Urteil des StGH Niedersachsen vom 29.01.2015

Gericht

Niedersächsischen Staatsgerichtshof

Aktenzeichen

StGH 7/13

Entschieden

29.01.2015

Schlagworte

Regierung , Kategorie , Verweigerung , Fraktion , Exekutive , Eingriff in grundrechte , Niedersachsen , Kontrolle , Ausschuss , Kommunikation

StGH Niedersachsen: regierung, kategorie, verweigerung, fraktion, exekutive, eingriff in grundrechte, niedersachsen, kontrolle, ausschuss, kommunikation

--- kein Dokumenttitel vorhanden ---

1. Akten im Sinne des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV sind alle willentlich

zusammengeführten Unterlagen und elektronischen Dokumente, die eine bestimmte

Angelegenheit betreffen und sich im Verfügungsbereich der Landesregierung

befinden, unabhängig von der Art und dem Ort der Aufbewahrung und der

Speicherung.

2. Das Recht, die Aktenvorlage nach Art. 24 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 NV wegen einer

wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der

Landesregierung zu verweigern, dient dem Schutz der Freiheit und Offenheit der

Willensbildung innerhalb der Landesregierung in ihrem gubernativen

Aufgabenbereich, also ihrer staatsleitenden und richtunggebenden Tätigkeit. Dieses

Verweigerungsrecht besteht nur, wenn nach einer Abwägung im Einzelfall das

Interesse an einer freien und offenen Willensbildung innerhalb der Landesregierung

das parlamentarische Informationsinteresse überwiegt.

3. Zentrale Abwägungsgesichtspunkte sind auf der einen Seite, dass Unterlagen aus

dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über

den Prozess der Willensbildung geben, um so schutzwürdiger sind, je näher sie der

gubernativen Entscheidung stehen. Auf der anderen Seite kommt dem

parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um

die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb

der Regierung geht.

4. Die Verweigerung der Aktenvorlage ist nach Art. 24 Abs. 3 Satz 2 NV durch die

Landesregierung gegenüber den die Aktenvorlage Begehrenden im unmittelbaren

zeitlichen Zusammenhang mit der Verweigerung zu begründen. Die Nachholung

einer fehlenden oder die Ergänzung einer unzureichenden Begründung, insbesondere

in einem nachfolgenden verfassungsgerichtlichen Verfahren, ist ausgeschlossen. Die

Begründung muss den Verweigerungsgrund substantiiert und nachvollziehbar

bezeichnen. Die Begründungstiefe ist abhängig vom Gegenstand und Umfang des

Aktenvorlagebegehrens sowie der Nähe der Akten zum innersten Bereich der

Willensbildung der Landesregierung. Aktenteile, die in einem unmittelbaren

sachlichen Zusammenhang stehen, können zu Komplexen zusammengefasst und mit

einheitlicher Begründung versehen werden.

5. Ein Unterschied zwischen dem Aktenvorlagerecht eines Untersuchungsausschusses

und sonstiger Ausschüsse nach Art. 24 Abs. 2 NV besteht nicht.

Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 24.10.2014, 7/13, StGH 7/13

Tenor

Die Antragsgegnerin hat die Antragsteller zu 1. und 2. in deren Rechten aus Art. 24

Abs. 2 Satz 1 NV verletzt, soweit sie über die Unterlagen des

Landwirtschaftsministeriums, lfde. Nr. 18 (Vorgänge aus dem Vorzimmer StS), lfde. Nr.

33, Seite 4 bis 10, 97 bis 102 und 204 bis 235 (Klausurtagung des Ministers 2013),

lfde. Nr. 45 (Unterlagenkonvolut aus der Aktentasche von StS Paschedag), lfde.

Nr. 46 (Unterlagenkonvolut des Pers. Referenten des Ministers), lfde. Nr. 47

(Unterlagen Schreibtisch StS), lfde. Nr. 48 (Unterlagenkonvolut der Leiterin des

Ministerbüros), lfde. Nr. 49 (Unterlagenkonvolut des Ministers) und der Staatskanzlei,

lfde. Nr. 8, Seite 1, 2, 4 bis 9, 19 bis 24, 26 bis 30, 32 bis 34, 36 bis 40 und 42 bis 48

(Handakte der Regierungssprecherin) sowie die Einzelverbindungsnachweise und die

Terminkalender hinaus die Vorlage der mit den Begehren vom 28. und 30. August

sowie vom 3. und 10. September 2013 und den Beweisbeschlüssen Nrn.1, 2 und 5

vom 27. September 2013 angeforderten Unterlagen verweigert.

Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt.

Gründe

Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Frage, ob die Niedersächsische

Landesregierung ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht zur unverzüglichen und

vollständigen Vorlage von Akten aus Art. 24 Abs. 2 NV hinreichend nachgekommen

ist.

Nach Bildung der amtierenden Landesregierung im Februar 2013 wurde Herr Udo

Paschedag, bis dahin Staatssekretär in Nordrhein-Westfalen, zum Staatssekretär im

Niedersächsischen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

ernannt. In der Folge kam es zu kritischen Medienberichten insbesondere über die

Anschaffung des Dienstwagens, die Klimaanlage im Dienstzimmer und die Besoldung

des Staatssekretärs Paschedag.

Nach einer aktuellen Stunde hierzu im Niedersächsischen Landtag am 28. August 2013

beantragten am selben Tage sechs Mitglieder des Ausschusses für Haushalt und

Finanzen des Niedersächsischen Landtags, von denen fünf die Antragsteller zu 1. sind,

die Vorlage von Akten der Landesregierung zu diesen Sachverhalten.

Am 29. August 2013 kündigte Ministerpräsident Weil an, Staatssekretär Paschedag in

den einstweiligen Ruhestand versetzen zu wollen. Vor dem Hintergrund der aktuellen

Diskussion sei die Voraussetzung für eine weitere erfolgreiche Zusammenarbeit nicht

mehr gegeben. Die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand wurde am 3. September

2013 vollzogen.

Die Antragsteller zu 1. beantragten am 30. August ergänzend "Einsicht in die

Terminkalender" und am 3. September 2013 weiter ergänzend "eine Aktenvorlage der

Einzelverbindungsnachweise für die Mobil- und Festnetzapparate" der Staatssekretäre

Paschedag und Mielke, der Minister Meyer und Wenzel sowie des Ministerpräsidenten

Weil. In seiner Sitzung am 4. September 2013 schloss sich der Haushaltsausschuss

einvernehmlich den drei Aktenvorlagebegehren an. Am 10. September 2013

beantragten die Antragsteller zu 1. auch Zugang zu sämtlichen auf dem Dienst-PC des

Staatssekretärs Paschedag befindlichen Dokumenten, die Wiederherstellung gelöschter

Daten und die Sicherung des Datenbestandes auf dem Dienst-PC.

Auf Antrag der Fraktionen der CDU und der FDP im Niedersächsischen Landtag und

aufgrund der Beschlussempfehlung des Ältestenrats beschloss der Niedersächsische

Landtag in seiner Sitzung am 26. September 2013 die Einsetzung des 22.

Parlamentarischen Untersuchungsausschusses "Vorgänge in der Dienstzeit des

Staatssekretärs a.D. Udo Paschedag". Der Untersuchungsauftrag (LT-Drs. 17/620)

bezog sich auf alle Vorgänge von der Versetzung nach Niedersachsen bis zur

Versetzung in den einstweiligen Ruhestand. In seiner konstituierenden Sitzung am 27.

September 2013 beschloss der Untersuchungsausschuss, dessen Mitglieder die

Antragsteller zu 2. sind, Beweis zu erheben "durch die Beiziehung aller Akten, die die

Landesregierung dem Ausschuss für Haushalt und Finanzen aufgrund der Verlangen

aus den Schreiben von Ausschussmitgliedern vom 28. August, 30. August, 3.

September und 10. September 2013 vorgelegt hat oder noch vorliegen wird" (sog.

Beweisbeschluss Nr. 1). Weiter beschloss der Untersuchungsausschuss, Beweis zu

erheben "durch die Beiziehung aller dazu bei der Landesregierung und in ihren

Geschäftsbereichen vorhandenen Akten, Urkunden, sonstigen Schriftstücke und

elektronischen Dokumente" (sog. Beweisbeschluss Nr. 2). Außerdem verlangte der

Untersuchungsausschuss die Vorlage sämtlicher im Zusammenhang mit der Versetzung

stehenden Akten "der Landesregierung Nordrhein-Westfalen" (sog. Beweisbeschluss

Nr. 5).

Die Antragsgegnerin identifizierte hierauf Akten mit einem Umfang von 10.765 Seiten

als von dem Aktenvorlagebegehren betroffen. Davon legte sie 6.018 Seiten sowohl den

Antragstellern zu 1. als auch den Antragstellern zu 2. vor. Die Vorlage der übrigen

4.747 Seiten verweigerte sie und begründete dies in mehreren Schreiben.

In einem Schreiben vom 25. September 2013 bildete die Antragsgegnerin gegenüber

dem Haushaltsausschuss sechs Kategorien von Verweigerungsgründen und ordnete

diesen die einzelnen Aktenseiten zu. Die Kategorien lauten: a) – unmittelbare

Betroffenheit schutzwürdiger Belange Dritter –, b) – muss hinsichtlich der

schutzwürdigen Belange mit betroffenen Dritten noch abgestimmt werden –, c) –

Kernbereich der Exekutive –, d) – Bestandteil des laufenden Verfahrens –, e) – kein

Zusammenhang mit dem Vorlagebegehren – und f) – staatsanwaltschaftliches

Ermittlungsverfahren –. Dabei verweigerte die Antragsgegnerin die Vorlage zahlreicher

Akten vollständig, bei anderen Akten nahm sie Schwärzungen vor und in einem dritten

Bereich verlangte sie besondere Schutzmaßnahmen zur Sicherung der Vertraulichkeit.

In einem Schreiben vom 5. November 2013 bildete die Antragsgegnerin gegenüber

dem Untersuchungsausschuss für den Verweigerungsgrund der Kategorie c) –

Kernbereich der Exekutive – zwölf Unterkategorien und ordnete auch diesen die nicht

vorgelegten einzelnen Aktenseiten zu.

Im Einzelnen hatte die "Untergliederung der Kategorie c" folgenden Inhalt:

Vorbereitung der Beantwortung von kleinen/mündlichen oder dringlichen

Anfragen im Landtag

Vorbereitung von Reden und Redebeiträgen von Mitgliedern der

Landesregierung im Landtag

Vorbereitung der Reaktion auf Medienanfragen/Autorisierung von

Medienbeiträgen und Interviews

c 4. Vorbereitung von Pressemitteilungen und Pressekonferenzen

c 5. Politische Bewertung der Berichterstattung in den Medien

c 6. Abstimmung über die Teilnahme an politischen Veranstaltungen

c Auswertung von Landtagsdiskussionen für die Landesregierung im

Auswertung von Landtagsdiskussionen für die Landesregierung im

Hinblick auf das weitere politische Agieren der Landesregierung

Festlegung von politischen Konsequenzen/das weitere

Regierungshandeln

c 9. Ermittlung von Haushaltsspielräumen

c 10. Vorbereitung von Entscheidungen der Landesregierung

11.

Vorbereitung von Leitungsentscheidungen in den obersten

Landesbehörden

12.

Vorbereitung von sonstigen Stellungnahmen der Landesregierung

gegenüber dem Landtag

In einem weiteren Schreiben vom 5. November 2013 an den Haushaltsausschuss gab

die Antragsgegnerin dessen Begehren auf Vorlage der Terminkalender teilweise statt,

lehnte das Begehren auf Vorlage der Einzelverbindungsnachweise ab und beschied den

Antrag auf Zugang zu Dokumenten auf dem Dienst-PC Paschedag dahin, dass diese

Dokumente bereits sämtlich als Akten zugänglich gemacht worden seien.

