 2 LV insoweit unvereinbar und nichtig ist, als

eine Erstattung von Überzahlungen der finanziellen Beteiligung der Kommunen am

Solidarbeitrag des Landes NRW an den Lasten der Deutschen Einheit im Haushaltsjahr

2006 (sog. vertikaler Spitzausgleich) nicht erfolgt,

ein interkommunaler Ausgleich der finanziellen Beteiligung der Kommunen am

Solidarbeitrag des Landes NRW an den Lasten der Deutschen Einheit im Haushaltsjahr

2006 (sog. horizontaler Spitzausgleich) nicht stattfindet,

durch § 4 Abs. 2 Satz 2 Ziffer 3 i.V.m. Anlage 1 zu § 4 Abs. 6 GFG 2006 das ermittelte

Ist-Aufkommen der Umsatzsteuer im Hinblick auf die Berechnung der

Verbundgrundlage um den interkommunalen Entlastungsausgleich zugunsten der

Kommunen der neuen Länder im Zusammenhang mit der Umsetzung des Vierten

Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt lediglich um EUR 165 Mio. und

nicht um EUR 220 Mio. erhöht wird.

Ergänzend hierzu haben sie erstmals in der mündlichen Verhandlung beantragt

festzustellen, dass das genannte Gesetz insoweit unvereinbar bzw. nichtig ist, als der

Abzug der Zahlungen in den Länderfinanzausgleich gemäß § 4 Abs. 2 Ziffer 1 GFG von

den Verbundgrundlagen abgezogen (gemeint: vorgenommen) wird.

Sie machen geltend:

Das Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 verletze das Selbstverwaltungsrecht der

Beschwerdeführerinnen unter mehreren Gesichtspunkten.

a) Die Abschaffung der vertikalen Spitzabrechnung verletze den Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit. Die von den nordrhein-westfälischen Kommunen geleistete

Überzahlung ihres Solidarbeitrags zu den finanziellen Belastungen der Deutschen

Einheit belaufe sich für 2006 auf ca. 650 Mio. EUR, die durch die pauschale Zuführung

eines Betrags in Höhe von 200 Mio. EUR im Rahmen der Festsetzung des

Verbundsatzes nicht im Ansatz ausgeglichen werde. Die signifikante Überzahlung in

Höhe von ca. 450 Mio. EUR habe zur Folge, dass der Beitrag Nordrhein-Westfalens

zum Aufbau Ost allein von den Gemeinden getragen werde und sich das Land seiner

Verpflichtung zur Beteiligung an den Einheitslasten entziehe. Es gebe auch keinen

einleuchtenden Grund für die Systemumstellung. Die vom Land zu tragenden

Einheitslasten ließen sich weiterhin beziffern. Eine merkliche

Verwaltungsvereinfachung sei mit dem Systemwechsel nicht verbunden.

b) Die Aufgabe der vertikalen Spitzabrechnung verstoße zudem gegen § 6 Abs. 3, Abs.

5 GFRG. Die Regelungen seien als Prüfungsmaßstab heranzuziehen, weil sie ihrem

Inhalt nach das landesverfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitbestimmten.

Art. 78 Abs. 1 und 2 LV garantierten den Gemeinden gerade auch das an Finanzmitteln,

was ihnen bundesrechtlich zugewiesen sei. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 6, Abs. 5 Satz 9

GFRG dürfe die finanzielle Beteiligung der Kommunen an den Einheitslasten nicht über

die Quote hinausgehen, die ihrem Anteil an den Gesamtsteuereinnahmen des Landes

entspreche. Die zur Einhaltung dieser Obergrenze vorzunehmende Feinabstimmung sei

mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 nicht erfolgt.

c) Die Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 2 Ziffer 1 GFG 2006 stehe in Widerspruch zu Art. 106

Abs. 7 Satz 1 GG, der hier ebenfalls zulässiger Prüfungsmaßstab sei. Mit der Minderung

der Gemeinschaftsteuern um die Zahllast des Landes im Länderfinanzausgleich würden

die Kommunen nicht im Sinne von Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG prozentual an den

Gemeinschaftsteuern beteiligt.

d) Der Verzicht auf eine horizontale Spitzabrechnung verstoße gegen das

interkommunale Gleichbehandlungsgebot. Die Beteiligung an den einheitsbedingten

Lasten werde deutlich überproportional den gewerbesteuerstarken Gemeinden

auferlegt, während etwa die einkommensteuerstarken Kommunen geschont würden. Die

Folge sei, dass finanzkraftähnliche Kommunen in unterschiedlicher Höhe zu den

Einheitslasten herangezogen würden. Im Verhältnis einer Vielzahl von Kommunen

komme es aufgrund des Wegfalls des horizontalen Spitzausgleichs gar zu einer

Übernivellierung. Zum Beleg verweisen die Beschwerdeführerinnen auf ein von ihnen

vorgelegtes finanzwissenschaftliches Gutachten von Junkernheinrich/Micosatt vom April

2007.

e) Die Aufgabe der horizontalen Spitzabrechnung verletze ferner den

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Entgegen der Annahme des Landesgesetzgebers fehle

es nicht an einer hinreichend verlässlichen Datenbasis zur Ermittlung der

interkommunalen Ausgleichsbeträge. Auch sonst gebe es keinen sachlichen Grund für

die Umstellung des bisherigen, über einen langen Zeitraum praktizierten

Ausgleichssystems, wonach jede Gemeinde einen ihrer Finanzkraft entsprechenden

Anteil am Solidarbeitrag erbracht hätte.

2. Der Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen.

3. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Sie trägt im

Wesentlichen vor:

a) Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG sowie § 6 Abs. 3 Satz 6, Abs. 5 Satz 9 GFRG schieden als

Prüfungsmaßstab aus. Allein Bestimmungen der Landesverfassung seien geeignet, das

verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung mitzubestimmen.

Abgesehen davon belasse Art. 106 GG dem Landesgesetzgeber einen weiten

Spielraum und setze keine über Art. 78, 79 LV hinausreichenden Maßgaben. Nichts

anderes gelte für die Regelung in § 6 Abs. 3 Satz 6, Abs. 5 Satz 9 GFRG, aus der sich

eine Verpflichtung zu einem vertikalen Spitzausgleich nicht ableiten lasse.

b) Hinsichtlich des vertikalen kommunalen Finanzausgleichs habe der

Landesgesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum. Sofern die den Gemeinden

insgesamt zur Verfügung gestellte Finanzmasse nicht in dem Sinne unzureichend sei,

dass eine sinnvolle Ausübung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht mehr

möglich sei, komme eine Verletzung von Art. 78, 79 LV nach der ständigen

Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs nicht in Betracht. Für eine in diesem

Sinne unzureichende Finanzausstattung sei hier nichts ersichtlich.

c) Darüber hinaus sei der Verzicht auf eine vertikale Spitzabrechnung sachgerecht.

