Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 26.05.2009
VerfG Nordrhein-Westfalen: grundsatz der unmittelbarkeit, wähler, legitimation, mehrheitswahl, chancengleichheit, wahlsystem, landrat, abschaffung, stimmabgabe, mehrheitsprinzip
Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 2/09
Datum:
26.05.2009
Gericht:
Verfassungsgerichtshof NRW
Spruchkörper:
Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein- Westfalen
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
VerfGH 2/09
Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
1
A.
2
Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob es mit der Landesverfassung (LV
NRW), insbesondere dem Demokratieprinzip, vereinbar ist, dass mit der Neuregelung
des § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW durch das Gesetz zur Änderung des
Kommunalwahlgesetzes vom 9. Oktober 2007 eine Stichwahl bei der Bürgermeister-
und Landratswahl nicht mehr vorgesehen ist.
3
I.
4
1. Mit dem Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV.
NRW. S. 270) schaffte der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die bisherige
"Doppelspitze" aus ehrenamtlichem Bürgermeister (auf Kreisebene: Landrat) und
hauptamtlichem Stadtdirektor (auf Kreisebene: Kreisdirektor) ab. An die Stelle trat der
hauptamtliche Bürgermeister bzw. Landrat, in dessen Amt die Funktionen des
Hauptverwaltungsbeamten und des Vorsitzenden des kommunalen Vertretungsorgans
zusammengefasst wurden. Des Weiteren wurde mit dem Änderungsgesetz die –
erstmals 1999 erfolgte – Direktwahl des Bürgermeisters und des Landrats nach den
Grundsätzen der Mehrheitswahl eingeführt. Vorgesehen war, dass die Wahl zugleich mit
der des Rates/Kreistages stattfand (vgl. § 65 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen – GO NRW –; § 44 Abs. 1 der Kreisordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen – KrO NRW –, jeweils in der bis zum 16. Oktober 2007 gültigen
Fassung). Die näheren Einzelheiten waren im Kommunalwahlgesetz geregelt. Die
einschlägige Bestimmung in § 46 c KWahlG NRW in der bis zum 16. Oktober 2007
gültigen Fassung lautete:
5
§ 46 c
6
(1) Jeder Wähler hat für jede Wahl eine Stimme. Als Bürgermeister oder Landrat ist
gewählt, wer mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen erhalten hat. Gibt es nur einen
zugelassenen Wahlvorschlag, ist der Bewerber gewählt, wenn sich die Mehrheit der
7
Wähler für ihn entschieden hat und dabei mindestens 25 vom Hundert der
Wahlberechtigten für ihn gestimmt haben.
(2) Erhält von mehreren Bewerbern keiner mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen,
findet am zweiten Sonntag nach der Wahl eine Stichwahl unter den beiden Bewerbern
statt, die bei der ersten Wahl die höchsten Stimmenzahlen erhalten haben. Das
Innenministerium kann einen anderen Termin der Stichwahl festsetzen, wenn
besondere Umstände es erfordern. Es wird aufgrund desselben Wählerverzeichnisses
gewählt wie bei der ersten Wahl. Bei Stimmengleichheit entscheidet das vom Wahlleiter
zu ziehende Los darüber, wer an der Stichwahl teilnimmt. Bei der Stichwahl ist der
Bewerber gewählt, der von den gültigen Stimmen die höchste Stimmenzahl erhält. Bei
gleicher Stimmenzahl entscheidet das vom Wahlleiter zu ziehende Los.
8
(3) ...
9
2. Bei den Kommunalwahlen 1999 fanden in 108 von 373 kreisangehörigen
Gemeinden, in 9 von 31 Kreisen sowie in 14 von 23 kreisfreien Städten Stichwahlen
statt, bei den Kommunalwahlen 2004 in 92 von 359 kreisangehörigen Gemeinden, in 5
von 28 Kreisen sowie in 15 von 21 kreisfreien Städten. Ferner wurde bei 7 der im
Zeitraum September 2000 bis September 2007 durchgeführten 29 Einzelwahlen eine
Stichwahl erforderlich. Bei den Stichwahlen zu den Kommunalwahlen 1999 lag die
Wahlbeteiligung in den 14 kreisfreien Städten und 9 Kreisen etwa 10% bzw. 12%
niedriger als die landesweite Wahlbeteiligung im ersten Wahlgang (55%), bei den
Stichwahlen zu den Kommunalwahlen 2004 etwa 14% bzw. 18% niedriger als die
landesweite Wahlbeteiligung im Hauptwahlgang (54,4%; vgl. dazu LT NRW-Drs.
14/568). In den 7 Stichwahlen anlässlich der Einzelwahlen fiel die Wahlbeteiligung
zwischen 0,9% und 8% niedriger aus als bei der Hauptwahl. Bei den Stichwahlen
erhielten die Wahlsieger nicht selten weniger Stimmen als der Bewerber mit den
meisten Stimmen im ersten Wahlgang.
10
3. Im März 2007 brachte die Landesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung
des Kommunalwahlgesetzes in den Landtag ein. U.a. sollte die Stichwahl bei der Wahl
der Bürgermeister und Landräte wegfallen und die Möglichkeit gemeinsamer
Wahlvorschläge vorgesehen werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es
dazu, bei bisherigen Stichwahlen hätte die Wahlbeteiligung häufig deutlich niedriger als
bei der ersten Wahl gelegen. Aufgrund mehrfacher Anregungen aus dem kommunalen
Raum sollten vergleichbar der Rechtslage in Bayern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-
Holstein gemeinsame Wahlvorschläge für die Wahl der Bürgermeister und Landräte
zugelassen werden (LT NRW-Drs. 14/3977). Im weiteren Verlauf des
Gesetzgebungsverfahrens erläuterte die Landesregierung den Verzicht auf Stichwahlen
unter Hinweis darauf, dass es bei den Kommunalwahlen im Jahr 2004 lediglich in 25%
der Fälle eine Stichwahl gegeben habe, während in 75% der Fälle die Bewerber im
ersten Wahlgang gewählt worden seien. Die Wahlbeteiligung bei Stichwahlen liege um
10% bis 15% niedriger, so dass fraglich sei, wie es um die Legitimation dieser zweiten
Wahl stehe. Nicht selten sei es zu dem Ergebnis gekommen, dass der Wahlsieger der
Stichwahl wegen der geringeren Wahlbeteiligung letztlich weniger Stimmen erzielt habe
als der Bewerber bei der Hauptwahl (Plenarprotokoll 14/58).
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Zeitgleich brachte die Landesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der
kommunalen Selbstverwaltung in den Landtag ein (LT NRW-Drs. 14/3979). Der
Gesetzentwurf zielte u.a. darauf ab, das Amt des kommunalen
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Hauptverwaltungsbeamten und Vorsitzenden der Vertretungskörperschaft weiter zu
stärken. Dazu sollte dessen Wahlzeit über die Wahlzeit der Kommunalvertretung (fünf
Jahre) hinaus auf sechs Jahre verlängert werden mit der Folge, dass die Wahlen zu den
Kommunalvertretungen von den Bürgermeister- und Landratswahlen entkoppelt würden.
Der Ausschuss für Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform führte im Juni und
August 2007 öffentliche Anhörungen zu den beiden Gesetzentwürfen durch. Zur Frage
der Abschaffung der Stichwahl äußerten sich insbesondere Rechts- und
Politikwissenschaftler (vgl. Ausschussprotokolle 14/437 und 14/455).
13
Am 20. September 2007 verabschiedete der Landtag auf der Grundlage der
Beschlussempfehlung und des Ausschussberichts (LT NRW-Drs. 14/4980;
Ausschussprotokoll 14/479) in dritter Lesung das Gesetz zur Änderung des
Kommunalwahlgesetzes (Plenarprotokoll 14/70), das am 16. Oktober 2007 verkündet
worden ist (GV. NRW. S. 374) und am 17. Oktober 2007 in Kraft getreten ist.
14
Die einschlägigen Bestimmungen im Kommunalwahlgesetz lauten:
15
§ 46 c
16
(1) ...
17
(2) Jeder Wähler hat für jede Wahl eine Stimme. Als Bürgermeister oder Landrat ist
gewählt, wer die meisten Stimmen auf sich vereinigt. Bei gleicher Stimmenzahl
entscheidet das vom Wahlleiter zu ziehende Los. Gibt es nur einen zugelassenen
Wahlvorschlag, ist der Bewerber gewählt, wenn sich die Mehrheit der Wähler für ihn
entschieden hat und dabei mindestens 25 vom Hundert der Wahlberechtigten für ihn
gestimmt haben.
18
(3) ...