Das Nordrhein-Westfälische Ministerium für Klimaschutz, Landwirtschaft, Natur- und

Verbraucherschutz stellte dem Untersuchungsausschuss mit Schreiben vom 18.

November 2013 den "Emailverkehr des Versetzungsvorgangs" zur Verfügung.

Mit ihrem am 3. Dezember 2013 bei dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof

eingegangenen Antrag haben die Antragsteller zu 1. und 2. und die Fraktion der CDU

im Niedersächsischen Landtag als Antragstellerin zu 3. die Feststellung begehrt, dass die

Antragsgegnerin der ihr obliegenden verfassungsrechtlichen Pflicht zur unverzüglichen

und vollständigen Vorlage von Akten nicht in der gebotenen Weise entsprochen hat.

Die Antragsteller machen geltend, nach der neueren Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts erstrecke sich die parlamentarische Kontrollkompetenz bei

bereits abgeschlossenen Vorgängen grundsätzlich auch auf den Bereich der

regierungsinternen Willensbildung. Insbesondere ein Untersuchungsausschuss verfüge

über umfassende Informationsrechte. Es habe eine Abwägung stattzufinden zwischen

dem Informationsinteresse des Parlaments und dem Geheimhaltungsinteresse der

Regierung. Das parlamentarische Informationsinteresse gewinne insbesondere dann an

Gewicht, wenn es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße oder vergleichbarer

Missstände gehe. Soweit die Regierung als Verwaltungsspitze tätig sei, könne der

Schutz der Eigenverantwortung der Exekutive ohnehin nur eingeschränkt gelten. Im

vorliegenden Fall fehle es insbesondere an einer zureichenden Begründung für die

Vorlageverweigerung. Eine solche Begründung müsse die maßgebenden tatsächlichen

und rechtlichen Erwägungen einzelfallbezogen, also für jedes einzelne Dokument,

substantiiert und nachvollziehbar wiedergeben. Statt einer substantiierten Begründung

seien die Ausführungen pauschal und formelhaft.

Auch die in den E-Mails dokumentierte Kommunikation sei vom Aktenvorlagerecht

umfasst. Anderenfalls würde die zunehmende elektronische Kommunikation innerhalb

der Ministerialverwaltung das bereits vorhandene strukturelle Informationsdefizit des

Parlaments noch verstärken. Im Übrigen habe die Antragsgegnerin nicht hinreichend

berücksichtigt, dass sie Akten auch unter dem Vorbehalt einer vertraulichen Behandlung

im Landtag hätte vorlegen können.

Die Antragsteller haben zunächst beantragt,

1. festzustellen, dass die Antragsgegnerin die Antragsteller zu 1. und 3. in ihrem

Recht aus Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV dadurch verletzt hat, dass sie dem

Akteneinsichtsbegehren von fünf Ausschussmitgliedern der Fraktion der CDU im

Haushaltsausschuss vom 28. August 2013 nicht in der verfassungsrechtlich

gebotenen Weise entsprochen und damit gegen ihre gegenüber dem Ausschuss

und seinen Mitgliedern bestehende Verpflichtung zur unverzüglichen und

vollständigen Aktenvorlage verstoßen hat,

2. festzustellen, dass die Antragsgegnerin die Antragsteller zu 2. und 3. in ihrem

Recht aus Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV dadurch verletzt hat, dass sie dem

Akteneinsichtsbegehren des Untersuchungsausschusses nach Maßgabe der

Beweisbeschlüsse Nr. 1, 2 und 5 vom 27. September 2013 nicht in der

verfassungsrechtlich gebotenen Weise entsprochen und damit gegen ihre

gegenüber dem Ausschuss und seinen Mitgliedern bestehende Verpflichtung auf

unverzügliche und vollständige Aktenvorlage verstoßen hat.

In der mündlichen Verhandlung am 25. Juli 2014 haben die Antragsteller ihren Antrag

zu 2. erweitert und beantragen insoweit nunmehr,

festzustellen, dass die Niedersächsische Landesregierung die Antragsteller zu 2.

und 3. in ihren Rechten aus Art. 24 Abs. 2 Satz 1 und 27 NV dadurch verletzt

hat, dass sie dem Akteneinsichts- und Beweiserhebungsbegehren des 22.

Parlamentarischen Untersuchungsausschusses nach Maßgabe der

Beweisbeschlüsse Nr. 1, 2 und 5 vom 27. September 2013 nicht entsprochen und

damit gegen ihre gegenüber dem Ausschuss und seinen Mitgliedern bestehende

Verpflichtung auf unverzügliche und vollständige Aktenvorlage verstoßen hat.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Sie wendet ein, sie habe sich bei der Beurteilung des Vorliegens von

Verweigerungsgründen an der Entscheidung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs

vom 15. Mai 1996 orientiert, der im Gegensatz zur Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts und der anderen Landesverfassungsgerichte den Prozess der

regierungsinternen Willensbildung auch bei abgeschlossenen Vorgängen weitgehend

der parlamentarischen Kontrolle entziehe. Dies sei wichtig für die Offenheit und

Freimütigkeit der Diskussion. Denn andernfalls müssten die an der internen

Willensbildung Beteiligten befürchten, dass ihre Äußerungen in Parlamentsausschüssen

publik werden. Eine Kontrollbefugnis gegenüber den an der internen Willensbildung

der Landesregierung beteiligten Beamten und Angestellten kenne die Niedersächsische

Verfassung ohnehin nicht. Die Verfassungsrechtslage in Niedersachsen unterscheide sich

wesentlich von denen im Bund und in Schleswig-Holstein. Auch die Differenzierung

zwischen einem Bereich der Staatsleitung und einem Bereich der Verwaltung, wie dies

in Berlin gelte, sei auf Niedersachsen nicht übertragbar. Die Funktionsfähigkeit und

Eigenverantwortung der Exekutive sei vielmehr umfassend geschützt. Das Vertrauen in

diese Rechtsprechung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs sei schutzwürdig. Wenn

sich daran etwas ändere, würden Unterlagen künftig gar nicht mehr in die Akten

gelangen.

Infolge der verstärkten elektronischen Kommunikation träfen Vorlagebegehren heute

auf uneinheitlich geführte Datenbestände, die auch unterschiedlich zu behandeln seien.

Es gebe heute drei, wenn nicht sogar vier Kategorien von "Akten", nämlich erstens die

klassischen, papiergebundenen Sach- und Personalakten ("Sachakten"), zweitens

weitgehend elektronische Kommunikationsvorgänge, die der politischen Diskussion

zuzuordnen seien ("Landtagsakten"), und drittens Aktenbestände, die lediglich durch

das gemeinsame Medium und einen gemeinsamen Speicherort miteinander verbunden

seien, denen aber eine inhaltliche Verbindung fehle und die in erheblichem Umfang bis

zum Vorlagebegehren noch gar nicht ausgedruckt gewesen seien ("Mailakten").

Schließlich komme noch ein schwer kategorisierbarer Bereich hinzu, den man als

"Unterlagenkonvolut" bezeichnet habe.

Die Sachakten seien den Antragstellern praktisch uneingeschränkt zur Verfügung

gestellt worden. Die Vorbereitung von Personalentscheidungen bedürfe des besonderen

Schutzes und Unterlagen hierzu müssten streng genommen gar nicht vorgelegt werden;

man habe dies aber freiwillig weitgehend doch getan. Bei den Landtagsakten seien die

Unterlagen zur Beantwortung von Anfragen im Parlament, zur Positionierung der

Landesregierung in aktuellen Stunden oder zur Positionierung in öffentlichen

Darstellungen ausnahmslos dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung

zuzurechnen und daher nicht vorgelegt worden. Auch die Mailakten sowie die

Unterlagenkonvolute unterfielen diesem Bereich und seien deshalb weitgehend nicht

vorgelegt worden. Im Übrigen seien Unterlagen von Mitarbeitern, die in ihrer sachlichen

Zuständigkeit gehandelt hätten, nicht als vertraulich behandelt worden, wohl aber,

soweit Mitarbeiter selbst Gegenstand des Verwaltungshandelns gewesen seien. Daraus

folge, dass Personalakten ebenso wie Kabinettsprotokolle vertraulich seien. Die

Unterlagenkonvolute habe man zunächst nicht vorgelegt, dies dann aber in Vollzug des

Beweisbeschlusses Nr. 2 nachgeholt.

Im Übrigen gehe der Vorwurf fehl, die Abwägung sei unzureichend erfolgt. Tatsächlich

sei diese Abwägung für jede einzelne Aktenseite vorgenommen worden, was lediglich

aus Kapazitäts- und Zeitgründen nicht für jede Seite durch ein darauf bezogenes

Sondergutachten dokumentiert worden sei. Schließlich sei das Gewicht des

Aufklärungsinteresses im vorliegenden Fall auch nicht annähernd mit dem der vom

Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fälle vergleichbar.

Der Niedersächsische Landtag hat davon abgesehen, eine Stellungnahme gegenüber

dem Staatsgerichtshof abzugeben.

Die in der Antragsschrift vom 3. Dezember 2013 gestellten Anträge der Antragsteller zu

1. und 2. sind zulässig (I.). Der in der mündlichen Verhandlung am 25. Juli 2014

erweiterte Antrag der Antragsteller zu 2. (II.) und die Anträge der Antragstellerin zu 3.

sind unzulässig (III.).

Die in der Antragsschrift vom 3. Dezember 2013 gestellten Anträge der Antragsteller zu

1. und 2. sind zulässig.

Das Aktenvorlagebegehren und die daran anknüpfende Frage des Bestehens eines

verfassungsrechtlichen Aktenvorlagerechts der Antragsteller zu 1. und 2. sind ebenso

wie die Frage von Inhalt und Grenzen der Aktenvorlagepflicht der Antragsgegnerin

tauglicher Antragsgegenstand eines Organstreitverfahrens (vgl. Art. 54 Nr. 1 NV, § 30

NStGHG in Verbindung mit § 64 Abs. 1 BVerfGG).

Die fünf Antragsteller zu 1. sind gemäß Art. 54 Nr. 1 NV antragsberechtigt. Sie sind

Mitglieder des fünfzehnköpfigen Ausschusses für Haushalt und Finanzen des

Niedersächsischen Landtags. Als solche haben sie am 28. August 2013 einen Antrag auf

Einsicht in Akten der Landesregierung gestellt, die den Staatssekretär a.D. Paschedag

betreffen. Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV räumt einem Fünftel der Ausschussmitglieder jedes

Ausschusses das Recht ein, von der Landesregierung die (unverzügliche und

vollständige) Vorlage von Akten zum Gegenstand einer Ausschusssitzung zu verlangen.

Die fünf Antragsteller bilden ein Drittel der Ausschussmitglieder und erfüllen damit das

Antragsquorum. Sie sind zugleich eine mit eigenen Rechten ausgestattete qualifizierte

Minderheit des Haushaltsausschusses (vgl. BVerfGE 113, 113 (120)) und damit "andere

Beteiligte" im Sinne von Art. 54 Nr. 1 NV, die "durch diese Verfassung mit eigenen

Rechten ausgestattet sind".

Auch die fünf Antragsteller zu 2. sind antragsberechtigt in diesem Sinn. Sie sind

Mitglieder des 22. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses, der sich aus dreizehn

Mitgliedern zusammensetzt (siehe Niederschrift über die erste, nicht-öffentliche Sitzung

des 22. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses vom 27. September 2013, S. 2).

Sie erfüllen mit mehr als einem Drittel der Ausschussmitglieder ebenfalls das

Antragsquorum des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV.

Die Antragsteller zu 1. und zu 2. sind auch antragsbefugt gemäß Art. 54 Nr. 1 NV, §§ 8

Nr. 6, 30 NStGHG in Verbindung mit § 64 Abs. 1 BVerfGG. Sie behaupten eine

Verletzung eigener durch die Verfassung übertragener Rechte oder Pflichten durch ein

Handeln oder Unterlassen der Antragsgegnerin, und eine solche ist auch nicht von

vornherein ausgeschlossen.

