Urteil des BVerwG vom 15.10.2014

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Gericht

Bundesverwaltungsgericht

Aktenzeichen

9 C 8.13

Entschieden

15.10.2014

Schlagworte

Steuersatz , Hundesteuer , Gemeinde , Aufwand , Halter , Verordnung , Vergleich , Bier , Bayern , Satzung

Steuersatz, Hundesteuer, Gemeinde, Aufwand

BVerwGE: ja

Fachpresse: ja

Sachgebiet:

Sonstiges Abgabenrecht

Rechtsquelle/n:

GG Art. 105 Abs. 2a

VwGO § 86 Abs. 1 Satz 1, § 137 Abs. 2

KampfhundeVO § 1 Abs. 1 und 2

KAG Bayern Art. 3 Abs. 1

Titelzeile:

"Erdrosselnde Wirkung" einer Kampfhundesteuer

Stichwort/e:

Gemeinde; Hundesteuer; Hundesteuersatzung; Kampfhund; erdrosselnde

Wirkung; Lenkungsziele; Negativzeugnis; Aufwand; Besteuerungskompetenz;

faktisches Verbot; Steuersatz; Steigerungssatz; Aufwandsteuer;

Verfahrensfehler; Sachaufklärungspflicht; Hundehaltungskosten; Rasse;

Typisierung; Wesenstest.

Leitsatz/-sätze:

1. Eine Gemeinde darf auch für Kampfhunde, für die ein individueller Nachweis

fehlender gesteigerter Aggressivität erbracht wurde, eine erhöhte Hundesteuer

festsetzen.

2. Eine Kampfhundesteuer, die einem faktischen Verbot der Haltung solcher

Hunde gleichkommt ("erdrosselnde Wirkung"), kann nicht auf die

Steuerkompetenz der Gemeinde für örtliche Aufwandsteuern gestützt werden.

3. Einem Steuersatz für das Halten eines Kampfhundes in Höhe von 2 000 €, der

sich auf das 26-fache des Hundesteuersatzes für einen Nichtkampfhund beläuft

und der den durchschnittlichen sonstigen Aufwand für das Halten eines solchen

Hundes deutlich übersteigt, kommt eine solche "erdrosselnde Wirkung" zu.

Urteil des 9. Senats vom 15. Oktober 2014 - BVerwG 9 C 8.13

I. VG München vom 27. September 2012

Az: VG M 10 K 11.6018

II. VGH München vom 25. Juli 2013

Az: VGH 4 B 13.144

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 9 C 8.13

VGH 4 B 13.144

Verkündet

am 15. Oktober 2014

…

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

- 2 -

hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 15. Oktober 2014

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bier,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Korbmacher,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bick und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Steinkühler

für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Bayeri-

schen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juli 2013 wird zu-

rückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Kläger wenden sich gegen einen Bescheid, mit dem sie zur Zahlung einer

Hundesteuer in Höhe von 2 000 € jährlich für das Halten einer Rottweilerhündin

herangezogen wurden.

Die Beklagte ist eine bayerische Gemeinde mit ca. 2 500 Einwohnern. Ihre am

1. Januar 2011 in Kraft getretene Hundesteuersatzung (im Folgenden: HStS)

besteuert das Halten eines über vier Monate alten Hundes im Gemeindegebiet.

Der Steuersatz beträgt für den ersten Hund 75 €, für den zweiten und jeden

weiteren Hund 160 € sowie für sogenannte Kampfhunde je 2 000 € jährlich.

Kampfhunde sind nach § 5 Abs. 2 HStS alle in § 1 der Bayerischen Verordnung

über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit vom 10. Juli 1992

in der jeweils geltenden Fassung (im Folgenden: KampfhundeVO) genannten

Rassen und Gruppen von Hunden sowie deren Kreuzungen untereinander oder

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mit anderen Hunden. In § 1 Abs. 2 KampfhundeVO wird u.a. der Rottweiler ge-

nannt.

Die Kläger hielten seit April 2011 im Gemeindegebiet der Beklagten eine Rott-

weilerhündin, für die sie über ein sogenanntes Negativzeugnis nach § 1 Abs. 2

KampfhundeVO verfügten. Dieses Zeugnis wird erteilt, wenn der Halter durch

Vorlage eines Gutachtens nachgewiesen hat, dass sein Tier nicht die Merkmale

eines gesteigert aggressiven und gefährlichen Kampfhundes aufweist.

Mit Bescheid vom 28. April 2011 setzte die Beklagte gegenüber den Klägern die

erhöhte Hundesteuer nach § 5 Abs. 2 HStS für das Kalenderjahr 2011 fest.