19
§ 46 d
20
... (3) Gemeinsame Wahlvorschläge sind zulässig. Wird eine Person von mehreren
Parteien oder Wählergruppen als gemeinsamer Bewerber benannt, ist sie hierzu in
geheimer Abstimmung entweder in einer gemeinsamen Versammlung oder in
getrennten Versammlungen der Wahlvorschlagsträger zu wählen. Die
Wahlvorschlagsträger des gemeinsamen Wahlvorschlags dürfen keinen anderen als
den gemeinsamen Bewerber wählen und zur Wahl vorschlagen.
21
...
22
4. Seit dem Wegfall der Stichwahl sind im Zeitraum November 2007 bis Oktober 2008 in
11 Kommunen Bürgermeisterwahlen durchgeführt worden. Die Wahlbeteiligung lag bei
durchschnittlich 48,8%. Die Wahlsieger erzielten Stimmenanteile zwischen 37% und
94,54% (Mittelwert: 54,31%). In 3 der 11 Einzelwahlen wurden gemeinsame
Wahlvorschläge eingereicht.
23
II.
24
1. Mit dem am 20. März 2009 eingeleiteten Normenkontrollverfahren beantragen die
25
Antragsteller festzustellen,
dass § 46 c Abs. 2 S. 2 KWahlG NRW, zuletzt geändert durch Gesetz vom 9.10.2007,
mit der Verfassung des Landes Nordrhein- Westfalen unvereinbar ist.
26
Sie machen geltend:
27
a) Wesentliche Ausprägung des verfassungsrechtlich verankerten Demokratieprinzips
sei die Mehrheitsregel als Entscheidungsmodus. Als Kernbestandteil der meisten
wahlrechtlichen Regelungen sei die Mehrheitsregel ausgestaltungsfähig und -bedürftig.
Je anspruchsvoller die demokratische Steuerungswirkung der wahlrechtlichen
Vorschriften sein solle, desto mehr verlange die Mehrheitsregel nach Adaptionen. Für
die Frage, welche Form der Mehrheitsentscheidung für eine bestimmte Wahl die
taugliche sei, sei nicht allein auf den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers
abzustellen. Vielmehr müssten für die jeweilige Ausgestaltung sachliche Gründe
streiten. Die Novelle des § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW ermögliche, dass die
kommunalen Spitzenbeamten zukünftig im Regelfall nicht mehr von der Mehrheit der
Wähler unterstützt würden. Die bloße relative Mehrheit, die ein Kandidat auf sich
vereinige, bedeute notwendig, dass die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen
gegen den letztlich gewählten Bewerber gestimmt habe. Ein solches Wahlsystem stelle
die Funktion der Mehrheitsregel auf den Kopf und sei verfassungswidrig. Dass im
deutschen Verfassungsrecht das Auftreten negativer Mehrheiten im Bereich der
Personenwahl vermieden werden solle, lasse sich deutlich an den grundgesetzlichen
und landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen über das konstruktive
Misstrauensvotum ablesen.
28
b) Der Bürgermeister nehme eine bedeutsame Position in der Gemeinde – gegenüber
dem Rat und als Leiter der örtlichen Verwaltung – ein. Mit seinem Amt seien zahlreiche
Aufgaben verbunden, die mittelbar und unmittelbar als Ausübung von Staatsgewalt zu
sehen seien. Aufgrund dessen erscheine eine Zurücknahme gerade seiner
demokratischen Legitimation als überaus zweifelhaft. Die Bestimmung des § 46 c Abs. 2
Satz 4 KWahlG NRW zeige, dass der Landesgesetzgeber im Grundsatz an der
Auffassung festhalte, es gebe qualitative Anforderungen an das durch eine Wahl zu
erreichende Legitimationsniveau. Dass er jedoch nach § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG
NRW in Fällen, in denen mehrere Kandidaten um das kommunale Spitzenamt
konkurrierten, auf eine entsprechende Regelung verzichte, sei in keiner Weise
überzeugend. Dieser konzeptionelle Widerspruch in der Ausgestaltung des
Wahlsystems sei verfassungswidrig. Hinzu komme, dass der Landesgesetzgeber mit
der zeitgleich verabschiedeten Novelle zur Kommunalverfassung die Wahlen zu den
Vertretungskörperschaften von den Bürgermeister- und Landratswahlen getrennt habe
und damit einen weiteren Wahltermin begründet habe. Dies widerspreche dem mit der
Abschaffung der Stichwahl verfolgten Ziel, durch eine höhere Wahlbeteiligung ein
höheres Maß an demokratischer Legitimation zu erreichen. Üblicherweise führe das
Nebeneinander verschiedener Wahltermine zu einer verminderten Wahlbeteiligung.
29
c) Das System der relativen Mehrheitswahl stelle eine verfassungsrechtlich unzulässige
Einschränkung der politischen Gestaltungsmacht des Bürgers dar. Das Wahlrecht diene
dazu, dass der Bürger durch dessen Ausübung – oder auch Nichtausübung – seine
politischen Präferenzen zum Ausdruck bringen könne. Die Art und Weise der
Umsetzung der Wählerpräferenzen bestimme der Wahlrechtsgesetzgeber, der bei der
Festlegung der Wahlsysteme einen gewissen Einschätzungsspielraum genieße.
30
Allerdings werde der gesetzgeberische Spielraum in erheblichem Maße durch die
normative Direktionswirkung des Demokratieprinzips beschränkt. Der Gesetzgeber
könne nicht jede Lösung wählen, sondern müsse aus einer Mehrheit möglicher
Lösungen jene wählen, durch die der Grundsatz der Selbstbestimmung des Volkes in
möglichst optimaler Weise realisiert werde. Dementsprechend sei das Wahlrecht für die
Besetzung des kommunalen Spitzenbeamten zwingend präferenzsensibel
auszugestalten. Dies folge auch aus dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl.
Danach sei ein Wahlsystem geboten, in dem der Wähler vor dem Wahlakt erkennen
könne, wie sich die eigene Stimme auf Erfolg und Misserfolg der Wahlbewerber
auswirken könne.
d) Gemessen daran sei die ersatzlose Streichung der Stichwahl verfassungswidrig. Der
Wegfall der Stichwahl führe zu einer Vorverlagerung der Wahlentscheidung in
Parteigremien und gemeinsame Beratungsorgane großer und kleiner Parteien. Um die
Irrationalitäten eines relativen Mehrheitswahlrechts bei der Besetzung von
Spitzenämtern zu vermeiden, herrsche ein faktischer Zwang zur Vorabkoalition
zwischen Parteien mit ähnlicher politischer Zielrichtung. Damit sei der Einfluss des
Wählers in erheblicher Weise reduziert, weil seine Auswahlmöglichkeiten verringert
würden. Zwar könne der Wähler nicht beanspruchen, dass bestimmte Parteien einen
eigenen Kandidaten nominierten. Er habe jedoch einen Anspruch darauf, dass der
Gesetzgeber nicht durch die Ausgestaltung des Wahlrechts die tatsächlichen
Möglichkeiten einer erfolgswertgleichen Wahl einseitig verzerre.
31
Darüber hinaus fehle es infolge der Abschaffung der Stichwahl an der Möglichkeit des
Wählers, seine politischen Präferenzen in einem Wahlsystem zum Ausdruck zu bringen,
das diese jedenfalls in einem ersten Schritt unverfälscht darstelle und transparent
mache. Dem Wähler dürfe nicht durch das Wahlsystem aufgezwungen werden, bei der
Stimmabgabe im Hauptwahlgang nach taktischen Motiven zu wählen. Das
Mehrheitswahlsystem mit nur einem Wahlgang sei allein dazu geeignet,
Präferenzentscheidungen zwischen zwei Alternativen unverfälscht abzubilden. Die
Entscheidung zwischen mehreren zur Wahl stehenden Alternativen könne rational nur
in mehreren Wahlgängen erfolgen. Folge der Wähler bei der relativen Mehrheitswahl mit
einem Wahlgang seiner politischen Präferenzentscheidung, riskiere er, mit seiner
Stimme einen nicht absolut, sondern lediglich relativ unterliegenden Kandidaten zu
unterstützen. Darin liege eine verfassungsrechtlich unzulässige Beeinträchtigung der
Erfolgswertgleichheit der abgegebenen Stimme. Wolle der Wähler dieses Risiko nicht
eingehen und sehe von einer präferenzgesteuerten Stimmabgabe ab, verstoße dieser
Zwang zum taktischen Wählen gegen die verfassungsrechtlich gebotene
Präferenzsensibilität des Wahlrechts.