Die in der Antragsschrift vom 3. Dezember 2013 gestellten Anträge der Antragsteller zu

1. und 2. wahren die Sechsmonatsfrist des Art. 54 Nr. 1 NV, § 30 NStGHG in

Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG. Bei einem Unterlassen ist für den Fristbeginn

auf die erkennbare Erfüllungsverweigerung der Antragsgegnerin abzustellen

(vgl. BVerfGE 4, 250 (269); 131, 152 (191)). Die Antragsgegnerin hat in mehreren

Schreiben zwischen dem 25. September 2013 und zuletzt dem 26. November 2013

Akten übersandt und zugleich die Vorlage bestimmter Akten verweigert. Die Frist

begann daher für die Antragsteller zu 1. frühestens am 25. September 2013 mit dem

Schreiben des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und

Verbraucherschutz als Antwort auf das Aktenvorlagebegehren von sechs Mitgliedern

des Ausschusses für Haushalt und Finanzen vom 28. August 2013, mit dem die

Herausgabe eines Teils der verlangten Akten verweigert worden ist. Für die Antragsteller

zu 2. liegt der Fristbeginn frühestens am 7. Oktober 2013, da unter diesem Datum die

Aktenvorlage gegenüber dem 22. Parlamentarischen Untersuchungsausschuss teilweise

abgelehnt worden ist.

II.

Der in der mündlichen Verhandlung am 25. Juli 2014 erweiterte Antrag der

Antragsteller zu 2., mit dem sie über den ursprünglichen Antrag hinaus die Feststellung

einer Verletzung ihrer Rechte aus Art. 27 NV begehren, ist unzulässig. Er wahrt die

Sechsmonatsfrist des Art. 54 Nr. 1 NV, § 30 StGHG in Verbindung mit § 64 Abs. 3

BVerfGG nicht.

Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG gilt auch für die Bezeichnung der verletzten

Vorschrift (vgl. BVerfGE 24, 252 (257 f.); Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu,

BVerfGG, § 64 Rn. 129), denn der Antragsgegenstand wird auch durch die

Bezeichnung der Vorschriften gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG bestimmt. Zwar kommt es

nicht auf die bloße Wortfassung oder die wörtliche Bezeichnung, sondern auf das aus

der Antragsbegründung erkennbare prozessuale Begehren der Antragsteller an

(vgl. BVerfGE 68, 1 (68); Bethge, a.a.O., § 64 Rn. 122). Hier haben die Antragsteller

bis zur mündlichen Verhandlung aber ausweislich der bis dahin gestellten Anträge und

der hierauf bezogenen Antragsbegründung ausschließlich die Verletzung ihrer Rechte

aus Art. 24 Abs. 2 NV geltend gemacht. Daneben haben sie lediglich allgemein auf die

Bedeutung des Untersuchungsrechts für das Parlament hingewiesen und Art. 27 NV nur

ein einziges Mal erwähnt. Eine Verletzung dieses Rechts haben sie indes nicht gerügt

und auch nicht geltend gemacht, dass sie aufgrund der weiter reichenden

strafprozessualen Befugnisse des Untersuchungsausschusses nicht bloß "Akten",

sondern darüber hinaus auch sonstige, der strafprozessualen Sachverhaltsaufklärung

unterliegende Beweismittel herausverlangen. Entgegen der erstmals in der mündlichen

Verhandlung geäußerten Auffassung der Antragsteller erweitert Art. 27 NV auch nicht

den Aktenbegriff des Art. 24 NV, sofern ein Untersuchungsausschuss das

Aktenvorlagebegehren stellt. Die Rechte des Art. 24 NV und des Art. 27 NV stehen

vielmehr unabhängig nebeneinander.

III.

Die Anträge der Antragstellerin zu 3. sind unzulässig. Ihr fehlt die nach Art. 54 Nr. 1

NV, §§ 8 Nr. 6, 30 NStGHG in Verbindung mit § 64 Abs. 1 BVerfGG erforderliche

Antragsbefugnis.

Die Antragstellerin zu 3. ist die Fraktion der CDU im Niedersächsischen Landtag und

nicht die Fraktion der CDU im Ausschuss für Haushalt und Finanzen des

Niedersächsischen Landtags oder die Fraktion der CDU im 22. Parlamentarischen

Untersuchungsausschuss des Niedersächsischen Landtags als sog. "Fraktion im

(Untersuchungs-)Ausschuss" (vgl. zu diesem Begriff BVerfGE 113, 113 (114, 120)).

Als Fraktion im Niedersächsischen Landtag ist die Antragstellerin zu 3. im

Organstreitverfahren zwar grundsätzlich antragsberechtigt. Hierfür genügt es nach

Art. 54 Nr. 1 NV und § 8 Nr. 6 NStGHG, dass sie überhaupt durch die Verfassung oder

in der Geschäftsordnung des Landtages mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Derart

eigene Rechte der Parlamentsfraktion ergeben sich etwa aus Art. 19 Abs. 2 NV und aus

§ 48 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GO LT (vgl. zur Parteifähigkeit der

Parlamentsfraktion im Organstreitverfahren: BVerfGE 100, 266, (268) (Kosovo-

Einsatz); Nds. StGH, Urt. v. 17.8.2012 - StGH 1/12 -, LVerfGE 23, 221 (227 f);

Urt. v. 19.1.1963 - StGH 3/62 -, OVGE 17, 508, (510) (Mindeststärke einer Fraktion);

Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktion, S. 665 jeweils m.w.N.).

Der Antragstellerin zu 3. fehlt jedoch die Antragsbefugnis. Sie kann nicht geltend

machen, dass sie durch eine Maßnahme oder Unterlassung der Antragsgegnerin in ihren

durch die Niedersächsische Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder

unmittelbar gefährdet ist. Es kann dahinstehen, ob einer Fraktion oder einer Fraktion im

Ausschuss die besonderen Rechte des Art. 24 Abs. 2 NV überhaupt als eigene Rechte

zustehen. Jedenfalls ist die Verletzung oder Gefährdung eines etwaigen

Aktenvorlagerechts der Fraktion der CDU im Niedersächsischen Landtag hier deshalb

ausgeschlossen, weil die Antragsteller zu 1. und 2. die Anträge auf Aktenvorlage in den

Ausschüssen jeweils als deren Mitglieder, nicht aber als "Fraktion im Ausschuss" im

Sinne der Entscheidung BVerfGE 113, 113 (120 f.) gestellt haben. Etwas anderes ergibt

sich auch nicht aus den erst nach Schluss der mündlichen Verhandlung von der

Antragstellerin zu 3. eingereichten Unterlagen. Diese bestätigen vielmehr, dass die

Aktenvorlagebegehren ausschließlich von den Antragstellern zu 1. und 2. an die

Antragsgegnerin gerichtet worden sind.

Die Antragsbefugnis kann auch nicht darauf gestützt werden, dass der Landtag als das

Organ, dem die Antragstellerin zu 3. angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung

der Antragsgegnerin in seinen durch die Niedersächsische Verfassung übertragenen

Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Es kann hier dahinstehen,

ob die Fraktion dies im Wege der Prozessstandschaft geltend machen kann (BVerfGE

113, 113 (121)). Die Antragstellerin zu 3. hat einen derartigen Antrag in diesem

Organstreit nicht gestellt.

Die zulässigen Anträge der Antragsteller zu 1. und zu 2. sind in dem aus dem Tenor

ersichtlichen Umfang begründet.

Die Antragsteller zu 1. und 2. verlangen von der Antragsgegnerin weitgehend zu Recht

die Vorlage von Akten nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV. Ihr Vorlagebegehren ist zulässig

(1.). Die Antragsteller zu 1. und 2. erfüllen das Antragsquorum des Art. 24 Abs. 2

Satz 1 NV (2.). Ihr Vorlagebegehren bezieht sich auch überwiegend auf Akten im Sinne

des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV (3.).

1. Das Aktenvorlagebegehren ist zulässig. Insbesondere bezieht es sich auf zulässige

Beratungsgegenstände der Ausschüsse.

Die Befugnisse des Haushalts- und des Untersuchungsausschusses können nicht weiter

reichen als die des ganzen Parlaments (sog. Korrolartheorie, vgl. BVerfGE 1, 14 (32 ff.);

77, 1 (44); Morlok, in: Dreier, GG-Kommentar, 2. Aufl. 2006, Art. 44, Rn. 19 f.

m.w.N.; eingehend Masing, Parlamentarische Untersuchungen privater Sachverhalte,

1998, S. 18 ff.). Die Untersuchungen der Umstände der Versetzung des Staatssekretärs

a.D. Paschedag nach Niedersachsen, der Besoldung, der Anschaffung des Dienstwagens

sowie der Zimmerausstattung betreffen einen Bereich der Exekutive, der einer

umfassenden Kontrolle des Parlaments unterliegt (Art. 7 NV). Die Untersuchung

privater Sachverhalte, die Grundrechtspositionen schon im Hinblick auf den

Untersuchungsgegenstand berühren könnten, ist ersichtlich nicht beabsichtigt.

Soweit mit dem 1. Beweisbeschluss des 22. Parlamentarischen

Untersuchungsausschusses unter Bezugnahme auf den Antrag der Antragsteller zu 1.

vom 10. September 2013 die Wiederherstellung gelöschter Daten und Dokumente

sowie die Sicherung des Datenbestandes auf dem dienstlichen PC des Staatssekretärs

a.D. Paschedag verlangt worden ist, handelt es sich von vornherein nicht um ein

Aktenvorlagebegehren nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV. Im Übrigen hat die

Antragsgegnerin diesem Verlangen entsprochen. Soweit mit dem Antrag vom 10.

September 2013 und dem 1. Beweisbeschluss darüber hinaus Zugang zu sämtlichen auf

dem dienstlichen PC befindlichen Dokumenten begehrt worden ist, sind diese

Dokumente von der Antragsgegnerin ausweislich ihrer Schreiben vom 25. September

2013 und 5. November 2013 den von den Vorlagebegehren betroffenen Akten

zugeordnet worden und folglich hiernach zu beurteilen.

Soweit mit dem 5. Beweisbeschluss des 22. Parlamentarischen

Untersuchungsausschusses die unverzügliche Vorlage von Akten und Unterlagen der

Landesregierung Nordrhein-Westfalen verlangt wird, besteht ein Anspruch auf

Aktenvorlage schon deshalb nicht, weil dem Niedersächsischen Landtag hierfür die

verfassungsrechtliche Zuständigkeit fehlt. Unabhängig von der umstrittenen

Abgrenzung der Parlamentsbefugnisse gegenüber den anderen Gewalten bildet

unzweifelhaft die jeweilige Verbandskompetenz die absolute Zuständigkeitsgrenze.

Gegenüber dem Land Nordrhein-Westfalen kann das Land Niedersachsen und damit

auch der Niedersächsische Landtag keinerlei Befugnisse und Ansprüche auf

Aktenvorlage geltend machen. Er kann auch nicht nach Art. 24 Abs. 2 Satz 2 NV

Vorlage oder Zugang verlangen, sondern allenfalls nach Maßgabe des Art. 35 Abs. 1

GG um Amtshilfe bitten. Das hat die Antragsgegnerin getan. Hierauf hat das Land

Nordrhein-Westfalen mit Schreiben vom 18. November 2013 den E-Mail-Verkehr des

Versetzungsvorgangs zwischen den Ländern Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen in

ausgedruckter Form im Wege der Amtshilfe zur Verfügung gestellt. Soweit Akten und

Kommunikationsvorgänge mit dem Land Nordrhein-Westfalen danach in den

Verfügungsbereich der Antragsgegnerin gelangt sind, unterfallen sie nicht dem 5.

