Urteil des HessVGH vom 03.11.2005

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Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

4 N 177/05

Entschieden

03.11.2005

Schlagworte

Genehmigung , Regionalplanung , Raumordnung , Ausweisung , Gemeinde , Flughafen , Leitlinie , Hessen , Zahl , Lärm

VGH Kassel: genehmigung, regionalplanung, raumordnung, ausweisung, gemeinde, flughafen, leitlinie, hessen, zahl, lärm

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

4. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

4 N 177/05

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 1 Abs 4 BauGB, § 1 Abs 6

BauGB, Art 28 GG, § 6 LPlG

HE, § 10 LPlG HE

(Regionalplan; Genehmigung; geänderte tatsächliche

Verhältnisses)

Leitsatz

Der Regionalplan Südhessen 2000 ist in der Fassung der Genehmigung der Hessischen

Landesregierung vom 23. August 2004 wirksam zustande gekommen.

Bedenken gegen die Genehmigung des Regionalplans nahezu vier Jahre nach der

Beschlussfassung der Regionalversammlung könnten dann bestehen, wenn die

Regionalversammlung im Zeitpunkt der Genehmigung an dem von ihr aufgestellten

Plan nicht mehr festhalten wollte oder wenn der Plan wegen inzwischen geänderter

tatsächlicher Verhältnisse nicht mehr geeignet ist, seine ordnende und

zielbestimmende Funktion zu erfüllen. Beide Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall

jedoch nicht gegeben.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf

die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten

abwenden, sofern nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung in

entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Am 10.12.1999 beschloss die Regionale Planungsversammlung beim

Regierungspräsidium Darmstadt den Regionalplan Südhessen 2000. Darin wird

unter Nr. 5.2-2 folgende Aussage getroffen:

"Bei der Bauleitplanung in den Bereichen des Flughafens Frankfurt/Main und des

Verkehrslandeplatzes Egelsbach sind die in der Karte dargestellten

"Siedlungsbeschränkungsbereiche" zu beachten. In diesen Bereichen ist die

Ausweisung neuer Wohnbaugebiete nicht zulässig. Bauflächen in geltenden

Bauleitplänen und Flächen innerhalb des Siedlungsbestandes für städtebauliche

Umstrukturierungsmaßnahmen bleiben von dieser Regelung unberührt. Bei einer

eventuellen Kapazitätserweiterung des Start- und Landebahnsystems für den

Flughafen Frankfurt/Main und/oder einer Erhöhung der Zahl der Flugbewegungen

bedarf es eines Änderungsverfahrens zum Regionalplan, in dem der

Siedlungsbeschränkungsbereich neu festgestellt wird."

Durch Beschluss vom 14.11.2000 genehmigte die Hessische Landesregierung den

Regionalplan mit vier "Ausnahmen und Auflagen".

Durch Beschluss vom 26.07.2004 (4 N 406/04, NVwZ-RR 2005, 11 bis 15, ESVGH

55, 118) hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof den Regionalplan Südhessen in

der Fassung der Genehmigung der Hessischen Landesregierung vom 14.11.2000

für nichtig erklärt. Zur Begründung hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof u.a.

ausgeführt, es fehle an einer den Vorschriften des § 8 HLPG 1994 genügenden

Genehmigung durch die Hessische Landesregierung. Die der

Genehmigungsentscheidung der Hessischen Landesregierung vom 14.11.2000

beigefügten Nebenbestimmungen Nr. 2 und 3 führten zu einer inhaltlichen

Veränderung des Regionalplans und überschritten die in §§ 7 und 8 HLPG 1994

festgelegten Kompetenzen der Hessischen Landesregierung im

Raumordnungsverfahren. Es fehle daher an dem für die Erteilung der

Genehmigung gesetzlich vorgeschriebenen Konsens der an der Planung

beteiligten Organe des Landes Hessen.

Durch Beschluss vom 23. August 2004 genehmigte die Hessische

Landesregierung den Regionalplan in der von der Regionalversammlung

ursprünglich beschlossenen Fassung ohne Auflagen.

Die Antragstellerin hat am 18. Januar 2005 den vorliegenden

Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht im Wesentlichen geltend, der

Normenkontrollantrag sei zulässig. Sie, die Antragstellerin, wende sich gegen die

Zielfestsetzung Nr. 5.2-2. Der gesamte Text der Nr. 5.2-2 sei drucktechnisch durch

Fettdruck (kursiv) hervorgehoben. Schon dies sei ein sicheres Indiz dafür, dass es

sich insoweit um Ziele der Raumordnung handele. Mindestens die ersten drei

Sätze der Nr. 5.2-2 enthielten auch inhaltlich eindeutige Beachtenspflichten für die

Träger öffentlicher Planung. Diese Zielfestsetzungen enthielten für sie, die

Antragstellerin, konkrete Vorgaben und Beachtenspflichten gemäß § 4 Abs. 1 ROG.

Der Regionalplan nehme zwar insoweit auf die kommunale Planungshoheit

Rücksicht, als Bauflächen in bereits geltenden Bauleitplänen und Flächen innerhalb

des Siedlungsbestandes für städtebauliche Umstrukturierungsmaßnahmen von

dem generellen Verbot der Ausweisung von Wohnbaugebieten innerhalb der

Siedlungsbeschränkungsbereiche ausgenommen worden seien. Letztlich sei aber

in dem betroffenen Siedlungsbeschränkungsbereich die Ausweisung neuer

Wohngebiete nicht mehr zulässig. Hierdurch werde in ihre kommunale

Planungshoheit eingegriffen. Sie, die Antragstellerin, werde darüber hinaus auch in

ihren Eigentumsrechten verletzt. Konkret betroffen seien die in Aufstellung

befindlichen Bebauungspläne in Darmstadt-Arheilgen und in Kranichstein. Für sie,

die Antragstellerin, bleibe insoweit praktisch kein Raum mehr für eine

eigenständige kommunale Planungsentscheidung. Soweit das

Regierungspräsidium Darmstadt in Zweifel ziehe, dass sie, die Antragstellerin, ihre

Bauleitplanung für die nördlichen Stadtteile nur wegen der Anpassung an die

landesplanerischen Vorgaben eingestellt habe, sei darauf hinzuweisen, dass sie,

die Antragstellerin, mangels eines gültigen Flächennutzungsplanes ihre

Bebauungspläne bei der Aufsichtsbehörde genehmigen lassen müsse. Dass

Planungen, die den verbindlichen Festsetzungen im Regionalplan entgegenstehen,

nicht genehmigungsfähig seien, liege auf der Hand. Weiter sei darauf hinzuweisen,

dass im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplanentwurf 2003 weiterhin der

Hinweis auf die Notwendigkeit des Flächenpotentials zu Wohnausweisung enthalten

sei. Für die Jahre 2020/2025 werde ein Bevölkerungswachstum auf ca. 149.000

Einwohner angestrebt. Für dieses Bevölkerungswachstum seien die geplanten

Neubaugebiete in Arheilgen und Wixhausen dringend erforderlich.

Der Regionalplan sei nicht wirksam zustande gekommen. Es sei rechtlich nicht

zulässig, den bereits am 10.12.1999 von der Regionalversammlung beschlossenen

Plan erst ca. vier Jahre später bekannt zu machen. Dieser Fehler führe zur

Nichtigkeit des den Gegenstand des Normenkontrollverfahrens bildenden

Regionalplans. Aus § 10 Abs. 7 und 8 sowie § 11 Abs. 2 und 5 HLPG ergebe sich,

dass das Regionalplanaufstellungsverfahren wie jedes Rechtsetzungsverfahren auf

eine zügige Durchführung ohne größere zeitliche Unterbrechungen angelegt sei.

So werde in § 10 Abs. 7 HLPG bestimmt, dass Regionalpläne innerhalb von fünf

Jahren nach ihrem Inkrafttreten den veränderten Verhältnissen durch

Neuaufstellung anzupassen seien. Sollte der obersten Landesplanungsbehörde

innerhalb dieser Frist kein neuer Regionalplan zur Genehmigung vorliegen, setze

sie der Regionalversammlung eine Frist von höchstens 18 Monaten. Verstreiche

diese Frist ergebnislos, trete die oberste Landesplanungsbehörde an die Stelle der

Regionalversammlung und führe das Verfahren in eigener Zuständigkeit weiter.

