Urteil des FG Münster vom 22.09.2004

FG Münster (Verfassungskonforme Auslegung, Vereinfachtes Verfahren, Genehmigungsverfahren, Wirtschaftlichkeit, Bauherr, Verordnung, Bindungswirkung, Baurecht, Sicherheitsleistung, Dokumentation)

Datum:

Gericht:

Spruchkörper:

Entscheidungsart:

Tenor:

Aktenzeichen:

Finanzgericht Münster, 1 K 2027/03 EZ

22.09.2004

Finanzgericht Münster

1. Senat

Urteil

1 K 2027/03 EZ

Die Eigenheimzulage ab 2002 wird unter Änderung des

Eigenheimzulagebescheid ab 2002 in Gestalt der

Einspruchsentscheidung vom 11.3.2003 auf jährlich 2.847 Euro

festgesetzt.

Die Revision wird zugelassen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung ohne Sicherheitsleistung

vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch

Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des

Kostenerstattungsanspruchs der Kläger abwenden, soweit nicht die

Kläger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leisten.

T a t b e s t a n d

Streitig ist die Anwendung der ökologischen Zusatzförderung nach § 9 Abs. 3 und 4

Eigenheimzulagengesetz (EigZulG).

Die Kläger errichteten im Jahr 2002 ein Einfamilienhaus in .... Es liegt ein

genehmigungsfreies Bauvorhaben i.S.d. § 67 der Bauordnung für das Land Nordrhein-

Westfalen - Landesbauordnung - (BauO NRW) vor. Die im Rahmen dieses Bauvorhabens

vorzulegenden Bauunterlagen sind am 30. Januar 2002 beim Bauamt der Stadt ...

eingereicht worden. Das Einfamilienhaus wurde in 2002 fertig gestellt und wird seitdem von

den Klägern selbst genutzt.

Am 2. Dezember 2002 beantragten die Kläger Eigenheimzulage (EigZul) einschließlich der

Ökologischen Zusatzförderung für energiesparende Anlagen und für Niedrigenergiehäuser

und zwar in Höhe von 2% von 4.251 Euro sowie den Pauschbetrag für

Niedrigenergiehäuser in Höhe von 205 Euro. Diese Beträge sind zwischen den Parteien

unstreitig. Mit Bescheid vom 12. Dezember 2002 setzte der Beklagte die EigZul auf 2.556

Euro fest ohne allerdings diese ökologische Zusatzförderung zu gewähren. Die Kläger

legten hiergegen am 19. Dezember 2002 Einspruch ein, den der Beklagte mit

Einspruchsentscheidung vom 11. März 2003 zurückwies. Die Kläger erhoben am 10. April

2003 Klage.

Sie sind der Ansicht, dass die Einreichung der Bauunterlagen am 30. Januar 2002

ausreichte, um die bis zum 31. Januar 2002 geltende ökologische Zusatzförderung

beanspruchen zu können. Sollte dieses Einreichen der Bauunterlagen nicht schon als

Bauanzeige i.S.d. Übergangsregelung des § 19 der Energiesparverordnung (EnEV) zu

werten sein, so müsste aufgrund der verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift das

Einreichen von Bauunterlagen bei genehmigungsfreien Bauvorhaben ausreichen.

Andernfalls läge eine Ungleichbehandlung zu Bauvorhaben in Genehmigungsverfahren

wie auch zu Bauvorhaben in anderen Bundesländern vor, die ein Bauanzeigeverfahren als

vereinfachtes Verfahren vorsähen. Auf die Beantragung einer Baugenehmigung, welche

auch im genehmigungsfreien Verfahren alternativ möglich sei, müssten sich die Kläger

nicht verweisen lassen. Sollte § 19 EnEV wegen Verfassungswidrigkeit aufzuheben sein,

so müsse die gesetzliche Regelung des § 19 Abs. 5 EigZulG greifen, die hinsichtlich des

Beginns der Herstellung bei genehmigungsfreien Objekten auf den Zeitpunkt der

Einreichung von Bauunterlagen abstelle.