Nach erfolglosem Widerspruch haben die Kläger im Dezember 2011 Klage ge-

gen den Steuerbescheid erhoben, die das Verwaltungsgericht mit der Begrün-

dung abgewiesen hat, die Hundesteuersatzung sei formell und materiell recht-

mäßig; insbesondere liege keine unzulässige Erdrosselungssteuer vor, denn

bei umgerechnet rund 167 € pro Monat werde die Haltung eines Kampfhundes

nicht ausgeschlossen.

Die Kläger haben mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung

ihr Begehren weiterverfolgt. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Ver-

waltungsgerichts geändert und den angefochtenen Steuerbescheid insoweit

aufgehoben als darin ein Betrag von mehr als 75 € festgesetzt ist. Zur Begrün-

dung hat das Gericht im Wesentlichen ausgeführt: Der Steuersatz entfalte er-

drosselnde Wirkung. Zwar könne eine Gemeinde für einen sogenannten

Kampfhund einen erhöhten Hundesteuersatz festsetzen. Der zulässige Len-

kungszweck schlage aber ab einer gewissen Höhe in ein faktisches Verbot der

Haltung dieser Tiere um. Hierfür habe die Gemeinde keine Regelungskompe-

tenz. Auf eine erdrosselnde Wirkung könne vorliegend noch nicht allein aus der

Anzahl der Kampfhunde in der Gemeinde geschlossen werden, denn eine sol-

che Betrachtung setze größere Hundebestandszahlen in der jeweiligen Ge-

meinde voraus. Hingegen sei der erhebliche Steigerungsfaktor des Steuersat-

zes im Vergleich zum normalen Steuersatz (hier 26-fach) ein gewichtiges Indiz

für die Annahme einer erdrosselnden Wirkung. Denn die Beklagte gebe mit ih-

rem nicht allzu niedrigen Steuersatz für einen Nichtkampfhund (75 €), worunter

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auch durchaus große Hunde fallen könnten, zu erkennen, was sie in Bezug auf

den vom Hundehalter getriebenen Aufwand für die Haltung eines (großen)

Hundes an Aufwandsteuer für gerechtfertigt halte. Darüber hinaus sei der Um-

stand entscheidend, dass hier eine Steuerbelastung vorgesehen sei, die den

anzunehmenden jährlichen Aufwand für die Hundehaltung deutlich übersteige

und etwa zu einer Verdreifachung führe.

Die Beklagte macht mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revisi-

on geltend, der gewählte Steuersatz sei nicht erdrosselnd. Als Bezugspunkt

dürfe nicht allein die erhöhte Steuer für Kampfhunde betrachtet werden. Viel-

mehr sei in einer Gesamtschau zu fragen, ob von der (gesamten) steuerlichen

Regelung eine „erdrosselnde“ Wirkung ausgehe. Dies sei nicht der Fall. Es ge-

be allenfalls einen „Umlenkungseffekt“ hin zu Nichtkampfhunden. Im Übrigen

fehle es an belastbaren Tatsachengrundlagen in Bezug auf die jährlich anfal-

lenden Hundehaltungskosten. Die in der mündlichen Verhandlung vor dem

Verwaltungsgerichtshof überreichte Untersuchung sei nicht aktuell, auch seien

weder Einmalausgaben wie die Anschaffungskosten noch Zusatzkosten für

Kampfhunde mit einbezogen worden. Wegen der Zugrundelegung einer nicht

belastbaren Untersuchung, die zudem zu spät, nämlich erst in der mündlichen

Verhandlung des Berufungsgerichts übergeben worden sei, liege auch ein Ver-

fahrensfehler vor.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom

25. Juli 2013 zu ändern und die Berufung der Kläger ge-

gen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom

27. September 2012 zurückzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Berufungsurteil.

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Die Revision der Beklagten ist zulässig, aber nicht begründet.

Die Verfahrensrügen der Beklagten greifen nicht durch (1.). Der Verwaltungsge-

richtshof ist ohne Bundesrechtsverstoß davon ausgegangen, dass die Beklagte

auch für gelistete Kampfhunde nach § 1 Abs. 2 KampfhundeVO mit sogenann-

tem Negativzeugnis eine erhöhte Hundesteuer festsetzen durfte (2.). Darüber

hinaus hat der Verwaltungsgerichtshof, auch wenn die Gründe des angefochte-

nen Urteils insoweit nicht in vollem Umfang mit revisiblem Recht in Einklang

stehen, im Ergebnis zutreffend den in der Satzung der Beklagten vorgesehenen

Hundesteuersatz für Kampfhunde wegen seiner erdrosselnden Wirkung als

nicht vereinbar mit Bundesrecht angesehen und den Hundesteuerbescheid

deshalb teilweise aufgehoben (3.).