Bereits diese Norm zeige das Interesse des Gesetzgebers an einer schnellen und

kontinuierlichen Durchführung des Verfahrens. Entsprechendes ergebe sich aus §

10 Abs. 8 HLPG. Diese Vorschrift enthalte eine Fristenregelung und sehe nach

fruchtlosem Fristablauf vor, dass die obere Landesplanungsbehörde an die Stelle

der Regionalversammlung trete und das Verfahren durchführe. Offensichtlich

werde das Streben des Gesetzgebers nach einem zügigen Verfahrensablauf

zudem durch die Vorschrift des § 11 Abs. 2 HLPG. Die darin enthaltene

Genehmigungsfiktion erhelle deutlich, dass der Gesetzgeber jegliche Verzögerung

bei der Durchführung des Regionalplanaufstellungs- und Genehmigungsverfahrens

verhindern wolle. Gleiches ergebe sich aus § 11 Abs. 5 HLPG, der wiederum eine

Fristenregelung und die Übertragung von Aufgaben auf die nächsthöhere Behörde

bei ergebnislosem Fristablauf vorsehe. Im Hinblick auf diese Vorschriften erweise

sich die hier erst nach ca. vier Jahren erfolgte Genehmigung des Regionalplans als

gesetzwidrig. Hinzukomme, dass es seit dem Beschluss der Regionalversammlung

Südhessen vom 10.12.1999 zahllose Abweichungsverfahren gemäß § 12 HLPG

gegeben habe, die inzwischen bestandskräftig abgeschlossen worden seien. Ein

Regionalplan mit demjenigen Inhalt, wie er am 10.12.1999 beschlossen worden sei,

existiere mithin überhaupt nicht mehr und habe deshalb auch nicht mehr

genehmigt werden können. Dieses Problem habe man nur mit einer rückwirkenden

Genehmigung des Regionalplans lösen können. Diesen Weg habe die Hessische

Landesregierung indes nicht gewählt. Stattdessen habe sie die alte Genehmigung

aufgehoben und eine neue Genehmigung mit Wirkung vom Tage der

Veröffentlichung des Kabinettsbeschusses erteilt. Dies sei in der klaren Erkenntnis

geschehen, dass die bestandskräftigen Abweichungsentscheidungen hiervon nicht

berührt würden. Das Land könne und dürfe aber nicht sehenden Auges einen

Regionalplan verbindlich machen, der nicht mehr der im Zeitpunkt der

Beschlussfassung durch die Regionalversammlung bestehenden Sach- und

Rechtslage entspreche. Die Planung hätte vielmehr den veränderten Umständen

angepasst werden müssen. Hierzu hätte es einer nochmaligen Beschlussfassung

der Regionalversammlung bedurft.

Der Regionalplan sei auch inhaltlich fehlerhaft. Die Festlegung einer 60 dB(A)-

Isophone bezüglich des Frankfurter Flughafens sei mangels konkretisierter

Rechtsgrundlage unzulässig. Es erschließe sich auch nicht, weshalb für den

Frankfurter Flughafen andere Maßstäbe gelten sollten als für den

Verkehrslandeplatz Egelsbach, für den die 62 dB(A)-Isophone festgelegt worden

sei. Keine der im Fluglärmschutzgesetz vorgesehenen Grenzlinien habe bislang

das Gebiet der Stadt Darmstadt berührt. Die Zugrundelegung der 60 dB(A)-

Isophone im Entwicklungsbereich des Frankfurter Flughafens sei inhaltlich nicht

gerechtfertigt und greife ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage in

unzumutbarer Weise in die Planungshoheit und Selbstverwaltungsgarantie der

Stadt Darmstadt ein. Es möge zwar sein, dass der LEP 2000, der eine

Isophonenlinie von 62 dB(A) nenne, den Trägern der Regionalplanung das Recht

einräume, weitergehende Regelungen zur räumlichen Begrenzung des

Siedlungsbeschränkungsbereichs zu treffen. Diese müssten jedoch

verhältnismäßig und erforderlich sein und dürften nicht gegen das Übermaßverbot

verstoßen. Die neuere Lärmschutzforschung leite aus dem Schutzziel

"Vermeidung erheblicher Belästigungen" als präventiven Richtwert einen Leq3 von

62 dB(A) außen ab. Dieser Richtwert stelle einen zentralen Beurteilungswert dar,

der aus medizinisch-psychologischer Sicht neben den

Gesundheitsbeeinträchtigungen auch die kritischen Toleranzwerte für die

Schutzziele "Vermeidung von Kommunikationsstörungen" (außen) und

"Rekreation" abdecke bzw. beinhalte. Aus lärmmedizinischer Sicht sei nach

derzeitigem Kenntnisstand unterhalb des präventiven Richtwertes von 62 dB(A)

keine negative Auswirkung durch Geräuschimmissionen zu erwarten. Die

Regionalversammlung habe es versäumt, sich mit dem zur Zeit ihrer

Beschlussfassung bestehenden aktuellen Stand der lärmmedizinischen Forschung

genügend auseinander zu setzen. Stattdessen habe sie sich einfach auf die LAI-

Richtlinie vom 14.05.1997 zurückgezogen. Wegen dieses Defizits bei der

Zusammenstellung des Abwägungsmaterials habe die Regionalversammlung in

unzulässiger Weise von ihrem Planungsermessen Gebrauch gemacht. Im Ergebnis

sei die Planungshoheit der Antragstellerin weit mehr eingeschränkt als dies zum

ausreichenden Schutz der Allgemeinheit vor Lärmbelästigung im Sinne des § 2

Abs. 1 Nr. 8 ROG erforderlich sei.

Überdies umschreibe die im Regionalplan Südhessen 2000 dargestellte 60 dB(A)-

Isophone eine wesentlich größere Fläche als diejenige, die tatsächlich mit einem

Dauerschallpegel von 60 dB(A) durch Fluglärmimmissionen betroffen sei. Dies sei

auf eine fehlerhafte Berechnung zurückzuführen, die heutigen Anforderungen nicht

mehr entspreche. Der Darstellung liege die Anleitung zur Berechnung von

Lärmschutzbereichen/AzB 1984 zugrunde. Diese sei veraltet und ihre Anwendung

führe zu überhöhten Immissionsschutzwerten. Die AzB 1984 sei überholt, da sie

die Entwicklung der Flugzeugtechnik nicht hinreichend berücksichtige. Ausgehend

von dem realistischen Abbild der Flugzeugtechnik und dem tatsächlich

anzutreffenden "Flottenmix" würde sich ein um 2 bis 3 dB(A) niedrigerer

Dauerschallpegel errechnen. Dies ergebe sich aus dem Gutachten G 6.1

"Technisches Lärmgutachten Fluglärm" der Fraport vom 8. Oktober 2001. Die

Regionalversammlung sei verpflichtet gewesen, auf den Entwurf der AzB 1999

abzustellen, deren Berechnungsverfahren im Übrigen mit dem Leq3-Verfahren der

LAI-Fluglärmleitlinie korrespondiere. Es sei unzutreffend, dass die eingetretene

Überzeichnung der 60 dB(A) Lärmkontur, die mit der Anwendung der AzB 1984

einhergehe, durch die fortschreitende Entwicklung der Flugbewegungen

kompensiert werde. Dies sei nicht der Fall.

Selbst wenn man den Empfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung

folgen wollte, die vom Länderausschuss für Immissionsschutz am 14.05.1997

beschlossene Leitlinie zur Beurteilung von Fluglärm anzuwenden, würden sich in

den hier betroffenen Gebieten des Darmstädter Nordens maximal 56 bis 57 dB(A)

ergeben. Zudem lasse die Darstellung der Siedlungsbeschränkungszone

unberücksichtigt, dass die Verteilung des Fluglärms nicht unmittelbar örtlich

gebunden sei. Flugrouten würden nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes

in Verbindung mit der Luftverkehrsordnung in Form sog.