Die Kläger beantragen sinngemäß,

den Eigenheimzulagebescheid ab 2002 vom 12. Dezember 2002 in Gestalt der

Einspruchsentscheidung vom 11. März 2003 dahingehend zu ändern, dass auch die

beantragte ökologische Zusatzförderung gemäß § 9 Abs. 3 und 4 EigZulG in Höhe von 291

Euro pro Förderjahr gewährt wird.

hilfsweise im Unterliegensfall

die Revision zuzulassen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

hilfsweise im Unterliegensfall

die Revision zuzulassen.

Der Beklagte ist der Ansicht, dass eine Anwendung der bisherigen Regelungen zur

ökologischen Zusatzförderung nicht möglich sei, da mit der Herstellung des

Einfamilienhauses verspätet begonnen worden sei. § 19 S. 2 EnEV gehe von einem

Beginn der Bauausführung vor dem 1. Februar 2002 aus. Diese Regelung sei

verfassungsgemäß. Die in § 19 EnEV erfolgte Differenzierung hinsichtlich der

Bauvorhaben sei bewusst vorgenommen worden. Da die Baugenehmigung

Bindungswirkung entfalte, die gerade im genehmigungsfreien Verfahren nicht vorläge, sei

diese Differenzierung sachlich gerechtfertigt und folglich kein Platz für eine

verfassungskonforme Auslegung. Auf diese Differenzierung sei auch in zwei

Veröffentlichungen des Deutschen Architektenblattes hingewiesen worden. Auch hätten

die Kläger eine Baugenehmigung beantragen können, um die ökologische

Zusatzförderung beanspruchen zu können.

Die Parteien haben den Sach- und Streitstand am 17. Oktober 2003 mit dem

Berichterstatter erörtert. Sie haben der Entscheidung ohne mündliche Verhandlung

zugestimmt. Im Einzelnen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Verwaltungsakte

verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Der Senat entscheidet nach § 90 Abs. 2 Finanzgerichtsordnung (FGO) ohne mündliche

Verhandlung.

Die Klage ist begründet.

Gemäß § 9 Abs. 3 und Abs. 4 EigZulG ist die ökologische Zusatzförderung zu gewähren,

da für das Objekt der Kläger die Vorschriften der Wärmeschutzverordnung vom 16. August

1994 (BGBl. I 1994, S. 2121) und die Heizungsanlagen-Verordung in der Fassung der

Bekanntmachung vom 4. Mai 1998 (BGBl. I 1998, S. 851) gelten. Der Anwendung dieser

Verordnungen steht hier die ab dem 1. Februar 2002 geltende EnEV nicht entgegen.

§ 19 Satz 1 EnEV legt fest, dass diese Verordnung auf die Errichtung und Änderung von

Gebäuden, für die vor dem 1. Februar 2001 der Bauantrag gestellt oder die Bauanzeige

erstattet wird, nicht gilt. Nach § 19 Satz 2 EnEV ist auf genehmigungsfreie Bauvorhaben die

EnEV nicht anzuwenden, wenn mit der Bauausführung vor dem Inkrafttreten dieser

Verordnung am 1. Februar 2002 begonnen worden ist. Die hier geltende BauO NRW

unterscheidet zwischen dem genehmigungsbedürftigen (Bau-)Vorhaben gemäß § 63 BauO

NRW und genehmigungsfreien Vorhaben gemäß §§ 65 - 67 BauO NRW. Daneben gibt es

ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren gemäß § 68 BauO NRW. Die hier unstreitig

einschlägige Vorschrift des § 67 BauO NRW beschreibt ein Verfahren, das amtlicherseits

mit "Genehmigungsfreie Wohngebäude, Stellplätze und Garagen" überschrieben ist.

Dieses Verfahren wurde durch die Novellierung der BauO NRW als sog.

Freistellungsverfahren in die Landesbauordnung aufgenommen. Der Unterschied zum

genehmigungsbedürftigen Verfahren besteht darin, dass insbesondere Wohnbauvorhaben

im Geltungsbereich eines Bebauungsplans der Baubehörde nur durch Vorlage der

Baupläne (Vorlagen i.S.d. § 69 Abs. 1 S. 1 BauO NRW) zur Kenntnis gebracht werden

müssen. Eine Genehmigung oder sonstige Zulassung erfolgt grundsätzlich nicht. Der

Bauherr kann vielmehr nach einer Frist von maximal einem Monat mit dem Bau beginnen,

es sei denn die Gemeinde erklärt vorher, dass das Genehmigungsverfahren durchgeführt

werden muss (vgl. Dürr, Baurecht für Nordrhein-Westfalen, Baden-Baden 1999, Rz. 222).