Angesichts der Übernahme der Abfinanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" durch

den Bund ab 2005 lasse sich die Beteiligung des Landes an den Lasten des Fonds

nicht mehr wie bisher bestimmen. Es wären komplizierte Vergleichsberechnungen im

Rahmen des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems erforderlich, die mit einem

vertretbaren Aufwand und der Gewähr eines validen Ergebnisses nicht zu leisten seien.

Im Hinblick auf die Finanzlasten des Landes aus dem Länderfinanzausgleich sei zu

berücksichtigen, dass Nordrhein-Westfalen ohne die Einbeziehung der neuen Länder

Empfängerland wäre. Es sei daher gerechtfertigt, die reinen Zahlungen im

Länderfinanzausgleich nicht mehr als Bemessungsgrundlage für die kommunale

Beteiligung an den Einheitslasten heranzuziehen. Um die Kommunen in Bezug auf die

Systemumstellung im Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 finanzneutral zu stellen, sei

modellhaft nach dem bisherigen System auf der Basis der maßgeblichen

Steuerschätzung eine kommunale Überzahlung in Höhe von 200 Mio. EUR ermittelt und

bei der Festsetzung des Verbundsatzes berücksichtigt worden. Eine rückwirkende

Korrektur dieses prognostizierten Ausgleichsbetrags sei nicht vorgesehen. Auf ein

erhebliches Auseinanderfallen von Prognose und tatsächlicher Entwicklung würdeem

mit entsprechenden Anpassungen in den Berechnungsmodellen der Folgejahre

reagiert.

d) Die Abschaffung der horizontalen Spitzabrechnung verstoße nicht gegen das

interkommunale Gleichbehandlungsgebot. Es sei sachgerecht und vom

Gestaltungsspielraum des Finanzausgleichsgesetzgebers gedeckt, die

gewerbesteuerstärkeren und damit regelmäßig zugleich finanzstärkeren Gemeinden an

den Kosten der Deutschen Einheit stärker zu beteiligen als die

gewerbesteuerschwächeren Gemeinden. Dass im Einzelfall auch weniger

gewerbesteuerstarke Gemeinden auf Grund des Aufkommens aus anderen Steuerarten

ähnlich finanzkräftig sein könnten wie gewerbesteuerstarke Gemeinden, dürfe der

Gesetzgeber angesichts seiner Befugnis zu Typisierung und Generalisierung

vernachlässigen. Eine unzulässige Nivellierung oder gar Übernivellierung finde nicht

statt.

e) Die von den Beschwerdeführerinnen beanstandete Erhöhung des Ist- Aufkommens

der Umsatzsteuer nach § 4 Abs. 2 Satz 2 Ziffer 3 GFG 2006 begründe gleichfalls keine

Verletzung von Art. 78, 79 LV. Anhaltspunkte für eine unangemessene

Finanzausstattung der Kommunen ergäben sich aus dem geltend gemachten

Minderbetrag nicht. Im Übrigen sei der angesetzte Betrag systemkonform. Die

Beschwerdeführerinnen übersähen, dass die Umsatzsteuerminderung in Höhe von

jährlich 220 Mio. EUR im Zeitraum 2005 bis 2009 auch noch in den Steuerverbünden für

die Haushaltsjahre 2010 und (anteilig) 2011 zu den Verbundgrundlagen hinzugerechnet

werde und letztlich zu einem finanziellen Vorteil der Kommunen führe.

Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit sie die bereits schriftsätzlich gestellten Anträge

betrifft, zulässig.

Sie ist gemäß Art. 75 Nr. 4 LV, § 52 Abs. 1 des Verfassungsgerichtshofgesetzes

(VerfGHG) statthaft und wirksam erhoben worden. Soweit einige der ursprünglich

vorgelegten Prozessvollmachten Zweifel wecken, ob sie von einem

Vertretungsberechtigten (§§ 63 Abs. 1 Satz 1, 68 der Gemeindeordnung für das Land

Nordrhein-Westfalen) unterzeichnet sind, sind die Bedenken mit den nachgereichten

Vollmachtsurkunden ausgeräumt worden.

Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig innerhalb der in § 52 Abs. 2 VerfGHG

bestimmten Frist von einem Jahr eingelegt worden. Dies gilt auch für die

Beschwerdeführerin zu 21. Treten die zur Überprüfung gestellten Rechtsvorschriften

rückwirkend in Kraft, beginnt die Jahresfrist erst mit dem Zeitpunkt der Verkündung

(VerfGH NRW, OVGE 11, 149, Ls. 7, unter Bezugnahme auf BVerfGE 1, 415 ff.

; OVGE 43, 252 = juris, Rn. 16,

28), hier also am 29. Mai 2006. Die Beschwerdeführerin ist dem Verfahren im Februar

2007 wirksam beigetreten (§ 13 Abs. 1 VerfGHG i.V.m. § 91 VwGO).

Der Verfassungsgerichtshof lässt dahinstehen, ob der erstmals in der mündlichen

Verhandlung und damit außerhalb der Jahresfrist nach § 52 Abs. 12 VerfGHG gestellte

Antrag gleichwohl zulässig ist, weil er sich sinngemäß dem fristgemäßen Schriftvortrag

entnehmen lässt. Der Antrag hat jedenfalls, wie sich aus den nachfolgenden

Ausführungen ergibt, in der Sache keinen Erfolg.

Die Verfassungsbeschwerde ist mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe

unbegründet.

Die Regelungen in § 4 Abs. 2 Satz 2 Ziffer 1 und 3 i.V.m. Anlage 1 zu § 4 Abs. 6 GFG

2006 sowie der von den Beschwerdeführerinnen gerügte Verzicht auf eine vertikale und

horizontale "Spitzabrechnung" beim Ausgleich des kommunalen Solidarbeitrags zu den

Lasten der Deutschen Einheit im Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 verletzen nicht

das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Selbstverwaltung aus Art. 78, 79 Satz 2 LV.

Sie verstoßen weder gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot noch

verletzen sie sonstige Verfassungsgrundsätze, die im Verfassungsbeschwerdeverfahren

als Prüfungsmaßstab zu berücksichtigen sind. Der Landesgesetzgeber hat allerdings

die Überzahlung des kommunalen Beitrags zu den Lasten der Deutschen Einheit im

Haushaltsjahr 2006 unter Berücksichtigung der bundesrechtlich vorgegebenen

Obergrenze einer kommunalen Finanzierungsbeteiligung an den einigungsbedingten

Lasten in Höhe von rund 40 v.H. auszugleichen.

