Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 11.04.2008
OVG Koblenz: fonds, einheit, gewerbesteuer, finanzausgleich, stadt, vergleich, anteil, begünstigung, stamm, entlastung
OVG
Koblenz
11.04.2008
2 A 10828/07.OVG
Finanzausgleich
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
der Verbandsgemeinde Pirmasens-Land, vertreten durch den Bürgermeister, Bahnhofstraße 19,
66953 Pirmasens,
- Klägerin und Berufungsklägerin -
Prozessbevollmächtigter: Kunz Rechtsanwälte, Mainzer Straße 108, 56068 Koblenz,
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Minister des Innern und für Sport, Wallstraße 3,
55122 Mainz,
- Beklagter und Berufungsbeklagter -
wegen Finanzausgleichs
hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 11. April 2008, an der teilgenommen haben
Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer
Richter am Oberverwaltungsgericht Stamm
Richter am Oberverwaltungsgericht Geis
ehrenamtlicher Richter Landrat a.D. Schrader
ehrenamtliche Richterin Schönheitspflegerin Stoffel
für Recht erkannt:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25.
April 2007 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d
Die Klägerin, eine Verbandgemeinde, wendet sich gegen die nach dem Landesfinanzausgleichsgesetz -
LFAG - erhobene Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit".
Mit dem Vertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 18. Mai 1990 (BGBl. II S. 518) wurde der
Fonds "Deutsche Einheit" als Finanzierungsinstrument für Leistungen an die DDR errichtet. Der Fonds
beschaffte sich seine Mittel überwiegend durch die Aufnahme von Krediten. Zur Abdeckung des
Schuldendienstes erhielt er Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt, die dem Bund zu 50 % von den alten
Bundesländern erstattet wurden. An den Länderbeiträgen waren die Gemeinden mit rund 40 % beteiligt.
Nach der Wiedervereinigung wurde der Fonds "Deutsche Einheit" beibehalten.
Durch das Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993 (BGBl.
I S. 944; sogenannter Solidarpakt I) wurden die Fondsaufgaben ab 1. Januar 1995 in den
Länderfinanzausgleich eingegliedert. Der Fonds selbst diente nur noch der Abwicklung der früher
entstandenen Verbindlichkeiten. Die Länder erstatteten dem Bund jährlich 50 % des Schuldendienstes
zuzüglich eines Betrages von 2,1 Mrd. DM. Hieran waren die Kommunen wiederum zu rund 40 % beteiligt.
Am 1. Januar 2005 trat das Gesetz zur Fortführung des Solidarpaktes, zur Neuordnung des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Abwicklung des Fonds „Deutsche Einheit“ (BGBl. I 2001 S.
3955; sogenannter Solidarpakt II) in Kraft. Danach erhalten die neuen Bundesländer einschließlich des
Landes Berlin wegen des weiterhin starken infrastrukturellen Nachholbedarfs und zum Ausgleich unter-
proportionaler kommunaler Finanzkraft gemäß § 11 Abs. 3 des Finanzausgleichsgesetzes - FAG - bis
2019 Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. Zusätzlich übernimmt der Bund gemäß § 6 a des
Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" - DEFG - als Mitschuldner die
Verbindlichkeiten des Fonds. Die alten Bundesländer, die zunächst nicht mehr an der Schuldentilgung
beteiligt werden, sind gemäß § 6 b Abs. 1 DEFG verpflichtet, an den Bund einen finanziellen Ausgleich zu
leisten, falls die Restschulden des Fonds "Deutsche Einheit" am 31. Dezember 2019 den Referenzbetrag
von 6.544.536.079,31 € überschreiten. Als Kompensation der vom Bund übernommenen Belastungen
wurden der Umsatzsteueranteil des Bundes ab 2005 erhöht sowie Leistungen im Länderfinanzausgleich
zulasten der Länder verringert. § 6 Abs. 5 Satz 2 des Gesetzes zur Neuordnung der Gemeindefinanzen -
GFRG - beziffert die fortwirkende Belastung der alten Bundesländer durch die Mitfinanzierung des Fonds
"Deutsche Einheit" bis zum Jahre 2019 auf jährlich 2.582.024.000,-- €. Hiervon entfallen auf das beklagte
Land Rheinland-Pfalz 5,79 %, d.h. 149.499.189,-- €.
An der Länderbelastung zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" werden die Gemeinden zum
einen gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 GFRG durch die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage zugunsten der
Bundesländer beteiligt. Zum anderen führen die Umsatzsteuermindereinnahmen sowie die Änderungen
im Länderfinanzausgleich zum Rückgang der Finanzausgleichsmasse im Sinne des § 5 Abs. 1
Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG - und damit zu geringeren Leistungen im kommunalen
Finanzausgleich. Um alle kommunalen Gebietskörperschaften an der Finanzierung des Fonds
gleichmäßiger und gerechter zu beteiligen, erhebt der Beklagte gemäß § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24
LFAG eine Umlage, die nicht ihm, sondern der Finanzausgleichsmasse zugeführt wird (§ 3 Abs. 2 Satz 2
LFAG).