32
e) Der Wegfall der Stichwahl lasse sich nicht mit der Erwägung rechtfertigen, bei
Stichwahlen machten in aller Regel weniger Wähler von ihrem Wahlrecht Gebrauch als
bei der Hauptwahl. Diese Argumentation beruhe auf einer fehlerhaften Vorstellung des
Demokratieprinzips. Die repräsentative Demokratie des Grundgesetzes wie der
nordrhein-westfälischen Landesverfassung leite die Legitimation eines politischen
Amtes nicht von der nummerischen, sondern von der mehrheitlichen Unterstützung
durch die Wähler ab. Es komme daher nicht darauf an, ob der letztlich in der Stichwahl
obsiegende Kandidat in einem nummerischen Sinn mehr Stimmen auf sich vereinigen
könne als der Kandidat, der im ersten Wahlgang die meisten Stimmen erhalten habe.
Zwar verschließe sich das Verfassungsrecht im Grundsatz nicht
verfahrensökonomischen Erwägungen. Diese hätten aber gegenüber genuin
33
verfassungsrechtlichen Belangen wie hier der demokratischen Legitimation durch
Wahlen keine gleichrangige Bedeutung. Als Rechtfertigungsgrund lasse sich auch nicht
anführen, dass die Wahlkreiskandidaten bei Bundestags- und Landtagswahlen
ebenfalls nach dem Prinzip der relativen Mehrheit gewählt würden. Die Wahlen seien
nicht gleichzusetzen.
f) Die Abschaffung der Stichwahl stehe zudem in krassem Gegensatz zur deutschen
Verfassungstradition bei der Besetzung kommunaler Spitzenämter. Mit Ausnahme von
Thüringen seien in allen (Flächen-)Bundesländern Wahlsysteme verankert, die
entweder im Wege der Stichwahl oder der Neuwahl eine möglichst hohe Legitimation
des Bürgermeisters und Landrats zu erreichen suchten. Der Befund einer absoluten
Mehrheit als Regelmodell der Personenwahl werde bestätigt durch den Vergleich mit
den Regelungen über die Ministerpräsidentenwahlen (z.B. Art. 52 Abs. 1 LV NRW), die
Wahlen des Bundeskanzlers (Art. 63 Abs. 2 und 3 GG) und des Bundespräsidenten (Art.
54 Abs. 6 Satz 1 GG) sowie mit den Regelungen in Art. 67 Abs. 1 Satz 1 und Art. 68
Abs. 1 Satz 1 GG. Soweit es danach bei der Besetzung politischer Spitzenämter
Ausnahmen von der absoluten Mehrheitsregel gebe, beruhe dies auf einer Abwägung
zwischen dem Gebot einer möglichst weit reichenden Legitimation einerseits und den
Erfordernissen verfassungsrechtlicher Praktikabilität und Funktionalität andererseits.
Demgegenüber sehe § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW das Ausnahmemodell einer
hinreichenden relativen Mehrheit als Regelmodell vor.
34
g) § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW verstoße darüber hinaus gegen das Recht der
politischen Parteien und Wählervereinigungen sowie ihrer Kandidaten und Wähler auf
Chancengleichheit im politischen Wettbewerb. Die Regelung benachteilige in ihren
tatsächlichen Auswirkungen die Wähler kleiner Parteien und Wählergemeinschaften.
Bei einer relativen Mehrheitswahl werde dem Wähler systembedingt nahe gelegt, bei
der Stimmabgabe um des Erfolgswerts willen "taktisch" zu wählen. Ebenso stünden die
kleinen Parteien und Wählergemeinschaften vor einem Dilemma. Um die politische
Einflussnahme sicherzustellen, empfehle es sich, unter Verzicht auf einen eigenen
Bewerber einen gemeinsamen Kandidaten mit einer großen politisch benachbarten
Partei aufzustellen oder deren Kandidaten zu unterstützen. Die Aufstellung eines
eigenen Bewerbers sei indes wichtig für sie, um sich politisch zu positionieren und für
den Wähler sichtbar in Erscheinung zu treten. Die Ungleichbehandlung von kleinen
Parteien und Wählergruppen, ihren Kandidaten sowie Wählern sei verfassungsrechtlich
nicht gerechtfertigt, weil es an einem zwingenden Grund für den Wegfall der Stichwahl
fehle.
35
2. Der Landtag beantragt,
36
den Antrag zurückzuweisen.
37
Er hält den Normenkontrollantrag für nicht begründet und trägt im Wesentlichen vor:
38
a) Aus Art. 78 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1, Art. 2 LV NRW i. V. m. Art. 28 Abs. 1 GG ergebe sich,
dass der Landesgesetzgeber an die Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien,
gleichen und geheimen Wahlen gebunden sei. Darüber hinausgehende Vorgaben für
die Ausgestaltung der Bürgermeister- und Landratswahl enthalte die Landesverfassung
nicht. Der Landesgesetzgeber könne sich danach auf einen weiten
Gestaltungsspielraum berufen, der mit der Regelung in § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG
NRW nicht überschritten sei.
39
Ein Verstoß gegen den Grundsatz der demokratischen Legitimation von Staatsgewalt
liege nicht vor. Weder das Grundgesetz noch die Landesverfassung legten den
Gesetzgeber auf eine bestimmte Modifizierung des Mehrheitswahlrechts fest. Es
existiere auch kein ungeschriebener Verfassungsrechtssatz, wonach für die
Personenwahl die Mehrheit der abgegebenen Stimmen zu verlangen sei. Insbesondere
ergebe sich aus einer rechtsvergleichenden Betrachtung keine Unzulässigkeit der
relativen Mehrheitswahl. Im Gegenteil sei das relative Mehrheitswahlrecht im
Zusammenhang mit den Direktmandaten bei Parlamentswahlen als zulässige
Mehrheitsregel anerkannt. Der mithin gegebene gesetzgeberische Spielraum bei der
Ausgestaltung der Bürgermeister- und Landratswahlen könne nicht dadurch unterlaufen
werden, dass dem Gesetzgeber unter Rückgriff auf das Demokratieprinzip Bindungen
auferlegt würden, die sich den insoweit vorrangigen Wahlrechtsgrundsätzen nicht
entnehmen ließen.
40
b) Aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl könne ein bestimmtes Wahlrechtssystem
nicht gefolgert werden. Er gelte vielmehr immer nach Maßgabe des vom Gesetzgeber
gewählten Wahlrechtssystems. Die Entscheidung für die relative Mehrheitswahl sei als
solche nicht rechtfertigungsbedürftig. Rechtfertigungsbedarf bestehe erst, wenn ein
gewähltes System modifiziert werde oder in die Wahlrechtsgleichheit eingegriffen
werde. Beides sei hier nicht der Fall. Ebenso wenig verletze § 46 c Abs. 2 Satz 2
KWahlG NRW den Grundsatz der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb und
den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl.
41
c) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Systemgerechtigkeit sei ebenfalls nicht
ersichtlich. Der Gesetzgeber sei gehalten, das ausgewählte Wahlsystem in seinen
Grundelementen folgerichtig zu gestalten. Er dürfe keine strukturwidrigen Elemente
einführen. § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW sei systemkonform. Aus § 46 c Abs. 2
Satz 4 KWahlG NRW folge keine Pflicht, von einem reinen Mehrheitswahlsystem
abzusehen. Bei mehreren zur Wahl stehenden Kandidaten komme der
Wahlentscheidung von ihrem Ausgangspunkt her eine höhere demokratische
Legitimation zu. Der Gesetzgeber dürfe daher die zusätzliche Anforderung eines
Mindestquorums auf die besondere Fallkonstellation eines Einzelkandidaten
beschränken.
42
d) Soweit aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip gefolgert werde,
dass der Gesetzgeber für eine Wahlrechtsänderung einen sachlichen Grund benötige,
sei auch diese Voraussetzung erfüllt. Die Neuregelung in § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG
NRW sei eingebettet in eine größere Reform des Kommunalwahlrechts. Die Betonung
des Systems der Mehrheitswahl sei auch zu dem Zweck erfolgt, die Gesamtanzahl der
Wahlgänge zu reduzieren. Weiter solle auf diese Weise die demokratische Legitimation
des Gewählten gestärkt und der Grundsatz der Einmaligkeit der Wahl unterstrichen
werden. Dem Ziel der Erhöhung der Wahlbeteilung bei den Kommunalwahlen habe der
Verfassungsgerichtshof Verfassungsrang beigemessen.
43
3. Auch die Landesregierung beantragt,
44
den Antrag zurückzuweisen.