1. Das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Selbstverwaltung (Art. 78 LV)

umfasst auch einen gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichteten Anspruch auf

angemessene Finanzausstattung; denn eigenverantwortliches Handeln setzt eine

entsprechende finanzielle Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltungskörperschaften

voraus (VerfGH NRW, OVGE 38, 312, 314; OVGE 40, 300, 302 = NWVBl. 1989, 85, 86;

OVGE 43, 252, 254 = NWVBl. 1993, 381, 382; OVGE 47, 249, 251 = NWVBl. 1998, 390,

391; OVGE 49, 271, 274 = NWVBl. 2003, 261, 263; NWVBl 2004, 141, 143).

Den Finanzausstattungsanspruch absichernd und konkretisierend verpflichtet Art. 79

Satz 2 LV das Land, im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen

übergemeindlichen Finanzausgleich zu gewährleisten (vgl. Art. 106 Abs. 7 GG). Dabei

ist dem Landesgesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, in welchem

Umfang und auf welche Art er diese Gewährleistung erfüllt und nach welchem System

er die Finanzmittel auf die Gemeinden verteilt. Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit

obliegt es dem Landesgesetzgeber, den Finanzbedarf von Land, Gemeinden und

Gemeindeverbänden zu gewichten, Unterschiede hinsichtlich des Finanzbedarfs und

der vorhandenen Finanzausstattung auszumachen und festzulegen, wie die

Differenzlagen auszugleichen sind (VerfGH NRW, OVGE 40, 300, 302 ff.; OVGE 43,

252, 254 = NWVBl. 1993, 381, 382; OVGE 47, 249, 252 f. = NWVBl. 1998, 390, 392;

OVGE 49, 271, 274/275 = NWVBl. 2003, 261, 263; vgl. auch BVerfGE 23, 353, 369).

2. Der Gestaltungsspielraum des Finanzausgleichsgesetzgebers ist allerdings nicht

unbeschränkt. Grenzen ergeben sich aus dem Schutzzweck der

Finanzausstattungsgarantie (II.1) sowie aus solchen Grundsätzen des

Landesverfassungsrechts, die geeignet sind, das verfassungsrechtliche Bild der

kommunalen Selbstverwaltung mitzubestimmen (II.2 bis II.5). Diese Grenzen werden

durch die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Regelungen und

Systemumstellungen nach Maßgabe der nachfolgenden Ausführungen nicht verletzt.

II.

1. Aus der Funktion des Finanzausgleichs, die finanzielle Grundlage der gemeindlichen

Selbstverwaltung zu sichern, folgt, dass die für eine eigenverantwortliche

Aufgabenwahrnehmung durch die Kommunen erforderliche finanzielle

Mindestausstattung gewährleistet sein muss. Dementsprechend ist die

Finanzausstattungsgarantie verletzt, wenn einer sinnvollen Betätigung der

Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen und dadurch das

Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt wird (VerfGH NRW, OVGE 40, 300, 302 = NWVBl.

1989, 85, 86; OVGE 47, 249, 251 f. = NWVBl. 1998, 390, 391; OVGE 49, 271, 274 =

NWVBl. 2003, 261, 263). Im Übrigen legen Art. 78 und 79 LV den Umfang der Mittel

nicht fest, die den Gemeinden auf Grund des Finanzausgleichs zur freien Disposition

gestellt werden müssen; weder sind zahlenmäßig festgelegte Beträge noch bestimmte

Quoten vorgeschrieben (VerfGH NRW, OVGE 40, 300, 303 = NWVBl. 1989, 85, 86;

OVGE 43, 252, 255 = NWVBl. 1993, 381, 382; OVGE 47, 249, 252 = NWVBl. 1998, 390,

391; OVGE 49, 271, 275 = NWVBl. 2003, 261, 263).

Gemessen daran bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die in Rede stehende

Ausgestaltung des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs im

Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 die durch Art. 78 und 79 Satz 2 LV garantierte

finanzielle Mindestausstattung berührt. Die Beschwerdeführerinnen machen

demgemäss auch nicht geltend, dass infolge der hierdurch bedingten

Zuweisungseinbußen einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle

Grundlage entzogen wäre.

2. a) Aus dem Anspruch der Kommunen auf angemessene Finanzausstattung ergibt

sich in Verbindung mit dem auch kraft Landesverfassungsrechts geltenden

Rechtsstaatsprinzip (vgl. dazu VerfGH, OVGE 16, 315, 318, 319; OVGE 45, 285, 287 =

NWVBl. 1995, 291, 293) ferner, dass die Finanzausstattungsgarantie verletzt ist, wenn

der Finanzausgleichsgesetzgeber Maßgaben des Bundesrechts nicht beachtet, die für

die kommunale Finanzmittelausstattung bindend sind (ebenso zu Art. 87 Abs. 1 LV

Sachsen-Anhalt: VerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 - juris, Rn.

103).

Um eine Kollision mit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung (Art. 30, 70 ff. GG) zu

vermeiden und mit Rücksicht auf die Bindungswirkung höherrangigen Rechts obliegt es

dem Landesgesetzgeber, bundesrechtlichen Vorgaben bei seiner

Gesetzgebungstätigkeit Rechnung zu tragen. Für die Regelung des kommunalen

Finanzausgleichs bedeutet dies, dass der Gestaltungsspielraum des

Landesgesetzgebers nach Maßgabe des durch Art. 106 GG (einschließlich

dazugehöriger Ausführungsbestimmungen) vorgegebenen Rahmens begrenzt ist. Dem

entspricht es im Lichte des Schutzzwecks des kommunalen Finanzausgleichs, den

Gewährleistungsbereich der Art. 78, Art. 79 Satz 2 LV auch dann als verletzt anzusehen,

wenn den Kommunen Finanzmittel vorenthalten werden, die ihnen kraft Bundesrechts

zustehen.

b) Danach begründet die von den Beschwerdeführerinnen gerügte Minderung des

Verbundbetrags nach § 4 Abs. 2 Satz 2 Ziffer 1 GFG 2006 keinen Verstoß gegen

Landesverfassungsrecht. Die Bestimmung konkretisiert die Art und Weise des vertikalen

Finanzausgleichs näher und bewegt sich damit auf der Ebene der Ausgestaltung (des

"Wie") des kommunalen Finanzausgleichs. Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG entfaltet in dieser