Beweisbeschluss, sondern den anderen Aktenvorlagebegehren und sind danach zu

beurteilen.

2. Das Antragsquorum des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV ist erfüllt.

Die Antragsteller zu 1. bilden mehr als ein Fünftel der Mitglieder des Ausschusses für

Haushalt und Finanzen und die Antragsteller zu 2. mehr als ein Fünftel der Mitglieder

des 22. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses. Das Aktenvorlagerecht steht auch

allen Ausschüssen, nicht nur den ständigen Ausschüssen, zu (a.A. Ipsen,

Niedersächsische Verfassung, Kommentar, 2011, Art. 24 Rn. 19). Weder der Wortlaut

der Norm noch die Systematik geben für eine derartige Beschränkung Anhaltspunkte.

Die gesonderte Regelung des allgemeinen Beweiserhebungsrechts für

Untersuchungsausschüsse in Art. 27 NV schließt das Aktenvorlagerecht nach Art. 24

Abs. 2 und 3 NV nicht aus.

3. Das Vorlagebegehren bezieht sich bis auf einige Ausnahmen auf Akten im Sinne des

Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV.

Der Aktenbegriff nach dieser Bestimmung ist umfassend zu verstehen (vgl. Ipsen,

a.a.O., Art. 24 Rn. 21; Bogan, in: Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur

Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 24 Rn. 16). Es gilt ein materieller

Aktenbegriff. Danach sind Akten alle willentlich zusammengeführten Unterlagen und

elektronischen Dokumente, die eine bestimmte Angelegenheit betreffen und sich im

Verfügungsbereich der Landesregierung befinden, unabhängig von der Art und dem

Ort der Aufbewahrung und der Speicherung (vgl. auch Bogan, a.a.O., Art. 24 Rn. 16;

Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2011, Art. 24 Anm.

3).

Von diesem Aktenbegriff geht ersichtlich auch die Antragsgegnerin nach dem

Gemeinsamen Runderlass des Ministeriums für Inneres, der Staatskanzlei und der

übrigen Ministerien (Aktenordnung und Aktenplan für die niedersächsische

Landesverwaltung (Nds. AktO) vom 18. August 2006 (Nds. MBl. S. 1226), zuletzt

geändert am 16. Februar 2012 (Nds. MBl. S. 188), aus. Diese Aktenordnung gilt nach

der ausdrücklichen Anordnung in § 18 Abs. 4 Satz 2 der Gemeinsamen

Geschäftsordnung der Landesregierung und der Ministerien in Niedersachsen (GGO)

vom 30. März 2004 (GVBl. S. 107), zuletzt geändert am 10. Dezember 2013 (Nds.

GVBl. S. 337), auch für die Arbeit der Landesregierung, der Staatskanzlei sowie der

Ministerien. Nach der Nds. AktO kann eine Akte als elektronische Akte, Papierakte oder

als eine Kombination von beiden (Hybridakte) geführt werden (Nr. 4.1 Satz Nds.

AktO). Akten sollen vorzugsweise elektronisch geführt werden (Nr. 2.1 Satz 4 Nds.

AktO). Papier- und Hybridakten sollen nur gebildet werden, wenn aus rechtlichen oder

wirtschaftlichen Gründen auf Papierdokumente nicht verzichtet werden kann. Im

elektronischen und im Papierteil der Hybridakte ist auf den jeweils anderen Teil der

Akte zu verweisen. Der elektronische Teil der Hybridakte ist der führende Teil der Akte,

aus dem sich die maßgeblichen Informationen ergeben (Nr. 4 Sätze 2 bis 4 Nds. AktO).

Elektronisch empfangene, erstellte oder versandte vorgangsrelevante Dokumente sind

bei papiergebundener Aktenführung auszudrucken und zusammen mit den

Geschäftsgangs- und Bearbeitungsvermerken und dem Nachweis der Versendung des

Dokuments (z.B. E-Mail-Kopf) zu den Akten zu nehmen (Nr. 7.3 Satz 1 Nds. AktO).

Das Verwaltungshandeln muss nachvollziehbar und transparent sein. Es sind (hierzu)

vollständige und beweiskräftige Akten zu bilden (Nr. 2.1 Sätze 1 und 2 Nds. AktO).

Liegt nach diesen – von der Antragsgegnerin erlassenen – Bestimmungen eine Akte vor,

unterfällt sie ohne Weiteres auch dem verfassungsrechtlichen Aktenbegriff des Art. 24

Abs. 2 Satz 1 NV.

Der Aktenbegriff ist auch nicht deswegen enger zu fassen, weil zum Zeitpunkt der

Verfassungsgebung im Jahr 1993 die Informationsspeicherung auf Papier und in der

Form von herkömmlichen Akten als Grundlage exekutiven Handelns erfolgte und

elektronische Speichermedien und elektronische Kommunikation kaum bekannt waren.

Die partielle Ersetzung papiergebundener Akten durch elektronischen

Informationsaustausch und elektronische Speicherung führt nicht zu einer

Einschränkung des Aktenbegriffs auf Papierakten.

Ein Ausschluss elektronischer Kommunikation und Speicherung aus dem Aktenbegriff

würde auch im Widerspruch zur sonstigen Rechtsordnung stehen. Soweit neuere

Rechtsnormen die Aktenvorlagepflichten der Exekutive regeln, beziehen sie die

elektronischen Informationstechniken ausdrücklich ein. Seit der Neufassung vom 22.

März 2005 umfasst die Vorlagepflicht gemäß § 99 VwGO neben "Urkunden und

Akten" explizit auch "elektronische Dokumente". Außerdem gewährleistet das Gesetz

zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes – das

Informationsfreiheitsgesetz – seit dem 5. September 2005 für alle Bürger den Zugang zu

amtlichen Informationen, die in § 2 als "jede amtlichen Zwecken dienende

Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung" definiert werden. Der

Anspruch eines jeden Bürgers auf Informationszugang kann grundsätzlich nicht weiter

reichen als der eines parlamentarischen Ausschusses. Schon vor dem Hintergrund der

Umgehungsmöglichkeit verbietet sich eine Begrenzung des Aktenbegriffs auf

papiergebundene Akten.

Danach bezieht sich das Vorlagebegehren der Antragsteller zu 1. und 2. überwiegend

auf Akten im Sinne des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV.

Personalakten von Beschäftigten des Landes Niedersachsen unterfallen ohne Weiteres

dem Aktenbegriff des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV.

Auch die E-Mail-Kommunikation zwischen Mitarbeitern sowie zwischen Mitgliedern

der Landesregierung kann Bestandteil von Akten sein. Die Antragsgegnerin hat

zumindest durch den Ausdruck der verschiedenen E-Mail-Korrespondenzen, ihre

Klassifizierung und Zuordnung zu bestimmten Sachverhalten sowie die Nummerierung

der ausgedruckten E-Mails eine willentliche Zuordnung zu Akten vorgenommen und

auf dieser Grundlage eine Entscheidung über die Vorlage oder Nichtvorlage getroffen.

Es kann im vorliegenden Fall offen bleiben, ob und inwieweit diese Zuordnung im

Einzelfall notwendig war und nach welchen Kriterien eine Zuordnung erfolgen muss.

Durch die willentliche Zuordnung der gesamten E-Mail-Kommunikation zu den Akten

ist diese jedenfalls Aktenbestandteil im Sinne des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV geworden.

Die Antragsgegnerin kann sich nicht nachträglich darauf berufen, dass sie die Vorgänge

nicht zu den Akten hätte nehmen müssen.

Die Bezeichnung als "Handakte" (StK lfde. Nr. 8 (2. Zählung laut Anlage 11 zur

Antragsschrift, Ausdruck Stand 3.12.2013, Seite 4 bis 6) schließt eine Sammlung von

Unterlagen schon begrifflich nicht vom Aktenbegriff aus, zumal damit missverständlich

ein hier nicht einschlägiger Rechtsbegriff der staatsanwaltschaftlichen Aktenführung

verwendet wird und solche staatsanwaltschaftlichen "Handakten" ohne Weiteres dem

Aktenbegriff unterfallen. Bei "Handakten" handelt es sich lediglich um eine neue

Zusammenstellung von prinzipiell aktenfähigen Unterlagen. Ob und inwieweit es sich

bei derartigen Handakten um Unterlagen handelt, deren Herausgabe verweigert werden

kann, ist eine Frage des Art. 24 Abs. 3 NV und nicht des Aktenbegriffs des Art. 24 Abs.

2 NV.

Persönliche Sammlungen von schriftlichen Unterlagen oder elektronischen Dokumenten

der Mitglieder der Landesregierung, die von der Antragsgegnerin als sogenannte

Unterlagenkonvolute bezeichnet worden sind, unterfallen dem dargestellten

Aktenbegriff nicht. Derartigen persönlichen Sammlungen fehlt es schon an einem

geeigneten Ordnungsmerkmal. Sie befinden sich, gleich an welchem Ort sie aufbewahrt

werden, auch nicht "im Verfügungsbereich der Landesregierung". Gleiches gilt für

andere persönliche Unterlagensammlungen und auch den Inhalt einer persönlichen

Aktentasche von Mitgliedern (und auch Mitarbeitern) der Landesregierung. Mangels

Aktenqualität sind daher von der Aktenvorlagepflicht von vornherein ausgenommen:

- ML, lfde. Nr. 18, Vorgänge aus dem Vorzimmer StS,

- ML, lfde. Nr. 45, Unterlagenkonvolut aus der Aktentasche von StS

Paschedag,

- ML, lfde. Nr. 46, Unterlagenkonvolut des Pers. Referenten des Ministers,

- ML, lfde. Nr. 47, Unterlagen Schreibtisch StS,

- ML, lfde. Nr. 48, Unterlagenkonvolut der Leiterin des Ministerbüros,

- ML, lfde. Nr. 49, Unterlagenkonvolut des Ministers.

Ebenso unterfallen Einzelverbindungsnachweise und Terminkalender von Mitgliedern

der Landesregierung nicht dem Aktenbegriff des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV. Insoweit hat

die Antragsgegnerin auch keine willentliche Zuordnung zu den Akten vorgenommen.

Soweit danach das Vorlagebegehren der Antragsteller zu 1. und 2. unzulässig ist oder

sich auf Unterlagen bezieht, die nicht dem Aktenbegriff des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV

unterfallen, sind die Anträge der Antragsteller zu 1. und 2. von vornherein unbegründet.

Eine Verletzung der Rechte der Antragsteller aus Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV ist nicht

festzustellen.

II.

Die Weigerung der Antragsgegnerin, entsprechend dem Begehren der Antragsteller zu

1. und 2. die Akten vollständig vorzulegen, ist in weiten Teilen verfassungsrechtlich

nicht gerechtfertigt.

Nach Art. 24 Abs. 3 Satz 1 NV braucht die Landesregierung einem

Aktenvorlagebegehren nicht zu entsprechen, soweit dadurch die Funktionsfähigkeit und

Eigenverantwortung der Landesregierung wesentlich beeinträchtigt würden (Alt. 1) oder

zu befürchten ist, dass durch das Bekanntwerden von Tatsachen dem Wohl des Landes

oder des Bundes Nachteile zugefügt (Alt. 2) oder schutzwürdige Interessen Dritter

verletzt werden (Alt. 3). Die Entscheidung der Landesregierung ist nach Art. 24 Abs. 3

Satz 2 NV zu begründen.

1. Der Wortlaut der Bestimmung des Art. 24 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 NV orientiert sich an

dem Vorbild der damals neuen Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (LT-Drs.