1. Die geltend gemachten Verfahrensfehler liegen nicht vor.

a) Das angefochtene Urteil leidet nicht an dem gerügten Verstoß gegen die

richterliche Sachaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ob sich, wie die

Beklagte meint, dem Verwaltungsgerichtshof auch ohne entsprechenden Be-

weisantrag in der mündlichen Verhandlung die Einholung eines Sachverständi-

gengutachtens zur Erlangung aktuellerer und umfassenderer Zahlen zu den

durchschnittlichen Hundehaltungskosten aufdrängen musste, ist vom materiell-

rechtlichen Standpunkt des Verwaltungsgerichtshofs aus zu beurteilen (stRspr;

vgl. etwa Urteil vom 14. Januar 1998 - BVerwG 11 C 11.96 - BVerwGE 106,

115 <119>). Danach ist es zunächst eine Rechtsfrage, welche Anforderungen

an das Vorliegen einer „erdrosselnden Wirkung“ einer Lenkungssteuer gestellt

werden und ob es hierzu - wie es der Verwaltungsgerichtshof annimmt - wegen

des Charakters einer Aufwandsteuer auch auf die Höhe der mit der Hundehal-

tung verbundenen sonstigen Kosten ankommt. Gleiches gilt für die Frage, wel-

che Kosten hierfür im Einzelnen in Ansatz zu bringen sind, etwa nur die laufen-

den oder auch die einmalig anfallenden Kosten. Auch die auf der Grundlage

seiner Rechtsauffassung erfolgte Würdigung der in dem Gutachten „Ökonomi-

sche Gesamtbetrachtung der Hundehaltung in Deutschland“ von Prof. Dr. Ohr

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und Dr. Zeddies, Göttingen 2006 (http://www.uni-goettingen.de/de/aktuelles/

65380.html, dort S. 25 ff.) enthaltenen Zahlen zu den durchschnittlichen jährli-

chen Hundehaltungskosten ist grundsätzlich dem materiellen Recht und nicht

dem Verfahrensrecht zuzuordnen. Gemessen hieran führt die Rüge der Beklag-

ten, dem Verwaltungsgerichtshof habe kein ausreichendes Datenmaterial vor-

gelegen, auf keinen Verfahrensfehler. Sie betrifft in erster Linie die Sachver-

halts- und Beweiswürdigung des Gerichts.

Soweit die Beklagte - insoweit vom rechtlichen Standpunkt des Verwaltungsge-

richtshofs ausgehend - rügt, dieser habe trotz seines rechtlichen Ansatzes, es

komme nur auf die in der Gemeinde entstandenen Aufwendungen an, auf eine

Untersuchung mit bundesweit erhobenen Zahlen abgestellt, die zudem veraltet

seien, hat sie weder in ihrer Revisionsbegründung noch in der mündlichen Ver-

handlung näher dargelegt, dass sich dem Verwaltungsgerichtshof unter diesen

Gesichtspunkten weitere Ermittlungen hätten aufdrängen müssen. Hiervon un-

abhängig ist auch nicht ersichtlich, warum die aus dem Jahr 2006 stammenden

Zahlen, bei denen es sich nur um Größenordnungen handelt, die zu der festge-

setzten Steuerhöhe ins Verhältnis gesetzt werden sollten (900 € bis 1 000 €

Haltungskosten gegenüber 2 000 € Hundesteuer), nicht aber um genau ermit-

telte Beträge, nicht für diesen Zweck belastbar sein sollen. Ebenso wenig be-

stehen Anhaltspunkte dafür, dass die bundesdurchschnittlich ermittelten Hal-

tungskosten nicht auch für das Gemeindegebiet der Beklagten gelten, sondern

hier erheblich übertroffen werden.

b) Ein Verfahrensfehler lässt sich auch nicht damit begründen, dass das besag-

te Gutachten den Beteiligten erst in der mündlichen Verhandlung überreicht

wurde. Die Beklagte hatte dort ausreichend Gelegenheit, sich hierzu zu äußern.

Hätte sie sich außerstande gesehen, bereits in der mündlichen Verhandlung

abschließend Stellung zu nehmen, hätte sie beantragen können, ihr gemäß

§ 173 VwGO i.V.m. § 283 ZPO eine Schriftsatzfrist einzuräumen. Dies ist nicht

geschehen. Die Revision legt nicht dar, warum der Beklagten dies nicht möglich

oder zumutbar gewesen sein sollte.