Durchführungsverordnungen vom Luftverkehrsbundesamt erlassen. Seit dem

19.04.2001 würden am Frankfurter Flughafen allerdings neue Flugverfahren beim

An- und Abflug verwendet. Auch im Mediationsverfahren und im regionalen

Dialogforum sei deutlich geworden, dass im Bereich der Navigation und im

Anflugverfahren neue Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet seien. Die jüngsten

Änderungen der Flugrouten im Abflug nach Westen hätten gezeigt, dass eine

Streuung und Umverteilung der Belastung möglich sei. Im Hinblick auf die

räumliche Lage des Gebiets der Antragstellerin in Bezug zur Lage des heutigen

Warnsystems des Frankfurter Flughafens sei keine zwangsläufige Betroffenheit für

den im Regionalplan gekennzeichneten Bereich gegeben. Die Lage der Isophone

und ihre Darstellung im Regionalplan orientiere sich demgegenüber an dem

langjährig praktizierten, nunmehr aber überholten Verfahren der

Flughafenbetreiber und der Flugsicherung.

Der von der Siedlungsbeschränkungszone betroffene Grundbesitz der

Antragstellerin könne, soweit er nicht bereits entsprechend bebaut sei, künftig

nicht mehr für Zwecke der Wohnbebauung genutzt werden. Dies hätte eine

erhebliche Wertminderung zur Folge, welche sie, die Antragstellerin, nicht

hinnehmen müsse.

Schließlich stehe der angegriffene Regionalplan nicht im Einklang mit der Richtlinie

2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der

Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vom 27. Juni 2001.

Die Antragstellerin beantragt,

den Regionalplan Südhessen 2000 in der Fassung der Genehmigung der

Hessischen Landesregierung vom 23. August 2004 hinsichtlich der Festlegung in

Nr. 5.2-2 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Er führt aus, es sei bereits zweifelhaft, ob die Antragstellerin in ihren Rechten

verletzt sei. Die von der Antragstellerin angegriffene Siedlungsbeschränkungslinie

gelte nur für die Ausweisung neuer Wohngebiete. Soweit die Antragstellerin auf

ursprüngliche Planungsabsichten verweise, müsse ihr entgegen gehalten werden,

dass erst eine hinreichend bestimmte Planung zu einer schutzfähigen

Rechtsposition führe. Die Planungen, in denen sich die Antragstellerin

beeinträchtigt sehe, befänden sich jedoch erst in einem Anfangsstadium; sie seien

teilweise aufgeschoben oder eingestellt worden. Die Behauptung der

Antragstellerin, dass der alleinige Grund für diesen Schritt die Anpassung an die

landesplanerischen Vorgaben gewesen sei, müsse in Zweifel gezogen werden.

Der Regionalplan sei in der Sache rechtlich nicht zu beanstanden. Die

Antragstellerin verkenne, dass die Regionalversammlung bei der Entscheidung für

eine 60 dB(A)-Lärmkontur in zulässiger Weise von ihrem Planungsermessen

Gebrauch gemacht habe. Dieses Ermessen umfasse sowohl das "Ob" der

Ausweisung eines Siedlungsbeschränkungsbereiches als auch dessen Umfang. Die

Planungshoheit der Gemeinde gehe nicht so weit, dass sie die gesetzlich

normierte Planungshierarchie umkehre. Die Gemeinde könne neben dem

verfahrensrechtlichen Anspruch auf Beteiligung an der überörtlichen Planung

lediglich verlangen, dass die Grundsätze der Abwägung eingehalten würden, die

sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ableiteten und für alle staatlichen

Planungsnormen gälten. Bei ihrer Abwägung habe die Regionalversammlung die

unterschiedlichen Interessen und Aspekte einfließen lassen. Sie sei davon

ausgegangen, dass die Freihaltung eines Lärmschutzbereiches dem Grundsatz

der Raumordnung diene, für den Schutz der Allgemeinheit vor Lärmbelästigung

ausreichend Sorge zu tragen. Es bedürfe keiner weiteren Erörterung, dass es sich

bei diesem Aspekt um ein Ziel handele, dem hochrangige Bedeutung zukomme.

Auf der anderen Seite habe die Regionalversammlung die Belange der Gemeinden

in der Umgebung des Flughafens berücksichtigt. Insoweit werde insbesondere auf

die Beschlussvorlage für den Haupt- und Planungsausschuss (Drs. HPR/03/05, Bl.

1419 ff. d.A.) verwiesen, die sich ausführlich mit den Argumenten der

Antragstellerin und der übrigen Kommunen auseinandersetze. Der Schutzzweck

der Siedlungsbeschränkungslinie, der nur der bereits vorhandenen Lärmbelastung

durch den derzeitigen Flugbetrieb Rechnung tragen solle, sei in gleicher Weise von

den Gemeinden zu beachten, da sie dem Gebot des § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB

unterlägen, bei der Aufstellung von Bauleitplänen die allgemeinen Anforderungen

an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu berücksichtigen. Letztlich habe die

Siedlungsbeschränkungslinie ihren Grund in der geographischen Lage, in der sich

die Kommunen im Umland des Frankfurter Flughafens befänden. Sie sei daher

Folge einer Situationsgebundenheit, die von einer Gemeinde hingenommen

werden müsse.

Bei der Entscheidung für einen 60 dB(A)-Bereich habe sich die

Regionalversammlung an folgenden Regelungen, Leitlinien und Überlegungen

orientiert:

Ziel eines regionalplanerischen Siedlungsbeschränkungsbereiches sei es,

Festlegungen für die kommunale Bauleitplanung zu treffen, um mittel- und

langfristig gleichmäßig in alle Richtungen ausreichende Abstände zwischen den

Quellen des Fluglärms und der umliegenden Wohnbebauung sowie sonstigen

lärmempfindlichen Nutzungen zu erhalten. Daher müssten alle Startrichtungen in

gleicher Weise Berücksichtigung finden. Die derzeitigen gesetzlichen Regelungen

reichten nicht aus, um diesem raumordnerischen Anliegen Rechnung zu tragen.

Das Gesetz zum Schutz gegen den Fluglärm vom 30. März 1971 regele

unmittelbar nur Bauverbote und baurechtliche Sanierungsgebote innerhalb eines

Lärmschutzbereiches mit einem äquivalenten Dauerschallpegel von 75 dB(A) und

67 dB(A) unter stärkerer Gewichtung der Hauptstartrichtung, um vor erheblichen

Belästigungen durch Fluglärm zu schützen und diese finanziell zu kompensieren.

Die Ministerkonferenz für Raumordnung habe in ihrer Entschließung zum Schutz

der Bevölkerung vor Fluglärm vom 16. September 1998 festgestellt, dass die

gesetzlichen Regelungen zur baulichen Nutzungsbeschränkung nach dem

Fluglärmgesetz aus raumordnerischer Sicht unbefriedigend seien. Sie selbst habe

jedoch keine Empfehlungen für einen Wert in dB(A) gegeben, sich aber gegenüber

den Trägern der Landes- und Regionalplanung dafür ausgesprochen,

Siedlungsbeschränkungsbereiche auszuweisen und zu deren Berechnung die für

Verkehrsflughäfen verfasste "Leitlinie zur Beurteilung von Fluglärm durch die

Immissionsschutzbehörden der Länder" vom 14. Mai 1997 (LAI-Richtlinie)

heranzuziehen. Nach dieser Leitlinie solle darauf hingewirkt werden, dass zum

Schutz gegen Fluglärm als raumordnerisches Ziel ein

Siedlungsbeschränkungsbereich in den Regionalplänen ausgewiesen werde, der

das Gebiet in einem prognostizierten energieäquivalenten Dauerschallpegel

größer als 60 dB(A) umfasse.