Mit Bescheid vom 3. August 2005 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin gemäß § 3 Abs. 2 in
Verbindung mit § 24 Abs. 2 LFAG eine Umlage in Höhe von 48.556,-- € fest. Mit der hiergegen erhobenen
Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, eine fortwirkende Belastung der Länder im
Zusammenhang mit der Neuregelung der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" in § 6 Abs. 5 Satz 2
GFRG werde lediglich fingiert. Denn der Bund allein habe die Verbindlichkeiten des Fonds übernommen.
Im Übrigen entlaste die in § 24 Abs. 4 LFAG vorgesehene Anrechnung und mögliche Erstattung der
Gewerbesteuerumlageerhöhung bei der Erhebung der Umlage finanz- und gewerbesteuerstarke
Gemeinden. Dies verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 3. August 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an sie
48.556,-- € zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die interkommunale Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" werde erhoben, weil
anderenfalls nur die Gemeinden belastet würden, die Gewerbesteuer einnähmen oder von Zuweisungen
im Rahmen des Finanzausgleichs abhängig seien. Die in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG bezifferte fortwirkende
Belastung der alten Bundesländer ergebe sich aus der Kürzung ihres Umsatzsteueranteils und den
Änderungen im Länderfinanzausgleich. Die Umlageerhebung führe nicht zu einer Begünstigung
gewerbesteuerstarker Gemeinden.
Durch Urteil vom 25. April 2007 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Umlage zur
Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" diene dem verfassungsrechtlich unbedenklichen Zweck,
wiedervereinigungsbedingte Einnahmeverluste des Beklagten gleichmäßig auf alle kommunalen
Gebietskörperschaften zu verteilen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin bestünden nach wie vor Belastungen der Länder durch den Fonds
"Deutsche Einheit". Zwar leisteten die alten Bundesländer keine direkten Zahlungen mehr. Jedoch werde
die Eingliederung der Fondsverbindlichkeiten in die Bundesschuld zulasten der Länder durch die Verrin-
gerung der Umsatzsteueranteile und der Zuweisungen im Länderfinanzausgleich anteilig ausgeglichen.
Diese Mindereinnahmen der Länder stellten Belastungen im Rechtssinne dar. Der Vorwegabzug vom
Umsatzsteueraufkommen verstoße ebenso wenig wie die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage gegen die
grundgesetzlichen Regelungen über das Finanzwesen.
Die Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung auf die Umlage zur Finanzierung des Fonds
„Deutsche Einheit“ sei nicht zu beanstanden. Sie verhindere eine zusätzliche Belastung der Gemeinden,
die durch die erhöhte Gewerbesteuerumlage bereits einen Beitrag zum Fonds geleistet hätten. Eine
gleichheitswidrige Entlastung dieser Gemeinden erfolge nicht. Dies bestätige der Vergleich der
Umlagebelastung der Klägerin und der Stadt Ingelheim. Trotz der Anrechnung und Erstattung eines Teils
der Gewerbesteuerumlageerhöhung trage die Stadt Ingelheim eine auch vergleichsweise höhere Umlage
pro Einwohner als die Klägerin.
Schließlich habe der Beklagte die gesetzlichen Vorgaben für die Erhebung der Umlage zur Finanzierung
des Fonds "Deutsche Einheit" zutreffend angewandt. Insbesondere sei der aufzubringende Umlagebetrag
im Landeshaushalt korrekt festgesetzt und der Umlagesatz richtig ermittelt worden.
Die hiergegen eingelegte Berufung begründet die Klägerin im Wesentlichen damit, dass die Umlage zur
Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" bereits deshalb rechtswidrig sei, weil die Gemeinden keine
Finanzierungsverantwortung für die Kosten der Deutschen Einheit trügen. Die Erhöhung der
Gewerbesteuerumlage zu Lasten der Kommunen beinhalte eine rein interessenbestimmte Verteilung der
Gewerbesteuer, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts widerspreche und deshalb
unwirksam sei.
Auch fehle es an einer fortwirkenden Belastung der Länder im Zusammenhang mit der Finanzierung des
Fonds „Deutsche Einheit“. Die Minderung des Umsatzsteueranteils sei Folge der Neuregelung des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs und könne nicht als umlagefähige Belastung angesehen werden. Im
Übrigen sei die Höhe des in § 6 Abs. 5 GFRG festgesetzte Betrages fingiert.
Des Weiteren sei § 24 LFAG unwirksam, weil die Gewerbesteuerumlageerhöhung nicht als
Umlagegrundlage berücksichtigt werde. Hierdurch und durch die Anrechnung der erhöhten Gewerbe-
steuerumlage gemäß § 24 Abs. 4 LFAG würden "reiche" Kommunen doppelt begünstigt. Die sich hieraus
ergebende gleichheitswidrige Benachteiligung "armer" Gemeinden belege der Vergleich der Umlage-
belastung der Klägerin und der Stadt Ingelheim. Außerdem werde die Verkleinerung der
Finanzausgleichsmasse infolge der Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs bei der
Umlageerhebung nicht beachtet. Deshalb würden nicht die Gemeinden entlastet, die entlastet werden
müssten. Schließlich habe der Beklagte den Umlagesatz nicht so festgelegt, dass der aufzubringende
Umlagebetrag im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG erzielt werde.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. April 2007
den Bescheid des Beklagten vom 3. August 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an die
Klägerin 48.556,-- € nebst 6 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehe insbesondere durch den Verzicht der Länder auf
Umsatzsteueranteile eine Belastung im Zusammenhang mit der Neuregelung der Finanzierung des Fonds
"Deutsche Einheit". Sie sei in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG wirksam auf 2.582.024.000,-- € festgesetzt worden.