Eine förmliche Bauanzeige, wie etwa in Brandenburg oder Hamburg noch üblich (Gädtke,

Landesbauordnung Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf 2003, § 67, Rz. 2) ist nicht

vorgesehen. Es bedarf nur der nichtförmlichen Anzeige, die aber auch für andere sonst

genehmigungsfreie Vorhaben vorgesehen ist. Auch diese Vorhaben sind bei der

Baubehörde anzuzeigen, damit diese entscheiden kann, ob das Vorhaben

genehmigungspflichtig, genehmigungsfrei oder nur im vereinfachten Verfahren zu

genehmigen ist (Dürr, Baurecht in Nordrhein-Westfalen, Rz. 232). Mangels Bauantrag oder

Bauanzeige ist für ein Verfahren i.S.d. § 67 BauO NRW die Übergangsregelung des § 19

S. 1 EnEV deshalb nicht einschlägig.

Aufgrund der Möglichkeit der Baubehörde gemäß § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauO NRW

innerhalb eines Monats nach Eingang der Bauvorlagen zu erklären, ein

Genehmigungsverfahren durchzuführen, kann ein solches Freistellungsverfahren aber

auch nicht in jedem Fall als genehmigungsfreies Bauvorhaben bezeichnet werden. Es liegt

vielmehr eine Art schwebend genehmigungsfreies Bauvorhaben vor. § 19 S. 2 EnEV ist

deshalb ebenfalls nicht anwendbar. Hinsichtlich des Freistellungsverfahrens, wie es § 67

BauO NRW vorsieht, besteht in § 19 EnEV eine Regelungslücke. Diese ist planwidrig, da

nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber diese Lückenhaftigkeit bedacht hat.

Somit stellt sich die Frage, welchem Verfahren ein Freistellungsverfahren gemäß § 67

BauO NRW am ehesten entspricht, um so die Lücke zu schließen. Denn klar ist, dass auch

im Fall eines Freistellungsverfahrens die EnEV grundsätzlich ab dem 1. Februar 2001

Anwendung finden soll. Zu diesem Zweck hat eine Auslegung der in der EnEV gewählten

Begriffe stattzufinden. Dabei ist nicht nur auf den Sinn und Zweck des § 19 EnEV

abzustellen. Vielmehr ist die Regelung des § 19 EnEV im Zusammenhang mit der

Eigenheimzulageförderung zu sehen.

In der Verordnungsbegründung heißt es, dass im Rahmen der Übergangsregelung bei

Baugenehmigungs- und Bauanzeigeverfahren auf den Zeitpunkt der Einreichung der

Unterlagen Bezug genommen wird, weil die Anwendung der Vorschrift (der EnEV) auf

Bauvorhaben nach diesem Zeitpunkt eine Änderung der Planungsunterlagen zur Folge

haben könnte (BR-Drs 194/01, 66f.). Dies wollte der Gesetzgeber vermeiden. Im laufenden

bauaufsichtlichen Verfahren sollten keine neuen Unterlagen eingereicht werden müssen.

Ausdrücklich verweist der Verordnungsgeber hinsichtlich der Regelung zu den

bauaufsichtlichen Verfahren auf die zu beachtende Wirtschaftlichkeit, worunter diese aus

Sicht des Bauherrn zu verstehen ist. Nur auf diese stellt nämlich der Verordnungsgeber im

Rahmen der wirtschaftlichen Vertretbarkeit der in der EnEV vorgesehenen Änderungen ab

(BR-Drs 194/01, S. 42). Aus der Verordnungsbegründung ergibt sich nicht, dass der

Zusammenhang mit der Eigenheimzulagenförderung gesehen worden ist. Vielmehr erfolgt

der Unterschied hinsichtlich des Übergangs zur EnEV in § 19 allein aus

planungstechnischen Gründen.