Auch die Kommission zur Abwehr des Fluglärms Flughafen Frankfurt/Main habe

sich 1997 für eine 60 dB(A)-Siedlungsbeschränkungszone ausgesprochen. Diese

Kommission sei ein nach § 32b Luftverkehrsgesetz eingesetztes

Beratungsgremium, das u.a. aus Vertretern der betroffenen Gemeinden, des

Flugplatzunternehmens, der Luftfahrzeughalter sowie der Landesregierung

bestehe. Gerade auch die Mehrheit der Kommunalvertreter habe sich für eine

Ausweisung einer 60 dB(A)-Zone ausgesprochen, u.a. mit dem Hinweis, dass auch

der Schutz der Einwohner vor Lärm zu den Aufgaben der Kommunen gehöre. Auf

der Grundlage der genannten Empfehlungen sei die Regionalversammlung zur

Abgrenzung des Siedlungsbeschränkungsbereiches durch die 60 dB(A)-Isophone

gelangt.

Diese Entscheidung stehe nicht im Widerspruch zum Landesentwicklungsplan 2000

(LEP 2000). Zwar nenne dieser noch eine Isophonenlinie von 62 dB(A); dem Träger

der Regionalplanung werde jedoch ausdrücklich eingeräumt, weitergehende

Regelungen zur räumlichen Begrenzung des Siedlungsbeschränkungsbereiches zu

treffen.

Unbegründet sei der Vorwurf, die Regionalversammlung habe mit der Festlegung

der genannten Siedlungsbeschränkungslinie gegen das Verursacherprinzip

verstoßen. Aufgabe der Regionalversammlung sei es allein gewesen, die

Siedlungsbeschränkungslinie den aktuellen Verhältnissen anzupassen. Es habe

außerhalb der Kompetenz der Regionalversammlung gelegen, zu prüfen und zu

entscheiden, ob die Lärmbelastung des Flughafenbetriebs durch

betriebsbeschränkende Maßnahmen reduziert werden könne. Dies sei

ausschließlich Sache der zuständigen Luftverkehrsbehörde.

Es sei auch keine unzulässige Ungleichbehandlung darin zu sehen, dass die

Regionalversammlung für den Frankfurter Flughafen eine andere Lärmkontur

festgelegt habe als für den Verkehrslandeplatz Egelsbach. Verkehrsflughäfen und

Verkehrslandeplätze seien nach unterschiedlichen Kriterien zu beurteilen. Während

für den Verkehrsflughafen Frankfurt am Main die LAI-Richtlinie einschlägig sei, gelte

für einen Verkehrslandeplatz nunmehr die Leitlinie zur Ermittlung und Beurteilung

in der Umgebung von Verkehrslandeplätzen durch die Immissionsschutzbehörden

der Länder (Landeplatz-Flugleitlinie), die sich für die Ausweisung von

Siedlungsbeschränkungsbereichen anhand einer Lärmkontur von 55 dB(A)

ausspreche. Zwar sei im Regionalplan 2000 für den Verkehrslandeplatz Egelsbach

noch ein Siedlungsbeschränkungsbereich von 62 dB(A) ausgewiesen worden. Als

Ergebnis des im Jahr 2000 abgeschlossenen Raumordnungsverfahrens für die

Verlängerung der Start- und Landebahn sei inzwischen aber eine 55 dB(A)

Lärmkontur als Siedlungsbeschränkungsbereich um den Verkehrslandeplatz

festgelegt worden, die als sonstiges Erfordernis der Raumordnung bei

Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen sei. Eine Aufnahme in den

Regionalplan mit Zielcharakter könne im Rahmen eines möglichen

Planänderungsverfahrens oder bei der Fortschreibung des Regionalplans erfolgen.

Die Ermittlung des Lärmschutzbereiches sei nach der Anlage zu § 3 des

Fluglärmgesetzes und den dazu erlassenen Ausführungsbestimmungen erfolgt. Es

handele sich um ein Datenerfassungssystem für die Ermittlung von

Lärmschutzbereichen an zivilen Flugplätzen vom 27. Februar 1975 sowie um eine

Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen an zivilen und militärischen

Flugplätzen vom 27. Februar 1975, ergänzt durch Erlass des Bundesministers des

Innern vom 20. Februar 1984 (Az.: O II 4-560 120/43). Bei der Ermittlung seien das

gegenwärtige Bahnensystem und 430.000 Flugbewegungen pro Jahr zugrunde

gelegt worden. Wie der Beschlussvorlage für die Regionalversammlung zu

entnehmen sei, sei für die angenommene Zahl der Flugbewegungen der

Generalausbauplan der FAG von 1995 maßgebend gewesen, der eine konkrete

Prognose von 430.000 Flugbewegungen enthalte. Zwar sei zu erwarten gewesen,

dass diese Zahl in Zukunft überschritten werde. Ob jedoch die in der zweiten Stufe

des Generalausbauplans der FAG prognostizierten 460.000 bis 480.000

Flugbewegungen realisierbar sein würden, sei im Zeitpunkt der

Planungsentscheidung noch nicht als sicher angesehen worden. Hinreichend

konkrete planerische Aussagen zur Entwicklung der Flugbewegungen hätten sich

aus damaliger Sicht erst nach Abschluss des Mediationsverfahrens und der

nachfolgenden Entscheidung der Landesregierung treffen lassen können. Die

Regionalversammlung sei daher zu Recht von den Prognosezahlen ausgegangen,

die zur Zeit der Planaufstellung als ausreichend gesichert hätten gelten können.

Die Antragstellerin sei nicht dadurch beschwert, dass die Regionalversammlung

nicht von höheren Zahlen der Flugbewegungen ausgegangen sei, da in diesem Fall

der Siedlungsbeschränkungsbereich noch weiter hätte ausgedehnt werden

müssen.

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin sei auch die Verwendung der derzeit

gültigen AzB 1984 nicht zu beanstanden. Diese Anleitung lege in Ergänzung der

Anlage zu § 3 des Fluglärmgesetzes Einzelheiten der Berechnung fest, wie z.B.

Immissionsdaten und Flugprofile. Zur Zeit der Planaufstellung sei bereits an einer

Novellierung des Fluglärmgesetzes und der AzB gearbeitet worden, um dem

Fortschreiten der Flugzeugtechnik Rechnung zu tragen. Es habe jedoch kein

offizieller Gesetzesentwurf vorgelegen. Für die AzB kursierten mehrere Fassungen,

die auf Daten eines Gutachtens des Zentrums für Luft- und Raumfahrt aufbauten.

Bis heute sei jedoch keine endgültige Novellierung erfolgt. Die

Regionalversammlung habe dabei nicht verkannt, dass durch die Anwendung der

heute noch gültigen AzB 1984 die durch den technischen Fortschritt eingetretene

Lärmminderung nicht in die Berechnung des Siedlungsbeschränkungsbereiches

einfließe. Sie habe dies jedoch unter dem Aspekt der langfristigen Lärmvorsorge

für sinnvoll gehalten, wie auch aus der Beschlussvorlage hervorgehe. Im Übrigen

lasse sich feststellen, dass die möglicherweise eingetretene Überzeichnung der 60

dB(A)-Lärmkontur, die mit der Anwendung der noch gültigen AzB 1984 verbunden

gewesen sein könnte, durch die fortschreitende Entwicklung der Flugbewegungen

wieder kompensiert werde.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liege auch kein Verstoß gegen die

Plan-UP-Richtlinie vor, da diese Regelungen wie auch die Vorschriften des ROG, mit

denen der Bundesgesetzgeber die europarechtliche Vorgabe umgesetzt habe, für

den RPS 2000 keine Geltung besäßen. Nach der Überleitungsregelung des § 23

Abs. 3 ROG, die ihre Parallele in Art. 13 Abs. 3 Plan-UP-Richtlinie habe, fänden die

neuen Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten Plänen

und Programmen auf Raumordnungspläne, deren Aufstellung bis zum 20.07.2004

eingeleitet und bis zum 20.07.2006 abgeschlossen werde, keine Anwendung.

Die das Aufstellungsverfahren für den Regionalplan Südhessen 2000 betreffenden

Unterlagen (8 Ordner) und die das Verfahren zur Neugenehmigung des

Regionalplans Südhessen 2000 vom 23. August 2004 betreffenden

Verwaltungsakten (1 Ordner) liegen vor und waren Gegenstand der mündlichen

Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Die von der Antragstellerin angegriffene

Festlegung in Nr. 5.2-2 des RPS 2000 kommt als Gegenstand einer

Normenkontrollklage in Betracht, weil es sich insoweit um eine Zielfestsetzung im

Sinne des § 3 Nr. 2 ROG handelt, wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom

26. Juli 2004 - 4 N 406/04 - (NVwZ-RR 2005, 11 - 15) näher dargelegt hat.

Der Antragstellerin steht auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse zur Seite.