45
Sie hält den Normenkontrollantrag ebenfalls für unbegründet und trägt im Wesentlichen
vor:
46
a) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Wahlsystem beschränkten sich auf
die Einhaltung der Wahlrechtsgrundsätze. Diese konkretisierten als Ausprägung des
Demokratieprinzips zugleich die Anforderungen an das Legitimationsniveau. Gemessen
daran sei die Ausgestaltung der Bürgermeister- und Landratswahl in § 46 c Abs. 2 Satz
2 KWahlG NRW nicht zu beanstanden, zumal das zu erreichende Legitimationsniveau
geringer anzusetzen sein dürfte als für die Wahlen zu den Kommunalvertretungen. Eine
Wahl nach dem Prinzip der relativen Mehrheit sei insbesondere mit dem Grundsatz der
Gleichheit der Wahl vereinbar. Aus Sicht der Wahlgleichheit müsse im Falle des
Mehrheitswahlsystems nur sichergestellt sein, dass die Stimmen mit gleichem Zählwert
und auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise abgegeben würden. Die
Einhaltung dieser Voraussetzungen gewährleiste auch die relative Mehrheitswahl. Die
Behauptung der Antragsteller, durch die Abschaffung der Stichwahl werde für kleinere
Parteien und Wählergruppen ein faktischer Zwang zu einer Vorabkoalition begründet,
sei nicht plausibel. Sie werde durch die seit der Neufassung des
Kommunalwahlgesetzes vorliegenden empirischen Befunde nicht gestützt. Abgesehen
davon sei nicht erkennbar, dass eine durch die relative Mehrheitswahl gegebenenfalls
bewirkte höhere Wahrscheinlichkeit von gemeinsamen Wahlvorschlägen gegen den
Grundsatz der Wahlgleichheit verstoße.
47
b) Das System der relativen Mehrheitswahl einschließlich der Möglichkeit gemeinsamer
Wahlvorschläge sei auch mit dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl vereinbar.
Für den Wähler sei vor dem Wahlakt erkennbar, welche Personen sich um ein Mandat
bewerben würden und wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der
Wahlbewerber auswirken könne. Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl verlange
nicht, dass der Wähler nicht nur rechtlich, sondern auch "faktisch" die Möglichkeit haben
müsse, seine politischen Präferenzen ohne Rücksicht auf den Erfolgswert der Stimme
abzugeben. Die Verfassung schütze den Wähler nicht davor, sich bei seiner
Wahlentscheidung den politischen Realitäten stellen zu müssen.
48
c) Entgegen dem Vortrag der Antragsteller führe das relative Mehrheitsprinzip nicht
systematisch dazu, dass der gewählte Kandidat die Mehrheit der abgegebenen
Stimmen gegen sich habe. Diese Behauptung werde durch die Ergebnisse der unter der
Geltung des bisherigen Wahlsystems durchgeführten Direktwahlen der Bürgermeister
und Landräte in Nordrhein-Westfalen widerlegt. Ganz überwiegend habe der
Wahlgewinner schon im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit erreicht. Dies bedeute,
dass für eine große Mehrzahl der Kommunen die Abschaffung der Stichwahl ohne
Auswirkung gewesen wäre. Die Zahlen für die Kommunalwahlen 2004 zeigten zudem,
dass in allen kreisfreien Städten und Kreisen, in denen Stichwahlen erforderlich
gewesen seien, die Sieger weniger als die Hälfte der in der Hauptwahl abgegebenen
gültigen Stimmen auf sich vereinigt hätten. Wenn man also negativen Mehrheiten eine
abgeschwächte Legitimationswirkung beimessen wolle, dann gelte dies in mindestens
gleicher Weise auch für das Stichwahlsystem. Das durch die Stichwahl vermittelte
Legitimationsniveau sei keinesfalls höher als bei der relativen Mehrheitswahl. Im
Gegenteil vermittele die im zweiten Wahlgang im Vergleich zum ersten Wahlgang
teilweise deutlich niedrigere Wahlbeteiligung dem Sieger der Stichwahl eine geringere
Legitimation.
49
d) Soweit sich die Antragsteller auf die Kommunalwahlgesetze und
Gemeindeordnungen anderer Bundesländer beriefen, würden sie verkennen, dass es
sich dabei um einfache Gesetze und nicht um Verfassungsbestimmungen handele.
50
Gemeinsame verfassungsrechtliche Grundüberzeugungen ließen sich daraus nicht
ableiten. Auch die Regelungen über die Wahl des Bundeskanzlers und der
Ministerpräsidenten sowie des Bundespräsidenten seien ohne Relevanz für das
demokratische Legitimationsniveau, das der Wahl von Bürgermeistern und Landräten
zugrunde zu legen sei. Deren Stellung sei mit derjenigen der kommunalen
Spitzenbeamten nicht vergleichbar. Den von den Antragstellern darüber hinaus
angeführten internationalen Verfassungsbestimmungen komme im vorliegenden
Zusammenhang keine Aussagekraft zu.
e) Die Rügen der Antragsteller in Bezug auf die Chancengleichheit der politischen
Parteien und Wählervereinigungen sowie ihrer Kandidaten und Wähler führten zu keiner
abweichenden verfassungsrechtlichen Beurteilung. Der Grundsatz der
Chancengleichheit sei nicht verletzt. Dies gelte auch hinsichtlich des Umstandes, dass
kleinere Parteien und Wählervereinigungen durch die relative Mehrheitswahl
möglicherweise eher veranlasst sein könnten, sich auf einen gemeinsamen
Wahlvorschlag zu verständigen. Sofern solche Absprachen getroffen würden, sei dies
Ausdruck der faktisch unterschiedlichen Chancen, in der Gunst des Wählers
berücksichtigt zu werden. Es sei indes Teil der politischen Wirklichkeit, dass die
Parteien – auch in Abhängigkeit von ihrer Größe – in der Wählergunst unterschiedlich
erfolgreich seien. Bilde sich diese politische Wirklichkeit im jeweiligen Wahlsystem ab,
bedeute dies nicht, dass das Wahlsystem als solches die Chancengleichheit der
politischen Parteien und Wählervereinigungen verletze.
51
B.
52
Der Antrag ist gemäß Art. 75 Nr. 3 LV NRW, § 12 Nr. 6, § 47 Buchst. a) des
Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) zulässig. Die zur Überprüfung gestellte
Regelung des Kommunalwahlgesetzes kann als Landesrecht im
Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit der Landesverfassung geprüft
werden. Der Antrag ist wie erforderlich von mehr als einem Drittel der insgesamt 187
Mitglieder des Landtags gestellt worden.
53
C.
54
Der Antrag ist unbegründet. § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW in der Fassung des
Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom 9. Oktober 2007 (GV. NRW.
S. 374, 377) ist mit der Landesverfassung vereinbar. Die Regelung verletzt keine
Grundsätze des demokratischen Rechtsstaats im Sinne von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 LV NRW
i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Sie verstößt auch weder gegen die Grundsätze der
gleichen Wahl und der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb noch gegen den
Grundsatz der unmittelbaren Wahl.
55
I.
56
1. Die Landesverfassung schreibt in Art. 78 Abs. 1 LV NRW vor, dass die Organe
gemeindlicher Selbstverwaltung gewählt werden müssen. Sie genügt damit dem
Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG, dessen Geltung als Landesverfassungsrecht
Art. 1 Abs. 1 LV NRW vermittelt (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 18. Februar 2009 - 24/08 -
, DVBl. 2009, 516; OVGE 47, 304, 305). Die Volkswahl der Bürgermeister und Landräte
mit relativer Mehrheit genügt dem Demokratieprinzip in der Ausprägung, dass die
personale Ausübung von Staatsgewalt in Exekutivämtern auf das Volk zurückführbar
57
sein muss (vgl. VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 307 ff.; OVGE 39, 292, 294 f., jeweils m.
w. N.).
a) Die dem Gesetzgeber vorbehaltenen Regelungen des kommunalen Wahlrechts
müssen außer den Wahlrechtsgrundsätzen der allgemeinen, unmittelbaren, freien,
gleichen und geheimen Wahlen nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch den
Homogenitätsvorgaben von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und damit insbesondere den
Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes genügen.
Hierzu zählen zumindest die Erfordernisse, die für die freiheitliche demokratische
Grundordnung des Grundgesetzes entwickelt worden sind, sowie die durch Art. 79 Abs.
3 GG auf Bundesebene verfassungsfesten Grundsätze, wie sie in Art. 1 und 20 GG
niedergelegt sind. Die mithin auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern
vorgegebene Grundentscheidung des Art. 20 Abs. 2 GG für die Volkssouveränität und
die daraus folgenden Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation
von Staatsgewalt verlangen, dass sich die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die
Ausübung staatlicher Befugnisse auf das Staatsvolk zurückführen lassen und
grundsätzlich ihm gegenüber verantwortet werden. Dieser notwendige
Zurechnungszusammenhang lässt sich auf verschiedene Weise, nicht nur in einer
bestimmten Form herstellen. Entscheidend ist, dass ein hinreichender Gehalt an
demokratischer Legitimation erreicht wird (vgl. BVerfGE 107, 59, 87 f.; VerfGH NRW,
Urteil vom 18. Februar 2009 – VerfGH 24/08 -, DVBl. 2009, 516 f., m. w. N.).