Beachtet man aber die mittelbare Auswirkung des § 19 EnEV auf die sog. Ökozulage bei

der Eigenheimzulagenförderung, so ist entscheidend, dass für den Steuerpflichtigen wie

die Finanzverwaltung klar und deutlich erkennbar sein muss, ab wann mit der Änderung

der Förderung zu rechnen ist. Dies hat anhand einer objektivierbaren Dokumentation zu

erfolgen. Eine solche erfolgt bei Stellung des Bauantrages wie Erstattung der Bauanzeige

durch die Handlung gegenüber der Baubehörde. Eine gleichartige Dokumentationswirkung

hat auch die Einreichung von Bauvorlagen im Rahmen des § 67 BauO NRW. Dagegen ist

es objektiv schwer feststellbar, wann ein Baubeginn vorlag.

Auf die beschriebene Dokumentation stellt das Eigenheimzulagerecht selbst in § 19 Abs. 5

EigZulG ab. Der Beginn der Herstellung ist sowohl im Augenblick der Stellung des

Bauantrags wie ansonsten durch Einreichung von Bauunterlagen nachgewiesen. Geht

man hier also davon aus, dass ein Freistellungsverfahren gemäß § 67 BauO NRW in § 19

EnEV lückenhaft nicht geregelt worden ist, so erscheint es sachgerecht, diese Lücke

dadurch zu schließen, die Einreichung von Bauvorlagen wie die Stellung eines

Bauantrages oder die Erstattung einer Bauanzeige zu behandeln. Folglich gilt die EnEV

dann nicht, wenn vor dem 1. Februar 2001 die Bauvorlagen im Rahmen des

Freistellungsverfahrens nach § 67 BauO NRW eingereicht worden sind. Dies ist im

vorliegenden Fall geschehen.

Fasst man dagegen ein Vorhaben i.S.d. § 67 BauO NRW als genehmigungsfreies

Vorhaben auf, so hat dies zur Folge, dass die EnEV nur nicht gilt, wenn mit den

Bauausführungen vor dem 1. Februar 2002 begonnen worden ist. Allerdings ist - zumindest

im Wege verfassungskonformer Auslegung - dann davon auszugehen, dass unter den

Beginn der Bauausführung dann nicht der Beginn von Bauarbeiten sondern bereits das

Einreichen der Bauvorlagen bei der Baubehörde zu verstehen ist.

Für die erste Auslegung des Wortes "Beginn der Bauausführung" spräche die

systematische Stellung des Satzes 2 in § 19 EnEV zu Satz 1. In § 19 Satz 1 EnEV sind

Baugenehmigungs- und Bauanzeigeverfahren geregelt. Für diese Fälle reicht ausdrücklich

die Einreichung der notwendigen Unterlagen bereits aus, um die Anwendung der EnEV

auszuschließen. Satz 2 stellt dagegen für genehmigungsfreie Bauvorhaben nicht auf die

Einreichung von Unterlagen ab. Folglich könnte man deshalb davon ausgehen, dass Satz

2 den Beginn der Bauausführungen bei genehmigungsfreien Bauvorhaben nicht von der

Einreichung von Unterlagen abhängig machen will.

Folge dieser Auslegung des Begriffs des Beginns der Bauausführungen wäre aber die

Verfassungswidrigkeit der Anwendungsvorschrift des § 19 Satz 2 EnEV. Ohne sachlichen

Grund und damit unter Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 Grundgesetz (GG)

würde zwischen bauaufsichtlichen und baugenehmigungsfreien Bauvorhaben hinsichtlich

der Geltung der EnEV und damit auch hinsichtlich des Endes der ökologischen

Zusatzförderung der § 9 Abs. 3 und Abs. 4 EigZulG differenziert.

