Urteil des BVerwG vom 15.11.2012
BVerwG: aktenwidrige feststellung, planwidrige unvollständigkeit, campingplatz, ddr, analogie, bestandteil, finanzen, anwendungsbereich, bundesamt, ermächtigung
BVerwG 3 C 12.12
Rechtsquellen:
EV Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Sätze 1 und 7, Art. 25
VZOG § 1, § 2 Abs. 1 Satz 6 und 7, § 7 Abs. 3, § 11 Abs. 3
PrHBG Art. 2
3. DVO/TreuhG § 1, § 3
TreuhLÜV § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1
AnFrV § 1
VwVfG § 55
Stichworte:
Vermögenszuordnung; Vermögenswerte; Gruppe von Vermögenswerten; Preußenvereinbarung;
ehemaliges preußisches Vermögen; zu außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken genutztes
Vermögen; Nutzungszweck; Absprache; Teilabsprache; Einigung; abschließende Einigung;
generalisierende Vereinbarung; Zuordnungsberechtigter; Zuordnungskriterien; analoge
Anwendung; Analogie; Restitution; Rechtsnachfolger; Funktionsnachfolger; Antragsfrist;
Bestandskraft.
Leitsatz:
§ 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG ist entsprechend anwendbar, wenn die Beteiligten sich über Grundsätze
einigen, nach denen die Vermögenszuordnungsbehörde eine bestimmte Gruppe von
Vermögenswerten - hier: das ehemals preußische land- und forstwirtschaftliche Vermögen -
zuordnen soll. Auf Vermögenszuordnungsbescheide, die aufgrund solcher Einigungen ergehen,
findet § 2 Abs. 1 Satz 7 VZOG keine Anwendung; die Beteiligten sind aber vorbehaltlich des
Vorliegens eines Nichtigkeitsgrundes daran gehindert, die Rechtswidrigkeit der vereinbarten
Grundsätze zu rügen.
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 12.12
VG Greifswald - 13.10.2011 - AZ: VG 6 A 3972/04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. November 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 13. Oktober 2011 wird
aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Verwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Gründe
I
1 Das klagende Land streitet sich mit der Beklagten und der beigeladenen Bundesanstalt für
Immobilienaufgaben um die Zuordnung von Waldflächen, die Bestandteil eines Campingplatzes
sind und zu diesem Zweck genutzt werden.
2 Ausgangspunkt des Streits ist eine von den Beteiligten als „Preußenvereinbarung“
bezeichnete Einigung zwischen dem Bundesfinanzministerium sowie dem Finanzministerium
und dem Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei des Landes
Mecklenburg-Vorpommern vom 3. Mai 2000, nach der dem Land das ehemals preußische land-
und forstwirtschaftlich genutzte Vermögen nach der 3. Durchführungsverordnung (DVO) zum
Treuhandgesetz unter zahlreichen Maßgaben übertragen wird, wobei die unter demselben
Datum verfassten Grundsätze des Bundesministeriums der Finanzen zur Übertragung des
preußischen Land- und Forstwirtschaftsvermögens (GA Bl. 18) zum Gegenstand der Einigung
erklärt werden. In diesen Grundsätzen heißt es unter (2):
„Ausgenommen ist das am 31. Dezember 1994 zu außerland- und -forstwirtschaftlichen
Zwecken genutzte und durch die Treuhandliegenschaftsübertragungsverordnung (TreuhLÜV)
aus dem Anwendungsbereich der 3. DVO zum Treuhandgesetz herausgenommene Vermögen.
In Abgrenzung zur TreuhLÜV sind hiernach solche ehemals preußischen Liegenschaften als
land- und forstwirtschaftlich genutztes Vermögen gemäß der 3. DVO zum Treuhandgesetz
einzustufen, die entweder einen Bezug zur Land- oder Forstwirtschaft aufweisen oder nur unter
Schwierigkeiten aus dem land- oder forstwirtschaftlichen Vermögen herausgelöst werden
können.