58
Die Ausübung von Staatsgewalt ist dann demokratisch legitimiert, wenn sich die
Bestellung der Amtsträger – personelle Legitimation vermittelnd – auf das Staatsvolk
zurückführen lässt und das Handeln der Amtsträger selbst eine ausreichende sachlich-
inhaltliche Legitimation erfährt (VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 307 ff.; OVGE 39, 292,
294 f.). Ein Amtsträger ist uneingeschränkt personell legitimiert, wenn er sein Amt im
Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits
personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat (BVerfGE
107, 59, 87 f.).
59
b) Nach diesen Maßgaben verlangt die Landesverfassung - ebenso wie das
Grundgesetz - anders als für kommunale Vertretungen nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
keine Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten. Dementsprechend stand auch die
frühere Wahl der Hauptverwaltungsbeamten durch die kommunalen Vertretungen im
Einklang mit dem Demokratieprinzip und vermittelte eine hinreichende Legitimation (vgl.
BVerfGE 93, 37, 67; BVerfGE 83, 60, 72/73; BVerfGE 47, 253, 275; BVerwGE 118, 101,
104). Entscheidet sich der Wahlgesetzgeber für eine Direktwahl von Bürgermeistern und
Landräten, so muss er bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens die grundlegenden
Anforderungen beachten, die für demokratische Wahlen gelten. Demnach sind an
allgemeinpolitische Wahlen auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 28 Abs.
1 Satz 2 GG besondere, aus dem Demokratieprinzip abzuleitende Anforderungen zu
stellen (vgl. BVerwGE 118, 345, 347; BVerwGE 118, 101, 104/105; siehe auch BVerfG,
3. Kammer des Zweiten Senats, Beschluss vom 14. Januar 2008 – 2 BvR 1975/07 –,
DVBl. 2008, 236, Rn. 30).
60
2. a) Zu den fundamentalen Prinzipien der Demokratie gehört das Mehrheitsprinzip. Das
Grundgesetz als demokratische Ordnung sieht vor, dass grundlegende staatliche
Entscheidungen nach Maßgabe der Mehrheitsregel getroffen werden (BVerfGE 44, 125,
141; BVerfGE 29, 154, 165; BVerfGE 1, 299, 315; vgl. z.B. Art. 42 Abs. 2, Art. 52 Abs. 3,
Art. 54 Abs. 6, Art. 63, Art. 67 Abs. 1 GG; für die nordrhein-westfälische
61
Landesverfassung vgl. z.B. Art. 44 Abs. 2, Art. 52 LV NRW). Dem demokratischen
Mehrheitsprinzip liegt die Erkenntnis zu Grunde, dass Einstimmigkeit in der politischen
Realität unerfüllbar ist. Neben der Teilhabe an Herrschaft muss ein legitimes
demokratisches System auch gewährleisten, dass Entscheidungen getroffen werden.
Deshalb erfolgt die Festlegung von Mehrheitsregeln stets in einem Spannungsverhältnis
von breiter Partizipation und Effektivität. Eine Mehrheitsentscheidung gilt unter diesen
Bedingungen als die größtmögliche Annäherung an Freiheit und Gleichheit. Das
demokratische Mehrheitsprinzip zielt darauf ab, dass die Verbindlichkeit der getroffenen
Entscheidungen von der Gesamtheit der Bürger hingenommen wird (vgl. z.B. Heun, Das
Mehrheitsprinzip in der Demokratie, 1983, S. 100 ff. und 175 ff.; Gusy, Das
Mehrheitsprinzip im demokratischen Staat, AöR 106 [1981], S. 329 ff.; siehe auch
BVerfGE 44, 125, 141 ff.). Mehrheitsentscheidungen sind für die Minderheit nur
hinnehmbar, wenn alle stimmberechtigten Bürger am Wahlakt – neben der Beachtung
der anderen Wahlrechtsgrundsätze – gleichberechtigt teilnehmen können.
b) Das Grundgesetz selbst sieht unterschiedliche Mehrheitsformen von qualifizierten (z.
B. Art. 79 Abs. 2 GG) bis zu relativen Mehrheiten (vgl. Art. 54 Abs. 6 Satz 2, Art. 63 Abs.
4 Satz 3 GG) vor. Es enthält aber – ebenso wie die Landesverfassung – weder
geschriebene noch ungeschriebene Vorgaben zur Ausgestaltung der Mehrheitsregel im
Bereich des Kommunalwahlrechts.
62
aa) Zwar lässt sich der Ausgestaltung der im Grundgesetz geregelten Personenwahlen
die Wertung entnehmen, dass bei der Besetzung von besonders herausgehobenen
staatspolitischen Ämtern eine relative Mehrheit erst dann hinreichend sein soll, wenn
eine absolute Mehrheit nicht erreichbar ist. Art. 63 Abs. 2 GG für die Wahl des
Bundeskanzlers und Art. 54 Abs. 6 Satz 1 GG für die Wahl des Bundespräsidenten
sehen jeweils die Anwendung der absoluten Mehrheit vor. Gewählt ist, wer die Stimmen
der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags bzw. der Bundesversammlung im Sinne
des Art. 121 GG erhält. Erst wenn diese Mehrheit weder im ersten noch in einem
zweiten Wahlgang erreicht wird, ist in einem weiteren Wahlgang gewählt, wer die
meisten Stimmen auf sich vereinigt (Art. 63 Abs. 4 Sätze 1 und 3, Art. 54 Abs. 6 Satz 2
GG).
63
bb) Ein vergleichbares Bild ergibt sich auf der Ebene des Landesverfassungsrechts für
die Ministerpräsidentenwahl. Auch Art. 52 Abs. 1 LV NRW bestimmt, dass der
Ministerpräsident grundsätzlich mit mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl der
Mitglieder des Landtags gewählt wird. Kommt danach eine Wahl nicht zustande, finden
ein zweiter und gegebenenfalls ein dritter Wahlgang statt, in dem gewählt ist, wer mehr
als die Hälfte der abgegebenen Stimmen erhält. Ergibt sich keine solche Mehrheit, ist
eine Stichwahl zwischen den beiden Vorgeschlagenen durchzuführen, die die höchste
Stimmenzahl erhalten haben (Art. 52 Abs. 2 LV NRW). Ähnliche
Wahlverfahrensregelungen finden sich in den Landesverfassungen Brandenburgs (Art.
83 BbgVerf), Mecklenburg-Vorpommerns (Art. 42 M-VVerf), Niedersachsens (Art. 29
Abs. 1, Art. 30 Nds.Verf), Sachsens (Art. 60 SächsVerf), Sachsen-Anhalts (Art. 65
VerfLSA), Schleswig-Holsteins (Art. 26 Abs. 3 und 4 SchlHVerf) und Thüringens (Art. 70
ThürVerf). In Baden-Württemberg bedarf es zur Wahl des Ministerpräsidenten zwingend
der Mehrheit der Mitglieder des Landtags (Art. 46 Abs. 1 LV BW). Das Gleiche gilt für die
Wahl des Ministerpräsidenten in Hessen (Art. 101 Abs. 1 HessVerf), in Rheinland-Pfalz
(Art. 98 Abs. 2 Satz 1 Rh-PfVerf) und im Saarland (Art. 87 Abs. 1 Satz 1 SaarlVerf) sowie
für die Wahl des Ersten Bürgermeisters/der ersten Bürgermeisterin in Hamburg (Art. 34
Abs. 1 HmbVerf). Lediglich für die Wahl des Ministerpräsidenten in Bayern sowie für die
64
Wahl des Regierenden Bürgermeisters in Berlin und des Präsidenten des Senats in
Bremen genügt jeweils die (einfache) Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 44 Abs.
1 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 BayVerf, Art. 56 Abs. 1 VvB, Art. 107 BremLVerf). Eine
zusätzliche Anforderung ergibt sich in diesen Fällen allerdings über das Quorum zur
Beschlussfähigkeit. Die Beschlussfähigkeit des Bayerischen Landtags bzw. des
Berliner Abgeordnetenhauses setzt die Anwesenheit der Mehrheit ihrer Mitglieder
voraus (Art. 23 Abs. 2 BayVerf, Art. 43 Abs. 1 VvB). Die bremische Landesverfassung
verlangt für die Beschlussfähigkeit der Bürgerschaft die Teilnahme (mindestens) der
Hälfte ihrer Mitglieder (Art. 89 BremVerf).
c) Aus diesem verfassungsrechtlichen Befund lassen sich aber schon mit Rücksicht auf
die fehlende Vergleichbarkeit der Wahlen keine zwingenden Vorgaben für die
Ausgestaltung der Mehrheitsregel im Zusammenhang mit der (Direkt-) Wahl der
Bürgermeister- und Landräte auf Kommunalwahlebene ableiten. Die Legitimation der
Staatsgewalt auf Gemeinde- bzw. Kreisebene muss gemäß Art. 78 Abs. 1 LV und Art. 28
Abs. 2 GG auf das Wahlvolk zurückgeführt werden können. Die Bestellung der
konkreten Amtswalter ist Sache gemeindlicher und kreislicher Personalhoheit.