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2. Die Beklagte durfte für gelistete Kampfhunde nach § 1 Abs. 2 Kampfhun-

deVO mit sogenanntem Negativzeugnis eine erhöhte Hundesteuer festsetzen.

Die Hundesteuersatzung der Beklagten belegt alle in § 1 der Bayerischen Ver-

ordnung über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit vom

10. Juli 1992 in der jeweils geltenden Fassung (im Folgenden: KampfhundeVO;

vgl. zur Gültigkeit dieser Verordnung VGH München, Beschluss vom 2. Juni

2014 - 10 ZB 12.2320 - juris Rn. 4) genannten Rassen und Gruppen von Hun-

den sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden mit einer

erhöhten Steuer (§ 5 Abs. 2 HStS). Eine solche erhöhte Besteuerung von Hun-

den bestimmter Rassen ist wegen der mit der Steuererhebung mitverfolgten

Lenkungszwecke grundsätzlich zulässig (a). Ebenfalls nicht zu beanstanden ist,

dass die Satzungsregelung nicht zwischen denjenigen Rassen unterscheidet,

bei denen nach § 1 Abs. 1 KampfhundeVO die Eigenschaft als Kampfhund un-

widerleglich vermutet wird und solchen, bei denen nach § 1 Abs. 2 Kampf-

hundeVO der zuständigen Behörde durch ein sogenanntes Negativzeugnis für

den einzelnen Hund nachgewiesen werden kann, dass dieser keine gesteigerte

Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweist (b).

a) Die von der Beklagten erhobene Hundesteuer findet ihre Rechtsgrundlage in

Art. 105 Abs. 2a GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 KAG Bayern. Die Hundesteuer ist eine

traditionelle örtliche Aufwandsteuer, denn das Halten eines Hundes geht über

die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarfs hinaus und erfordert einen

- wenn auch unter Umständen nicht sehr erheblichen - zusätzlichen Vermö-

gensaufwand (vgl. nur Urteile vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 -

BVerwGE 110, 265 <268> und vom 16. Mai 2007 - BVerwG 10 C 1.07 -

Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 12 S. 4 ff.; Beschluss vom 25. April 2013

- BVerwG 9 B 41.12 - Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 13 S. 1 und BFH, Urteil

vom 14. Oktober 1987 - II R 11/85 - BFHE 151, 285). Es entspricht gefestigter

Rechtsprechung, dass eine Steuerregelung auch Lenkungswirkungen mitver-

folgen darf (BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84,

239 <274>; Beschluss vom 22. Juni 1995 - 2 BvL 37/91 - BVerfGE 93, 121

<147>), mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein (vgl. BVerfG, Urteile

vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <299> und vom 7. Mai

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1998 - 2 BvR 1991/95, 2 BvR 2004/95 - BVerfGE 98, 106 <118>), und dass sie

hierfür keiner zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretenden Sachkompe-

tenz bedarf (vgl. nur Beschluss vom 19. August 1994 - BVerwG 8 N 1.93 -

BVerwGE 96, 272 <277 f.> und Urteil vom 22. Dezember 1999 - BVerwG 11 C

9.99 - BVerwGE 110, 248 <249 f.>).

Hiervon ausgehend ist ein erhöhter Steuersatz für gelistete Hunde, die abstrakt

als gefährlich angesehen werden - sogenannte Kampfhunde - zulässig, denn

die Gemeinde darf bei ihrer Hundesteuererhebung neben fiskalischen Zwecken

auch den Lenkungszweck verfolgen, als gefährlich eingestufte Hunde aus ihrem

Gemeindegebiet zurückzudrängen. Gerade die unwiderlegliche Vermutung der

Gefährlichkeit ist in besonderer Weise geeignet, das mit der erhöhten Steuer

bezweckte Lenkungsziel zu erreichen. Müssten nämlich in bestimmten Einzel-

fällen Ausnahmen von der höheren Besteuerung gewährt werden, so würde das

dem steuerlichen Lenkungszweck, den Bestand an potentiell gefährlicheren

Hunden möglichst gering zu halten, zuwiderlaufen. Da aus der nur potentiellen

Gefährlichkeit bei Hinzutreten anderer Faktoren jederzeit eine akute Gefährlich-

keit erwachsen kann, ist es sachgerecht, bereits an das abstrakte Gefahrenpo-

tential anzuknüpfen (Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 -

BVerwGE 110, 265 <272 ff.>; Beschluss vom 28. Juni 2005 - BVerwG 10 B

22.05 - Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 9 S. 22 f.).

b) Die Satzung musste nicht auf eine höhere Besteuerung derjenigen Hunde

verzichten, für die ein sogenanntes Negativzeugnis vorliegt (vgl. oben zu den

Regelungen in § 1 Abs. 1 und 2 KampfhundeVO).