Demnach werden zu Erholungszwecken genutzte ehemals preußische Liegenschaften, die nach
ihrer Lage und Beschaffenheit unter Berücksichtigung der Waldgesetze zugleich als Wald
einzustufen sind, dem Land Mecklenburg-Vorpommern übertragen. Ausgenommen sind solche
Areale, die - insbesondere unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten - eindeutig nicht (mehr)
als Wald zu qualifizieren und dauerhaft für eine andere Nutzung vorgesehen sind. Im Einzelfall
ist unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten (z.B. Größe und Lage der
Erholungsliegenschaft, Art der Bebauung, gegebenenfalls Bestandsschutz) zu klären, ob in
diesen Fällen eine forstliche Nutzung (wieder) herzustellen ist und die Liegenschaft damit dem
Land zu übertragen ist. Hierbei sind auch etwaige planungsrechtliche Festlegungen zu
berücksichtigen.“
3 Der Einigung haben die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS), die
BVVG Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH und die TLG Treuhand
Liegenschaftsgesellschaft mbH zugestimmt (vgl. Pkt. 6 der Einigung).
4 Zur Umsetzung der Vereinbarung schlossen die BVVG und das klagende Land eine
„Vereinbarung über Vermögenszuordnung“, in der die Einzelheiten der Übertragung der
Grundstücke sowie das Verfahren geregelt werden.
5 Auf Antrag des Bundesvermögensamts Rostock stellte das Bundesamt zur Regelung offener
Vermögensfragen mit vier Bescheiden vom 18. November 2004 fest, dass die beklagte
Bundesrepublik Deutschland (Bundesfinanzverwaltung) vorbehaltlich privater Rechte Dritter
Eigentümerin von im Einzelnen bezeichneten elf Flurstücken sowie fünf Teilflächen von
Flurstücken in der Gemarkung Schwarbe geworden sei. Gleichzeitig hob es im Einvernehmen
mit der BVVG insoweit den zu deren Gunsten ergangenen Sammelzuordnungsbescheid des
Präsidenten der BvS vom 18. Juni 1996 auf. Zur Begründung der Bescheide bezog sich das
Bundesamt auf Art. 22 Abs. 1 des Einigungsvertrages (EV) und die genannten Vereinbarungen
und verwies darauf, dass die Flächen von der Übertragung an das Land ausgenommen seien,
weil sie dauerhaft für die Campingplatz-Nutzung vorgesehen und eindeutig nicht mehr als Wald
zu qualifizieren seien.
6 Mit seinen dagegen erhobenen Klagen, die das Verwaltungsgericht zur gemeinsamen
Verhandlung und Entscheidung verbunden hat, beansprucht der Kläger die zugeordneten
Flächen. Er hat sich im Wesentlichen darauf berufen, dass die Flächen Bestandteil eines zu
Erholungszwecken genutzten Waldes seien. Im Übrigen hätten sie in der Rechtsträgerschaft des
staatlichen Forstwirtschaftsbetriebes gestanden und müssten ihm auch deshalb - entsprechend
einer früheren Praxis der Beklagten - zugeordnet werden.
7 Demgegenüber hat die Beklagte den Standpunkt vertreten, Bund und Land hätten ihren Streit
über die Zuordnung ehemals preußischer Liegenschaften mit der Vereinbarung möglichst
umfassend beenden wollen. Deshalb hätten die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse und nicht
die frühere Rechtsträgerschaft ausschlaggebend für die Vermögenszuordnung sein sollen. Bei
den betreffenden Flächen stehe die gewerbliche Nutzung im Vordergrund.
8 Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen
ausgeführt: Für die Zuordnung seien die die Verteilung des öffentlichen Vermögens regelnden
Art. 21 und 22 EV vorrangig maßgeblich und nicht die so genannte Preußenvereinbarung. Eine
Ausnahme von diesen Bestimmungen könne nur im Falle einer Einigung nach § 2 Abs. 1 Satz 6
VZOG gemacht werden. Diese Vorschrift sei aber nicht anwendbar, weil die Beteiligten sich
gerade nicht über die konkreten Flächen geeinigt hätten, sondern der Streit darüber erst mit den
angegriffenen Bescheiden entschieden worden sei. Der Preußenvereinbarung und den
vergleichbaren Vereinbarungen mit anderen Ländern habe ohnehin kein konkreter Streit über
die Zuordnung eines oder mehrerer Vermögenswerte zugrunde gelegen. Vielmehr sei die
Übertragung des land- und forstwirtschaftlichen Preußen-Vermögens im Sinne der 3.
Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz (DVO/TreuhG) auf die Länder vorgesehen, um
dem Aufwand Rechnung zu tragen, der diesen seit 1991 für die Bewirtschaftung entstanden sei;
ferner seien die agrarpolitischen Interessen der Länder an einem Staatswaldanteil berücksichtigt
worden. So habe auch der Kläger ausdrücklich erklärt, dass sich die Vertragsparteien lediglich
aus Gründen der Verfahrensvereinfachung der Vermögenszuordnung bedient hätten. Durch die
Einigung seien somit nur private Eigentumsübertragungsrechte begründet worden, die nach § 2
Abs. 1 Satz 5 VZOG ohne Einfluss auf die Zuordnungsentscheidung seien, sondern eine
vorherige Rechtsposition einer der Vertragsparteien im Wege der Vermögenszuordnung
voraussetzten. Soweit dem Kläger danach Rechte gegen die Beklagte auf Verschaffung des
dieser zugeordneten Eigentums zustünden, habe er diese vor den ordentlichen Gerichten
durchzusetzen. Da die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG nicht einschlägig sei, habe die
Beklagte einen Bescheid auf der Grundlage der Art. 21 und 22 EV erlassen müssen. Nach
diesen Vorschriften habe sie im Ergebnis zu Recht eine Zuordnung an den Kläger abgelehnt. Ob
die Feststellung zutreffe, dass die Beigeladene Eigentümerin der Flächen geworden sei, sei für
diese Entscheidung irrelevant. Da der Kläger selbst keinen Anspruch habe, werde er nicht
dadurch in seinen Rechten verletzt, dass ein anderer Dritter richtiger Zuordnungsberechtiger
wäre. Ein öffentlicher Restitutionsanspruch stehe dem Kläger schon deswegen nicht zu, weil er
keinen entsprechenden Antrag gestellt habe. Dem Kläger stehe aber auch kein
Zuordnungsanspruch zu, weil es sich um Finanzvermögen handele, dessen Zuordnung sich
nach Art. 22 Abs. 1 EV i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 TreuhG beurteile. Danach komme jedenfalls eine
Zuordnung an die Länder nicht in Betracht.
9 Mit seiner durch den Senat zugelassenen Revision, mit der er sein Begehren weiterverfolgt,
macht der Kläger geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe er einen
Zuordnungsanspruch aufgrund der so genannten Preußenvereinbarung. Anhand der
vereinbarten Übertragungsvoraussetzungen seien die dem Land zuzuordnenden Flächen
individualisierbar. Deshalb sei es der Zuordnungsbehörde möglich, gemäß § 2 Abs. 1 Satz 6
VZOG „dieser Absprache entsprechende Bescheide“ zu erlassen. Diese Vorschrift verlange
nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur das Zustandekommen einer
irgendwie gearteten Einigung. Dazu zähle nicht zwangsläufig eine Individualisierung des
Zuordnungsbegünstigten. Deshalb dürfte auch eine Bezeichnung des konkreten
Vermögenswerts in der Einigung selbst nicht zu verlangen sein, solange eine solche
Individualisierung mit Hilfe der festgelegten Merkmale möglich sei. Anderenfalls würde sich die
Frage, wem dieses Vermögen gemäß Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV und § 11
Abs. 3 VZOG zustehe, neu stellen, und zwar vor dem Hintergrund, dass er - der Kläger -, anders
als das Verwaltungsgericht ausführe, einen fristgerechten Restitutionsantrag gestellt habe; denn
gerade zur Befriedung des Streits über das Preußenvermögen zwischen dem Bund und den
betroffenen Ländern seien die in Rede stehenden Vereinbarungen geschlossen worden. Die
dort fixierten Kriterien für die begehrte Zuordnung lägen vor. Die umstrittenen Flächen seien
nach § 2 Abs. 1 des Landeswaldgesetzes rechtlich, aber auch tatsächlich als Wald zu
qualifizieren; sie würden auch jetzt noch überwiegend zu Forstwirtschaftszwecken genutzt. Die
Feststellung, ob es sich um Wald handele, treffe im Zweifel die oberste Forstbehörde.
Ausweislich des Waldverzeichnisses und damit nach Einschätzung der zuständigen
Landesbehörde habe die Nutzung als Campingplatz die Waldeigenschaft der Liegenschaften
nicht verdrängt.