12/5840, S. 18), die in Art. 23 ähnliche Regelungen trifft. Die niedersächsische

Regelung enthält aber insoweit eine Verstärkung des parlamentarischen

Vorlageanspruchs, als die Landesregierung die Vorlage nur verweigern darf, wenn die

Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung wesentlich

beeinträchtigt wird (vgl. Kühne, Vom isolierten zum strangulierten Aktenvorlagerecht,

Nds. VBl. 1997, 1 (2)). Im Übrigen orientiert sich die Formulierung des Art. 24 Abs. 3

NV wie die des Art. 23 Abs. 3 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein an der

vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Schranke des "Kernbereichs exekutiver

Eigenverantwortung" (BVerfGE 67, 100 (139)), die das Gericht später näher

konkretisiert hat. Angesichts dieser Anknüpfung der niedersächsischen Regelung an die

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und an das Vorbild der Schleswig-

Holsteinischen Verfassung ist entgegen der Annahme der Antragsgegnerin keine

grundlegende Differenz der Verfassungsrechtslage Niedersachsens im Vergleich zum

Bund und zu den anderen Ländern anzunehmen. Nach dem Wortlaut der Norm ist sogar

die Feststellung zu treffen, dass die Niedersächsische Verfassung das exekutive

Verweigerungsrecht restriktiver regelt als andere Landesverfassungen.

Durch das Verweigerungsrecht soll die Freiheit und Offenheit der Willensbildung

innerhalb der Regierung in ihrem gubernativen Aufgabenbereich, also der

staatsleitenden und richtunggebenden Tätigkeit der Regierung geschützt werden. Der

Regierung soll für die interne Entscheidungsbildung ein vertraulicher, nicht

ausforschbarer Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich garantiert werden (Nds.

StGH, Beschl. v. 15.5.1996 – 12/95 -, StGHE 3, 251 (255)). In den parlamentarischen

Beratungen zu Art. 24 Abs. 3 NV kommt der enge Anwendungsbereich der Vorschrift

klar zum Ausdruck, wenn es heißt "die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung…

spreche das Arkanum, den innersten Entscheidungsbereich, der Regierung an"

(Niederschrift der 20. Sitzung des Sonderausschusses "Niedersächsische Verfassung"

vom 5.8.1992, S. 11). Geschützt vor parlamentarischer Kontrolle wird der

Willensbildungsprozess des Kabinetts und seiner Mitglieder, nicht aber der gesamte

Entscheidungsprozess in der Ministerialbürokratie. Die "an der internen Willensbildung

der Landesregierung beteiligten Beamten und Angestellten" sind daher nicht

grundsätzlich der Kontrollbefugnis des Parlaments entzogen (so aber Nds. StGH, a.a.O.,

S. 256). Geschützt ist lediglich die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der

Landesregierung, nicht die der gesamten Ministerialverwaltung oder gar der gesamten

Exekutive. Das folgt auch daraus, dass während der parlamentarischen Beratungen der

Vorschlag, die Verwaltung in den Schutzbereich des Art. 24 Abs. 3 NV einzubeziehen,

ausdrücklich abgelehnt wurde (LT-Drs. 12/3350, S. 49; vgl. auch Kühne,

Aktenvorlagerecht, a.a.O., S. 2). Die gegenteilige Interpretation würde den Sinn und

Zweck des Aktenvorlagerechts somit weitgehend unterlaufen.

Grundlage des Verweigerungsrechts ist das Prinzip der Gewaltenteilung, die der

Regierung einen eigenständigen Bereich sichern soll. Andererseits begründet auch die

Niedersächsische Verfassung ein parlamentarisches Regierungssystem, das durch eine

enge Verbindung von Parlament und Regierung gekennzeichnet und durch das

Demokratieprinzip fundiert ist. Grundsätzlich unterliegen in diesem System alle

staatlichen Entscheidungen einer politisch-parlamentarischen Kontrolle. Dies wird

gerade auch von Art. 7 NV vorausgesetzt. Die Gewaltenteilung verlangt daher eine

Abwägung der Eigenverantwortung der Regierung und der Kontrollkompetenz des

Parlaments, aber keine Abschottung beider Bereiche. Dem ist durch eine Abstufung der

Kontrollbefugnisse Rechnung zu tragen.

Der Gewaltenteilungsgrundsatz erfordert vor allem eine Abstufung der Kontrolle nach

dem Zeitpunkt der Entscheidung. Es entspricht allgemeiner Auffassung, dass die

Kontrollkompetenz des Parlaments sich grundsätzlich (aber nicht ausnahmslos) nur auf

bereits abgeschlossene Vorgänge erstreckt (BVerfGE 67, 100 (139); 110, 199 (214 f.,

Rn. 44); Hess. StGH, DÖV 1967, 51 (55 f.); Bayer. VerfGH, DVBl. 1986, 233 (234);

Brem. StGH, NVwZ 1989, 953 (956); Nds. StGH, a.a.O., S. 257; Bbg. VerfG, NVwZ

1998, 209 (211)). Vorliegend handelt es sich ausschließlich um solche abgeschlossenen

Vorgänge.

Auch der nachträglichen Kontrolle des Parlaments setzt der Gewaltenteilungsgrundsatz

Grenzen (BVerfGE 110, 199 (215 f., Rn. 45 f.). Allerdings scheidet eine Kontrolle

nicht grundsätzlich schon dann aus, wenn die Willensbildung der Regierung

einschließlich ihrer Vorbereitung innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen

ihnen betroffen ist, wie der Niedersächsische Staatsgerichtshof 1996 angenommen hat

(Nds. StGH, a.a.O., S. 257; vgl. dagegen BVerfGE 110, 199 (219, Rn. 52); s.a. 67,

100 (139); 77, 1 (59); Verfg Hbg, DÖV 1973, 745 (746); Brem. StGH, NVwZ 1989,

953 (954 f.)). Die Zulässigkeit eines Aktenvorlagebegehrens, das den Bereich der

Willensbildung der Regierung betrifft, kann daher nicht pauschal verneint werden. Das

parlamentarische Kontrollrecht liefe leer, wenn jeder unerwünschte Einblick in das

Zustandekommen von Entscheidungen blockiert würde (BVerfGE 110, 199 (218 f.,

Rn. 51)). Die Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle und die Eigenverantwortung der

Regierung müssen viel mehr austariert werden. Daraus resultiert auch das Erfordernis

einer Abwägung im Einzelfall (BVerfGE 110, 199 (219, Rn. 53)), das jedenfalls im

Grundsatz von der Antragsgegnerin auch anerkannt wird. Ein Unterschied zwischen

dem Aktenvorlagerecht eines Untersuchungsausschusses und sonstiger Ausschüsse nach

Art. 24 Abs. 2 NV besteht, wie in Schleswig-Holstein, nicht (BVerfGE 110, 199 (220,

Rn. 54)).

Zentrale Abwägungsgesichtspunkte sind auf der einen Seite, dass Unterlagen aus dem

Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den

Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger sind, je näher sie der

gubernativen Entscheidung stehen (BVerfGE 110, 199 (221, Rn. 58)). Auf der anderen

Seite kommt dem parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu,

soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände

innerhalb der Regierung geht (BVerfGE 110, 199 (222, Rn. 60)).

Soweit mit diesen Erwägungen die bisherige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs

fortentwickelt und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der anderen

Landesverfassungsgerichte unter Berücksichtigung der Besonderheiten der

Niedersächsischen Verfassung angenähert wird, kann die Antragsgegnerin sich nicht mit

Erfolg auf einen Vertrauensschutz in die vorausgegangene Entscheidung vom 15. Mai

1996 (- StGH 12/95 -, StGHE 3, 251 f.) berufen. Der Staatsgerichtshof ist an die

Verfassung und nicht an seine frühere Rechtsprechung gebunden. Eine Selbstbindung

der Rechtsprechung wird zu Recht allgemein abgelehnt (BVerfGE 19, 38 (47); 71, 354

(362 f.); Riggert, Die Selbstbindung der Rechtsprechung durch den allgemeinen

Gleichheitssatz (Art. 3 I GG), 1993, S. 43 ff.). Der Vertrauensschutzgedanke kann zwar

prinzipiell im Rahmen einer Abwägung mit dem Ziel gerechter und verfassungsmäßiger

Entscheidungen die Möglichkeit einer abrupten Änderung der Judikatur begrenzen

(vgl. BVerfGE 74, 129 (155 f.); 78, 123 (126 f.); Schulze-Fielitz, in: Dreier, a.a.O.,

Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 177 m.w.N.). Diese Konstellation liegt hier aber aus mehreren

Gründen nicht vor. Erstens handelt es sich um eine einzige Entscheidung, die keine

ständige Rechtsprechung darstellt. Zweitens enthält die vorliegende Entscheidung keine

Änderung in der Sache. Vielmehr wird nur die damalige Begründung modifiziert.

Schließlich ist drittens eine Änderung mit überzeugenden Gründen immer möglich.

Weder der Gedanke der Selbstbindung noch das Vertrauensschutzprinzip stehen daher

dem Vorlageanspruch entgegen.

Der Verweigerungsgrund nach Art. 24 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 NV beruht darauf, dass

sowohl die Landesregierung als Teil der Exekutive als auch die parlamentarischen

Ausschüsse nach Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 3 Abs. 2 Satz 2 NV an die Grundrechte

gebunden sind (vgl. BVerfGE 67, 100 (142); 77, 1 (46); 124, 78 (125, Rn. 132)). Die

schutzwürdigen Interessen Dritter im Sinne des Art. 24 Abs. 3 NV werden durch die

Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte natürlicher und juristischer Personen

konkretisiert. Im Rahmen der Grundrechtsbindung ist vor allem der Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit zu beachten. Das gilt im vorliegenden Zusammenhang auch für das

Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das nur im überwiegenden Interesse der

Allgemeinheit eingeschränkt werden darf (BVerfGE 124, 78 (125, Rn. 133)). Die

schutzwürdigen Interessen werden daher verletzt, wenn die Aktenvorlage einen nicht

gerechtfertigten unverhältnismäßigen Eingriff in Grundrechte bewirkt. Im Rahmen ihrer

dienstlichen Tätigkeit können sich die Mitarbeiter der Landesregierung bei der

Ausarbeitung von Unterlagen allerdings nicht auf Grundrechtsschutz berufen. Der

Grundsatz des Art. 24 Abs. 3 Satz 1, 3. Alt. NV gilt vielmehr in erster Linie im

Verhältnis zu außenstehenden Dritten. Außerdem kann die Verhältnismäßigkeit von

Grundrechtseingriffen durch entsprechende Schutzmaßnahmen gesichert werden, zumal

die Grundrechtsbindung für die Parlamentsausschüsse gleichermaßen gilt. Vorrangig

kommen in dieser Hinsicht Geheimschutzmaßnahmen für die Einsicht in die Akten zur

Wahrung der Vertraulichkeit in Betracht (vgl. § 95a GOLT). Nachrangig dazu können

persönliche Angaben oder auch Sachangaben in den Akten geschwärzt werden, um die

Vertraulichkeit zu schützen und damit die Verhältnismäßigkeit zu gewährleisten.

Deshalb gilt im Bereich der Niedersächsischen Verfassung nicht anders als unter der

Geltung des Grundgesetzes, dass "die Berufung auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit

von Informationen regelmäßig kein Recht zur Verweigerung der Vorlage von Akten

begründet" (BVerfGE 124, 78 (125, Rn. 131)).

2. Die Landesregierung hat ihre Entscheidung, die Vorlage angeforderter Akten zu

verweigern, nach Art. 24 Abs. 3 Satz 2 NV zu begründen. Die Begründung ist

gegenüber den die Aktenvorlage Begehrenden im unmittelbaren zeitlichen

Zusammenhang mit der Verweigerung der Aktenvorlage abzugeben. Die Nachholung

einer fehlenden oder die Ergänzung einer unzureichenden Begründung, insbesondere in

einem nachfolgenden verfassungsgerichtlichen Verfahren, ist ausgeschlossen. Das

Verfassungsgericht beschränkt sich auf eine Überprüfung der von der Landesregierung

gegenüber den die Aktenvorlage Begehrenden geltend gemachten

Verweigerungsgründe, ohne das Vorliegen weiterer, von der Landesregierung nicht

geltend gemachter Verweigerungsgründe von Amts wegen anhand der Akten zu

erforschen (vgl. VerfGH Sachsen, Beschl. v. 29.9.2011 - Vf. 44-I-11 -, juris Rn. 31).