Die Umlagebelastung der Klägerin verstoße auch nicht im Vergleich mit der Umlage, die die Stadt
Die Umlagebelastung der Klägerin verstoße auch nicht im Vergleich mit der Umlage, die die Stadt
Ingelheim zu tragen habe, gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Denn ein bestimmtes Verhältnis
zwischen Umlagen und Steuerkraftmesszahlen verschiedener Gemeinden sei verfassungsrechtlich nicht
geboten.
Der "aufzubringende Umlagebetrag" sei gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG zutreffend im Landeshaushalt
festgesetzt worden. Hierbei handele es sich um den Netto-Umlagebetrag, der nach der vom Gesetzgeber
in § 23 Abs. 4 LFAG angeordneten Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung tatsächlich verein-
nahmt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten
gereichten Schriftsätze und Unterlagen der Beteiligten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen
Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Zu Recht hat der Beklagte von der Klägerin gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 2 LFAG
die Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" erhoben. Hierbei handelt es sich um den
Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften an den Belastungen, die den alten Bundesländern und
damit auch dem Beklagten durch die Finanzierung der Kosten des Fonds "Deutsche Einheit" ab 2005 bis
2019 verbleiben (I.). An diesen Lasten durften die kommunalen Gebietskörperschaften beteiligt werden
(II.). Des Weiteren ist es gerechtfertigt, den kommunalen Kostenanteil durch die Umlage zur Finanzierung
des Fonds "Deutsche Einheit" gleichmäßiger auf alle Gemeinden zu verteilen (III.). Das zu diesem Zweck
vom Gesetzgeber in § 24 LFAG geschaffene Ausgleichssystem ist rechtlich nicht zu beanstanden und vom
Beklagten dem Gesetz entsprechend angewandt worden (IV.).
I. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 LFAG wird der Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften an den Kosten
der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" von den Ortsgemeinden, Verbandsgemeinden,
verbandsfreien Gemeinden, großen kreisangehörigen Städten, Landkreisen und kreisfreien Städten als
Umlage erhoben. Als Kosten im Sinne der zitierten Vorschrift fallen nach der Übernahme der Fonds-
verbindlichkeiten gemäß § 6 a DEFG beim Bund bis zum Jahre 2019 die jährlichen Zins- und
Tilgungsleistungen an. An ihnen sind die alten Bundesländer nach § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG jährlich mit
2.582.024.000,‑‑ € beteiligt („fortwirkende Belastung“). Hiervon entfallen auf den Beklagten 5,79 %, d. h.
149.499.189,-- €.
Die Beteiligung der alten Bundesländer an den Kosten des Bundes zur Finanzierung des Fonds
"Deutsche Einheit" ist weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden. Das grundsätzliche Recht
des Bundes, seine Belastungen aus der Übernahme der Fondsverbindlichkeiten von den Länder teilweise
ausgleichen zu lassen, ergibt sich aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz ‑ GG -.
Es beinhaltet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Verpflichtung des Bundes
und der Länder zu solidarischem Verhalten (vgl. BVerfGE 86, 148 [264 ff.]). Dementsprechend wird der
deutsche Einigungsprozess als eine gesamtstaatliche Aufgabe verstanden, deren Lasten von Bund,
Ländern und Gemeinden gemeinsam getragen werden müssen (vgl. BVerfGE 101, 158 [236 f.]; BVerwG,
Urteil vom 25. März 1998 - 8 C 11.97 -, juris, Rn. 17). Folglich konnte der Bund die Übernahme der
Verbindlichkeiten des Fonds "Deutsche Einheit" durch die Reduzierung des Länderanteils an der
Umsatzsteuer gemäß § 1 Satz 4 FAG und sonstige Neuregelungen des Länderfinanzausgleichs zu Lasten
der Bundesländer teilweise ausgleichen. Diese Mindereinnahmen stellen sich auch als Belastung der
alten Bundesländer dar, die sich aus den Regelungen des Solidarpakts II über die Finanzierung des
Fonds „Deutsche Einheit“ ergibt. Denn als finanzielle Lasten sind nicht nur direkte Zahlungen anzusehen,
wie sie die Länder bis 2004 an den Bund geleistet haben, sondern auch der Verzicht auf Steueranteile
und Zuweisungen, die die Bundesländer ohne den Schuldendienst für den Fonds vom Bund erhalten
hätten.