Das Negativzeugnis nach § 1 Abs. 2 KampfhundeVO lässt nur die sicherheits-

rechtliche Erlaubnispflicht entfallen, die nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 des Geset-

zes über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Landesstraf- und Verordnungsgesetz

- LStVG) in Bayern für das Halten von Kampfhunden besteht. Dies ändert aber

nichts daran, dass es sich um Hunde handelt, bei denen von einer abstrakten

Gefährlichkeit auszugehen ist. Ordnungsrechtliche Erlaubnisvorbehalte für das

Halten gefährlicher Hunde, die den Nachweis der Zuverlässigkeit und Sachkun-

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de des Halters sowie einen positiven Wesenstest des Hundes voraussetzen,

lassen die erhöhte Besteuerung von Hunden, deren abstrakte Gefährlichkeit

nach Maßgabe einer Rasseliste vermutet wird, in ihrer Rechtmäßigkeit unbe-

rührt. Denn ein rechtfertigender sachlicher Grund für den Erlass einer Len-

kungssteuer mit dem Ziel der Minimierung einer als gefährlich vermuteten Hun-

depopulation besteht auch dann, wenn nach dem einschlägigen Gefahrenab-

wehrrecht nur Hunde gehalten werden dürfen, die den Wesenstest bestanden

haben und deren Halter zuverlässig und sachkundig sind. Gefahrenabwehr-

rechtliche Regelungen dieser Art nehmen der Hundesteuer nicht ihre Len-

kungseignung. Denn der mit der erhöhten Steuer verfolgte Lenkungszweck, die

Population von Hunden, die als potentiell gefährlich eingeschätzten Rassen

angehören, im Gemeindegebiet generell zurückzudrängen, zielt von vornherein

auf einen deutlich größeren Kreis von Fällen - nämlich die potentiellen Halter

solcher Hunde - als die ordnungsrechtliche Pflicht zur Eignungsprüfung und

zum Wesenstest es tun. Letztere betreffen nämlich nur die Halter, die sich un-

geachtet der erhöhten Besteuerung zur Anschaffung eines nach Maßgabe der

Rasseliste als gefährlich vermuteten Hundes entschlossen haben (Beschluss

vom 28. Juni 2005 a.a.O.).

3. Der in § 5 Abs. 2 HStS festgesetzte Steuersatz von je 2 000 € für Kampfhun-

de ist unzulässig. Eine Steuer in dieser Höhe handelt dem ihr begrifflich zu-

kommenden Zweck, Steuereinnahmen zu erzielen, geradezu zuwider, denn sie

ist ersichtlich darauf angelegt, die Haltung von jeder Art von Kampfhunden

praktisch unmöglich zu machen („erdrosselnde Wirkung“). Dies hat der Verwal-

tungsgerichtshof im Ergebnis zutreffend festgestellt und daher den Steuerbe-

scheid zu Recht hinsichtlich des den Regelsteuertarif von 75 € je Hund über-

steigenden Betrags aufgehoben.

Die stellt die äußerste Schranke der Besteuerung dar.

Erst dann, wenn die - grundsätzlich zulässige (s.o.) - steuerliche Lenkung nach

Gewicht und Auswirkung einer verbindlichen Verhaltensregel nahekommt, die

Finanzierungsfunktion der Steuer also durch eine Verwaltungsfunktion mit Ver-

botscharakter verdrängt wird, indem der steuerpflichtige Vorgang unmöglich

gemacht wird, bietet die Besteuerungskompetenz keine ausreichende Rechts-

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grundlage (stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 1974 - 1 BvR

51/69, 1 BvR 160/69, 1 BvR 285/69, 1 BvL 16/72, 1 BvL 18/72, 1 BvL 26/72 -

BVerfGE 38, 61 <81>, vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95, 2 BvR 2004/95 -

BVerfGE 98, 106 <118> und vom 15. Januar 2014 - 1 BvR 1656/09 - NVwZ

2014, 1084 Rn. 49; BVerw

-f.>).