Sinn und Zweck der Begründungspflicht ist zuallererst, die Abgeordneten durch die

Begründung in die Lage zu versetzen, das Vorliegen von Verweigerungsgründen und

damit die Berechtigung der Vorlageverweigerung zu überprüfen und gegebenenfalls zu

entscheiden, ob verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen werden

soll (BVerfGE 124, 78 (139, Rn. 166)). Die Abgeordneten müssen nachvollziehen

können, welche Akten aus welchen Gründen von der Vorlage ausgenommen worden

sind. Es bedarf daher einer Umschreibung des Aktengegenstandes, der im

Zusammenhang mit den Verweigerungsgründen die Lücke in dem offen gelegten

Aktenbestand plausibel und nachvollziehbar erläutert.

Der Umfang der Begründungspflicht wird durch mehrere Faktoren bestimmt. Generell

gilt, dass die pauschale Berufung auf einen der verfassungsrechtlichen Gründe in keinem

Fall genügt. Vielmehr ist die Verweigerung substantiiert, also nicht lediglich formelhaft,

zu begründen (BVerfGE 124, 78 (128, Rn. 138); s.a. VerfGH Hbg., Urt. v. 21.12.2010

- HVerfG 1/10 -, Rn. 61; VerfGH Berlin, DVBl. 2010, 966 (968)). Es ist insbesondere

nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grund die angeforderten Akten dem

exekutiven Kernbereich zuzuordnen sind und warum sie gegebenenfalls auch nach

Abschluss des Vorgangs nicht herausgegeben werden können. Bei Informationen, die

zum Schutze Dritter zurückgehalten werden, sind Grund und Notwendigkeit der

Vertraulichkeit detailliert und umfassend zu erläutern. Eine substantiierte Begründung

der ablehnenden Entscheidung ist unentbehrliche Grundlage auch der

verfassungsgerichtlichen Kontrolle, die anderenfalls weitgehend zur Disposition der

Regierung stünde (BVerfGE 124, 78 (129, Rn. 138)).

Dagegen ist es nicht notwendig, die Verweigerung einzelfallbezogen, d.h. in Bezug auf

jedes in den Akten befindliche Dokument, also beispielsweise für jede E-Mail, detailliert

zu begründen (a.A. VerfGH Berlin, DVBl. 2010, 966 (968)). Dokumente, die in einem

unmittelbaren sachlichen Zusammenhang stehen, können zu Komplexen

zusammengefasst und mit einheitlicher Begründung versehen werden. Auch ist es

zulässig, Kategorien von Verweigerungsgründen zu bilden.

Die von der Landesregierung geforderte Begründungstiefe ist abhängig vom

Gegenstand und Umfang des Aktenvorlagebegehrens sowie der Nähe der Akten zum

innersten Bereich der Willensbildung der Landesregierung. Je pauschaler und

umfassender ein Aktenvorlagebegehren ist, desto allgemeiner und schematischer darf die

Begründung für die Verweigerung der Aktenkomplexe ausfallen. Die

Begründungsanforderungen steigen umso mehr an, je weiter die Akten vom innersten

Bereich der Willensbildung der Regierung und ihrer Mitglieder entfernt sind. Die

Anforderungen sind umso geringer, je näher die Akten dem Kernbereich des

Regierungshandelns kommen. So reicht bei Kabinetts- und Ministervorlagen und deren

Entwürfen die formale Qualifizierung als solche regelmäßig als Begründung aus.

Handelt es sich dagegen um vorbereitende Dokumente einzelner Referenten, ist genauer

darzulegen, warum durch eine Vorlage der interne Willensbildungsprozess des Kabinetts

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darzulegen, warum durch eine Vorlage der interne Willensbildungsprozess des Kabinetts

beeinträchtigt wird.

Schließlich bedarf es generell einer Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls und

einer Abwägung zwischen dem spezifischen Informationsinteresse des Parlaments und

den Geheimhaltungsinteressen der Regierung (BVerfGE 110, 199 (219, Rn. 53); 124,

78 (122, Rn. 126)). Diese Einzelfallprüfung und Abwägung kann jedoch ebenfalls

abgestuft nach Maßgabe der beiden vorgenannten Kriterien vorgenommen werden.

3. In Anwendung dieser Maßstäbe sind die von der Antragsgegnerin gegenüber den

Antragstellern zu 1. und 2. mit Schreiben vom 25. September und 5. November 2013

geltend gemachten Gründe teilweise schon von vornherein nicht geeignet, eine

Verweigerung der Aktenvorlage zu rechtfertigen (a.). Im Übrigen genügt die von der

Antragsgegnerin gegebene Begründung weitgehend den dargestellten Anforderungen

nicht (b.).

a. Die von der Antragsgegnerin gegenüber den Antragstellern zu 1. und 2. mit

Schreiben vom 25. September und 5. November 2013 geltend gemachten Gründe sind

teilweise schon abstrakt nicht geeignet, eine Verweigerung der Aktenvorlage zu

rechtfertigen.

Dies gilt zunächst für die von der Antragsgegnerin zur Bezeichnung eines

Verweigerungsgrundes gebildete Kategorie b) "muss hinsichtlich der schutzwürdigen

Belange mit betroffenen Dritten noch abgestimmt werden". Es handelt sich um einen

allenfalls vorläufigen Zurückhaltungsgrund, der einen noch laufenden

Entscheidungsprozess der Landesregierung über das Begehren auf Aktenvorlage

dokumentiert.

Auch die von der Antragsgegnerin für die zunächst pauschal bezeichnete Kategorie c)

"Kernbereich der Exekutive" gebildeten zwölf Unterkategorien sind in weiten Teilen

nicht geeignet, die Verweigerung der Aktenvorlage verfassungsrechtlich zu

rechtfertigen. Soweit die abstrakte Eignung im Folgenden verneint wird, wird dadurch

nicht ausgeschlossen, dass die Vorlage der Unterlagen unter Berufung auf eine andere

Kategorie verweigert werden könnte, weil der Kernbereich der Exekutive betroffen ist.

Die Kategorien c1 "Vorbereitung der Beantwortung von kleinen/mündlichen oder

dringlichen Anfragen im Landtag" und c2 "Vorbereitung von Reden und Redebeiträgen

von Mitgliedern der Landesregierung im Landtag" stellen keine geeigneten

Verweigerungsgründe dar. Die Beantwortung der Anfragen und die hierauf bezogenen

Reden sind Ausdruck des Zitier- und Interpellationsrechts des Parlaments gemäß Art. 23

Abs. 1, 24 Abs. 1 NV und der Unterrichtungspflicht der Landesregierung gemäß

Art. 25 Abs. 1 NV und berühren als solche nicht den internen Willensbildungsprozess

der Regierung.

Auch die Kategorien c3 "Vorbereitung der Reaktion auf Medienanfragen/Autorisierung

von Medienbeiträgen und Interviews" sowie c4 "Vorbereitung von Pressemitteilungen

und Pressekonferenzen" können für sich genommen eine Verweigerung nicht

rechtfertigen. Sie betreffen nicht den internen Willensbildungsprozess der

Landesregierung, sondern die bloße Vermittlung getroffener Entscheidungen der

Landesregierung in der Öffentlichkeit.

Ebenso wenig betrifft die Kategorie c6 "Abstimmung über die Teilnahme an politischen

Veranstaltungen" den internen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess der

Regierung.

Auch die Kategorie c9 "Ermittlung von Haushaltsspielräumen" kommt als

Verweigerungsgrund nicht in Betracht. Die Ermittlung von Haushaltsspielräumen

berührt unmittelbar das Budgetrecht des Parlaments, das sowohl bei der Bewilligung als

auch beim Vollzug des Haushalts berechtigt sein muss, Haushaltsspielräume selbst zu

ermitteln und deren Feststellung zu kontrollieren. In der mündlichen Verhandlung hat

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ermitteln und deren Feststellung zu kontrollieren. In der mündlichen Verhandlung hat

sich die Antragsgegnerin dahin eingelassen, dass diese Kategorie sowohl auf den

Haushaltsvollzug als auch auf die Phase der Haushaltsaufstellung bezogen sei, so dass

auch nach diesen Ausführungen unklar ist, welche Haushaltsspielräume gemeint sind.

Etwas anderes könnte für Haushaltsverhandlungsvermerke im Sinne der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gelten (vgl. BVerfGE 110, 199 (224 f.,

Rn. 69)), die von der Antragsgegnerin mit der Kategorie c9 aber nicht angesprochen

worden sind.

Auch die Kategorie c12 "Vorbereitung von sonstigen Stellungnahmen der

Landesregierung gegenüber dem Landtag" vermag eine Verweigerung nicht zu

rechtfertigen. Ein Bezug zum gubernativen Aufgabenbereich ist nicht erkennbar und

zudem sind, wie bei den Kategorien c1 und c2, die Rede-, Antwort- und

Unterrichtungspflichten der Landesregierung gegenüber dem Landtag berührt, deren

Einhaltung das Parlament grundsätzlich kontrollieren können muss.

Die Kategorie d) "Bestandteil des laufenden Verfahrens" ist jedenfalls kein endgültiger

Verweigerungsgrund, sondern kann im Hinblick auf den zeitlichen Schutz des

Kernbereichs der Exekutive eine Aktenvorlage allenfalls vorläufig verhindern.

Soweit die Antragsgegnerin allein unter Angabe der Begründungkategorien c1, c2, c 3,

c4, c6, c9 und c12 die Vorlage nachstehender Akten verweigert, verletzt sie folglich die

Antragsteller zu 1. und 2. in ihrem Recht aus Art. 24 Abs. 2 Satz 1 NV:

- Begründungskategorie c1: ML lfde. Nr. 4, S. 12, 13, 31, 37, 45-56; ML lfde.

Nr. 14, S. 17, 18, 21-28, 31, 39-261; ML 15, S. 21-31, 41-237; ML 16, S. 16,

25-29, 156, 159-160, 163, 164, 220-221, 227-229, 230-231, 235-237, 261-310,

312-316, 320-331, 337-345, 349-381, 404-410, 457-477, 515-524, 562-563;

ML lfde. Nr. 19, S. 184-188, 258-259; ML lfde. Nr. 21, S. 11-20, 84, 283, 316-

320, 332-336; ML lfde. Nr. 22, S. 2-5, 21, 30-35, 36-50, 51-53, 55-58, 59-60,

64-66, 70-71, 75-146, 152-229, 233-297, 304-321, 323-352, 355-425, 459-479,

517-522, 527-543; ML lfde. Nr. 23, S. 0-15, 45-92, 112-117, 122-136; ML lfde.

Nr. 24, S. 44-45, 55, 64-65, 67-69, 85, 87, 90-92, 116-165, 167-171, 179, 185-

206, 213-219, 223-251, 252-275, 277-294, 298-301, 319-326; StK lfde. Nr. 1,

S. 147-150, 152-153; StK lfde. Nr. 2, S. 4, 6-17, 19-21, 97-98, 100-101, 103-

112, 115-166; StK lfde. Nr. 5, S. 166-169, 234-236, 238-240, 242-244; StK lfde.