Insoweit macht der Antragsgegner allerdings geltend, die Antragstellerin habe

keine hinreichend bestimmten Planungen, die zu einer schutzfähigen

Rechtsposition führen könnten. Aufgrund der Erläuterungen ihres Bevollmächtigten

in der mündlichen Verhandlung geht der Senat zugunsten der Antragstellerin

jedoch davon aus, dass jedenfalls ein Teil der 18 von der Antragstellerin benannten

Bebauungspläne, für die Aufstellungsbeschlüsse vorliegen, Flächen außerhalb des

Siedlungsbestandes betrifft und für die Ausweisung als Wohnbaugebiet

vorgesehen ist. Die Antragstellerin hat in nachvollziehbarer Weise dargelegt, dass

sie die Aufstellung dieser Bebauungspläne nur deshalb nicht weiter betrieben hat,

weil die streitige Zielfestsetzung des Regionalplanes einer Genehmigung der

entsprechenden Bebauungspläne entgegenstehen würde.

Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.

Der RPS 2000 verstößt nicht gegen die Plan-UP-Richtlinie, da diese Regelungen,

wie auch die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes, mit denen der

Bundesgesetzgeber die europarechtliche Vorgabe umgesetzt hat, für diesen Plan

keine Geltung besitzen. Nach der Überleitungsregelung in § 23 Abs. 3 ROG finden

die neuen Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten

Plänen und Programmen auf Raumordnungspläne, deren Aufstellung bis zum

20.07.2004 eingeleitet und bis zum 20.07.2006 abgeschlossen wird, keine

Anwendung. Für den RPS 2000, dessen Aufstellung vor dem 20.07.2004 begonnen

hatte und mit der Genehmigung vom 23.08.2004 sowie der Bekanntmachung vom

13.09.2004 beendet worden ist, war mithin keine Umweltverträglichkeitsprüfung

erforderlich.

Dem Antragsgegner ist bei der Aufstellung des RPS 2000 kein Abwägungsfehler

unterlaufen. Gemäß § 6 Abs. 6 HLPG sind bei der Aufstellung der

Raumordnungspläne die Grundsätze der Raumordnung miteinander und

gegeneinander abzuwägen. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und

öffentliche Belange sowie die privaten Belange sind in der Abwägung zu

berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von

Bedeutung sind. Im Zusammenhang mit der Frage der Festlegung der hier

streitigen Siedlungsbeschränkungsbereiche hatte der Antragsgegner einerseits

den in § 2 Abs. 1 Nr. 8 ROG enthaltenen Grundsatz zu berücksichtigen, dass der

Schutz der Allgemeinheit vor Lärm sicherzustellen ist. Andererseits war der

Antragsgegner nicht befugt, diesem Gesichtspunkt einseitig Vorrang vor allen

anderen Belangen zu geben, zumal durch die Festlegung von

Siedlungsbeschränkungsbereichen die kommunale Planungshoheit beschränkt

wird. Regionalplanung ist als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende

Planung gegenüber der Bauleitplanung vorrangig. Aus ihrer Aufgabenstellung

ergeben sich aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen. Insbesondere kommt

der Landesplanung keine bodenrechtliche Funktion zu. Die Landesplanung schafft

Rahmenbedingungen, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind.

Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr

bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch

grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie

groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten

verbleibt, hängt dabei vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je

nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für

eine Mehrzahl von Handlungsvarianten lässt, oder durch eine hohe

Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt,

entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen (BVerwG, Beschluss vom

4. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329). Hieraus folgt zugleich, dass

Zielvorgaben der Regionalplanung, auch wenn diese Planung grundsätzlich auf

weitere Konkretisierung durch nachgeordnete Planungsstufen angelegt ist, sofern

dies aus überörtlichen, regionalplanerischen Gründen geboten ist und der

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird, eine hohe Aussageschärfe

haben dürfen. Eine Einschränkung der Planungshoheit ist aber immer nur erlaubt,

soweit aufgrund einer Güterabwägung überörtliche, schutzwürdige Interessen von

höherem Gewicht diese Einschränkung fordern. Art. 28 Abs. 2 GG steht der

Bindung der Kommunen an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung

prinzipiell nicht entgegen. Die aus § 1 Abs. 4 BauGB resultierende Bindung der

Gemeinden an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung führt zwar zu einer

Einschränkung ihrer Planungshoheit, doch ist diese Einschränkung rechtlich nicht

zu beanstanden, wenn sie aus übergeordneten raumordnerischen Erwägungen

gerechtfertigt ist. Die Gemeinde ist zudem den raumordnungsrechtlichen

Vorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie wird durch verfahrensrechtliche

Sicherung davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer überörtlichen Gesamtplanung

zu werden. Die Städte und Gemeinden sind an der Aufstellung der Regionalpläne

in Hessen über die Regionalversammlungen nach § 10 HLPG beteiligt. Dem

entsprechend hatte auch die Antragstellerin Gelegenheit, Anregungen und

Bedenken zum Entwurf des RPS 2000 vorzubringen, und sie hat hiervon, wie sich

aus den Aufstellungsunterlagen ergibt, auch Gebrauch gemacht.

Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass der Belang des Schutzes der

Allgemeinheit vor Lärm kein bloßes Anliegen der übergeordneten Regionalplanung

ist, das der gemeindlichen Bauleitplanung sozusagen von außen aufgezwungen

würde. Vielmehr ist die jeweils betroffene Gemeinde gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB

ihrerseits verpflichtet, die allgemeinen Anforderungen an gesunde

Wohnverhältnisse bei der Aufstellung der Bauleitplanung zu berücksichtigen.

Hierzu gehört auch die Lärmvorsorge. Dem entsprechend ist gemeindliche

Bauleitplanung auch ohne raumplanerische Vorgaben verpflichtet, etwa die Lage

einer genehmigten Flugschneise und die daraus resultierenden möglichen

Lärmimmissionen in ihre planerische Abwägung einzubeziehen. Soweit

Siedlungsbeschränkungsbereiche Gebiete betreffen, in denen die in einem

allgemeinen Wohngebiet erforderliche Wohnruhe faktisch nicht gegeben ist,

schränkt die Festsetzung des Siedlungsbeschränkungsbereichs die Planungshoheit

der Gemeinde de facto gar nicht ein, weil die Gemeinde objektiv-rechtlich gemäß §

1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB gar nicht befugt wäre, in diesem Gebiet ein Wohngebiet

bauleitplanerisch auszuweisen. Ausgehend von diesen Grundsätzen erscheint die

Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs innerhalb einer 60 dB(A)-

Isophone durch den RPS 2000 nicht als abwägungsfehlerhaft. Entgegen der

Meinung der Antragstellerin bedurfte es hierzu keiner ausdrücklichen gesetzlichen

Ermächtigungsgrundlage. Es genügt, dass die einschlägigen Gesetze ein

entsprechendes Schutzniveau nicht ausschließen und dass die Festlegung dieses

Niveaus fachlich abgestützt auf sachlichen Erwägungen beruht. Dies ist hier der

Fall. So enthält bereits die Leitlinie zur Beurteilung von Fluglärm durch die

Immissionsschutzbehörden der Länder vom 14. Mai 1997 (LAI-Richtlinie) die

Empfehlung, darauf hinzuwirken, dass zum Schutz gegen Fluglärm als

raumordnerisches Ziel ein Siedlungsbeschränkungsbereich in den Regionalplänen

ausgewiesen wird, der das Gebiet mit einem prognostizierten energieäquivalenten

Dauerschallpegel größer als 60 dB(A) umfasst. Die Kommission zur Abwehr des

Fluglärms Flughafen Frankfurt/Main hat sich im Jahr 1997 für eine 60 dB(A)-

Siedlungsbeschränkungszone ausgesprochen, und zwar gerade auch die Mehrheit

der in diesem Gremium vertretenen Kommunalvertreter, die zu Recht darauf

hingewiesen haben, dass es zu den originären Aufgaben der Kommunen gehört,

für den Schutz der Einwohner vor Lärm zu sorgen. Weiterhin ist darauf

hinzuweisen, dass der LEP 2000, der zwar selbst nur eine 62 dB(A)-Isophone

benennt, den Trägern der Regionalplanung ausdrücklich die Befugnis zur

Festlegung weitergehender Regelungen einräumt. Soweit die Antragstellerin

geltend macht, für den Verkehrslandeplatz Egelsbach sei lediglich eine 62 dB(A)-

Isophone vorgesehen worden, ist ihr entgegenzuhalten, dass als Ergebnis des im

Jahr 2000 abgeschlossenen Raumordnungsverfahrens für die Verlängerung der

Start- und Landebahn inzwischen eine 55 dB(A)-Lärmkontur als

Siedlungsbeschränkungsbereich um diesen Verkehrslandeplatz festgelegt worden

ist, die als sonstiges Erfordernis der Raumordnung bei Abwägungsentscheidungen

berücksichtigt werden muss.