Hinsicht bereits keine landesverfassungsrechtlich relevante Bindungswirkung. Die

Norm verpflichtet zwar den Landesgesetzgeber, die Kommunen am Gesamtaufkommen

der Gemeinschaftsteuern (vgl. Art. 106 Abs. 3 GG) zu beteiligen. Damit sind jedoch

lediglich das "Ob" eines kommunalen Finanzausgleichs und der Anknüpfungspunkt für

die Finanzausgleichsmasse geregelt. Im Übrigen macht Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG für

die Verteilungsmaßstäbe des kommunalen Finanzausgleichs keine normativen

Vorgaben, die gegebenenfalls bei der Auslegung der Landesverfassung zu

berücksichtigen wären. Die konkrete Ausgestaltung (das "Wie") des kommunalen

Finanzausgleichs einschließlich der Festlegung des Umfangs der Ausgleichsmasse fällt

vielmehr allein in die Verantwortung der Länder (VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 272

m.w.N.).

c) Auch der Verzicht auf einen vertikalen "Spitzausgleich" des kommunalen

Solidarbeitrags zu den einigungsbedingten Lasten im Gemeindefinanzierungsgesetz

2006 verletzt die Beschwerdeführerinnen nicht in ihrem Recht auf Selbstverwaltung. Der

Landesgesetzgeber ist jedoch verpflichtet, einen Ausgleich der kommunalen

Überzahlung des Solidarbeitrags herbeizuführen, der den maßgeblichen

bundesrechtlichen Vorgaben Rechnung trägt.

aa) Vorbehaltlich verbindlicher bundesrechtlicher Vorgaben obliegt es der Entscheidung

des Landesgesetzgebers, nach welchem System er den vertikalen Finanzausgleich

gestalten will. Die seine Entscheidung leitenden Einschätzungen sind vom

Verfassungsgerichtshof nur daraufhin überprüfbar, ob sie unter dem Gesichtspunkt der

Sachgerechtigkeit vertretbar sind. Dabei sind angesichts des generellen Charakters der

gesetzgeberischen Einschätzung eine Typisierung und Pauschalierung zulässig, die

insbesondere auch durch praktische Erfordernisse der Verwaltung gerechtfertigt sein

können (vgl. VerfGH NRW, OVGE 49, 271, 276 = NWVBl. 2003, 261, 263/264). Soweit

die tatsächlichen Auswirkungen der Finanzausgleichsregelungen kaum oder nur mit

großen Unsicherheiten voraussehbar sind, ist der Gesetzgeber verpflichtet, die weitere

Entwicklung zu beobachten und gegebenenfalls darauf zu reagieren. Ist der

Gesetzgeber auf Einschätzungen und Prognosen angewiesen, ist ein Gesetz nicht

bereits deshalb verfassungswidrig, weil es auf einem Irrtum des Gesetzgebers über den

erwarteten Geschehensablauf beruht. Der Verfassungsgerichtshof kann

Einschätzungen bzw. Prognosen des Gesetzgebers über die sachliche Eignung und die

Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nur dann beanstanden, wenn sie im Ansatz

oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind (VerfGH

NRW, OVGE 47, 249, 254 = NWVBl. 1998, 390, 392; NWVBl 1999, 136, 137).

bb) Gemessen an diesen Grundsätzen ist es nicht zu beanstanden, dass der

Gesetzgeber mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 das vormalige System einer

vertikalen "Spitzabrechnung" des kommunalen Solidarbeitrags auf ein

Ausgleichssystem umgestellt hat, das auf einem prognostisch ermittelten

Ausgleichsbetrag beruht. Er bewegt sich mit dieser Systemumstellung innerhalb des

ihm von Verfassungs wegen eingeräumten Gestaltungsspielraums. Es ist weder im

Ansatz noch in der Methode offensichtlich fehlerhaft, dass das

Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 von einer auszugleichenden Überzahlung der

kommunalen Finanzierungsbeteiligung an den Lasten der Deutschen Einheit in Höhe

von 200 Mio. EUR ausgeht. Dass eine valide Quantifizierung der einheitsbedingten

Lasten aufgrund des in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht komplexen

Sachzusammenhangs auf Schwierigkeiten stößt, räumt auch das von den

Beschwerdeführerinnen vorgelegte finanzwissenschaftliche Gutachten ein (vgl. dort

Ziffer 101). Ebenso liegt auf der Hand, dass der Finanzausgleichsgesetzgeber

hinsichtlich der Bemessungsgrundlagen für die kommunale Beteiligung an den

Einheitslasten nicht schon auf endgültige Abrechnungen zurückgreifen kann, sondern

auf die Erstellung einer Prognose angewiesen ist. Es unterliegt keinen Bedenken, dass

er zu diesem Zweck das im Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens zur Verfügung

stehende Datenmaterial aus der Steuerschätzung und Mittelfristigen Finanzplanung des

Landes herangezogen hat (vgl. dazu LT NRW-Drs. 14/1101, S. 62 und S. A 6; zu den

fortwirkenden Belastungen des Landes ab 2005 hinsichtlich der Abfinanzierung des

Fonds "Deutsche Einheit" siehe auch den in der BT-Drs. 14/6577, S. 7, geschätzten

Betrag von 1,546 Mrd. DM). Ausgehend davon hält sich der zur Kompensation der

kommunalen Überzahlung als ausreichend prognostizierte Ausgleichsbetrag von 200

Mio. EUR innerhalb der dem Landesgesetzgeber zustehenden

Einschätzungsprärogative. Der Prognose liegt ein Ansatz von 1,4 Mrd. EUR für die auf

das Land Nordrhein-Westfalen im Jahr 2006 entfallenden einigungsbedingten Lasten

zugrunde, der sich zusammensetzt aus je 700 Mio. EUR für die Lasten im Rahmen des

Länderfinanzausgleichs und des Fonds "Deutsche Einheit". Unter Berücksichtigung des

kommunalen Anteils an den Gesamtsteuereinnahmen (einschließlich der Zuweisungen

im Rahmen des Steuerverbundes), der mit 44,8 v.H. veranschlagt worden ist, ergibt sich

eine Finanzierungsbeteiligung der Kommunen in Höhe von ca. 627 Mio. EUR. Der von

den Gemeinden über die erhöhte Gewerbesteuerumlage erbrachte Solidarbeitrag ist mit

645 Mio. EUR prognostiziert worden. Ferner ist eine finanzielle Belastung der

Gemeinden in Höhe von 161 Mio. EUR in Ansatz gebracht worden. Dieser Betrag geht

zurück auf die Mindereinnahmen des Landes aus der Umsatzsteuer als

Kompensationsleistung für die Übernahme der Verbindlichkeiten des Fonds "Deutsche

Einheit" durch den Bund und die dadurch bedingte Minderung der Verbundgrundlagen

(23 v.H. auf 700 Mio. EUR). Insgesamt beläuft sich der von den Gemeinden geleistete

Solidarbeitrag somit auf ca. 800 Mio. EUR. Daraus folgt eine Überzahlung in Höhe von

gut 170 Mio. EUR, die durch den veranschlagten Betrag von 200 Mio. EUR vollständig

abgedeckt wird.

cc) Der Landesgesetzgeber ist allerdings gehalten, die tatsächliche Entwicklung der

Überzahlung des kommunalen Solidarbeitrags weiter zu beobachten und

gegebenenfalls mit geeigneten Maßnahmen zu reagieren, um der bundesrechtlich

vorgegebenen Obergrenze einer kommunalen Finanzierungsbeteiligung an den Lasten

der Deutschen Einheit in Höhe von rund 40 v.H. gerecht zu werden.