Staatsgewalt auf kommunaler Ebene ist abgeleitete Staatsgewalt. Wie die Legitimation
des Zurückführens der Staatsgewalt auf das kommunale Volk ausgestaltet sein soll,
entscheidet der parlamentarische Gesetzgeber.
65
aa) Den urgewählten Bürgermeistern und Landräten kommt nach der nordrhein-
westfälischen Kommunalverfassung eine hervorgehobene Stellung zu.
66
Der Bürgermeister leitet als Hauptverwaltungsbeamter die Gemeindeverwaltung. Er
leitet als Vorsitzender die Ratssitzung und vertritt die Gemeinde nach außen. Er
repräsentiert überdies die Gemeinde. Eine vergleichbare Rechtsstellung kommt dem
Landrat zu. Mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 9.
Oktober 2007 ist das Amt des Hauptverwaltungsbeamten weiter gestärkt worden, indem
u.a. die Amtszeit auf sechs Jahre verlängert wurde und damit eine Entkoppelung von
der Wahl der Kommunalvertretungen erfolgte (vgl. zu den gesetzgeberischen Zielen LT
NRW-Drs. 14/3979, S. 144, 160).
67
bb) Der verfassungsrechtliche Hintergrund für die Ausgestaltung der Wahlen zum
Bundespräsidenten und Bundeskanzler sowie zu den Ministerpräsidenten unterscheidet
sich derart von Stellung und Funktionen der kommunalen Vertretungsorgane, dass sich
Rückschlüsse auf verfassungsrechtliche Bindungen für die Ausformung der
Mehrheitsregel bei der Bürgermeister- und Landratswahl verbieten.
68
Das Grundgesetz erstrebt mit dem in Art. 63 GG vorgesehenen Modus für die Wahl zum
Bundeskanzler eine parlamentarisch verankerte, handlungsfähige Regierung.
Handlungsfähig bedeutet nicht nur, dass der Bundeskanzler mit politischem
Gestaltungswillen die Richtlinien der Politik bestimmt und dafür die Verantwortung trägt
(Art. 65 Satz 1 GG), sondern hierfür auch eine Mehrheit der Parlamentsabgeordneten
hinter sich weiß (BVerfGE 114, 121, 149). Dem entspricht es, dass Art. 63 GG die Wahl
des Bundeskanzlers mit absoluter Mehrheit (Kanzlermehrheit) anstrebt und nur
ausnahmsweise die relative Mehrheit genügen lässt. Eine entsprechende Zielsetzung
liegt in Nordrhein-Westfalen der Ausgestaltung der Wahl des Ministerpräsidenten
zugrunde. Auch hier wird mit dem Regelfall der absoluten Mehrheitswahl die
Sicherstellung möglichst klarer und stabiler Regierungsverhältnisse auf der Basis einer
hinreichenden parlamentarischen Mehrheit bezweckt.
69
Demgegenüber handelt es sich bei Gemeindevertretungen und Kreistagen nicht um
Parlamente im staatsrechtlichen Sinne. Die kommunalen Vertretungen sind Organe der
Verwaltung, denen in erster Linie verwaltende Tätigkeiten anvertraut sind. Sie nehmen
nur in diesem Rahmen Rechtsetzungsaufgaben wahr. Gemeindevertretungen und
Kreistage haben auch keine Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares
Gremium (BVerfGE 120, 82, 112). Zudem garantiert die in der nordrhein-westfälischen
Kommunalverfassung verankerte Direktwahl des Bürgermeisters und Landrats
weitgehend eine funktionierende Kommunalverwaltung unabhängig von den
Mehrheitsverhältnissen in der Kommunalvertretung. Die unmittelbare Wahl durch das
Volk sowie die Entkoppelung von den Wahlen zu den Vertretungen sichern dem
Bürgermeister und dem Landrat eine besondere institutionelle Unabhängigkeit. Damit ist
bereits nach der Kommunalverfassung vorgesehen, dass Bürgermeister und Landrat
auch mit einem kommunalen Vertretungsorgan zusammenarbeiten können und müssen,
in dem die parteipolitischen Mehrheiten nicht notwendigerweise der eigenen
Parteizugehörigkeit entsprechen (BVerfGE 120, 82, 117 f.).
70
Ebenso ist die Ausgestaltung der Wahl des Bundespräsidenten durch seine besondere
Stellung als Staatsoberhaupt geprägt. Die wahlrechtlichen Bestimmungen zielen darauf
ab, dem Bundespräsidenten – entsprechend der ihm zukommenden Bedeutung im
Verfassungsgefüge – eine eigenständige demokratische Legitimation zu vermitteln, die
ihm gegenüber den anderen Staatsorganen Selbststand verschafft (vgl. Nettesheim,
Bundesversammlung und Wahl des Bundespräsidenten, in: Handbuch des
Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 63 Rn. 1 f.). Aus Art. 54 Abs. 6 GG lassen sich daher
keine Folgerungen im Sinne zwingender Vorgaben für die Ausformung der
Mehrheitsregel bei der Wahl des kommunalen Spitzenorgans ziehen.
71
d) Mehrheitsentscheidungen nach Maßgabe der einfachen Abstimmungsmehrheit oder
unter Anwendung der relativen Mehrheit sind in anderen (wahl-)rechtlichen
Zusammenhängen als zulässig anerkannt. So enthält Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG – ebenso
wie Art. 44 Abs. 2 LV NRW – den Grundsatz, dass Beschlüsse des Parlaments nach
dem Prinzip der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst werden. Auch bestehen
keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegenüber einem Wahlsystem, in dem
Wahlkreisbewerber unter Anwendung der relativen Mehrheitsregel gewählt werden (vgl.
dazu z.B. BVerfGE 95, 335, 355 ff.; BVerfGE 41, 399, 423; BVerfGE 11, 351, 362). Das
Gleiche gilt hinsichtlich der Abstimmungsmehrheit bei Sachentscheidungen und
Personalwahlen, die durch die Kommunalvertretung erfolgen (vgl. BVerfGE 120, 82,
119).
72
3. Zwingende Vorgaben für die Ausgestaltung des Mehrheitsprinzips bei der
Bürgermeister- und Landratswahl lassen sich auch nicht aus einem Vergleich mit dem
Kommunalwahlrecht in den übrigen (Flächen-)Bundesländern ableiten.
73
a) Allerdings ergibt die Gesamtschau der kommunalwahlrechtlichen Praxis den nahezu
einhelligen Befund, dass der Gesetzgeber bei der Wahl der Bürgermeister und Landräte
die absolute Mehrheitsregel als Grundtypus der Mehrheit favorisiert. So findet sich in
einer Vielzahl der Bundesländer ein Stichwahlsystem. Die
Kommunalwahlgesetzgebung anderer Länder lässt eine relative Mehrheit erst dann
genügen, wenn in einem vorangehenden Wahlgang eine absolute Mehrheit nicht erzielt
werden konnte.
74
In Baden-Württemberg ist als Bürgermeister gewählt, wer mehr als die Hälfte der
gültigen Stimmen der Bürger erhält. Entfällt auf keinen Bewerber mehr als die Hälfte der
gültigen Stimmen, findet eine Neuwahl statt. Es entscheidet dann die höchste
Stimmenzahl (§ 45 GemO BW). Der Landrat wird durch die Kreisräte gewählt. Gewählt
ist, wer mehr als die Hälfte der Stimmen aller Kreisräte auf sich vereinigt. Wird eine
solche Mehrheit nicht erreicht, findet ein zweiter Wahlgang statt. Erhält auch hierbei kein
Bewerber mehr als die Hälfte der Stimmen aller Kreisräte, ist ein dritter Wahlgang
durchzuführen. Gewählt ist, wer die höchste Stimmenzahl erreicht (§ 39 Abs. 5 LKrO
BW). In Bayern ist als erster Bürgermeister bzw. als Landrat gewählt, wer mehr als die
Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen der Wahlberechtigten erhält. Erhält niemand
diese Mehrheit, findet eine Stichwahl unter den zwei Personen statt, die bei der ersten
Wahl die höchsten Stimmenzahlen erhalten haben. Bei der Stichwahl ist gewählt, wer
von den abgegebenen gültigen Stimmen die höchste Stimmenzahl erreicht (Art. 40 Abs.