Die Antragstellerin macht geltend, aus lärmmedizinischer Sicht sei nach

derzeitigem Kenntnisstand unterhalb des präventiven Richtwertes von 62 dB(A)

keine negative Auswirkung durch Geräuschimmissionen auf die menschliche

Gesundheit zu erwarten. Dieser Gesichtspunkt stellt die Rechtmäßig der

Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung nicht in Frage. Bei der hier zu

prüfenden Planungsentscheidung ging es nämlich gar nicht um die bloße

Vermeidung von Gesundheitsbeeinträchtigungen, sondern um die Umsetzung

eines Planungsrichtwertes mit dem Ziel einer ausgewogenen Gewichtung der bei

der Raumordnung zu berücksichtigenden Belange.

Die der Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung zugrunde liegende

Berechnung der im Regionalplan Südhessen 2000 dargestellten

Siedlungsbeschränkungsfläche ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Bei der

rechtlichen Überprüfung dieses Aspektes des RPS 2000 ist zu beachten, dass es

sich insoweit nicht lediglich um die rechnerische Umsetzung empirisch

feststehender Werte, noch gar um die zeichnerische Umsetzung tatsächlich

vorgenommener Messungen handelt. Vielmehr geht es um eine

Prognoseentscheidung auf der Basis der nach der im Zeitpunkt der

Planaufstellung für den Flughafen Frankfurt/Main bestehenden Genehmigungslage.

Solche Prognoseentscheidungen sind ihrem Wesen nach mit Unsicherheiten

behaftet. Sie erweisen sich dementsprechend nicht im Nachhinein bereits deshalb

als rechtsfehlerhaft, nur weil sie nicht oder nicht in vollem Umfang eintreffen. Im

vorliegenden Fall ist die der Berechnung der Siedlungsbeschränkungsfläche

zugrundeliegende Prognose insofern überholt, als die Anzahl der Flugbewegungen

in der Prognoseberechnung mit 430.000 Flugbewegungen pro Jahr deutlich zu

niedrig angesetzt ist. Gleichwohl war zum Zeitpunkt des Beschlusses der

Regionalversammlung am 10. Dezember 1999 die von ihr zugrunde gelegten

Prognoseentscheidungen rechtlich nicht zu beanstanden.

In Bezug auf die Zahl der Flugbewegungen hat sich die Regionalversammlung

nämlich an den Generalausbauplan der FAG von 1995 gehalten, der eine konkrete

Prognose von 430.000 Flugbewegungen enthalten hat. Eine weitere Steigerung hat

die Regionalversammlung nicht als hinreichend wahrscheinlich angesehen. Dies ist

rechtlich nicht zu beanstanden und wird überdies von der Antragstellerin auch

nicht kritisiert.

Es ist auch im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Regionalversammlung die

AzB 1984 angewendet hat. Das Berechnungsverfahren nach AzB stellt ein im

Gesetz angelegtes (vgl. § 3 des Fluglärmschutzgesetzes vom 30. März 1971,

BGBl. I S. 282) und anerkanntes Verfahren zur Ermittlung des Fluglärms dar (vgl.

BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990, VBlBW 1991, 171, 175 m.w.N.; OVG

Münster, Beschluss vom 29. Juni 2001 - 20 B 417/00 -). Verfahren zur Berechnung

von Immissionen haben stets einen stark pauschalisierenden Charakter. Sie

müssen und dürfen in Kauf nehmen, dass einzelne Phänomene, die die

Immissionsbelastung möglicherweise beeinflussen, außer Acht gelassen,

unterbewertet, aber auch überbewertet werden können. Sie sind nur dann nicht

mehr als Entscheidungsgrundlage heranzuziehen, wenn sie die Wirklichkeit, d. h.

die tatsächliche Immissionsbelastung völlig unzulänglich abbilden (vgl. BVerwG,

Urteile vom 3. März 1999 NVwZ-RR 1999, 720 und vom 20. Dezember 2000,

NVwZ-RR 2001, 360, 361). Derartige Abweichungen sind hier angesichts der

ohnehin nicht auszuschließenden Unsicherheitsfaktoren nicht gegeben.

Unterschwellige Lärmergebnisse sind bewusst ausgeblendet, weil sie das Ergebnis

grundsätzlich nicht erheblich beeinflussen (ebenso Hess. VGH, Urteil vom 3. Juni

2004 - 12 A 1118/01 -, ZLW 2005, 142-167). Danach steht fest, dass die AzB

grundsätzlich zur planerischen Beurteilung von Fluglärmbelastungen geeignet ist.

Mit der Frage, ob die AzB in ihrer Fassung von 1984 noch herangezogen werden

konnte hat sich die Regionalversammlung näher auseinandergesetzt. Sie hat

insoweit ausgeführt: "Die Anregung, bei der Berechnung des

Siedlungsbeschränkungsbereichs eine neue im Entwurf vorliegende AzB

heranzuziehen, ist zumindest rechtlich problematisch. Ein offizieller Entwurf des

Bundes zu einer "neuen" AzB liegt bisher nicht vor. Die HLFU verwendet im

Mediationsverfahren neben der gültigen AzB zu Vergleichszwecken mit tatsächlich

gemessenen Werten einen Entwurf des Umweltbundesamtes vom Dezember

1997. Die durch technische Entwicklung eintretende Lärmminderung, z. B. an

Fluggeräten, fließt daher in die Berechnung des Siedlungsbeschränkungsbereichs

nicht ein; dies ist jedoch unter dem Aspekt einer langfristigen Lärmvorsorge auch

durchaus sinnvoll." Damit wird deutlich, dass die Regionalversammlung die in ihrer

Prognose enthaltenen Unsicherheitsfaktoren zur Kenntnis genommen und sachlich

bewertet hat. Im Hinblick darauf, dass im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung über

den Regionalplan keine fachlich allgemein anerkannte neuere

Berechnungsmethode zur Verfügung stand, ist letztlich nicht zu beanstanden,

dass die Regionalversammlung noch auf die AzB 1984 zurückgegriffen und die für

die Wohnbevölkerung tendenziell günstigen Auswirkungen der in der

Prognoseentscheidung enthaltenen Unsicherheitsfaktoren in ihre planerische

Abwägung unter dem Aspekt langfristiger Lärmvorsorge integriert hat. Soweit der

12. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seiner Entscheidung vom 3.

Juni 2004 (a.a.O.) mit näherer Begründung dargelegt hat, dass er seinen eigenen

Berechnungen die AzB in der modifizierten Fassung aus dem Jahr 1999 zugrunde

legt, beruht dies darauf, dass es in dem dort zu entscheidenden Fall um eine

realistische Erfassung der tatsächlichen Fluglärmbelastung ging, nicht aber um

Maßstäbe zur planerischen Beurteilung des Maßes eines

Siedlungsbeschränkungsbereichs. Diesen Aspekt hat der 12. Senat des

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in der zitierten Entscheidung ausdrücklich

hervorgehoben.