10 Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen, und erwidert: In Übereinstimmung mit
dem Kläger vertrete sie die Rechtsansicht, dass die umstrittene Vereinbarung eine Einigung im
Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG sei. Die vereinbarten Zuordnungskriterien zugunsten des
Klägers seien jedoch nicht erfüllt. Sie halte daran fest, dass die Flurstücke wegen ihrer
prägenden gewerblichen Nutzung als Campingplatz keine forstwirtschaftliche Nutzfläche im
Sinne der 3. DVO/TreuhG seien. Dass sie im Waldverzeichnis des Landes aufgeführt würden,
sei insoweit ohne Bedeutung. Vielmehr enthalte die Einigung vom 3. Mai 2000 eigene Kriterien
für die Bestimmung der zu übertragenden Flächen. In Zweifelsfällen sehe Ziffer 2 Abs. 2 der
Übertragungsgrundsätze eine eigene Regelung vor. Ein Rückgriff auf das Waldverzeichnis sei
dort nicht vorgesehen. Ohne Belang sei ebenfalls, dass die oberste Forstbehörde nach § 2 Abs.
4 des Landeswaldgesetzes (LWaldG) im Zweifel feststelle, ob es sich bei Flächen um Wald
handele; denn es sei nicht ersichtlich, dass hier eine solche Feststellung getroffen worden sei.
Im Übrigen diene eine solche Entscheidung ausschließlich der Klärung von Zweifeln im
Rahmen der Anwendung des Waldgesetzes.
11 Die Beigeladene hält es für fraglich, ob es sich bei der Preußenvereinbarung um eine
Einigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG handele, weil sie von der
Vermögenszuordnungsbehörde eine Subsumtion fordere. Demgegenüber gehe das Gesetz
davon aus, dass eine Einigung über ein konkretes Grundstück getroffen werde, die von der
Zuordnungsstelle ohne Prüfung der zuordnungsrechtlichen Lage in einen gemäß § 2 Abs. 1 Satz
7 VZOG sofort bestandskräftigen Bescheid gefasst werden könne. Selbst wenn man aber der
Auffassung sei, dass die Preußenvereinbarung Grundlage einer einvernehmlichen Zuordnung
sein könne, fehle es hier an dem erforderlichen Einvernehmen zugunsten des Klägers; denn es
handele sich bei den umstrittenen Flächen nicht um zu Erholungszwecken genutzten Wald,
sondern um einen Campingplatz und damit um eine gewerbliche Nutzung. Sie seien demnach
gemäß Art. 22 Abs. 1 EV zu Recht dem Bund zugeordnet worden.
II
12 Die Revision ist begründet.
13 Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht; denn es hat der Einigung zwischen
den Beteiligten über das ehemals preußische land- und forstwirtschaftliche Vermögen nach der
3. DVO/TreuhG zu Unrecht die Verbindlichkeit für die Zuordnung der davon erfassten
Vermögenswerte abgesprochen. Der Senat kann jedoch mangels der dazu erforderlichen
tatsächlichen Feststellungen nicht abschließend darüber entscheiden, ob dem Kläger auf der
Grundlage dieser Einigung die umstrittenen Flächen zuzuordnen sind. Das angegriffene Urteil
muss daher nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO aufgehoben und die Sache an das
Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden.
14 1. Die so genannte Preußenvereinbarung, auf die der Kläger seinen Zuordnungsanspruch
stützt, nutzt in zulässiger Weise die Möglichkeiten, die das Vermögenszuordnungsgesetz den
Beteiligten des Vermögenszuordnungsverfahrens eröffnet.
15 Nach § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG ergeht bei vorheriger Einigung der Beteiligten, die, ohne
Rechte anderer Zuordnungsberechtigter zu verletzen, von den in § 1 genannten Bestimmungen
abweichen darf, ein dieser Absprache entsprechender Bescheid. Der Verweis auf die in § 1
VZOG genannten Bestimmungen bedeutet, dass die Einigung nicht mit den materiellen
Zuordnungsregeln in Einklang stehen muss. Dies sollte durch die Neufassung der Vorschrift
durch das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2182)
ausdrücklich klargestellt werden (vgl. dazu die Materialien zu der Änderung der Bestimmung -
BTDrucks 12/6228 S. 108). Die Beteiligten, also die in Betracht kommenden
Zuordnungsberechtigten, sollten im Zuordnungsverfahren über die Eigentumszuordnung
disponieren dürfen, und zwar frei von den Bindungen des Einigungsvertrages. Damit war und ist
es auch keine Voraussetzung mehr für eine solche Einigung, dass Zweifel über die Anwendung
der gesetzlichen Zuordnungskriterien bestehen, was bei der bis dahin geltenden
Ursprungsregelung in der Fassung des Art. 7 des Hemmnisbeseitigungsgesetzes vom 22. März
1991 (BGBl I S. 766 - seinerzeit § 2 Abs. 1 Satz 2 VZOG) offenbar nicht unumstritten war (vgl.