(1) Der Verteilung der einigungsbedingten Lasten durch die Regelungskomplexe

"Solidarpakt I" und "Solidarpakt II" liegt die Erwägung zugrunde, dass die Finanzierung

des Einigungsprozesses eine gesamtstaatliche Aufgabe ist, die von Bund, Ländern und

Kommunen gemeinsam zu erfüllen ist. Die westdeutschen Kommunen sollen dabei an

den finanziellen Transferleistungen der alten Bundesländer in Höhe von rund 40 v.H.

beteiligt werden. Eine explizite gesetzliche Verankerung findet dies in § 6 Abs. 5 Satz 5

GFRG, der die Finanzierungsbeteiligung der Kommunen an den Lasten des Fonds

"Deutsche Einheit" regelt. Darüber hinaus beruht auch die Erhöhung der

Gewerbesteuerumlage nach § 6 Abs. 3 GFRG um 29 Prozentpunkte auf einer

Beteiligungsquote von 40 v.H., wie sich den Gesetzesmaterialien entnehmen lässt (vgl.

BT-Drs. 12/4801, S. 179). Schließlich findet sich die Quote mittelbar in § 6 Abs. 5 Satz 9

GFRG und entsprechend in § 6 Abs. 3 Satz 6 GFRG wieder. Soweit darin auf eine

"Finanzierungsbeteiligung der Gemeinden bis zur Höhe ihres jeweiligen Anteils an den

Gesamtsteuereinnahmen - einschließlich der Zuweisungen im Rahmen der

Steuerverbünde" abgestellt wird, beruht dies auf einer entsprechenden Abstimmung der

Länder, die sich an dem bundesdurchschnittlichen Anteil der Kommunen an den

Gesamtsteuereinnahmen in Höhe von rund 40 v.H. orientiert (vgl. BT-Drs. 11/7350, S.

51; Drs. 11/7351, S. 6; Drs. 11/ 7412, S. 60, 74/75).

(2) Nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte kommt der nach § 6 Abs. 3, Abs. 5 GFRG

vorgesehenen Beteiligungsquote von "bundesdurchschnittlich rund 40 v.H." bindende

normative Wirkung für die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs zu.

Textlich wird dies in § 6 Abs. 5 Satz 9 GFRG (entsprechend in § 6 Abs. 3 Satz 6 GFRG)

zum Ausdruck gebracht, wonach die Kommunen bis zur Höhe (Unterstreichung nur hier)

ihres jeweiligen Anteils an den Gesamtsteuereinnahmen an den einigungsbedingten

Lasten zu beteiligen sind. Bestätigt wird dieses Normverständnis durch die

Gesetzesmaterialien, die ebenfalls darauf verweisen, dass es sich bei der

Beteiligungsquote um eine Obergrenze handelt (vgl. BT-Drs. 11/7351, S. 6; Drs.

11/7412, S. 60, 74/75). Allerdings kommt dem Landesgesetzgeber bei der konkreten

Umsetzung der bundesrechtlichen Vorgabe ein Gestaltungsspielraum zu, wie die

Formulierung "Feinabstimmung" in § 6 Abs. 5 Satz 9 GFRG zeigt. Es ist grundsätzlich

Angelegenheit der Länder, durch entsprechende Gestaltung des kommunalen

Finanzausgleichs eine angemessene Beteiligung ihrer Gemeinden an den

Landesbelastungen sicherzustellen (so ausdrücklich der Hinweis der Bundesregierung

zu dem Bundesratsentwurf für eine Beteiligung der Gemeinden in den alten Ländern an

der Finanzierung des Transferbeitrages der alten gegenüber den neuen Ländern über

eine Anhebung der Gewerbesteuerumlage, BT-Drs. 12/4748, S. 159).

(3) Ausgehend davon hat der Landesgesetzgeber für den Fall, dass der zunächst

prognostizierte angemessene kommunale Solidarbeitrag der tatsächlichen Entwicklung

nicht entspricht, sondern dieser eine signifikant höher ausfallende Überzahlung

erkennen lässt, unter Berücksichtigung der bundesrechtlich vorgegebenen Obergrenze

alsbald, spätestens im übernächsten Haushaltsjahr, einen weitergehenden Ausgleich

herbeizuführen. Eines "Spitzausgleichs" bedarf es dabei nicht, da dem Gesetzgeber

nach Maßgabe der vorstehenden Ausführungen ein Gestaltungsspielraum verbleibt.

Andererseits muss der Ausgleichsbetrag der bundesrechtlichen Vorgabe angemessen

Rechnung tragen, das heißt der Obergrenze von "rund 40 v.H." annähernd entsprechen.

Um dem gerecht zu werden, ist der Gesetzgeber verpflichtet, auf belastbare, also auf der

Basis von Jahresabschlussberechnungen gesicherte Daten für das betreffende

Haushaltsjahr zurückzugreifen. Im Übrigen obliegt die Festlegung der

Ausgleichsmodalitäten der politischen Willensbildung im Rahmen des

parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens.

Für das Haushaltsjahr 2006 ergibt sich nach dem auf belastbares Datenmaterial

gestützten Vortrag der Beschwerdeführerinnen, dem die Landesregierung - auch in der

mündlichen Verhandlung - nicht substantiiert entgegengetreten ist, eine nicht

ausgeglichene Überzahlung des kommunalen Solidarbeitrags in Höhe von ca. 450 Mio.

EUR. Damit liegt die kommunale Finanzierungsbeteiligung an den Lasten der

Deutschen Einheit bei über 90 v.H.. Es liegt auf der Hand, dass sich eine derart

signifikante Abweichung von der durch § 6 Abs. 3, Abs. 5 GFRG vorgegebenen

Obergrenze nicht mehr im Bereich des landesverfassungsrechtlich Tolerablen bewegt.