Entgegen der Meinung der Antragstellerin ist nicht zu beanstanden, dass der

Antragsgegner bei der Ausweisung der Siedlungsbeschränkungsbereiche nicht

geprüft hat, ob die Lärmbelastung des Flughafenbetriebs durch

betriebsbeschränkende Maßnahmen oder durch Änderung der Flugrouten

reduziert werden kann. Insoweit handelt es sich um Aufgaben der

Luftverkehrsbehörde, die der Regionalplanung nicht zugänglich sind.

Der RPS 2000 konnte noch am 23. August 2004 wirksam genehmigt und im

Anschluss daran bekannt gemacht werden. Dies hat der Senat in einem obiter

dictum in seiner Entscheidung vom 26. Juli 2004 (a.a.O.) dargelegt und darauf

hingewiesen, dass der Normgeber ohne Weiteres das Normgebungsverfahren an

dem Punkt wieder aufgreifen kann, an dem der Fehler geschehen ist. Auch der 12.

Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat in seinen Urteilen vom 28. Juni

2005 (12 A 3/05 und 12 A 8/05) mit näherer Begründung dargelegt, dass der RPS

2000 am 23. August 2004 wirksam genehmigt werden konnte. Die von der

Antragstellerin im vorliegenden Verfahren hiergegen eingewandten Argumente

rechtfertigen keine andere rechtliche Beurteilung. Die Antragstellerin macht

insoweit im Wesentlichen geltend, durch die späte Genehmigung und Bekanntgabe

des RPS 2000 sei gegen den aus § 10 Abs. 7 und 8 sowie § 11 Abs. 2 und 5 HLPG

herzuleitenden Beschleunigungsgrundsatz verstoßen worden. Dies mag zwar in

sich richtig sein; die hieran geknüpfte Schlussfolgerung einer Nichtigkeit (richtiger:

Unwirksamkeit) des Planes ist jedoch unzutreffend. Von entscheidender

Bedeutung ist, dass die Vorschriften des Hessischen Landesplanungsgesetzes

eine derartige Sanktion nicht vorsehen. Vielmehr sieht das Gesetz, wie die

Antragstellerin selbst näher darlegt, jeweils dann, wenn eines der vier am

Planaufstellungsverfahren beteiligten Organe nicht innerhalb der jeweils

vorgesehenen Frist tätig wird, eine Befugnis anderer Organe zur eigenen Tätigkeit

oder im Fall des § 11 Abs. 2 HLPG eine Genehmigungsfiktion vor. Dass der

Regionalplan als Ganzes oder dass bereits erfolgte Planungsschritte durch das

Eintreten einer zeitlichen Verzögerung unwirksam werden sollen, sieht das Gesetz

dagegen nicht vor. Eine solche Rechtsfolge wäre im Hinblick auf den von der

Antragstellerin zutreffend beschriebenen Beschleunigungsgrundsatz

kontraproduktiv, weil sie lediglich eine weitere zusätzliche Verzögerung der

Raumordnungsplanung mit sich brächte.

Aus der in § 10 Abs. 7 enthaltenen Fristenregelung, wonach Regionalpläne

innerhalb von fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten den veränderten Verhältnissen

durch Neugestaltung anzupassen sind, ist entgegen der Meinung der

Antragstellerin gerade im Umkehrschluss abzuleiten, dass während dieser Frist

keine Verpflichtung zu einer laufenden Abänderung und Überarbeitung des

Regionalplans besteht. Der Gesetzgeber hat vielmehr in Kauf genommen, dass

zwischenzeitlich Entwicklungen auftreten, die der Regionalplan noch nicht erfasst

hat. Zur Problembewältigung stehen im Übrigen mit dem Raumordnungsverfahren

gemäß § 18 HLPG und der Möglichkeit einer Abweichungszulassung gemäß § 12

HLPG zwei Instrumente zur Verfügung, die eine flexible Reaktion auf neuere

Entwicklungen bis zur nächsten Plannovellierung ermöglichen.

Bedenken gegen die Genehmigung des Regionalplans nahezu vier Jahre nach der

Beschlussfassung der Regionalversammlung könnten jedoch dann bestehen, wenn

die Regionalversammlung im Zeitpunkt der Genehmigung an dem von ihr

aufgestellten Plan nicht mehr festhalten wollte oder wenn der Plan wegen

inzwischen geänderter tatsächlicher Verhältnisse nicht mehr geeignet ist, seine

ordnende und zielbestimmende Funktion zu erfüllen. Beide Voraussetzungen sind

im vorliegenden Fall nicht gegeben. Aus dem oben erwähnten Verfahren 4 N

406/04 (a.a.O.) ist dem Gericht bekannt, dass die Regionalversammlung auch im

Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung am 26. Juli 2004 an dem von ihr

aufgestellten Plan festgehalten hat und eine nebenbestimmungsfreie

Genehmigung dieses Planes durch die Landesregierung wünschte. Auch die seit

dem Beschluss der Regionalversammlung vom 10. Dezember 1999 ergangenen

Abweichungszulassungen führen nicht dazu, dass der Regionalplan funktionslos

geworden wäre. Der Regionalplan hätte seine Genehmigungsfähigkeit nur verloren,

wenn sich seit der Beschlussfassung so gravierende Veränderungen ergeben

hätten, dass die Festsetzungen funktionslos geworden wären oder das

ursprüngliche Abwägungsergebnis als Verstoß gegen den

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angesehen werden müsste. Den Darlegungen der

Antragstellerin lässt sich nicht entnehmen, dass den Abweichungszulassungen

auch in ihrer Summe eine Bedeutung beigemessen werden könnte, dass der Plan

im Übrigen funktionslos wäre. Dies muss schon deshalb gelten, weil die Zulassung

einer Abweichung von einer Zielbindung des Regionalplans nur erteilt werden kann,

wenn die Grundzüge der Planung nicht tangiert sind. Mangels entsprechender

substantiierter Darlegungen der Antragstellerin hatte der Senat keinen Anlass, die

Verfahrensakten des Antragsgegners zu den ab dem 10. Dezember 1999

durchgeführten Abweichungsverfahren gemäß § 12 HLPG beizuziehen. Dies gilt

auch deshalb, weil die Antragstellerin nicht dargelegt hat, dass eine der inzwischen

erfolgten Abweichungsentscheidungen überhaupt die hier streitige Festlegung

eines Siedlungsbeschränkungsbereichs im Bereich des Flughafens Frankfurt/Main

betrifft. Rechtlichen Bedenken begegnet allenfalls, dass die

Prognoseentscheidungen der Regionalversammlung vom Dezember 1999 im

Zeitpunkt der Genehmigung des Regionalplans überholt waren, falls die

tatsächliche Entwicklung so gravierend anders als prognostiziert verlaufen ist, dass

das von der Regionalversammlung gefundene Abwägungsergebnis nunmehr als

Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angesehen werden müsste.

Dies ist nach dem oben Gesagten jedoch nicht der Fall.

Selbst wenn man sich auf den Standpunkt stellt, dass im Zeitpunkt der

Genehmigung des Regionalplans im August 2004 eine Anwendung der AzB in der

Fassung aus dem Jahr 1999 zu einer angemessenen Berücksichtigung des

aktuellen Flottenmix geführt hätte, wäre das einstweilige Festhalten an dem

ursprünglich gefundenen Abwägungsergebnis nicht als unverhältnismäßig

anzusehen.

Eine angemessene Berücksichtigung des aktuellen Flottenmix im Rahmen der

AzB, also etwa im Rahmen der AzB 1999, hätte nach allgemeiner Auffassung

lediglich einen um 2 bis 3 dB(A) niedrigeren Dauerschallpegel zur Folge.

Andererseits ist die Anzahl der prognostizierten Flugbewegungen (430.000)

inzwischen stark angestiegen. So wird im Entwurf zur Änderung des

Landesentwicklungsplans im Prognose-Null-Fall für das Jahr 2015 nunmehr ohne

einen weiteren Ausbau des Frankfurter Flughafens mit 500.000 Flugbewegungen

gerechnet. Diese beiden genannten Entwicklungen sind hinsichtlich ihrer

Auswirkungen gegenläufig, heben sich also gegenseitig teilweise auf. Unter diesen

Umständen erscheint es als nicht unverhältnismäßig, wenn der Antragsgegner im

Jahr 2004 an der im Dezember 1999 getroffenen Abwägungsentscheidung

festgehalten hat. Für diese rechtliche Beurteilung spricht auch, dass sich die

Regionalplanung generell in einem ständigen Plananpassungsprozess befindet. In

einem etwa fünfjährigen Rhythmus werden die Regionalpläne in Hessen der jeweils

neuesten Entwicklung angepasst. Im Hinblick auf die erwartbar nur noch kurze

Geltungsdauer des Regionalplans Südhessen war es daher im Jahr 2004

hinzunehmen, dass die Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung auf

inzwischen in gewissem Umfang überholten Prognoseentscheidungen beruhte.