Schmidt-Räntsch/Hiestand, in: Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen
DDR, Band. 2, § 2 VZOG Rn. 15, und ZIP 1993, 1749 <1753>).
16 Eine unmittelbare Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG auf die Preußenvereinbarung
scheidet allerdings aus; denn die Vorschrift setzt - wie das Verwaltungsgericht und die
Beigeladene zu Recht annehmen - eine abschließende Einigung über die Zuordnung eines
konkreten Vermögensgegenstandes voraus und nicht eine bloße Verständigung über die
Zuordnungskriterien für eine Vielzahl von Vermögenswerten. Insbesondere der
Gesetzeswortlaut spricht dafür, dass die Einigung vollständig sein muss, der
Vermögenszuordnungsbescheid also nur noch dazu dienen soll, die von den Beteiligten
vereinbarte konkrete Eigentumszuordnung umzusetzen, ohne eigene Regelungen zu treffen.
Dies folgt nicht unbedingt daraus, dass der ergehende Bescheid nach § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG
der getroffenen Absprache entsprechen muss; denn dabei kann es sich auch um eine
Teilabsprache handeln, die noch Raum für eine Subsumtion und damit für eine materielle
Verwaltungsentscheidung lässt. Dass die Einigung vollständig sein soll, wird jedoch durch § 2
Abs. 1 Satz 7 VZOG nahegelegt, wonach der Bescheid in Einigungsfällen sofort bestandskräftig
wird, wenn kein Widerrufsvorbehalt vereinbart ist. Die sofortige Bestandskraft des Bescheides
setzt aber eine abschließende Verständigung über eine Eigentumsübertragung voraus, also die
Einigung über die Zuordnung eines konkreten Vermögenswerts, weil nicht ernstlich
angenommen werden kann, dass eine Teileinigung mit einem Rechtsmittelverzicht hinsichtlich
des von der Behörde zu entscheidenden Teils einhergehen soll.
17 Soweit der Kläger sich für seine gegenteilige Auffassung auf das Urteil des Senats vom 18.
Juli 2002 - BVerwG 3 C 30.01 - (Buchholz 428.2 § 2 VZOG Nr. 13) beruft, wonach selbst die
Individualisierung des Zuordnungsberechtigten verzichtbar sei, zieht er aus jener Entscheidung
zu weit gehende Schlüsse. Der Senat hat § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG seinerzeit nur deswegen
heranziehen können, weil nach dem Verzicht eines von zwei in Betracht kommenden
Zuordnungsberechtigten nur ein Prätendent übrig blieb und die Behörde daher keinen
Entscheidungsspielraum mehr hatte. So verhält es sich hier gerade nicht; vielmehr wird die
Vermögenszuordnungsbehörde durch die Preußenvereinbarung zur echten, die
Zuordnungskriterien auf den Einzelfall umsetzenden Entscheidung gezwungen.
18 Dass eine unmittelbare Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG nicht in Betracht kommt,
bedeutet jedoch keineswegs, dass solche generalisierenden Vereinbarungen im
Vermögenszuordnungsrecht nicht zulässig sind und daher keine Bindungswirkung für die
Vermögenszuordnungsbehörde äußern. Eine dem Willen des Gesetzgebers gerecht werdende
Rechtsanwendung fordert im Gegenteil eine entsprechende Heranziehung dieser Vorschrift auf
solche Fälle.
19 Eine solche analoge Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG setzt eine Gesetzeslücke, also
eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes voraus, die plangemäß durch die
herangezogene Norm geschlossen werden kann. Ausgehend von der Ratio der Vorschrift, das
Zuordnungsverfahren zu beschleunigen (vgl. Schmitt-Habersack/Dick, in: Kimme, Offene
Vermögensfragen, § 2 VZOG Rn. 25; Schmidt/Leitschuh, in: Rädler/Raupach/Bezzenberger,
Vermögen in der ehemaligen DDR, § 2 VZOG Rn. 3), und der zu diesem Zweck erteilten
Ermächtigung an die Beteiligten, sich über die Zuordnung auch unter Abweichung von den in § 1
VZOG genannten Bestimmungen zu einigen (vgl. dazu die Gesetzesmaterialien - BTDrucks
12/6228 S. 108), drängt es sich auf, dass der Gesetzgeber die in Rede stehende Regelung auf
den Fall einer Verständigung der Beteiligten über die Zuordnungskriterien für eine anhand
bestimmter Merkmale umrissene Gruppe von Vermögenswerten erstreckt hätte, hätte er diesen
keineswegs fernliegenden Sachverhalt bedacht. Durchgreifende Argumente, die gegen die
Annahme einer solchen aus der Sicht des Gesetzgebers bestehenden Lücke und einer
folgerichtig vorzunehmenden Lückenschließung sprechen, sind nicht ersichtlich.