Soweit die Landesregierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, dass einer

nicht ausgeglichenen Überzahlung durch entsprechende Korrekturen in den

Prognoseansätzen der Folgejahre Rechnung getragen würde, genügt dies den

bundesrechtlichen Anforderungen nicht. Die Obergrenze von "rund 40 v.H." ist bezogen

auf das jeweilige Haushaltsjahr zu wahren, so dass hier ein rückwirkender Ausgleich für

das Haushaltsjahr 2006 herbeizuführen ist.

3. Keinen landesverfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt die Systemumstellung im

Bereich des horizontalen Finanzausgleichs.

a) Der dem Landesgesetzgeber bei der Gestaltung des kommunalen Finanzausgleichs

eingeräumte Spielraum wird durch das rechtsstaatlich determinierte Willkürverbot

begrenzt, das als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips auch kraft

Landesverfassungsrechts verbürgt ist. Als interkommunales Gleichbehandlungsgebot

verbietet es, bestimmte Gemeinden oder Gemeindeverbände auf Grund sachlich nicht

vertretbarer Differenzierungen zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Es ist verletzt,

wenn für die getroffene Regelung ein sachlicher Grund fehlt (VerfGH NRW, OVGE 38,

312, 315 f.; OVGE 40, 300, 302 = NWVBl. 1989, 85, 86; OVGE 43, 252, 254 = NWVBl.

1993, 381, 382; OVGE 47, 249, 253 = NWVBl. 1998, 390, 391; OVGE 49, 271, 275 =

NWVBl. 2003, 261, 263; NWVBl 2004, 141, 144).

Nach welchem System der Gesetzgeber eine bestimmte Materie ordnen will, obliegt

seiner Entscheidung. Weicht er vom selbstbestimmten System ab, kann das einen

Gleichheitsverstoß indizieren (BVerfGE 61, 138, 148 f.; 68, 237, 253; 81, 156, 207). Ein

solcher liegt nicht vor, wenn es für die Abweichung plausible Gründe gibt (VerfGH NRW,

OVGE 46, 262, 270 f. = NWVBl. 1997, 129, 132; OVGE 49, 271, 275 = NWVBl. 2003,

261, 263).

Hier ist in den Blick zu nehmen, dass die Anknüpfung des kommunalen Solidarbeitrags

an das Gewerbesteueraufkommen bundesrechtlich vorgegeben ist (§ 6 Abs. 3, Abs. 5

GFRG). Der Bundesgesetzgeber bewertet es unter dem Gesichtspunkt der finanziellen

Leistungsfähigkeit von Kommunen als sachgerecht, die kommunale

Finanzierungsbeteiligung an den einheitsbedingten Lasten über eine Umlage auf diese

Steuerart sicherzustellen. Es begegnet im Ausgangspunkt keinen rechtlichen

Bedenken, wenn der Landesgesetzgeber diese Einschätzung für sein horizontales

Finanzausgleichssystem übernimmt. Im Lichte des interkommunalen

Gleichbehandlungsgebots ist allein maßgeblich, dass die Modalitäten des

Ausgleichssystems in ihrer Gesamtheit nicht zu willkürlichen Resultaten führen.

b) Gemessen daran ist die Systemumstellung im Bereich des horizontalen

Finanzausgleichs nicht zu beanstanden. Im Rahmen seines Gestaltungsspielraums

durfte der Gesetzgeber davon absehen, hinsichtlich der Beteiligung der Gemeinden an

den einheitsbedingten Lasten über die erhöhte Gewerbesteuerumlage einen

horizontalen "Spitzausgleich" durchzuführen. Ein Verstoß gegen den

Gleichbehandlungsgrundsatz läge nur dann vor, wenn der Verzicht auf einen

"Spitzausgleich" zu willkürlichen, mit der Funktion des Finanzausgleichs unvereinbaren

Ergebnissen führen würde. Das kann hier nicht festgestellt werden. Die

Systemumstellung verletzt weder unter dem Gesichtspunkt der Systemwidrigkeit noch

unter dem Gesichtspunkt des Nivellierungs-/Übernivellierungsverbots das

Gleichbehandlungsgebot.

aa) Die Erwägung des Gesetzgebers, der Verzicht auf einen über das

Schlüsselzuweisungssystem in §§ 7 ff. GFG 2006 hinausgehenden

Belastungsausgleich führe typischerweise zu einer relativ stärkeren Beteiligung der

finanzkräftigeren, insbesondere abundanten Gemeinden (d.h. Gemeinden, die ihren

Finanzbedarf selbstständig aus eigenen Einnahmen decken können) an den Kosten der

Deutschen Einheit und zu einer relativ geringeren Beteiligung der

finanzkraftschwächeren Gemeinden, ist empirisch gesichert. Sie leitet sich aus den mit

dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 verbundenen Ausgleichswirkungen ab, die

sich als systemkonform erweisen.

(1) Der von der Landesverfassung gewährleistete kommunale Finanzausgleich hat die

Aufgabe, Mängel zu beseitigen oder abzuschwächen, die sich aus einer

unzureichenden Ausstattung von Kommunen mit Steuermitteln ergeben. Entsprechend

dem unterschiedlichen Ausgabenbedarf der einzelnen Gemeinden und der

unterschiedlichen Möglichkeiten, diesen Bedarf durch eigene Einnahmen zu decken,

sollen die Finanzquellen der Gemeinden ergänzt werden. Dieser subsidiäre

Finanzausgleich soll die Gesamteinnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände so

weit aufstocken, dass die finanzielle Möglichkeit zu eigenverantwortlicher, freiwilliger

Selbstverwaltungstätigkeit gegeben ist (sog. fiskalische Funktion). Daneben hat der

interkommunale Finanzausgleich die Aufgabe, die sich aus der ungleichmäßigen

Streuung des Steueraufkommens ergebenden Unterschiede in der finanziellen

Leistungsfähigkeit zwischen den einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften

auszugleichen (sog. redistributive Funktion). Diesen Funktionen entspricht es, wenn der

Gesetzgeber bei der Entscheidung über die Modalitäten des Ausgleichssystems für die

einheitsbedingten finanziellen Belastungen die Finanzkraftsituation der Kommunen in

den Blick nimmt und sich davon leiten lässt, den finanzstärkeren Gemeinden relativ

weniger Zuweisungen zukommen zu lassen als den finanzschwächeren Gemeinden

(vgl. bereits VerfGH NRW, OVGE 38, 301, 310/311; OVGE 40, 300, 307 = NWVBl. 1989,

85, 87; OVGE 47, 249, 272 f. = NWVBl. 1998, 390, 397).