Abzustellen ist hinsichtlich der Verbotswirkung einer örtlichen Aufwandsteuer

nicht auf den individuellen Steuerpflichtigen - hier die Kläger -, sondern auf den

durchschnittlichen Steuerpflichtigen im Gemeindegebiet. Ob der Aufwand im

Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet, ist für die Steuerpflicht unerheb-

lich (so ausdrücklich BVerfG, Beschlüsse vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR

1275/79 - BVerfGE 65, 325 <348> und vom 11. Oktober 2005 -

-<334>). Entgegen der Auffassung der Be-

klagten und des Verwaltungsgerichts kann es dabei nicht darauf ankommen, ob

durch die für Kampfhunde festgesetzte Steuerhöhe ein Verbot der (allgemei-

nen) Hundehaltung bewirkt wird, was hier bei einem Steuersatz von 75 € für

den ersten Hund und 160 € für den zweiten und jeden weiteren Hund unstreitig

nicht der Fall ist. Vielmehr muss das konkret besteuerte Verhalten in den Blick

genommen werden, hier also das Halten eines Kampfhundes. Denn erst dann,

wenn das verfolgte Lenkungsziel dazu führt, dass gerade das besonders hoch

besteuerte Verhalten faktisch nicht mehr ausgeübt werden kann, bietet allein

die Besteuerungskompetenz keine ausreichende Rechtsgrundlage.

Der Verwaltungsgerichtshof hat eine faktische Verbotswirkung in Bezug auf die

Kampfhundehaltung im Gemeindegebiet der Beklagten im Ergebnis zu Recht

bejaht. Dabei hat er mit dem Steigerungssatz im Verhältnis zu dem Steuersatz

für Nichtkampfhunde (a) und der Relation zu den durchschnittlichen Hundehal-

tungskosten (b) auf zwei Kriterien abgestellt, die von Bundesrechts wegen nicht

zu beanstanden sind. Darüber hinausgehende weitere Kriterien musste er nicht

berücksichtigen (c).

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a) Ein gewichtiges Indiz für die erdrosselnde Wirkung stellt der Umstand dar,

dass sich der auf 2 000 € festgesetzte Steuersatz für einen Kampfhund auf das

26-fache des Hundesteuersatzes für einen Nichtkampfhund beläuft.

Zwar darf die Gemeinde - wie oben ausgeführt - für Kampfhunde zu Lenkungs-

zwecken einen Steuersatz festsetzen, der über den Steuersatz für nicht gefähr-

liche Hunde hinausgeht. Es spricht jedoch viel dafür, dass die Erdrosselungs-

grenze dann überschritten wird, wenn die Gemeinde - wie hier - einen ohnehin

nicht ganz niedrigen Regelsteuersatz von 75 € derart vervielfacht, dass sich

eine nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten im bundesdurch-

schnittlichen Vergleich völlig aus dem Rahmen fallende Steuerhöhe ergibt.

Schon demfür Nichtkampfhunde kann nämlich ein gewisser Orien-

tierungsmaßstab entnommen werden, der selbst unter Berücksichtigung des

weiten Gestaltungsspielraums des Satzungsgebers Anhaltspunkte für den Ver-

lauf der rechtlichen Grenzen des erhöhtfür gefährliche Hunde

gibt. Denn bereits derfür normale Hunde bringt die angenommene

Aufwandsbereitschaft innerhalb der örtlichen Gemeinschaft für Zwecke der

Hundehaltung generalisierend zum Ausdruck und zeigt auf, welche abgaben-

rechtliche Belastung zur Eindämmung der Hundehaltung allgemein für notwen-

dig und ausreichend erachtet wird. Unter Berücksichtigung dessen darf der

Steuersatz für gefährliche Hunde zum einen das Ausmaß widerspiegeln, in dem

der vermutete objektive Aufwand für das Halten derartiger Hunde den allgemei-

nen Hundehaltungsaufwand übersteigt. Zum anderen darf der Satzungsgeber

das rechtspolitische Ziel verfolgen, gerade die Haltung gefährlicher Hunde ver-

stärkt einzudämmen, muss dabei allerdings darauf achten, dass der steuer-

rechtlich legitime Lenkungszweck nicht in eine Verhinderungsfunktion um-

schlägt (vgl. auch OVG Koblenz, Urteil vom 14. Juni 2005 - 6 C 10308/05 - juris

Rn. 31). Die tatrichterliche Würdigung des Berufungsgerichts, dass die hier in

Rede stehende Relation zwischen dem Regelsteuersatz und dem besonderen

Steuersatz für Kampfhunde eine faktische Verhinderungswirkung für das Halten

derartiger Hunde deutlich indiziert, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

b) Des Weiteren - und entscheidend - hat der Verwaltungsgerichtshof darauf

abgestellt, dass die festgesetzte Jahressteuer für einen Kampfhund den durch-

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schnittlichen sonstigen Aufwand für das Halten eines solchen Hundes über-

steigt. Auch insoweit ist ein Bundesrechtsverstoß nicht feststellbar, wenngleich

dem Verwaltungsgerichtshof nicht in allen Begründungselementen gefolgt wer-

den kann.