Nr. 6, S. 48, 51-63, 74-79, 82-87; StK lfde. Nr. 7, S. 1-13; StK lfde. Nr. 8, S. 10-

17, 19-20, 28-30, 32, 352, 354-355; 2. Zählung (s.o.): S. 4-6; StK lfde. Nr. 2,

S. 1-3, 11-15, 18, 22-81, 84-128, 131-152, 164-183, 186-189; StK lfde. Nr. 3,

S. 11-15, 82-212; StK lfde. Nr. 4, S. 112-127; StK lfde. Nr. 6, S. 41-43, 45-50,

59-86, 92-129; StK lfde. Nr. 7, S. 1, 2, 4, 5, 17-28, 30, 37-47; StK lfde. Nr. 8,

S. 57, 61-74, 79-95A; StK lfde. Nr. 9, S. 50-54, 89-90, 170-178, 181-198, 201-

228, 240-247; MI lfde. Nr. 1, S. 5-8, 17-27; MI lfde. Nr. 2, S. 1-7, 12-47; MF

lfde. Nr. 2, S. 1-9, 15-54; MF lfde. Nr. 3, S. 49-79, 92-98, 103-119; MJ lfde.

Nr. 2, 1-3, 9-20; MJ lfde. Nr. 4, S. 1-18R; MU lfde. Nr. 1, S. 1-52; MU lfde.

Nr. 2, S. 73, 74, 153-170; MS lfde. Nr. 1, S. 1-5; MW lfde. Nr. 1, S. 1; MK lfde.

Nr. 1, S. 4-7; MWK lfde. Nr. 1, S. 1-12; ML lfde. Nr. 36, S. 618-624.

- Begründungskategorie c2: ML lfde. Nr. 16, S. 438-443, 450-452, 558-560, 565-

566; ML lfde. Nr. 19, S. 43-45, 118-182, ML lfde. Nr. 20, S. 6-8; ML lfde.

Nr. 21, S. 105-120, 122-128, 272-275, 362-370; ML lfde. Nr. 22, S. 230-231,

444- 445, 480-516; ML lfde. Nr. 23, S. 93-96, 118-121, 164-167, 175-177; StK

lfde. Nr. 5, S. 230-231, StK lfde. Nr. 8, 49-52; 2. Zählung (s.o.): StK lfde. Nr. 9,

249-253, MF lfde. Nr. 2, 10-14.

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- Begründungskategorie c3: ML lfde. Nr. 16, S. 35-36, 43-50, 56-59, 66-75, 102-

105, 109-114, 157, 240-242, 246, 415-417, 428-431, 529, 532, 540; ML lfde.

Nr. 19, S. 3-5, 32-37, 50-54, 75-80, 84-86, 92-95, 113, 117, 250-257, ML lfde.

Nr. 21, 41-42, 43-46, 121, 131-135, 137-198, 214-216, 220-227, 236, 271, 378;

ML lfde. Nr. 22, S. 1, 54, 457-458, 544; ML lfde. Nr. 23, S. 146-149, 150-52,

153-155, 168-169, 173-174, 178, 180-184, 186, 216-220, 223-226, 230-232,

237-239, 243-252, 263-265, 268-271, 273-278, 279-280; ML lfde. Nr. 24,

S. 13-14, 36-37, 207-212; StK lfde. Nr. 8, S. 6-8, 18, 23-24, 39-40, 131-144,

181, 182-183, 248-251, 282-290, 299-304, 316, 282-290, 299-304, 316, 325-

340, 372-382, 383-401, 403-407, 411-412, 425-426, 441-443; 2. Zählung (s.o.):

StK lfde. Nr. Nr. 2, S. 4, 5, 8, 9; StK lfde. Nr. 3, S. 26; StK lfde. Nr. 4, S. 11-16;

StK lfde. Nr. 8, S. 54, 57; StK lfde. Nr. 9, S. 4-6, 9-11, 21-28, 33-43, 77, 78,

248; StK lfde. Nr. 10, S. 22-28; MI lfde. Nr. 1,S. 1-4; MU lfde. Nr. 2, S. 41-44;

MK lfde. Nr. 1, S. 1-3; ML lfde. Nr. 36, S. 616; ML lfde. Nr. 38, S. 385, 386,

392-395, 397-404, 419, 420, 422-424, 431-437, 440-442, 449-454, 456-460,

463-465, 479-481, 487-494; ML lfde. Nr. 39, S. 282-284, 287, 288, 292, 296,

309, 317, 329-331, 334-338; ML lfde. Nr. 44, S. 307-312, 315, 318, 337, 339,

340, 343-350, 356-358, 360-362, 364-376, 401-404; MU lfde. Nr. 1, S. 46, 47,

68, 69, 106, 107, 152-159, 200, 201.

- Begründungskategorie c4: ML lfde. Nr. 19, S. 8-14, 16-17, 24-25, 98-99, 100-

103, 112, 193-242; ML lfde. Nr. 21, S. 68, 77-78, 208-209, 210, 260-262, 267,

344-360; ML lfde. Nr. 22, S. 61-62, 67-69, 147-149; ML lfde. Nr. 23, S. 200-

206, 210, 212-215, 222, 258-262, 281-287, 292-294, 301-305; ML lfde. Nr. 24,

S. 29-31, 58-59; StK lfde. Nr. 8, S. 45, 49-52 (auch c2) 2. Zählung (s.o.); StK

lfde. Nr. 3, S. 27-55, 62-73; StK lfde. Nr. 4, S. 8-10, 19-22, 49-103, StK lfde.

Nr. 8, S. 75-78; StK lfde. Nr.9, 49, 55-65, 87, 88, 97, 98, 101-151, 157-169; MI

lfde. Nr. 1, S. 11-14; MI lfde. Nr. 2, S. 8-11; MU lfde. Nr. 1, S. 234, 237 (Anlage

8 der Antragsschrift, Anlage 1 MU); MU lfde. Nr. 2, S. 171-180.

- Begründungskategorie c6: ML lfde. Nr. 21, S. 85-98, 276-281, 284-295; ML

lfde. Nr. 22, S. 63, 426-442; ML lfde. Nr. 23, S. 187-191; 2. Zählung (s.o.): StK

4, S. 42, 43, 45, 46; StK lfde. Nr. 9, S. 179, 180, 199, 200; StK lfde. Nr. 10,

S. 38-41; MU lfde. Nr. 2, S. 79-86, 123-126, 149-152 (Anlage 11 der

Antragsschrift, Ausdruck v. 3.12.2013, S. 11 f.).

- Begründungskategorie c9: ML lfde. Nr. 34, S. 55, 56, 59.

- Begründungskategorie c12: 2. Zählung (s.o.): StK lfde. Nr. 2, S. 195-202; StK

lfde. Nr. 4, S. 1-5; MJ lfde. Nr. 2, S. 4-8, 21, 22; MJ lfde. Nr. 3, S. 5-8.

Was die - verfassungsrechtlich eine Verweigerung nicht rechtfertigenden -

Begründungskategorien b) und d) anbelangt, hat die Antragsgegnerin diese Kategorien

nur abstrakt gebildet, sie aber nicht konkret zur Anwendung gebracht, so dass insoweit

eine Verletzung der Rechte der Antragsteller zu 1. und 2. nicht festzustellen ist.

b. Im Übrigen kann nach den von der Antragsgegnerin gebildeten Kategorien die

Verweigerung der Aktenvorlage zwar nach Art. 24 Abs. 3 Satz 1 NV

verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein (aa.). Die hierzu von der Antragsgegnerin

gegebene Begründung genügt aber weitgehend den dargestellten, sich aus Art. 24

Abs. 3 Satz 2 NV ergebenden Anforderungen nicht (bb.).

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aa. Die Kategorie a) "unmittelbare Betroffenheit schutzwürdiger Belange Dritter" ist

grundsätzlich geeignet, einen Verweigerungsgrund im Sinne des Art. 24 Abs. 3 Satz 1

Alt. 3 NV abzubilden.

Auch die Kategorie c5 "Politische Bewertung der Berichterstattung in den Medien" ist

nicht von vornherein ungeeignet, die Verweigerung der Aktenvorlage zu rechtfertigen.

Voraussetzung ist allerdings, dass die Bewertung der Berichterstattung einen Teil der

unmittelbaren Willensbildung innerhalb der Landesregierung in deren gubernativem

Aufgabenbereich darstellt. Einen derart engen Bezug zur internen Willensbildung weist

ersichtlich nicht jede politische Bewertung durch die Landesregierung auf.

Die Kategorien c7 "Auswertung von Landtagsdiskussionen für die Landesregierung im

Hinblick auf das weitere politische Agieren der Landesregierung" und c8 "Festlegung

von politischen Konsequenzen/das weitere Regierungshandeln" sind grundsätzlich

geeignet, eine Aktenvorlageverweigerung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Auch

hier muss aber die unmittelbare Willensbildung innerhalb der Regierung in deren

gubernativem Aufgabenbereich betroffen sein und durch die Aktenvorlage die Freiheit

und Offenheit der Willensbildung wesentlich beeinträchtigt werden können.

Gleiches gilt für die Kategorien c10 "Vorbereitung von Entscheidungen der

Landesregierung" und c11 "Vorbereitung von Leitungsentscheidungen in den oberen

Landesbehörden". Die Bezeichnung der Kategorien ist so allgemein gehalten, dass

nahezu die gesamte Tätigkeit der Ministerialverwaltung als eine derartige "Vorbereitung"

qualifiziert werden kann. Eine Verweigerung ist nach dem aufgezeigten Maßstab

verfassungsrechtlich aber nur gerechtfertigt, soweit der Willensbildungsprozess der

Landesregierung und ihrer Mitglieder im gubernativen Aufgabenbereich betroffen ist.

Die Kategorie e) „Kein Zusammenhang mit dem Vorlagebegehren“ berechtigt die

Landesregierung, bestimmte Akten nicht vorzulegen. Sie stellt allerdings keinen

Verweigerungsgrund iSd. Art. 24 Abs. 3 NV dar, sondern erläutert, dass einzelne Akten

vom Vorlagebegehren nicht erfasst werden. Sofern freilich Akten von der

Antragsgegnerin zunächst dem Vorlagebegehren zugeordnet werden und die

Antragsgegnerin den fehlenden Bezug zum Vorlagebegehren erst später feststellt,

löst die nachträgliche Umbewertung eine erhöhte Begründungspflicht aus, denn die

Begründung muss den scheinbaren Widerspruch auflösen.

Die Kategorie f) "staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren" hat die Antragsgegnerin

zwar abstrakt gebildet, unter Bezugnahme auf diese Kategorie die Vorlage von Akten

aber nicht konkret verweigert.

bb. Soweit hiernach die Verweigerung der Aktenvorlage grundsätzlich nach Art. 24

Abs. 3 Satz 1 NV verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann, genügt die von der

Antragsgegnerin gegebene Begründung aber weitgehend den dargestellten, sich aus

Art. 24 Abs. 3 Satz 2 NV ergebenden Anforderungen nicht.