Die Erhöhung des Umsatzsteueranteils des Bundes verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht
gegen Art. 106 Abs. 3 GG. Sie bezweckt den teilweisen Ausgleich der Belastungen, die dem Bund durch
die Übernahme der Zins- und Tilgungsleistungen des Fonds „Deutsche Einheit“ entstanden sind. Folglich
dienen die erhöhten Umsatzsteueranteile nach Abstimmung des Deckungsbedürfnisses des Bundes und
der Länder (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG) der Deckung notwendiger Ausgaben des Bundes im Sinne
des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG. Die Umsatzsteuerverteilung entspricht darüber hinaus dem in § 4 Abs.
1 des Gesetzes über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des
Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von
Bundesergänzungszuweisungen - Maßstäbegesetz - festgelegten Deckungsquotenprinzip.
Des Weiteren ist die Höhe der in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG festgeschriebenen fortwirkenden Belastung der
Bundesländer durch die Kosten des Fonds "Deutsche Einheit" nicht zu beanstanden. Die vom
Bundesgesetzgeber und damit übereinstimmend von Bundestag und Bundesrat getroffene Entscheidung
beruhte auf Prognosen über den Ablauf der Tilgung der Schulden des Fonds "Deutsche Einheit" bis zum
Jahre 2019. Diese Einschätzungen waren wegen der Länge des Tilgungszeitraumes von erheblichen
Unsicherheiten gekennzeichnet. Deshalb hatte der Gesetzgeber bei der Festlegung der Belastung der
Bundesländer einen Beurteilungsspielraum, der nur dann überschritten worden wäre, wenn die gesetz-
geberische Entscheidung als offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar angesehen werden
könnte (vgl. BVerfG, 77, 84 [106]; VGH RP, AS 31, 348 [356]; AS 29, 23 [39 f.]). Dies lässt sich weder dem
umfangreichen Vorbringen der Klägerin zu der ihrer Meinung nach lediglich fingierten Belastung der
Bundesländer entnehmen noch ist sonst eine Überschreitung des Beurteilungsspielraums ersichtlich.
Unter Berücksichtigung der Zins- und Tilgungsverpflichtungen über einen Zeitraum von 15 Jahren steht
die fortwirkende Belastung der Bundesländer in Höhe von jährlich 2.582.024.000,-- € in einem sachlich
vertretbaren Verhältnis zu den Schulden des Fonds "Deutsche Einheit", die sich am 31. Dezember 2004
auf rund 38,9 Mrd. € beliefen.
II. Der Bund durfte die Gemeinden an der fortwirkenden Länderbelastung im Sinne des § 6 Abs. 5 Satz 2
GFRG beteiligen. Denn nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und
des Bundesverwaltungsgerichts konnte der Gesetzgeber den deutschen Einigungsprozess als eine
gesamtstaatliche Aufgabe verstehen, deren Lasten von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam zu
tragen sind (vgl. BVerfGE 101, 158 [236 f.]; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - 8 C 11.97 -, juris, Rn. 17).
Dabei ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, lediglich die kommunalen Gebietskörperschaften in den
alten Bundesländern zur Finanzierung der Verbindlichkeiten des Fonds "Deutsche Einheit"
heranzuziehen. Die Verschuldung des Fonds beruht auf den Leistungen, die in den Jahren 1990 bis 1994
zunächst für die DDR und nach der Wiedervereinigung für die neuen Bundesländer erbracht wurden. Sie
dienten dem Abbau teilungsbedingter Sonderlasten, die in erster Linie die neuen Bundesländer und die
dort befindlichen kommunalen Gebietskörperschaften zu tragen hatten und zu einem großen Teil noch zu
tragen haben. Demgegenüber waren und sind die alten Bundesländer mit ihren Kommunen im
Allgemeinen von Teilungsfolgen nicht betroffen. Deshalb entsprach es der verfassungsrechtlichen
Verpflichtung des Bundes und der Länder zu solidarischem Verhalten, die finanzielle Bewältigung der
deutschen Teilung zwischen Bund, alten Bundesländern und den „West-Gemeinden“ aufzuteilen. Dies gilt
insbesondere für Verbindlichkeiten, die in der Vergangenheit entstanden sind und nunmehr nach
sachgerechten Kriterien auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt werden müssen. Dass dabei auch
Gemeinden in den alten Bundesländern, deren finanzielle Situation mit der bedürftiger Ost-Kommunen
vergleichbar ist, zur Mitfinanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ herangezogen werden, durfte der
Gesetzgeber als zwangsläufige Folge einer pauschalierenden gesetzlichen Regelung in Kauf nehmen.