20 Das Verwaltungsgericht nennt solche Gründe nicht, weil es sich eine Auseinandersetzung mit
der Frage einer Analogie von vornherein mit der Annahme versperrt hat, die Beteiligten hätten
gar nicht über streitige vermögenszuordnungsrechtliche Ansprüche verfügen wollen, sondern
sich der Vermögenszuordnung nur aus Gründen der Vereinfachung bedient. Die in diesem
Zusammenhang getroffenen tatsächlichen Feststellungen sind jedoch sowohl in genereller wie
auch in fallbezogener Hinsicht verfehlt.
21 Zwar trifft es zu, dass das Bundesfinanzministerium ausweislich des vom Verwaltungsgericht
herangezogenen Plenarprotokolls gegenüber dem Bundestag die Übertragung der Grundstücke
an die Länder mit den vom Verwaltungsgericht wiedergegebenen Erwägungen gerechtfertigt hat
(vgl. Parlamentarischer Staatssekretär Karl Diller, BT, 44. Sitzung vom 16. Juni 1999, StenBer.
S. 3655 B). Allgemein bekannt ist jedoch, dass Ausgangspunkt und Grund der
Preußenvereinbarungen mit den neuen Ländern der Streit mit dem Bund über das ehemalige
Preußenvermögen war, hinsichtlich dessen sich die neuen Länder als Rechtsnachfolger
(Funktionsnachfolger, vgl. § 11 Abs. 3 VZOG) Preußens und damit als restitutionsberechtigt nach
Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV wähnen (vgl. Landtag Brandenburg, LTDrucks
2/1585 und 2/2123; Antwort der Bundesregierung auf eine Große Anfrage: Bestandsaufnahme
des von der DDR übernommenen Vermögens, BTDrucks 13/2629, S. 14; Rennert, in:
Birk/Kunig/Sailer (Hrsg.), Zwischen Abgabenrecht und Verfassungsrecht, 2005, S. 327 ff.;
Wittmer, Betrieb und Wirtschaft, 1996, 288 <291>; Eckert, Öffentliches Vermögen der ehemaligen
DDR und Einigungsvertrag, Schriftenreihe des BMF, Heft 53, 1994, S. 243 ff.; Hahn,
Voraussetzungen und Umfang des Rechtserwerbs nach Art. 21 Abs. 3 Einigungsvertrag und
dessen Verhältnis zu den Art. 134 und 135 GG, Rechtsgutachten für das Bundesministerium der
Finanzen, Schriftenreihe des BMF, Heft 50, 1993, S. 36 ff., S. 56 ff.; Richter, Die Ansprüche der
neuen Bundesländer auf aufgabengerechte Vermögensausstattung und Vermögensrestitution,
Baden-Baden, 1. Aufl.,1998, S 165 f.; sowie zu ehemaligem Preußenvermögen, das vor der
Überführung in Volkseigentum Reichsvermögen geworden war: Urteil vom 28. September 1995 -
BVerwG 7 C 57.94 - BVerwGE 99, 283). Diese Streitigkeiten, die mit den
Preußenvereinbarungen zwischen dem Bund und den neuen Ländern beigelegt wurden, waren
jahrelang Gegenstand der Tagespresse. An dieser allgemeinkundigen Tatsache gehen die
Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Motivation der Beteiligten beim Abschluss der hier
maßgeblichen Vereinbarung vorbei.
22 Der Streit über das Preußenvermögen erfasste auch die hier betroffenen Flächen; denn der
Kläger hatte Restitutionsansprüche für die ehemalige preußische Domäne Schwarbe
angemeldet. Zu dieser gehörte offenbar der hier umstrittene Grund und Boden; dies ist jedenfalls
von den Beteiligten auch auf Rückfrage in der Revisionsverhandlung nicht bezweifelt worden.