So hat die Antragsgegnerin die Begründungskategorie a) "unmittelbare Betroffenheit

schutzwürdiger Belange Dritter" ohne jede Differenzierung teilweise dazu benutzt, die

Vertraulichkeit der Einsichtnahme durch Geheimschutzmaßnahmen sicher zu stellen,

teilweise aber auch, um die Vorlage von Akten ganz zu verweigern. Letzteres ist zwar

nur in wenigen Fällen geschehen. Es ist aber nicht erkennbar, warum einzelne Seiten

(nur) "vertraulich" sind und herausgegeben werden, andere Seiten aber mit derselben

Begründung nicht herausgegeben werden. So werden bei der "personenbezogenen

Sachakte Paschedag" (StK lfde. Nr. 3) die Seiten 70 bis 73 als a) vertraulich bezeichnet

und dem Parlament vorgelegt, wohingegen die Seiten 96 bis 100 ebenfalls als a)

vertraulich bezeichnet, aber nicht vorgelegt werden. Eine Begründung für diese

unterschiedliche Behandlung wird nicht gegeben. Ebenso ist nicht nachzuvollziehen,

warum bei der Akte "Haushaltsmittel des Landes, Kapitel 0901, Ministerium –

Persönliche Referentin StS Paschedag" (ML lfde. Nr. 34) zwei Seiten (S. 57, 58) mit der

Begründung a) "vertraulich" gar nicht herausgegeben werden dürfen. Dasselbe gilt für

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Begründung a) "vertraulich" gar nicht herausgegeben werden dürfen. Dasselbe gilt für

die Akten ML lfde. Nr. 37, S. 395, ML lfde. Nr. 40, S. 2 (hier waren ursprünglich noch

(Aktenliste vom 5. November 2013) alle 106 Seiten mit der zusätzlichen Begründung d)

nicht vorgelegt werden, endgültig verweigert wurde aber nur S. 2), ML lfde. Nr. 50,

S. 2-4, 6, StK lfde. Nr. 3, S. 96-100, StK lfde. Nr. 5, S. 245 und StK lfde. Nr. 8

(Bezeichnung Email-Verkehr), S. 1-5. Für die Antragsteller zu 1. und 2. ist insoweit

nicht nachzuvollziehen, warum bei diesen Akten die Vertraulichkeit nicht durch

Geheimschutzmaßnahmen gewahrt werden kann und welche schutzwürdigen Interessen

Dritter hier überhaupt betroffen sein sollen. Durch eine kurze Kennzeichnung der

betreffenden Seiten (z.B. als ärztliches Attest) wäre die Beeinträchtigung der

schutzwürdigen Interessen ohne Weiteres nachvollziehbar zu begründen. Das ist jedoch

nicht geschehen.

Hinsichtlich der Begründungskategorie c) ist die mit Schreiben vom 5. November 2013

gegenüber dem 22. Parlamentarischen Untersuchungsausschuss vorgenommene

Differenzierung nach den Unterkategorien c1 bis c12 zwar noch rechtzeitig erfolgt. Zum

einen war der gesamte Vorgang der Aktenvorlage auch angesichts des Umfangs der

Aktenbestände noch nicht abgeschlossen und die Vertiefung der Begründung erfolgte

zeitnah. Zum anderen ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Ergänzung am 5.

November 2013 nur gegenüber dem Untersuchungsausschuss und nicht auch und

zugleich gegenüber dem Haushaltsausschuss vorgenommen wurde. Wie sowohl die

Antragsteller als auch die Antragsgegnerin übereinstimmend in der mündlichen

Verhandlung erläutert haben, übernahm der Untersuchungsausschuss nach seiner

Einsetzung vollständig die weitere Untersuchung und löste insoweit den

Haushaltsausschuss ab, auch wenn dies weder parlamentsintern noch gegenüber der

Antragsgegnerin durch einen formalen Akt dokumentiert worden ist. Eine gesonderte

Mitteilung der Unterkategorien c1 bis c12 an den Haushaltsausschuss war insoweit nicht

(mehr) erforderlich.

Nahezu durchgehend ist aus der Zusammenschau der Beschreibung des

Aktengegenstandes einerseits und der jeweiligen Begründungskategorie andererseits der

erforderliche Bezug zum internen Willensbildungsprozess der Regierung aus der

gegebenen Begründung nicht zu erschließen. So ist etwa aufgrund der beiden

verschiedenen Aktenlisten vom 5. November 2013 (Anlage 8 zur Antragsschrift v.

2.12.2013 = Anlage 1 zum Schreiben der Antragsgegnerin an den Präsidenten des

Landtags v. 5.11.2013) und vom 3. Dezember 2013 (Anlage 11 zur Antragsschrift v.

2.12.2013) und den dort den einzelnen Aktenbestandteilen zugeordneten

Begründungskategorien nicht erkennbar, ob und in welchen Fällen es sich bei den

Unterlagen um Kabinetts- oder Ministervorlagen oder entsprechende Entwürfe handelt,

obwohl insoweit eine formale Kennzeichnung ausreichen würde.

Ein nachvollziehbarer Zusammenhang wird lediglich insoweit begründet, als bei der

Handakte der Regierungssprecherin die Kategorie c10 geltend gemacht wird (2.

Zählung (s.o.): StK lfde. Nr. 8, S. 1, 2, 4-9, 19-24, 26-30, 32-34, 36-40, 42-48.

Ebenfalls nachvollziehbar ist die bloße Angabe der Kategorie c8 im Hinblick auf Akten

zur Klausurtagung des Landwirtschaftsministers (ML lfde. Nr. 33, S. 4-10, 97-102,

204-235). Die für andere Bestandteile dieser Akte angegebene Kategorie a)

"schutzwürdige Interessen Dritter" (ML lfde. Nr. 33, S. 32-67, 70-72, 106, 110, 112-

116, 185-187, 189, 190-193, 236-241) ist hingegen nicht ansatzweise plausibel.

Darüber hinaus fehlt eine nachvollziehbare und tragfähige Begründung für die

Verweigerung, zumal auch jegliche Abwägung mit dem Informationsinteresse des

Landtags unterblieben ist. Der jeweilige Akteninhalt wird in den Aktenlisten durch eine

Kurzbezeichnung derart vage beschrieben, dass der konkrete Inhalt auch in

Kombination mit den Kategorien c1 bis c12 nicht erkennbar wird (bspw. "email

Verkehr der Leiterin des Ministeriums" (ML lfde. Nr. 36)). Es kommt hinzu, dass zwar

die Aktenliste vom 3. Dezember 2013 (Anlage 11 zur Antragsschrift v. 2.12.2013)

vollständig alle Akten aufführt, dort aber die Begründungskategorien nicht

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vollständig alle Akten aufführt, dort aber die Begründungskategorien nicht

nachvollziehbar zugeordnet werden können, weil im Gegensatz zur Aktenliste vom

5. November 2013 (Anlage 8 zur Antragsschrift v. 2.12.2013 = Anlage 1 zum

Schreiben der Antragsgegnerin an den Präsidenten des Landtags v. 5.11.2013) die

Kategorien nicht einzelnen Seiten zugewiesen, sondern nur summarisch in einer Rubrik

die betroffenen Seiten und in einer anderen Rubrik sämtliche Begründungskategorien

aufgeführt werden. Außerdem fehlen hier weitgehend die Unterkategorien c1 bis c12.

Bis auf die genannten Ausnahmen ist insoweit auch im Hinblick auf die prinzipiell

geeigneten Verweigerungsgründe jedenfalls die Begründung unzureichend.

Auch soweit die Antragsgegnerin die Aktenvorlage mit der Kategorie e) "kein

Zusammenhang mit dem Vorlagebegehren" verweigert hat, fehlt es durchgehend an

einer ausreichenden Begründung. Akten, die keinen Zusammenhang mit dem

Vorlagebegehren aufweisen, sind zwar von dem Anspruch nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1

NV nicht erfasst; die Nichtvorlage bedarf insoweit auch keiner Begründung mit einem

der drei Verweigerungsgründe des Art. 24 Abs. 3 Satz 1 NV. Hier hatte die

Antragsgegnerin aber zunächst bestimmte Akten dem Vorlagebegehren zugeordnet und

für diese erst später geltend gemacht, es fehle ein Zusammenhang mit dem

Vorlagebegehren. In einem solchen Fall ist die Antragsgegnerin verpflichtet,

nachvollziehbar zu begründen, warum trotz der ursprünglichen Zuordnung nun ein

Zusammenhang nicht mehr bestehen soll. Das ist unterblieben.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen hat die Antragsgegnerin die

Vorlage nachstehender Akten mit einer nicht den Anforderungen des Art. 24 Abs. 2

Satz 3 NV genügenden Begründung verweigert:

- ML lfde. Nr. 4, S. 2, 3, 6, 7, 11, 15-16, 24-25, 33-34, 57-59; ML lfde. Nr. 16,

S. 117, 128-129, 135-139, 151-152, 251-254, 332-335, 420, 448-449, 455-456,

478-493, 501-502, 541-543; ML lfde. Nr. 21, S. 71-72, 82-83, 256-258; ML

lfde. Nr. 23, S. 16-29, 97, 110-111, 289-290; ML lfde. Nr. 24, S. 34, 38-43, 51-

54, 60-61; 62-63, 66, 76-78, 79-81, 82-84, 88-89, 327-328, 377, 378-393; ML

lfde. Nr. 30, S. 511-611; ML lfde. Nr. 34, S. 57-58; ML lfde. Nr. 37, S. 395,

422-424; ML lfde. Nr. 40, S. 2; ML lfde. Nr. 44, S. 321, 378-381, 387-389; ML

lfde. Nr. 50, S. 2-4, 6, 7-8

- StK lfde. Nr. 1, S. 3-10, 14, 15, 47-53, 88, 118-122, 138-140; StK lfde. Nr. 3,

S. 68, 69, 74-83, 87-95, 96-100; StK lfde. Nr. 5, S. 5, 10-12, 16-17, 19-20, 34,

40-44, 49-51, 52-54, 92, 103, 108-112, 119, 121-122, 124-125, 127-128, 130-

132, 134-137, 139, 140, 170-171, 172, 175-183, 186-194, 205, 207-208, 219-

220, 228-229, 245, 249-250, 263-266; StK lfde. Nr. 8, S. 1-5, 9, 21-22, 25-26,

31, 33-38, 41-44, 46-48, 66-69, 72-74, 103, 104, 108-109, 110, 111-112, 146,

255-257, 265-277, 317-324, 438-440, 447-449; 2. Zählung (s.o.): StK lfde.

Nr. 1, S. 1-5; StK lfde. Nr. Nr. 2, S. 82, 83, 153-163, 184, 185, 190, 191, 195-

202, 203; StK lfde. Nr. 3, S. 8-10, 16-25, 74-77, 79, 213-223; StK lfde. Nr. 4,

S. 1-5, 17, 18, 23-25, 26-32, 35-41, 44, 106-109, 110, 111, 128-130, 133-136;

StK lfde. Nr. 6, S. 9-11, 22, 30-34; StK lfde. Nr. 8, S. 58-60; StK lfde. Nr. 9,

S. 29-32, 79, 80-86, 96, 99, 229-235, 236-238, 239, 254-260, 261, 262, 263,

264, 265, 266-270; StK lfde. Nr. 10, S. 1-4, 5, 6, 8, 9-11, 12, 13, 16, 17, 18, 19,

21, 29-37

- MUNLV NRW lfde. Nr. 1, S. 1-25; MI lfde. Nr. 1, S. 9, 10, 15, 16

- MI lfde. Nr. 3, S. 28-54

134

135

136

137

138

139

140

- MF lfde. Nr. 3, S. 37-39, 43-44

- MJ lfde. Nr. Nr. 2, S. 4-8, 21, 22; MJ lfde. Nr. 3, S. 5-8; MJ lfde. Nr. 5,

Hauptakte 1, S. 2, 4, 11-14, 16, 18, Handakte 1-20, 30, 33

- MWK lfde. Nr. 2, S. 1-2

- MU lfde. Nr. 1 (Anlage 8 der Antragsschrift, Anlage 1 MU), S. 14-35, 44, 45, 50,

51, 64, 65, 70-73, 90, 91, 162, 163, 168, 169, 194-199, 214-219, 224-227.

Danach sind die Antragsteller zu 1. und 2. auch insoweit in ihrem Recht aus Art. 24

Abs. 2 Satz 1 NV verletzt.

Wenn nach alledem feststeht, dass die Verweigerung der Vorlage von Akten aus den

genannten Gründen und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang

verfassungsmäßige Rechte der Antragsteller zu 1. und 2. verletzt, schließt das nicht aus,

dass unter Beachtung der vorstehenden Ausführungen die Vorlage einzelner Akten mit

neuer Begründung abgelehnt werden könnte.

Das Verfahren ist nach § 21 Abs. 1 NStGHG kostenfrei; Auslagen der Beteiligten

werden gemäß § 21 Abs. 2 Satz 2 NStGHG nicht erstattet.