Die Beteiligung der Gemeinden an der fortwirkenden Länderbelastung im Zusammenhang mit der
Neureglung der Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ erfolgt bundesrechtlich zum einen gemäß § 6
Abs. 5 Satz 1 GFRG durch die bis 2019 geltende Erhöhung der Gewerbesteuerumlage zu Gunsten der
Länder. Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt diese Gewerbesteuerverteilung nicht gegen die
verfassungsrechtlichen Vorschriften über das Finanzwesen. Gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG können
Bund und Länder durch eine Umlage an dem Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden. Das
Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, das ermessens- und willkürfrei sein muss (vgl. Hidien in Bonner
Kommentar, Stand 11/02, Art. 106 Rn. 1113 ff). Weitere Maßstäbe für die Verteilung des
Gewerbesteueraufkommens sieht das Grundgesetz nicht vor. Sie sind auch nicht im Hinblick auf die
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der
Umsatzsteuer (vgl. BVerfGE 101, 158 ff) geboten. Insofern handelt es sich um unterschiedliche
Regelungsbereiche, die rechtlich von einander getrennt sind. Deshalb führen die Bestimmungen über die
Beteiligung von Bund und Ländern am Gewerbesteueraufkommen nicht zu einer Umgehung des
Maßstäbegesetzes.
Zum anderen haben die Regelungen des Solidarpaktes II eine Verringerung der Leistungen, die die
Gemeinden im kommunalen Finanzausgleich erhalten, zur Folge: Gemäß § 5 Abs. 1 LFAG stellt der
Beklagte 21 % des Ist-Aufkommens (Verbundmasse) u.a. aus der Umsatzsteuer, dem
Länderfinanzausgleich nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG sowie den Ergänzungszuweisungen nach
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG dem kommunalen Finanzausgleich als Finanzausgleichsmasse zur Verfügung.
Durch die Erhöhung des Bundesanteils an der Umsatzsteuer gemäß § 1 Satz 4 FAG sowie die sonstigen
Änderungen beim Länderfinanzausgleich wird die Verbundmasse um 149.499.189,-- € vermindert.
Hierbei handelt es sich um den Anteil des Beklagten an der fortwirkenden Länderbelastung im Sinne des
§ 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG. Da 21 % der Verbundmasse in den kommunalen Finanzausgleich fließen, wird
die Finanzausgleichsmasse durch die bundesgesetzlichen Regelung über die Finanzierung des Fonds
„Deutsche Einheit“ um 31.394.829,-- € (21 % von 149.499.189,-- €) geschmälert. Um diesen Betrag
verringern sich folglich die Leistungen, die die kommunalen Gebietskörperschaften im kommunalen
Finanzausgleich erhalten.
III. Des Weiteren ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, die bundesrechtlich vorgegebene
Beteiligung der kommunalen Gebietskörperschaften an den Kosten der Finanzierung des Fonds
"Deutsche Einheit", von der nur ein Teil der Gemeinden betroffen ist, durch eine landesrechtliche Umlage
gleichmäßig auf alle Gemeinden zu verteilen.
Das Grundgesetz definiert den Begriff der "Umlage" nicht, sondern setzt ihn ohne normative Vorgaben in
Art. 106 Abs. 6 GG voraus. Herkömmlich versteht man im System des Finanzausgleichs zwischen Staat
und Kommunen sowie zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden unter Umlagen Finanzierungs-
lasten, die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft
regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden. In diesem Fall verbleibt das Aufkommen bei der
umlageerhebenden Körperschaft und es wird ein vertikaler Finanzausgleich bewirkt. Fließt ihr Aufkommen
den umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zu, wird dadurch ein horizontaler
Finanzausgleich ("redistributive Umlage") erzielt; die umlageerhebende Körperschaft ist bei einer
derartigen Umlage lediglich "Veranstalter der horizontalen Umverteilung" (BVerfGE 83, 363 [389 ff.]). Die
Umlage nach § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24 LFAG stellt eine solche redistributive Umlage dar. Das mit
ihr erzielte Aufkommen wird gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG der Finanzausgleichsmasse im Sinne des § 5
Abs. 1 LFAG und damit in anderer Verteilung den umlagepflichtigen kommunalen Gebietskörperschaften
zugeführt.
Die von den kommunalen Gebietskörperschaften erhobene Umlage zur Beteiligung an den Kosten der
Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" dient dem verfassungsrechtlich zulässigen Zweck, eine
gleichmäßigere und damit gerechtere Verteilung der kommunalen Anteile an den Kosten der
Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" auf alle kommunalen Gebietskörperschaften zu erreichen (vgl.
LT-Drucks. 12/1581, S. 10).