Zwar hat das Verwaltungsgericht im Gegensatz dazu ausgeführt, dass der Kläger innerhalb der
Ausschlussfrist des § 7 Abs. 3 VZOG keine Restitution beantragt habe. Ausweislich der vom
Verwaltungsgericht beigezogenen Verwaltungsvorgänge hat der Kläger diesen Antrag jedoch
mit Schreiben vom 19. Dezember 1995 - eingegangen am 22. Dezember 1995 - und damit
innerhalb der durch § 1 der Antragsfristverordnung (AnFrV) vom 14. Juni 1994 (BGBl I S. 1265)
bis zum 31. Dezember 1995 verlängerten Antragsfrist gestellt. Da das Verwaltungsgericht den
Inhalt der Verwaltungsvorgänge ausdrücklich zum Gegenstand seiner Entscheidung gemacht
hat, ist der Senat an die dazu in Widerspruch stehende, aktenwidrige Feststellung nicht
gebunden.
23 Zutreffend bleibt allerdings, dass die Vertragspartner der Preußenvereinbarung sich aus
Gründen der Verfahrensvereinfachung der Vermögenszuordnung bedient haben. Insoweit deckt
sich ihre Motivation aber durchaus mit der des Gesetzgebers bei Schaffung der heute in § 2 Abs.
1 Satz 6 VZOG enthaltenen Regelung. Ausgehend von der Erkenntnis, dass die
Verfahrensbeteiligten nach abgeschlossener Zuordnung ohnehin über die ihnen zugeordneten
Vermögenswerte verfügen können, hat er Dispositionen bereits im Zuordnungsverfahren
zugelassen und damit die Umsetzung solcher Verfügungen in ein und demselben Verfahren
ermöglicht. Diese Verfahrensvereinfachung durften auch die Beteiligten der
Preußenvereinbarung nutzen; denn es ist nichts dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber für
solche generellen Übereinkünfte die Anwendung dieser zuordnungsrechtlichen Regelung hat
ausschließen wollen oder gar bewusst ausgeschlossen hat. Vorbehalte könnten sich allenfalls
aus der Erwägung ergeben, dass die Behörde durch diese Analogie hinausgehend über das
„Programm“ des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG nicht mehr auf einen bloßen Einigungsvollzug, also auf
eine bloße Beurkundungsfunktion beschränkt ist, sondern nach wie vor eine materielle
Entscheidung zu treffen hat, die sich zudem nicht an gesetzlichen Zuordnungskriterien, sondern
an Regelungen auszurichten hat, die ihr die Beteiligten in ihrer generalisierenden Einigung
vorgeben. Da der Gesetzgeber den Beteiligten jedoch in § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG die Disposition
über konkret bezeichnete Vermögenswerte vollständig - auch in Abweichung von den
materiellen Regeln des § 1 VZOG - freigegeben hat, bestehen keine ernstlichen Bedenken
dagegen, darin auch eine gesetzliche Ermächtigung der Beteiligten zu sehen, einverständlich
die Kriterien festzulegen, nach denen die Behörde eine nach bestimmten Merkmalen bestimmte
Gruppe von Vermögenswerten zuordnen soll. Problematisch könnte das erst dann werden, wenn
eine solche Einigung nicht mehr auf einen nach seiner Herkunft und Verwendung klar
umrissenen Bestand solcher Vermögenswerte beschränkt ist, sondern wegen ihrer
gegenständlich weitgreifenden Formulierung faktisch einer Gesetzeskorrektur gleichkäme. Das
ist hier nicht ersichtlich.
24 Für die Zulässigkeit einer Analogie spricht zudem, dass derartige, die Beteiligten bindenden
Absprachen dem öffentlichen Recht auch sonst keineswegs fremd sind. Dies zeigt der Blick auf
das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht und insbesondere auf § 55 VwVfG, dessen weiter
Anwendungsbereich auch eine Verständigung zwischen Trägern öffentlicher Verwaltung über
die Abgrenzung konkurrierender Anspruchsberechtigungen erfasst und - insoweit allerdings
enger als § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG - unter den dort geregelten Voraussetzungen zulässt.
25 Klarzustellen bleibt, dass § 2 Abs. 1 Satz 7 VZOG, wonach nach § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG
ergehende Bescheide sofort bestandskräftig werden, nicht auf Bescheide anwendbar ist, die
unter analoger Heranziehung des Satzes 6 von den Beteiligten vereinbarte generelle
Zuordnungskriterien auf den Einzelfall umsetzen. Solche Bescheide bleiben wegen ihres
materiellen Regelungsgehalts anfechtbar, die Beteiligten sind aber gehindert, die
Rechtswidrigkeit der vereinbarten Zuordnungskriterien zu rügen, es sei denn, sie berufen sich
auf einen der Absprache entgegenstehenden Nichtigkeitsgrund.