aa) Ausgangspunkt der Überlegungen, auf den durchschnittlichen Haltungsauf-

wand abzustellen, ist der Charakter der Hundesteuer als Aufwandsteuer. Maß-

stab für deren Bemessung ist die in der Vermögensaufwendung zum Ausdruck

kommende Leistungsfähigkeit. An deren Erfassung muss sich die tatbestandli-

che Ausgestaltung der Steuer orientieren (BVerfG, Urteil vom 4. Februar 2009

- 1 BvL 8/05 - BVerfGE 123, 1 <20>; vgl. auch Englisch, in: Festschrift Kirchhof,

2013, S. 2087: Orientierung „an der Höhe der entsprechenden Konsumaufwen-

dungen“), hier also an dem Aufwand für das Halten eines Kampfhundes. Steht

die festgesetzte Steuer außer Verhältnis zu dem besteuerten Aufwand, wird

sich nach allgemeiner Lebenserfahrung ein durchschnittlicher Steuerpflichtiger

den Aufwand nicht mehr leisten, hier also von der Anschaffung bzw. Haltung

eines Kampfhundes Abstand nehmen. Hiervon ist nach Auffassung des Senats

jedenfalls dann auszugehen, wenn die Steuer - wie hier - den Aufwand deutlich

übersteigt.

bb) Die durchschnittlichen Kosten für die Haltung eines Kampfhundes werden

maßgeblich durch die laufenden Unterhaltskosten (insbesondere Futter, Versi-

cherung, Zubehör, Impfkosten, sonstige Tierarztkosten usw.) bestimmt. Dane-

ben sind aber auch einmalig anfallende Kosten wie etwa Anschaffungs- und

Bestattungs- bzw. Tierkörperbeseitigungskosten sowie besondere Kosten im

Zusammenhang mit der Kampfhundeeigenschaft (insbesondere Kosten für den

Wesenstest, die Gebühr für das Negativzeugnis sowie ggf. Kosten für sicher-

heitsrechtliche Auflagen wie Maulkorb oder Zwinger) einzubeziehen. Für die

vom Verwaltungsgerichtshof vorgenommene Ausklammerung solcher Einmal-

und Mehrkosten fehlt eine tragfähige Begründung. Ebenso ist nicht einleuch-

tend, dass der Verwaltungsgerichtshof nur solche Kosten erfassen will, die im

Gemeindegebiet entstehen. Zwar kommt es - wie oben ausgeführt - hinsichtlich

der Verbotswirkung auf den durchschnittlichen Steuerpflichtigen im Gemeinde-

gebiet an; ob dessen Aufwendungen allerdings im Gemeindegebiet selbst ent-

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stehen oder andernorts ist unerheblich. Dass es sich um ei

handelt, ergibt sich daraus, dass sie an das Halten eines Hundes in

einem Haushalt anknüpft, der in der steuererhebenden Gemeinde geführt wird

(stRspr; vgl. nur Beschluss vom 25. April 2013 - BVerwG 9 B 41.12 - Buchholz

401.65 Hundesteuer Nr. 13 Rn. 7).

cc) Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die

nicht erfolgreich mit Revisionsgründen angegriffen worden sind (s.o.), so dass

sie das Revisionsgericht binden (§ 137 Abs. 2 VwGO), belaufen sich die durch-

schnittlichen Haltungskosten für einen normalen Hund auf ca. 900 € bis 1 000 €

jährlich.

Zwar ist dieser Betrag zu niedrig angesetzt, weil auch einmalig anfallende all-

gemeine Kosten für die Hundehaltung sowie besondere Kosten für die Kampf-

hundehaltung einbezogen werden müssen. Den vom Verwaltungsgerichtshof zu

Unrecht ausgeklammerten Kosten kommt allerdings im Vergleich zu den durch-

schnittlichen laufenden Hundehaltungskosten kein so entscheidendes Gewicht

zu, dass sich hierdurch etwas an dem Größenverhältnis ändern könnte. Denn

die Einmal- und Sonderkosten müssen auf die durchschnittliche Lebenserwar-

tung eines Kampfhundes - bezogen auf die in § 1 Abs. 1 und 2 KampfhundeVO

genannten Rassen etwa 10 bis 12 Jahre - umgerechnet werden. Trotz des sich

dann ergebenden Erhöhungsbetrages übersteigt die Jahreshundesteuer in Hö-

he von 2 000 € immer noch deutlich den sonstigen durchschnittlichen Haltungs-

aufwand für einen Kampfhund.