(2) Nicht zu beanstanden ist die Bewertung des Finanzausgleichsgesetzgebers, bei den

von dem Verzicht auf einen horizontalen "Spitzausgleich" nachteilig betroffenen

Gemeinden handele es sich in der Regel um finanzstärkere, insbesondere abundante

Kommunen. Die Einschätzung findet ihre Rechtfertigung in dem mit dem

Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 verbundenen Ausgleichswirkungen, die eine

Systemwidrigkeit nicht erkennen lassen.

Die auf der erhöhten Gewerbesteuerumlage basierende Heranziehung zu den

einheitsbedingten Lasten trifft in relativ stärkerem Maße die gewerbesteuerstarken

Gemeinden. Diesen Gesichtspunkt hat der Gesetzgeber im Rahmen des horizontalen

Ausgleichssystems nicht unberücksichtigt gelassen, sondern vielmehr in § 11 Abs. 1

GFG 2006 für eine Kompensation gesorgt, indem sich die erhöhte

Gewerbesteuerumlage steuerkraftmindernd bei der Berechnung der

Schlüsselzuweisungen auswirkt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen

lässt sich nicht feststellen, dass gewerbesteuerstarke Gemeinden im Vergleich zu

Gemeinden, die in Bezug auf eine andere Steuerart ähnlich aufkommensstark sind, in

systemwidriger Weise benachteiligt werden. Denn für die übrigen im Rahmen des

Schlüsselzuweisungssystems relevanten Steueraufkommen ist als Systementscheidung

des Gesetzgebers eine entsprechende Steuerkraftminderung nicht vorgesehen (vgl. §

11 GFG 2006).

Eine Systemwidrigkeit lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass sich die

Ausgleichsfunktion des § 11 Abs. 1 GFG 2006 bei abundanten Gemeinden nicht in

Gestalt von Schlüsselzuweisungen auswirkt. Dieser Sachverhalt ist

systemimmanent.Die Abundanz ist Folge des Ausgleichssystems. Allein wenn eine

Gemeinde über eine Steuerkraft verfügt, die sie trotz der erhöhten

Gewerbesteuerumlage ihren auf der Grundlage des Gemeindefinanzierungsgesetzes

ermittelten Ausgabenbedarf decken lässt bzw. diesen sogar überschreitet, erhält sie

keinen über die Steuerkraftminderung in § 11 Abs. 1 GFG 2006 hinausgehenden

Ausgleich mehr.

Der Gesetzgeber ist aus landesverfassungsrechtlicher Sicht nicht verpflichtet, mit

Rücksicht auf abundante Gemeinden einen weitergehenden Belastungsausgleich

vorzunehmen. Aus den zuvor beschriebenen Funktionen des interkommunalen

Finanzausgleichs, die Unterschiede in der Finanzausstattung der Kommunen zu

mildern und die finanzschwächeren Gemeinden finanziell stärker zu unterstützen, folgt

nicht, dass zwangsläufig alle Kommunen an den Zuweisungen des Finanzausgleichs

beteiligt werden müssten. Abundante Gemeinden, also solche, die ihren Finanzbedarf

aus eigenen Einnahmen decken können, bedürfen keiner ergänzenden

Finanzzuweisungen (vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 272, 273 = NWVBl. 1998, 390,

397).

bb) Der Verzicht auf eine horizontale "Spitzabrechnung" verletzt auch nicht das

Nivellierungs-/Übernivellierungsverbot. Mit Sinn und Zweck des übergemeindlichen

Finanzausgleichs im Sinne von Art. 79 Satz 2 LV ist es nicht vereinbar, wenn nach

dessen Durchführung die reale Finanzlage vormals finanzstärkerer Gemeinden

ungünstiger ist als diejenige vormals finanzschwächerer Gemeinden; ebenso wenig

steht eine vollständige Einebnung der Finanzkraftunterschiede mit dem der

kommunalen Selbstverwaltung innewohnenden Grundsatz der gemeindlichen Pluralität

und Individualität im Einklang (VerfGH NRW, OVGE 38, 312, 315 f. m.w.N.; OVGE 40,

300, 305 = NWVBl. 1989, 85, 87; OVGE 43, 252, 265 = NWVBl. 1993, 381, 386; OVGE

47, 249, 273 = NWVBl. 1998, 390, 397). Auch nach diesen Maßgaben bewegt sich die

Entscheidung, von einem interkommunalen "Spitzausgleich" der gemeindlichen

Solidarbeitragslasten abzusehen, innerhalb der verfassungsgemäßen

Gestaltungsmöglichkeiten des Finanzausgleichsgesetzgebers. Die Systemumstellung

führt nicht dazu, Finanzkraftunterschiede in verfassungswidriger Weise zu egalisieren

oder umzukehren.

Das vom Innenministerium des Landes vorgelegte Datenmaterial belegt, dass der

Finanzausgleich 2006 zu einer Annäherung der Finanzkraftsituation der 396 nordrhein-

westfälischen Gemeinden geführt hat, ohne dass die Finanzkraftunterschiede

übernivelliert oder nivelliert worden wären. Die Darstellung des Innenministeriums

knüpft an die jeweilige gemeindliche Bedarfsdeckungsquote an. Dabei handelt es sich

um die Relation zwischen normierter Steuerkraft (vgl. § 11 GFG 2006) und normiertem

Bedarf (vgl. § 10 GFG 2006) einer Gemeinde. Sie beruht damit auf Indikatoren, die im

Finanzausgleichssystem des Landes eine langjährige Grundlage haben und in der

Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshof als sachgerecht bestätigt worden sind (vgl.

z.B. VerfGH, OVGE 43, 252 = NWVBl. 1993, 381; OVGE 47, 249 = NWVBl. 1998, 390).