26 2. Ob dem Kläger bei der gebotenen Anwendung der Preußenvereinbarung die hier
umstrittenen Flächen zustehen, kann auf der Grundlage der bisherigen Tatsachenfeststellungen
nicht entschieden werden.
27 Nach der Vereinbarung wird dem Land das ehemals preußische land- und forstwirtschaftlich
genutzte Vermögen nach der 3. DVO/TreuhG unter verschiedenen Maßgaben übertragen. Dass
es sich bei den Flurstücken um ehemals preußisches Vermögen handelt, hat das
Verwaltungsgericht zwar nicht ausdrücklich festgestellt; zwischen den Beteiligten ist jedoch
bisher nicht streitig, dass sie zu der ehemaligen preußischen Domäne Schwarbe gehört haben,
so dass insoweit kein weiterer Aufklärungsbedarf bestehen dürfte.
28 Ebenso wenig ist bisher festgestellt worden, dass es sich um Vermögen nach der 3.
DVO/TreuhG handelt. Aber auch dies ist bislang von keiner Seite in Frage gestellt worden. Da
sich die umstrittenen Flurstücke ausweislich der angegriffenen Bescheide teilweise in
Rechtsträgerschaft des staatlichen Forstwirtschaftsbetriebes Stralsund und teilweise von
Genossenschaften befanden, dürfte davon auszugehen sein, dass es sich um von § 1 und § 3
der Verordnung erfasstes Vermögen handelt. Dafür spricht auch, dass es zunächst durch
Sammelzuordnungsbescheid der BVVG zugeordnet worden ist, selbst wenn man in Rechnung
stellt, dass bei dieser Sammelzuordnung vom 18. Juni 1996, bei der es sich nicht um eine
Vermögenszuordnung im Rechtssinne handelte (vgl. Urteil vom 21. Juni 2007 - BVerwG 3 C
27.06 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 58), vereinzelte Fehlzuweisungen stattgefunden haben.
29 Zu klären bleibt jedoch der Nutzungszweck der umstrittenen Flächen; denn ausgenommen
von der Übertragung auf das Land ist nach der Preußenvereinbarung das am 31. Dezember
1994 zu außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken genutzte und durch die
Treuhandliegenschaftsübertragungsverordnung (TreuhLÜV) aus dem Anwendungsbereich der
3. DVO/TreuhG herausgenommene Vermögen. § 1 Abs. 1 TreuhLÜV überträgt die der
Treuhandanstalt aufgrund des Treuhandgesetzes und Art. 25 EV zugewiesenen
liegenschaftsbezogenen Aufgaben mit Wirkung vom 31. Dezember 1994 auf das
Bundesministerium der Finanzen. Von dieser Übertragung nimmt § 1 Abs. 2 Nr. 1 TreuhLÜV die
Aufgaben in Bezug auf das in der 3. DVO/TreuhG bestimmte Vermögen aus, soweit dieses nicht
am 31. Dezember 1994 Gewerbe-, Wohn- oder anders als durch Kleingartenanlagen
Erholungszwecken dient. Diese mit „soweit“ eingeleitete Rückausnahme, auf die sich die
Preußenvereinbarung bezieht, betrifft daher genau das Vermögen, das in der Vereinbarung
zugleich mit Worten als von der Übertragung ausgenommen beschrieben wird, nämlich das zu
außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken genutzte Vermögen. Näher konkretisiert wird
dieser Vermögensbegriff durch Abschnitt 2 der Grundsätze zur Übertragung des preußischen
Land- und Forstwirtschaftsvermögens, die Bestandteil der Preußenvereinbarung sind. Ob die
umstrittenen Flächen, die offenbar im Wald liegen nach der Behauptung des Klägers im
Waldverzeichnis aufgeführt sind und zugleich vom Campingplatzbetrieb genutzt werden, unter
Anwendung dieser Bestimmungen außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken dienen,
erfordert tatsächliche Feststellungen, die die Vorinstanz treffen muss. Das Verwaltungsgericht
wird dabei auch zu klären haben, ob und inwieweit die waldrechtlichen Vorschriften zur
Auslegung der in der Vereinbarung beschriebenen Nutzungszwecke heranzuziehen sind.
Kley
Liebler
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Rothfuß