1, Art. 46 des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes). Vergleichbare Bestimmungen
gelten für die Wahl des (hauptamtlichen) Bürgermeisters und Landrats in Hessen (§ 39
HGO, § 37 HKO), in Mecklenburg-Vorpommern (§§ 37 Abs. 1, 116 Abs. 1 KV M-V, §§
56, 64 KWahlG M- V), in Niedersachsen (§ 61 Abs. 1 Satz 1 NGO, § 55 Abs. 1 Satz 1
NLO, §§ 1, 45 g, 45 l NKWahlG), in Rheinland-Pfalz (§ 53 Abs. 1 GemO Rh-Pf, § 46
Abs. 1 LKO Rh- Pf), im Saarland (§ 56 Abs. 1, § 177 Abs. 1 des
Kommunalselbstverwaltungsgesetzes, §§ 72, 79 SaarKWahlG), in Sachsen-Anhalt (§
58 Abs. 1, Abs. 2 GO LSA, § 47 Abs. 1 und 2 LKO LSA) und in Schleswig-Holstein (§§
57 Abs. 1, 57 b GO SchlH, §§ 43 Abs. 1, 45 KrO SchlH, § 47 des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes). Abweichend erfolgt in Schleswig-Holstein die Wahl der
ehrenamtlichen Bürgermeister durch die Gemeindevertretung. Die Wahl bedarf der
Mehrheit von mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreter. Wird
diese Mehrheit nicht erreicht, so wird über dieselben vorgeschlagenen Personen erneut
abgestimmt. Erhält keine der Personen die erforderliche Mehrheit, findet eine Stichwahl
zwischen zweien statt. Gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält. Bewirbt sich nur
eine Person und erhält sie weder im ersten noch im zweiten Wahlgang die Stimmen von
mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreter, ist die Wahl in einer
späteren Sitzung zu wiederholen (§ 52 GO SchlH). In Brandenburg ist als Bürgermeister
gewählt, wer mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen der
wahlberechtigten Bürger erhalten hat, sofern diese Mehrheit mindestens 15 vom
Hundert der wahlberechtigten Personen umfasst (§ 72 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1
BbgKWahlG). Erhält kein Bewerber diese Mehrheit, findet eine Stichwahl statt. Gewählt
ist, wer die Mehrheit nach § 72 Abs. 2 Satz 1 BbgKWahlG erreicht hat. Erhält kein
Bewerber diese Mehrheit, so wählt die Vertretung den Bürgermeister. Für die Wahl des
Landrats gilt § 72 Abs. 2 BbgKWahlG entsprechend (§ 126 des
Kommunalrechtsreformgesetzes). In Sachsen wird der Bürgermeister von den Bürgern
und sonstigen Wahlberechtigten nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl gewählt.
Gewählt ist, wer mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen erhält. Entfällt auf keinen
Bewerber mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen, findet eine Neuwahl statt. Es
entscheidet dann die höchste Stimmenzahl (§ 48 SächsGemO). Für die Wahl des
Landrats gilt Entsprechendes (§ 44 SächsLKrO).
75
Lediglich in Thüringen besteht eine § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW vergleichbare
Regelung. Als Bürgermeister bzw. Landrat ist gewählt, wer die meisten der
abgegebenen gültigen Stimmen der Wahlberechtigten erhalten hat (§ 28 Abs. 3, § 106
Abs. 2 ThürKO, § 24 Abs. 1, Abs. 8, § 28 ThürKWahlG).
76
b) Dieser Befund mag eine gewachsene Tradition bei der Wahlentscheidung über die
77
kommunale Verwaltungsspitze widerspiegeln. Diese Tradition lässt sich jedoch –
anders als im Fall der maximalen Frist zwischen Wahl und Konstituierung neu
gewählter Kommunalvertretungen (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 18. Februar 2009 –
VerfGH 24/08 -, DVBl. 2009, 516, 517) – nicht auf eine gemeinsame
Verfassungsüberzeugung zurückführen. Es fehlt an einer entsprechenden Rückbindung
an geltende Verfassungsbestimmungen bzw. die Verfassungswirklichkeit, die es
rechtfertigen könnte, daraus zwingende Vorgaben für den Wahlmodus bei der
Direktwahl der Bürgermeister- und Landräte abzuleiten. Die Gesamtschau der
bundesweiten kommunalwahlrechtlichen Praxis bewegt sich vielmehr auf der einfach-
gesetzlichen Ebene. Beschränkungen des Gestaltungsspielraums des nordrhein-
westfälischen Wahlgesetzgebers können sich daraus nicht ergeben.
4. a) Innerhalb des umschriebenen verfassungsrechtlichen Rahmens genießen die
Länder im staatsorganisatorischen Bereich Autonomie bei der Regelung des
Wahlsystems und Wahlrechts zu ihren Parlamenten und kommunalen
Vertretungsorganen des Volkes (BVerfGE 99, 1, 11). Mangels weiterer Vorgaben in der
nordrhein-westfälischen Verfassung verfügt der Landesgesetzgeber bei der
Ausgestaltung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte über einen weiten
Gestaltungsspielraum. Dieser Entscheidungsspielraum wird allerdings durch die Pflicht
des Wahlgesetzgebers eingeschränkt, das ausgewählte Wahlsystem ungeachtet
verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten in seinen Grundelementen folgerichtig zu
gestalten. Ferner darf der Gesetzgeber keine strukturwidrigen Elemente einführen (zum
Grundsatz der Systemgerechtigkeit vgl. BVerfGE 120, 82, 103 f.). Entscheidet er sich für
eine Änderung im Wahlsystem, bedarf es dafür eines sachlichen Grundes.
78
b) Darüber hinaus ist der Gesetzgeber verpflichtet, nach Maßgabe des gewählten
Systems die aus dem Demokratieprinzip folgenden Wahlrechtsgrundsätze zu wahren.
79
aa) Der über Art. 28 Abs. 1 GG durch das Demokratieprinzip gewährleistete Grundsatz
der gleichen Wahl sichert – gemeinsam mit dem Grundsatz der allgemeinen Wahl – die
Egalität der Staatsbürger. Er ist zudem Ausprägung des Demokratieprinzips, das auf der
Ebene des Landesverfassungsrechts durch Art. 2 LV NRW garantiert ist (vgl. VerfGH
NRW, Urteil vom 16. Dezember 2008 – VerfGH 12/08 –, NWVBl. 2009, 98 m. w. N.). Der
Grundsatz der gleichen Wahl gebietet, dass alle Staatsbürger das aktive und passive
Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Daraus folgt für das
Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen
Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss (vgl. BVerfGE 120, 82,
102 m. w. N.). Dieser Maßstab wirkt sich in den Systemen der Mehrheits- und
Verhältniswahl unterschiedlich aus. Dem Zweck der Mehrheitswahl entspricht es, dass
nur den für den Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen ein Erfolgswert zukommt.
Die auf den oder die Minderheitenkandidaten entfallenden Stimmen bleiben hingegen
unberücksichtigt.
80
Der Grundsatz der Chancengleichheit für Wahlbewerber verlangt, dass jeder Partei,
jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten
im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Bewerbung um ein
Wahlamt eingeräumt werden (BVerfGE 120, 82, 104). Das Recht auf Chancengleichheit
im politischen Wertbewerb findet für politische Parteien seine Grundlage in Art. 21 Abs.
1 GG, dessen Grundsätze als Landesverfassungsrecht unmittelbar auch in den Ländern
gelten (vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 304, 305 m. w. N.). Der Grundsatz gilt
gleichermaßen für andere Gruppen oder Bewerber, die mit den politischen Parteien in
81
den Wettbewerb um Wählerstimmen treten (BVerfG, Beschluss vom 17. April 2008 – 2
BvL 4/05 –, NVwZ 2008, 998, 1000 m. w. N.).
Sowohl der Grundsatz der gleichen Wahl als auch das Recht auf Chancengleichheit im
politischen Wettbewerb sind wegen des Zusammenhangs mit dem egalitären
demokratischen Prinzip im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen
(vgl. BVerfGE 120, 82, 102, 105 m. w. N.). Sie gebieten jedoch nicht, die sich im Hinblick
auf Größe, politisches Gewicht und Leistungsfähigkeit ergebenden Unterschiede
zwischen den konkurrierenden Parteien, Wählergruppen und Bewerbern
auszugleichen, um allen dieselbe Ausgangslage im politischen Wettbewerb zu
verschaffen. Der Staat darf die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen
(BVerfGE 104, 287, 300; BVerfGE 69, 92, 109).
82
bb) Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl verlangt ein Wahlverfahren, in dem der
Wähler vor dem Wahlakt erkennen kann, welche Personen sich zur Wahl stellen und
wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der Wahlbewerber
auswirken kann. Jede Stimme muss bestimmten oder bestimmbaren Wahlbewerbern
zugerechnet werden. Für den Grundsatz der Unmittelbarkeit ist zwar nicht entscheidend,
dass die Stimme tatsächlich die vom Wähler beabsichtigte Wirkung entfaltet. Jedoch
muss eine positive Beeinflussung des Wahlergebnisses möglich sein (BVerfGE 121,
266, 307).