Der Auswertung des Innenministeriums lässt sich entnehmen, dass sich die

Bedarfsdeckungsquoten der Gemeinden vor Durchführung des Finanzausgleichs

zwischen 41,8 % und 270,6 % bewegten und nach Durchführung des Finanzausgleichs,

also unter Einbeziehung der jeweiligen gemeindlichen Schlüsselzuweisung, zwischen

94,2 % und 270,6 %. Indes liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass ursprünglich

finanzschwächere Gemeinden nunmehr über mehr Mittel verfügten als vormals

finanzstärkereSo hat sich etwa bei den beschwerdeführenden Gemeinden keine

Veränderung hinsichtlich ihres "Finanzkraftrangplatzes" ergeben. Soweit sich nach der

Übersicht des Innenministeriums für andere Gemeinden Rangfolgeänderungen

feststellen lassen, gehen diese ganz überwiegend darauf zurück, dass mehrere

Gemeinden nunmehr eine gemeinsame Rangposition einnehmen. Angesichts der

dahinterstehenden marginalen prozentualen Angleichung ist damit eine unzulässige

Über-/Nivellierung nicht verbunden, zumal sich diese "Rangplatzhäufung" bei einer

differenzierteren Ausweisung der Bedarfsdeckungsquote (über eine Nachkommastelle

hinaus) verliert. . Darüber hinaus tritt eine Angleichung in der tatsächlichen

Finanzausstattung auch deshalb nicht ein, weil die unterschiedlich hohen Einnahmen

der Gemeinden aus sonstigen, bei der Ermittlung der normierten Steuerkraft nicht

relevanten Quellen unberücksichtigt bleiben. Zudem bemisst sich die

Steuerkraftmesszahl, soweit es die hebesatzabhängigen Steuern betrifft, nicht nach den

realen Erträgen, sondern nach normativen, (fiktiven) Hebesätzen (vgl. zu diesem

Gesichtspunkt bereits VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 274 = NWVBl. 1998, 390, 398).

Das Datenmaterial des Innenministeriums wird durch das von den

Beschwerdeführerinnen eingereichte finanzwissenschaftliche Gutachten nicht in Frage

gestellt. Soweit das Gutachten zu abweichenden Schlussfolgerungen kommt, gehen

diese darauf zurück, dass der Darstellung und Ermittlung der (normierten) Finanzkraft

ein abweichender Finanzkraftbegriff zugrunde liegt. Es bedarf hier keiner weiteren

Erörterung des Für und Wider dieses Ansatzes. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu

prüfen, ob der Normgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt hat.

Angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers ist dessen

Methodenwahl nur dann zu beanstanden, wenn sie offensichtlich fehlerhaft ist. Dafür ist

hier nichts ersichtlich.

4. Ein Verstoß gegen den auch im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts

zu prüfenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 254

= NWVBl. 1998, 390, 392; OVGE 49, 271, 275/276 = NWVBl. 2003, 261, 263) lässt sich

gleichfalls nicht feststellen.

Der Gestaltungsspielraum des Finanzausgleichsgesetzgebers wird ferner durch den im

Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt.

Belastungen oder Beeinträchtigungen der gemeindlichen Finanzausstattung sind

abzuwägen mit den dafür maßgebenden, dem öffentlichen Wohl verpflichteten,

sachlichen Gründen. Unterschiedliche Finanzausgleichsbelange kommunaler

Aufgabenträger sind zum angemessenen Ausgleich zu bringen (VerfGH NRW, OVGE

47, 249, 254 = NWVBl. 1998, 390, 392; OVGE 49, 271, 275/276 = NWVBl. 2003, 261,

263).

a) Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die mit den Änderungen im kommunalen

Finanzausgleichssystem verbundenen Auswirkungen auf die Finanzausstattung der

Gemeinden außer Verhältnis zur Bedeutung der vom Gesetzgeber maßgeblich

bezweckten Verwaltungsvereinfachung stehten.

b) Ohne Erfolg bleibt auch die von den Beschwerdeführerinnen in Bezug auf § 4 Abs. 2

Satz 2 Ziffer 3 GFG 2006 erhobene Rüge. Der Ansatz von 165 Mio. EUR ist mit

Rücksicht auf die Umstellung der Bemessung der Verbundgrundlagen auf Ist-

Steuereinnahmen (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GFG 2006) systemkonform. Der auf das "Vierte

Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" vom 24. Dezember 2003 (BGBl.

I S. 2954) zurückgehende "Kommunale Entlastungsausgleich Ost" ist mit Wirkung ab

2005 eingeführt worden. Der für das Haushaltsjahr 2006 maßgebliche Verbundzeitraum

(1. Oktober 2004 bis 30. September 2005) entfällt zu drei Vierteln auf das Jahr 2005.

Dem entspricht bei einem Jahresansatz von 220 Mio. EUR ein anteiliger Betrag von 165

Mio. EUR. Wie die von der Landesregierung vorgelegte Übersicht ausweist, ergibt sich

im Zuge der Abrechnung der nachfolgenden Verbundzeiträume im Ergebnis keine

Minderung der Kompensationsleistung.

5. Schließlich hat der Gesetzgeber den rechtsstaatlichen Grundsatz des

Vertrauensschutzes zu beachten (VerfGH NRW, OVGE 38, 301, 311). Zwar besteht

grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen in den unveränderten Fortbestand einer

einmal erreichten Struktur oder eines einmal erreichten Standards des

Finanzausgleichs. Verfassungsrechtlich garantiert ist allein eine angemessene

Finanzausstattung; bestimmte Finanzierungsmodalitäten werden von der Garantie nicht

erfasst (VerfGH NRW, OVGE 38, 301, 312). Es steht dem Gesetzgeber vielmehr frei,

veränderte Rahmenbedingungen, neue Erkenntnisse und gewandelte Präferenzen bei

der jährlichen Regelung des kommunalen Finanzausgleichs zu berücksichtigen

(VerfGH NRW, OVGE 38, 301, 311 f.; OVGE 43, 252, 255 = NWVBl. 1993, 381, 382;

OVGE 47, 249, 252 = NWVBl. 1998, 390, 392; OVGE 49, 271, 276 = NWVBl. 2003, 261,

263; vgl. auch BVerfGE 23, 353, 367). Ausnahmsweise können indes die besonderen

Umstände des Einzelfalls die Gewährung von Vertrauensschutz gebieten (VerfGH

NRW, OVGE 49, 271, 276 = NWVBl. 2003, 261, 263 unter Verweis auf OVGE 43, 252,

263 = NWVBl. 1993, 381, 385).

Nach diesen Maßgaben verletzen die Umstellungen im kommunalen

Finanzausgleichssystem auch nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die

Beschwerdeführerinnen hatten keinen Anlass darauf zu vertrauen, dass die bisherigen

Regelungen zum Ausgleich des kommunalen Solidarbeitrags unverändert beibehalten

würden, zumal das Ausgleichssystem seit seiner Einführung im Haushaltsjahr 1991 in

den Folgejahren wiederholt Änderungen erfahren hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 54 Abs. 4 VerfGHG.

Hinsichtlich der bundesrechtlichen Vorgaben für die Finanzierungsbeteiligung der

Kommunen an den einheitsbedingten Lasten und deren Ausstrahlungswirkung in den

Gewährleistungsbereich von Art. 78, 79 Satz 2 LV haben die Beschwerdeführerinnen

zur Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage beigetragen und in der Sache einen

Teilerfolg erzielt. Dies rechtfertigt es, eine teilweise Erstattung ihrer notwendigen

Auslagen anzuordnen.