Der Senat kann die vorstehende Würdigung auch ohne entsprechende Feststel-

lungen des Verwaltungsgerichtshofs jedenfalls deshalb selbst vornehmen, weil

es sich bei den entsprechenden Tatsachen um generelle (Rechts-)Tatsachen

handelt, die für die Entscheidung erheblich sind, ob die vom Revisionsgericht

auszulegende und anzuwendende untergesetzliche Norm (hier: Hundesteuer-

satzung) sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält oder aber in ihren

tatsächlichen Auswirkungen gegen höherrangiges Recht verstößt (vgl. Urteile

vom 6. November 2002 - BVerwG 6 C 8.02 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 89

S. 24 f. und vom 20. März 2012 - BVerwG 5 C 5.11 - BVerwGE 142, 145

- 14 -

Rn. 25; BSG, Urteil vom 25. Oktober 1994 - 3/1 RK 57/93 - SozR 3-2500 § 34

Nr. 4 S. 19).

c) Weitere Kriterien zur Ermittlung der Erdrosselungsgrenze mussten im vorlie-

genden Fall nicht herangezogen werden.

Zwar können Bestandszahlen vor und nach eineroder

grundsätzlich ein wichtiges Indiz dafür sein, ob eine noch zulässige

Lenkung oder schon eine unzulässige Erdrosselung vorliegt (vgl. etwa BVerfG,

Beschluss vom 15. Januar 2014 - 1 BvR 1656/09 - NVwZ 2014, 1084 Rn. 51

und BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2014 - BVerwG 9 B 57.13 - NVwZ-

RR 2014, 657 Rn. 9 ; BVerwG, Urteile vom

13. April 2005 --<235 f.> und vom

10. Dezember 2009 - BVerwG 9 C 12.08 - BVerwGE 135, 367 Rn. 45 =

Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 47

sowie OVG Koblenz, Urteil vom 14. Mai 2013 -- juris

Hundesteuer>). Bezogen auf die Kampfhundesteuer setzt dies aber größere

Hundebestandszahlen in der jeweiligen Gemeinde voraus, an denen es regel-

mäßig fehlen dürfte, so auch nach den Feststellungen des Verwaltungsge-

richtshofs im vorliegenden Fall. Es kommt hinzu, dass selbst dann, wenn Be-

standszahlen vorliegen, deren Aussagekraft dadurch begrenzt ist, dass diesen

ein uneinheitlicher Kampfhundebegriff zugrunde liegt. So werden etwa Hunde

mit Negativzeugnis oder kastrierte Hunde teilweise nicht (mehr) als Kampfhun-

de geführt (vgl. Deutscher Städtetag, Ergebnisse der Hundesteuer-Umfrage

2010 des Deutschen Städtetags, November 2011, S. 9). Schließlich lässt sich

ein Kausalitätszusammenhang zwischen Steuererhebung bzw. -erhöhung und

Rückgang der Bestandszahlen gerade bei Kampfhunden auch deshalb nur

schwer feststellen, weil hier - anders als etwa bei den oben erwähnten Zweit-

wohnungen oder Glücksspielgeräten - weitere Faktoren hinzukommen, die für

einen Bestandsrückgang ursächlich geworden sein dürften, etwa die soziale

Ächtung von Kampfhunden in der Gesellschaft sowie die restriktive Gesetzge-

bung (vgl. nur Gesetz zur Beschränkung des Verbringens oder der Einfuhr ge-

fährlicher Hunde in das Inland vom 12. April 2001 - Hundeverbringungs- und

-einfuhrbeschränkungsgesetz, BGBl I 2001, 530).

- 15 -

Sonstige Kriterien, wie etwa das durchschnittliche Einkommen in der Gemein-

de, musste der Verwaltungsgerichtshof nicht heranziehen. Zwar ließen sich

entsprechende Daten möglicherweise über die jeweilige Statistikbehörde des

Landes ermitteln. Der Senat hält deren Aussagekraft für die Frage der Verbots-

wirkung der Kampfhundesteuer aber nicht für so hoch, dass sich dem Verwal-

tungsgerichtshof das Abstellen auf dieses Kriterium hätte aufdrängen müssen,

zumal es weder von den Beteiligten vorgeschlagen noch in der bisherigen Dis-

kussion über die Kampfhundesteuer eine Rolle gespielt hat.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Bier

Buchberger

Prof. Dr. Korbmacher

Dr. Bick

Steinkühler

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 925 €

festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG).

Dr. Bier

Buchberger

Dr. Bick