Der Bauherr eines genehmigungsfreien Bauvorhabens müsste zeitlich früher beginnen als

derjenige, dessen Bauvorhaben genehmigungs- oder anzeigepflichtig wäre. Denn während

der Bauherr im Genehmigungs- oder Anzeigeverfahren vor dem 1. Februar 2002 neben der

Planung zumindest auch Bauhandwerker veranlassen muss, mit Baumaßnahmen zu

beginnen, reicht es für den Bauherrn im Genehmigungs- und Anzeigeverfahren aus, die

Planung durch Einreichung der Unterlagen bei den Baubehörden zu beenden. Eine

Beauftragung oder gar der Beginn der Arbeiten sind nicht nötig.

Ein sachlicher Grund für diese Differenzierung ist nicht erkennbar, insbesondere nicht in

der rechtlichen Funktion der bauaufsichtlichen Verfahren. Diese Verfahren führen zwar zu

einer Bindungswirkung, die dem genehmigungsfreien Verfahren fehlt. Diese

Bindungswirkung betrifft aber nicht etwa den Willen des Bauherrn zu bauen. Vielmehr

umfasst diese Bindungswirkung nur die Art des Bauvorhabens und damit im vorliegenden

Fall auch die Art der geplanten Energieeinsparungen. Die vorgeschriebenen Werte und

Normen der geltenden Energiesparverordnung werden überprüft. Diese Werte und

Normen, ob nach der Wärmeschutzverordnung oder der EnEV, sind aber auch im

genehmigungsfreien Bauvorhaben zu beachten, wie sich aus § 65 Abs. 4 BauO NRW

i.V.m. § 67 Abs. 5 S. 7 BauO NRW ergibt. Davon zu unterscheiden ist die mittelbare

Wirkung auf die Eigenheimzulage (EigZul). Soweit es im Verfahren der EigZul auf die in

der jeweiligen Verordnung geregelten Werte und Normen ankommt, bedarf es, unabhängig

von einer baurechtlichen Genehmigung, in beiden Fällen des Wärmebedarfsausweises als

Nachweises, soweit die Ökokomponente i.S.d. § 9 Abs. 4 EigZulG betroffen ist (§ 9 Abs. 4

S. 3 EigZulG).

Sachlich nicht begründbar ist es, den Bauherrn anlässlich des Erlasses der EnEV aus dem

genehmigungsfreien Verfahren in das Genehmigungsverfahren zu drängen. Zwar hat der

Bauherr gemäß § 67 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW das Wahlrecht, auch bei

genehmigungsfreien Bauvorhaben eine Baugenehmigung zu beantragen. Zweck dieser

Regelung ist aber die Schaffung von Rechtssicherheit für den Bauherrn in Bezug auf

baurechtliche Vorschriften (Gesetzesbegründung aus LTDrucks 12/3738, abgedruckt in

Thiel/Mampel/Moog/Tycewski, Baurecht in NRW, 157. Erg.Lfg März 2000, S. 137), nicht die

Erlangung von Subventionen. Auch widerspräche eine solche Vorgehensweise der

ansonsten für die Differenzierung in § 19 EnEV gegebenen Gesetzesbegründung. Dort

wird bekanntlich auf die Wirtschaftlichkeit für den Bauherrn abgestellt, die es nötig

erschienen lies, im laufenden bauaufsichtsrechtlichen Verfahren die Einreichung neuer

Planungsunterlagen zu verhindern. Stellt man aber in diesem Zusammenhang auf die

Kosten des behördlichen Verfahrens ab, so kann man nicht auf eine kostenpflichtigere

Alternative zum üblichen Verfahren bei genehmigungsfreien Bauvorhaben verweisen.

Vielmehr ist eine Gleichbehandlung der Steuerpflichtigen im Bundesgebiet herzustellen,

unabhängig davon, wie die landesrechtlichen Bauordnungen gefasst worden sind (so

schon BFH-Urteil vom 18. April 1990 III R 12/88, BFHE 160, 383, BStBl II 1990, 754 im Fall

des § 4b Abs. 2 Satz 3 InvZulG 1982). Während nämlich in der BauO NRW zwischen

genehmigungsfreiem (§§ 65 bis 67 BauO NRW), vereinfachtem Genehmigungsverfahren

auf Antrag gemäß § 67 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW (§ 68 BauO NRW) und

genehmigungspflichtigen Bauvorhaben (§ 63 BauO NRW) unterschieden wird, ist in

anderen Ländern (Brandenburg, Hamburg) das Anzeigeverfahren als vereinfachtes

Genehmigungsverfahren statt des genehmigungsfreien Bauvorhabens vorgesehen. In

diesen Ländern wäre damit aber über § 19 Satz 1 EnEV trotz Vereinfachung des

Genehmigungsverfahrens der Gleichklang im Hinblick auf das Ende der ökologischen

Zusatzförderung gewahrt, was in Nordrhein-Westfalen aufgrund einer anderen Art der

Vereinfachung der Verfahren nicht der Fall wäre.