83
5. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist darauf beschränkt, die Einhaltung der
vorgegebenen verfassungsrechtlichen Bindungen und Schranken zu überwachen. Es
ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs zu prüfen, ob der Landesgesetzgeber
innerhalb des ihm verfassungsrechtlich eingeräumten Spielraums für die Gestaltung des
Wahlrechtssystems eine zweckmäßige oder rechtspolitisch vorzugswürdige Lösung
gefunden hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. März 2009 – 2 BvC 3/07 u. 4/07 –, DVBl. 2009,
511, Rn. 116; BVerfGE 95, 408, 420 m. w. N.).
84
II.
85
Nach diesen Maßgaben erweist sich die Neuregelung in § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG
NRW als mit der Landesverfassung vereinbar. Mit der Ausgestaltung der Bürgermeister-
und Landratswahlen als Direktwahl in einem Wahlgang mit relativer Mehrheit hält sich
der Landesgesetzgeber innerhalb des ihm von Verfassungs wegen eingeräumten
Gestaltungsspielraums. Bei einer Volkswahl mit relativer Mehrheit ist der Amtsgewinn
für Bürgermeister und Landrat demokratisch legitimiert. Die Regelung verstößt auch
weder gegen die Grundsätze der gleichen und unmittelbaren Wahl noch liegt ein
Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb vor.
86
1. Die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte in einem Wahlgang mit relativer
Mehrheit trägt auf der Basis der vom Gesetzgeber zugrunde gelegten tatsächlichen und
normativen Grundlagen dem verfassungsrechtlichen Erfordernis demokratischer
Legitimation von Staatsgewalt ausreichend Rechnung.
87
a) Der Gesetzgeber hat sich bei der Neuregelung in § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW
mit dem Wegfall der Stichwahl von der Erwägung leiten lassen, dass unter dem
bisherigen Wahlmodus bei den Stichwahlen die Wahlbeteiligung häufig deutlich
niedriger lag als im ersten Wahlgang. Ferner hat er darauf abgestellt, dass in der
Vergangenheit in etwa drei Viertel der Fälle die Wahlsieger bei den Bürgermeister- und
88
Landratswahlen bereits im ersten Wahlgang, also mit absoluter Mehrheit gewählt
worden sind. Der Gesetzgeber hat sich dabei auf entsprechendes Zahlenmaterial zu
den Kommunalwahlen 1999 und 2004 gestützt. Ausgehend davon ist er zu der
Einschätzung gelangt, dass die Bündelung der Wahlentscheidung auf einen einzigen
Wahltermin zu einer breiteren demokratischen Legitimation des gewählten Kandidaten
führt, weil der Wahl im Vergleich zu einer Stichwahl regelmäßig eine höhere
Wahlbeteiligung zugrunde liegt.
Dagegen ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern. Der Gesetzgeber hat
die Änderung im Wahlmodus für die Bürgermeister- und Landratswahlen sachlich
begründet. Stützt sich der Gesetzgeber auf Einschätzungen und Prognosen, unterliegt
die gesetzliche Regelung insoweit nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen
Überprüfung. Der Verfassungsgerichtshof kann Einschätzungen und Prognosen über
die sachliche Eignung und die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nur dann
beanstanden, wenn sie im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder
eindeutig widerlegbar sind (VerfGH NRW, Urteil vom 11. Dezember 2007 – VerfGH
10/06 –, NWVBl. 2008, 223, 225; OVGE 47, 249, 254). Dafür ist hier nichts ersichtlich,
zumal die Neuregelung in § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW von einer weiteren
Neuerung begleitet wird. Gemäß § 46 d Abs. 3 KWahlG NRW sind nunmehr
gemeinsame Wahlvorschläge zulässig. Dadurch ermöglicht der Wahlgesetzgeber in
verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise eine Konzentration der Bewerberzahl und
erhöht damit die Wahrscheinlichkeit, dass der Wahlsieger die absolute Mehrheit der
abgegebenen gültigen Stimmen auf sich vereinigt.
89
b) Die gesetzgeberische Begründung für die Regelung in § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG
NRW verliert auch nicht deshalb an Tragfähigkeit, weil es infolge der Abkoppelung der
Bürgermeister- und Landratswahlen von den Wahlen zu den Kommunalvertretungen zu
einem weiterem Wahltermin kommt. Es ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu
beanstanden, wenn der Gesetzgeber sich bei der Entscheidung für den Wegfall der
Stichwahl unter Inblicknahme der Auswirkungen einer anderweitigen
Gesetzesänderung auch davon leiten lässt, durch den Verzicht auf eine Stichwahl die
Gesamtzahl an Wahlterminen nicht zu erhöhen. Er bewegt sich damit innerhalb des ihm
bei der Wahlgesetzgebung eingeräumten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums.
90
c) § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW erweist sich nicht mit Rücksicht auf § 46 c Abs. 2
Satz 4 KWahlG NRW als systemwidrig. Die den beiden Regelungen zugrunde
liegenden Sachverhalte sind nicht vergleichbar. Die zusätzliche Sicherung, die § 46 c
Abs. 2 Satz 4 KWahlG NRW für den Fall nur eines Wahlvorschlags vorsieht, beruht auf
dem Umstand, dass es an einem Kandidatenwettbewerb fehlt. Dies birgt die Gefahr
einer vergleichsweise geringen Mobilisierung der Wahlberechtigten. Um eine
hinreichende demokratische Legitimation des Kandidaten sicherzustellen, verlangt § 46
c Abs. 2 Satz 4 KWahlG NRW ein bestimmtes Mindestquorum. Die Ausgangslage im
Fall von § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW ist demgegenüber eine gänzlich andere. Es
treten mindestens zwei Bewerber gegeneinander an. Die damit gegebene
Wettbewerbslage lässt eine Wahlbeteiligung in einer Größenordnung erwarten, die der
Wahlentscheidung ein ausreichendes Legitimationsniveau vermittelt und daher den
Verzicht auf ein Mindestquorum rechtfertigt.
91
2. § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW verletzt weder den Grundsatz der Wahlgleichheit
noch den Grundsatz der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb. Allen
Wählerstimmen kommt der gleiche Zählwert und dieselbe rechtliche Erfolgschance zu.
92
In Bezug auf die politischen Parteien und Wählergruppen sowie ihre Wahlbewerber sind
Gleichheitsgesichtspunkte durch die Festlegung einer Mehrheitsregel mit geringeren
Anforderungen und den Wegfall der Stichwahl schon deshalb nicht berührt, weil hierbei
weder rechtlich noch faktisch eine Differenzierung zwischen den verschiedenen
Wahlbewerbern erfolgt. Alle haben dieselben Chancen, die relative Mehrheit zu
erringen. Dass Wähler bei der Personenwahl mit nur einem Wahlgang dazu neigen
mögen, "taktisch" zu wählen – das heißt ihre Stimmen nicht dem vermeintlich
chancenlosen Wunschkandidaten zukommen zu lassen, sondern sie einem aus ihrer
Sicht aussichtsreicheren Kandidaten zu geben –, ist eine generelle Folge der
Mehrheitswahl, berührt aber nicht die Chancengleichheit unter den politischen Parteien,
Wählergruppen und ihren Wahlbewerbern. Entsprechendes gilt, soweit politische
Parteien und Wählergruppen im Hinblick auf ihrer Einschätzung nach geringe
Erfolgschancen zugunsten eines gemeinsamen Wahlvorschlags (§ 46 d Abs. 3 KWahlG
NRW) von der Aufstellung eines eigenen Kandidaten absehen. Wie bereits ausgeführt
gebietet der Grundsatz der Chancengleichheit nicht, vorgegebene Unterschiede
zwischen den konkurrierenden Bewerbern und Bewerbergruppen auszugleichen.
3. Danach verstößt § 46 c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW auch nicht gegen den Grundsatz
der unmittelbaren Wahl. Die Regelung gewährleistet ebenso wie der bisherige
Wahlmodus, dass der Wähler vor dem Wahlakt erkennen kann, welche Personen sich
zur Wahl stellen und wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der
Wahlbewerber auswirken kann.
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4. Der Gesetzgeber ist allerdings gehalten, die Wahlverhältnisse daraufhin im Blick zu
behalten, ob das bestehende Wahlsystem den erforderlichen Gehalt an demokratischer
Legitimation auch zukünftig zu vermitteln vermag. Ändern sich die tatsächlichen oder
normativen Grundlagen wesentlich, kann sich hinsichtlich der Zulässigkeit der
Direktwahl der Bürgermeister und Landräte auf der Basis eines einzigen Wahlgangs mit
relativer Mehrheit eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung ergeben. Findet
der Wahlgesetzgeber in diesem Sinne veränderte Umstände vor, muss er ihnen
Rechnung tragen (vgl. BVerfGE 120, 82, 108).
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