Die bundesrechtliche Beteiligung der kommunalen Gebietskörperschaften an den Kosten des Fonds
„Deutsche Einheit“ führt zu einer einseitigen Belastung eines Teils der Gemeinden: Von der Erhöhung der
Gewerbesteuerumlage zugunsten der Bundesländer sind nur die Gemeinden betroffen, die
Gewerbesteuer erheben. Über die Reduzierung der Finanzausgleichsmasse werden lediglich die
Gemeinden an der fortwirkenden Länderbelastung beteiligt, die Schlüsselzuweisungen B 2 erhalten. Dies
beruht auf der Abfolge der Zuweisungsgewährung im kommunalen Finanzausgleich. Gemäß § 6 Satz 1
LFAG wird die Finanzausgleichsmasse im Sinne des § 5 Abs. 1 LFAG u. a. auf die allgemeinen
Finanzzuweisungen aufgeteilt, zu denen nach § 7 Nr. 1 LFAG die Schlüsselzuweisungen A, B 1 und B 2
gehören. Schlüsselzuweisungen A erhalten vorab gemäß § 8 LFAG die Ortsgemeinden, verbandsfreien
Gemeinden, großen kreisangehörigen Städte und die kreisfreien Städte, die eine unterdurchschnittliche
Steuerkraft aufweisen. Sodann werden den Verbandsgemeinden, verbandsfreien Gemeinden, großen
kreisangehörigen Städte, Landkreisen und kreisfreien Städte aufgrund des § 9 Abs. 2 Nr. 1 LFAG zur
Finanzierung der Verwaltungsaufgaben im übertragenen Wirkungskreis je Einwohner die betragsmäßig
festgelegten Schlüsselzuweisungen B 1 gewährt. Die restliche Finanzausgleichsmasse wird gemäß § 9
Abs. 2 Nr. 2 LFAG als Schlüsselzuweisung B 2 verteilt und dient dem Ausgleich von Finanz-
kraftunterschieden. Wegen der Nachrangigkeit der Schlüsselzuweisung B 2 sind von den Folgen der
Verringerung der Finanzausgleichsmasse nur die Gemeinden betroffen, die Schlüsselzuweisung B 2
erhalten. Dies sind die besonders finanzschwachen Gemeinden.
Die im Solidarpakt II somit angelegten einseitigen Belastungen der Gemeinden, die Gewerbesteuer
einnehmen und derjenigen, die Schlüsselzuweisungen B 2 empfangen, durfte der Landesgesetzgeber
durch eine Umlage ausgleichen, die alle kommunalen Gebietskörperschaften gleichmäßig an den Kosten
des Fonds "Deutsche Einheit" beteiligt.
IV. § 24 LFAG, der die Erhebung der Umlage im Sinne des § 3 Abs. 2 LFAG im Einzelnen regelt, ist nicht
zu beanstanden.
Maßstab für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Regelungen über den kommunalen
Finanzausgleich sind Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV -. Danach ist
das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Selbstverwaltung gewährleistet. Diese
Gewährleistung umfasst gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG auch die Grundlagen der finanziellen Eigenver-
antwortung der kommunalen Gebietskörperschaften. Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV verpflichtet das Land
darüber hinaus, den Kommunen die zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforder-
lichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Bei der Ausgestaltung des
kommunalen Finanzausgleichs schreibt die Verfassung dem Gesetzgeber kein bestimmtes Verteilungs-
system vor. Vielmehr hat er bei seiner Entscheidung für das eine oder andere in Betracht kommende
Modell grundsätzlich ein weites Ermessen. Er muss aber das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung
beachten, welches sich aus der kommunalen Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie
herleitet. Die Entscheidung des Gesetzgebers für ein bestimmtes Verteilungssystem und dessen
Ausgestaltung darf deshalb nicht willkürlich sein (VGH RP, AS 19, 339 [346]; AS 26, 391 [396]). Durch sie
bindet sich der Gesetzgeber und verpflichtet sich, mit den selbst gewählten Zuteilungs- und
Ausgleichsmaßstäben eine im Grundsatz folgerichtige, widerspruchsfreie Ausgleichskonzeption zu
schaffen und einzuhalten (VGH RP, AS 33, 66 [70]).
Diesen Anforderungen werden die Regelungen des § 24 LFAG über die Festsetzung des
aufzubringenden Umlagebetrages im Landeshaushaltsplan (1.), die Umlagegrundlagen (2.), die
Ermittlung des Umlagesatzes (3.) und die Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung auf den
Umlagebetrag (4.) gerecht. Außerdem bewirkt die Umlage eine Entlastung der Gemeinden, die
Schlüsselzuweisungen B 2 erhalten (5.).
1. Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG ist der "aufzubringende Umlagebetrag" jedes Jahr im
Landeshaushaltsplan festzusetzen. Bei dem festzusetzenden Betrag handelt es sich entgegen der
Auffassung der Klägerin nicht um die Summe aus der Gewerbesteuerumlageerhöhung und der
Verringerung der Finanzausgleichsmasse (Brutto-Umlage). Vielmehr ist im Haushaltsplan nur die Minde-
rung der Finanzausgleichsmasse (Netto-Umlage) festzusetzen. Diese Auslegung ergibt sich aus der
Systematik sowie dem Sinn und Zweck der Regelungen über die Umlage zur Finanzierung des Fonds
"Deutsche Einheit". Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG wird das Umlageaufkommen der
Finanzausgleichsmasse zugeführt. Dadurch soll allein die durch den Solidarpakt II bewirkte Reduzierung
der Finanzausgleichsmasse (21 % der fortwirkenden Landesbelastung) ausgeglichen werden. Für eine
darüber hinausgehende Aufstockung der Finanzausgleichsmasse durch die Einbeziehung der Erhöhung
der Gewerbesteuerumlage besteht kein Anlass.