Führt eine am Wortlaut orientierte Auslegung zur Verfassungswidrigkeit, so ist eine

Auslegung vorzuziehen, die mit der Verfassung in Einklang steht (BVerfG-Entscheidungen

vom 17. Oktober 1973 1 BvL 20/72, BVerfGE 36, 126 und vom 1. März 1978 1 BvL 20/77,

BVerfGE 48, 40). Dies gilt auch für die Auslegung des Begriffs "Beginn der Bauausführung"

in § 19 S. 2 EnEV.

Der Wortsinn des Begriffs des "Beginns der Bauausführung" in § 19 Satz 2 EnEV muss

deshalb so verstanden werden, dass mit dem Beginn der Bauausführungen bereits das

Einreichen von Bauunterlagen im genehmigungsfreien Bauvorhaben zu verstehen ist. Eine

solche weite Auslegung ist möglich. Hierfür spricht auch die systematische Stellung der

EnEV zum EigZulG. § 9 Abs. 3 und Abs. 4 EigZulG stellen als Tatbestandsvoraussetzung

auf die Geltung der Wärmeschutzverordnung und Heizungsanlagen-Verordnung ab. Fallen

diese Verordnungen weg, entfällt mittelbar auch die dort geregelte ökologische

Zusatzförderung, obwohl der Anwendungsbereich von Änderungen des EigZulG

grundsätzlich in § 19 EigZulG geregelt wird. § 19 EigZulG enthält keine eigene

Übergangsvorschrift zu § 9 Abs. 3 und Abs. 4 EigZulG, was unüblich ist. Ansonsten regelt §

19 Abs. 5 EigZulG bei Änderungen des EigZulG die Herstellungsproblematik von Objekten.

Gemäß § 19 Abs. 5 EigZulG reicht bei genehmigungsfreien Objekten ansonsten, soweit

Änderungen des EigZulG erfolgen, grundsätzlich die Einreichung der Bauunterlagen aus.

Die sehr weite Auslegung des Begriffs des Beginns der Bauausführungen im vorliegenden

Fall entspricht noch dem gesetzgeberischen Willen, der hinsichtlich der Differenzierung auf

die Wirtschaftlichkeit für den Bauherrn abstellt. Teil dieser Wirtschaftlichkeit ist auch die

Kalkulation mit der bisherigen Ökozulage im Augenblick des Entschlusses zum Bauen.

Zu bedenken ist auch folgendes: Zweck des Erlasses der EnEV ist die nachhaltige

Begrenzung der Beheizung von Gebäuden (BR-Drs. 194/01, S. 32) und nicht die

Abschaffung der ökologischen Zusatzförderung im Rahmen der EigZul. Diese ist

ausschließlich Nebeneffekt aufgrund der Verweisung in § 9 Abs. 3 und Abs. 4 EigZulG.

Andernfalls wäre im Rahmen der Gesetzesbegründung hierauf eingegangen worden, was

nicht der Fall ist.

Die Eigenheimzulage ab 2002 in Höhe von 2.556 Euro ist folglich jährlich um 2% von 4.251

Euro gemäß § 9 Abs. 3 EigZulG und 205 Euro gemäß § 9 Abs. 4 EigZulG zu erhöhen, was

der Höhe nach zwischen den Parteien auch unstreitig ist.

Aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung des Falles für eine Vielzahl von

Rechtsstreitigkeiten mit Bezug auf die EnEV wird gemäß § 115 Abs. 2 Nr. 1 FGO die

Revision zugelassen.

Gemäß § 135 Abs. 1 FGO trägt der Beklagte die Kosten des Verfahrens.