Dies gilt auch deshalb, weil andernfalls mit Eintreten der Rechtskraft des Urteils

des Senats vom 26. Juli 2004 der regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995

anzuwenden gewesen wäre, der insgesamt auf noch älteren Vorgaben beruhte. Im

Interesse einer relativ zeitnahen Raumordnungsplanung für die gesamte

Planungsregion war es daher hinzunehmen, von der Herbeiführung einer zeitnahen

Prognoseentscheidung für die Berechnung der Siedlungsbeschränkungsbereiche

abzusehen und der im Jahr 1999 getroffenen Planungsentscheidung der

Regionalversammlung Geltung zu verschaffen. Die Landesregierung war mithin

auch noch im August 2004 befugt, den RPS 2000, an dem die

Regionalversammlung ersichtlich festhalten wollte, zu genehmigen. In diesem

Zusammenhang ist auch der Rechtsgedanke des § 8 Abs. 2 HLPG 1994 (jetzt § 11

Abs. 2 HLPG) fruchtbar zu machen. Nach dieser Vorschrift gilt ein Regionalplan der

- wie hier - im Zusammenwirken von Regionalversammlung, oberer

Landesplanungsbehörde und oberster Landesplanungsbehörde aufgestellt worden

ist, als genehmigt, wenn die Landesregierung nicht innerhalb von sechs Monaten

entscheidet. Wäre die Landesregierung nach dem 10. Dezember 1999 schlicht

untätig geblieben, so wäre der Regionalplan Südhessen 2000 gemäß § 8 Abs. 2

HLPG 1994 nach sechs Monaten in Kraft getreten. Der Umstand, dass die

Landesregierung den Eintritt der Fiktionswirkung gemäß § 8 Abs. 2 HLPG 1994

durch eine planverändernde und daher fehlerhafte Genehmigungsentscheidung

verhindert hat, kann nicht dazu führen, dass die Regionalversammlung gezwungen

ist, ihren Beschluss über den Regionalplan Südhessen 2000 vom 10. Dezember

1999 zu wiederholen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der

Antragstellerin zitierten Entscheidung des erkennenden Senats vom 19. Januar

1988 (4 N 4/83, ESVGH 39, 73f.). In dieser Entscheidung hat der Senat ausgeführt,

dass vor der Neubekanntmachung eines ca. zweieinhalb Jahre zuvor aufgestellten,

aber nur fehlerhaft bekannt gemachten Bebauungsplans ein erneuter Beschluss

der Gemeindevertretung herbeigeführt werden muss. Diese Rechtsprechung ist

auf den vorliegenden Fall schon deshalb nicht anwendbar, weil es im dort

entschiedenen Fall um den Verkündungsfehler eines im Übrigen vollständig

zustande gekommenen Bebauungsplanes ging und um die Frage, unter welchen

Voraussetzungen eine jahrelang verspätete Verkündung nachgeholt werden kann.

Dagegen war im vorliegenden Fall der Regionalplan wegen der inhaltlich

fehlerhaften Genehmigungsentscheidung der Landesregierung vom 14. November

2000 schon gar nicht wirksam zustande gekommen, wie der Senat in seinem

Beschluss vom 26. Juli 2004 (a.a.O.) näher dargelegt hat; denn der Regionalplan

wird in Hessen durch das Zusammenwirken der Regionalversammlung mit der

oberen Landesplanungsbehörde, der obersten Landesplanungsbehörde sowie der

Hessischen Landesregierung hervorgebracht. Soweit die Antragstellerin in diesem

Zusammenhang Zweifel an der Rechtssetzungsbefugnis der Verwaltung äußert

und daraus herleitet, der Genehmigungsakt der Hessischen Landesregierung sei

nicht Teil des Normaufstellungsverfahrens, ist dem entgegenzuhalten, dass in den

Fällen des § 7 Abs. 6 Satz 4 und § 8 Abs. 5 Satz 3 HLPG 1994 (jetzt § 10 Abs. 7

HLPG und § 11 Abs. 5 Satz 3 HLPG) sogar die oberste Landesplanungsbehörde,

also das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung in

eigener Zuständigkeit einen Regionalplan aufstellen und die Genehmigung der

Hessischen Landesregierung herbeiführen kann.

Überdies bestehen weitere strukturelle Unterschiede zwischen der Bauleitplanung

und der Regionalplanung, die einer schematischen Übertragung der zitierten

Rechtsprechung des erkennenden Senats zur Neuverkündung von

Bebauungsplänen auf Regionalpläne entgegenstehen. Wie der Senat in seiner

Entscheidung vom 19. Januar 1988 (a.a.O.) nämlich näher dargelegt hat, sollte die

erneute Beschlussfassung der Gemeindevertretung

(Stadtverordnetenversammlung) über einen mehrere Jahre zuvor fehlerhaft

bekannt gemachten Bebauungsplan dazu dienen, eine Prüfung zu ermöglichen, ob

die Verkündung des Planes wegen eventuell veränderter Umstände unterbleiben

oder aber ein neues Planungsverfahren eingeleitet werden soll. Diese

Entscheidungsvarianten stellen sich so in der Regionalplanung nicht. Zum einen

stünde es der Regionalversammlung anders als der Gemeindevertretung gar nicht

zu, das jeweils in Rede stehende Gebiet unbeplant zu lassen. Vielmehr könnte und

müsste in einem solchen Fall die oberste Landesplanungsbehörde den

Regionalplan aufstellen. Zum anderen ist die Regionalplanung auf einen

fortlaufenden Plananpassungsprozess ausgerichtet, so dass das (vorläufige)

Festhalten an einer früheren Planentscheidung und die Entscheidung zur

Aufstellung eines neuen Regionalplans gar keinen Gegensatz bilden.

Dementsprechend ist die Regionalversammlung einerseits im Gerichtsverfahren

vor dem erkennenden Senat 4 N 406/04 im Zeitpunkt der damaligen gerichtlichen

Entscheidung am 26. Juli 2004 für die Geltung des Regionalplans Südhessen 2000

in der am 19. Dezember 1999 beschlossenen Fassung eingetreten, obgleich sie

bereits am 16. Mai 2003 einen Beschluss für die Aufstellung eines neuen

Regionalplans gefasst hat. Dass die Regionalversammlung einen solchen

Aufstellungsbeschluss gefasst hat, zieht auch die Antragstellerin nicht in Zweifel.

Daher bedurfte es nicht der Beiziehung der das Aufstellungsverfahren zur

Neufassung des Regionalplans geführten Verwaltungsvorgänge des

Antragsgegners.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen

nicht vor.

Sonstiger Langtext

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde innerhalb eines Monats

nach Zustellung dieser Entscheidung angefochten werden. Die Beschwerde ist

beim

Hessischen Verwaltungsgerichtshof, Brüder-Grimm-Platz 1, 34117 Kassel

durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule

im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt

einzulegen; juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können

sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie

Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte

oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen

Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes,

dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen. Die Beschwerde muss die

Entscheidung bezeichnen, die angefochten werden soll.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach der Zustellung dieser

Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Hessischen

Verwaltungsgerichtshof einzureichen. In der Begründung muss entweder

- die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt werden oder

- die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der

obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts

bezeichnet werden, wenn geltend gemacht wird, von ihr werde in der in dem

vorliegenden Verfahren ergangenen Entscheidung abgewichen und die

Entscheidung beruhe auf dieser Abweichung, oder

- ein Verfahrensmangel bezeichnet werden, auf dem die Entscheidung beruhen

kann.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.