Die Beschränkung der vorgeschriebenen Festsetzung im Haushaltsplan auf die Netto-Umlage folgt des
Weiteren aus dem Haushaltsrecht. Die erhöhte Gewerbesteuerumlage wird von den betroffenen
Gemeinden bereits unabhängig von den landesrechtlichen Regelungen über die Umlage zur
Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" an den Beklagten gezahlt und im Haushaltsplan unter dem
entsprechenden Haushaltstitel eingestellt. Zusätzlich wird die Fondsumlage in dem Umfang
kassenwirksam, in dem sie zum Ausgleich der Verkleinerung der Finanzausgleichsmasse erhoben wird.
Nur hinsichtlich dieses haushaltsmäßig noch nicht erfassten Netto-Betrages bedarf es einer zusätzlichen
Festsetzung im Landeshaushaltsplan. Da im Jahre 2005 die Finanzausgleichsmasse um 31.394.829,-- €
verringert wurde, ist der für dieses Jahr im Landeshaushaltsplan gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG
festgesetzte Umlagebetrag in Höhe von 31.420.000,-- € nicht zu beanstanden.
2. Die in § 24 Abs. 3 Satz 3 LFAG festgelegten Umlagegrundlagen stehen mit Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG in
Einklang und fügen sich auch im Übrigen in das Ausgleichssystem ein. Danach können die Grundsteuer
und die Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer und der
Umsatzsteuer durch Landesgesetz als Bemessungsgrundlagen für Umlagen zugrunde gelegt werden.
Gemäß § 24 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 LFAG ist Umlagegrundlage u. a. die Steuerkraftmesszahl. Ihr liegt nach §
13 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 LFAG das nivellierte Gewerbe- und Grundsteueraufkommen sowie der
Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sowie der Umsatzsteuer zugrunde (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.
März 1998 - 8 C 11.97 -, juris, Rn. 15).
Durch die von § 24 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 LFAG vorgeschriebene
Einbeziehung der Steuerkraftmesszahl als Umlagegrundlage ist auch die Beteiligung der Gemeinden an
den Kosten der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" gewährleistet, die Gewerbesteuer erheben.
Denn gemäß § 13 Abs. 1 und 2 Nr. 3 LFAG wird bei der Errechnung der Steuerkraftmesszahl u. a. die
Gewerbesteuer angesetzt. Der dabei vorgeschriebene Abzug der Gewerbesteuerumlage im Sinne des § 6
GFRG ist systemgerecht. Die Steuerkraft einer Gemeinde wird durch die auf den Bund und die Länder
aufzuteilende Umlage gemindert. Deshalb ist es gerechtfertigt, die Gewerbesteuer nur in dem Umfang als
Umlagegrundlage festzulegen, in dem sie den Gemeinden verbleibt.
Des Weiteren konnte der Gesetzgeber gemäß § 24 Abs. 3 Nr. 2 LFAG die Schlüsselzuweisung B 2 als
Umlagegrundlage heranziehen. Zwar werden hierdurch auch "arme" Gemeinden an der Finanzierung des
Fonds "Deutsche Einheit" beteiligt. Dies dient jedoch dem verfassungsrechtlich legitimen Zweck, den kom-
munalen Anteil an den Kosten des Fonds gleichmäßig auf alle Gemeinden zu verteilen. Deshalb durfte
der Gesetzgeber aufgrund seines Gestaltungsspielraums die Verbesserung der finanziellen
Leistungsfähigkeit "armer" kommunaler Gebietskörperschaften durch die Gewährung der
Schlüsselzuweisung B 2 bei der Umlageerhebung berücksichtigen.
3. Auch die Berechung des Umlagesatzes ist nicht zu beanstanden. Nach § 24 Abs. 3 Satz 2 LFAG ist der
Umlagesatz so zu ermitteln, dass der nach § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG aufzubringende Umlagebetrag
erreicht wird. Hierbei handelt es sich um die sogenannte Netto-Umlage, d. h. den Teil der Umlage, der
gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG der Finanzausgleichsmasse zuzuführen ist (vgl. IV.1.). Dieser
Umlagebetrag kann aber nur aufgebracht werden, wenn die in § 24 Abs. 4 LFAG vorgeschriebene
Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung zuvor bei der Ermittlung des Umlagesatzes
berücksichtigt wird. Deshalb ist der Umlagesatz anhand der Summe aus der Verringerung der
Finanzausgleichsmasse und der Gewerbesteuerumlageerhöhung (Brutto-Umlage) zu errechnen.
Anderenfalls würde die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage lediglich auf die Netto-Umlage angerechnet
und der Umlagebetrag nicht den Umfang erreichen, der für den vom Gesetzgeber beabsichtigten
Ausgleich der Minderung der Finanzausgleichsmasse erforderlich ist. Insofern hat das Verwaltungsgericht
die Gewerbesteuerumlageerhöhung bei der Ermittlung des Umlagesatzes sachlich zutreffend als
"rechnerischen Durchlaufposten" bezeichnet.
4. Die in § 24 Abs. 4 LFAG angeordnete Anrechnung der jeweiligen Gewerbesteuerumlageerhöhung auf
die Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ führt entgegen der Auffassung der Klägerin
nicht zu einer gleichheitswidrigen Begünstigung der Gemeinden, die Gewerbesteuer erheben. Sie dient
vielmehr dem verfassungsrechtlich unbedenklichen Zweck, eine Doppelbelastung dieser Gemeinden zu
verhindern.
Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 GFRG führen die Gemeinden die Gewerbesteuerumlage einschließlich der
Erhöhung, die nach § 6 Abs. 5 Satz 1 GFRG der Mitfinanzierung der fortwirkenden Länderbelastung bis
2019 dient, an das zuständige Finanzamt ab. Würden die erhöhten Gewerbesteuerzahlungen nicht
gemäß § 24 Abs. 4 LFAG angerechnet, müssten die Gemeinden, die Gewerbesteuer einnehmen, nicht nur
die Umlage zum Fonds "Deutsche Einheit", sondern zusätzlich die Gewerbesteuerumlageerhöhung
tragen. Eine über die Vermeidung dieser Doppelbelastung hinausgehende Begünstigung der
Gemeinden, die Gewerbesteuer erheben, wird durch die Anrechnung der
Gewerbesteuerumlageerhöhung nicht bewirkt. Sie mindert wie eine "Vorausleistung" lediglich den noch
zu zahlenden Betrag oder führt, falls die Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ niedriger
als die Gewerbesteuerumlageerhöhung ist, zu einer Erstattung. Eine Kürzung des Umlagebetrages tritt
hingegen nicht ein.
Die Anrechnung der gezahlten Gewerbesteuerumlageerhöhung auf die Umlage zur Finanzierung des
Fonds „Deutsche Einheit“ ist auch insoweit rechtlich unbedenklich, als die Gewerbesteuerumlage gemäß
§ 24 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Nr. 3 LFAG nicht Umlagegrundlage ist. Es ist
systemgerecht, nur Steuereinnahmen der Umlageerhebung zugrunde zu legen, die bei den Gemeinden
verbleiben (vgl. IV. 2.). Mit dieser Ausgestaltung der Umlagegrundlagen steht die Anrechnung der
Gewerbesteuerumlageerhöhung gemäß § 24 Abs. 4 LFAG in keinem Zusammenhang. Durch sie wird
lediglich eine „Vorauszahlung“ berücksichtigt, die aufgrund der bundesrechtlichen Regelungen des
Solidarpakts II und damit außerhalb des Systems der interkommunalen Umlage nach § 3 Abs. 2 in Ver-
bindung mit § 24 LFAG vorab erbracht wird.
Die Anrechnung der gezahlten Gewerbesteuerumlageerhöhung führt nicht zu einer willkürlichen
Benachteiligung "armer" gegenüber "reichen" Gemeinden. Dies bestätigt der Vergleich der
Umlagebelastungen der Stadt Ingelheim und der Klägerin im Verhältnis zur jeweiligen Steuerkraft. Die
Steuerkraftmesszahl der Stadt Ingelheim überstieg im Jahre 2005 mit 2.082,76 € pro Einwohner die der
Klägerin, die 384,33 € pro Einwohner betrug, um das 5,4-fache. Demgegenüber war die von der Stadt
Ingelheim 2005 erbrachte Umlage zum Fonds "Deutsche Einheit" in Höhe von 25,48 € pro Einwohner 7,1-
mal höher als die von der Klägerin zu zahlende Umlage von 3,61 € pro Einwohner. Damit wird die Stadt
Ingelheim durch die Fondsumlage im Verhältnis zu ihrer Steuerkraft stärker als die Klägerin belastet.
Etwas anderes ergibt sich nicht aus den von der Klägerin angestellten Alternativberechnungen. Die dabei
insbesondere geforderte Berücksichtigung der Gewerbesteuerumlage als Umlagegrundlage würde der
Umlageerhebung systemwidrig Steuereinnahmen zugrunde legen, über die die Stadt Ingelheim nicht
verfügt (vgl. IV. 2.).
5. Entgegen der Auffassung der Klägerin führt die gemäß § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24 LFAG
erhobene Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" zu der vom Gesetzgeber
beabsichtigten Entlastung der Gemeinden, die Schlüsselzuweisungen B 2 erhalten. Nach § 3 Abs. 2 Satz
2 LFAG wird das Umlageaufkommen der Finanzausgleichsmasse zugeführt. Dadurch wird die
bundesgesetzlich bewirkte Verkleinerung der Finanzausgleichsmasse um 21 % der fortwirkenden
Belastung des Beklagten ausgeglichen. Grundlage für den kommunalen Finanzausgleich ist daher eine
Finanzausgleichsmasse, die trotz der Belastungen der kommunalen Gebietskörperschaften durch die
Regelungen des Solidarpakts II nicht (mehr) gemindert ist. Deshalb erhalten die Gemeinden, denen
Schlüsselzuweisungen B 2 zustehen, diese ungeschmälert. Die im Gegenzug erfolgte Beteiligung auch
dieser Gemeinden an der Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden (vgl. IV. 2.).
Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167
Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
gez. Prof. Dr. Meyer gez. Stamm gez. Geis
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 48.556,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 3 GKG).
gez. Prof. Dr. Meyer gez. Stamm gez. Geis