Urteil des BVerfG vom 04.02.2010

BVerfG: verfassungsbeschwerde, eingriff, europäische kommission, europäische union, berufsfreiheit, ausschreibung, altersgrenze, befristung, bezirk, marktöffnung

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2918/09 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

1. des Herrn B...,

2. des Herrn B...,

3. des Herrn D...,

4. des Herrn H...,

5. des Herrn J...,

6. des Herrn R...,

7. des Herrn S...,

8. des Herrn S...,

9. des Herrn S...,

10. des Herrn V...

- Bevollmächtigte:

Kuhbier Rechtsanwälte,

Johannes-Brahms-Platz 9, 20355 Hamburg -

gegen das Gesetz über das Berufsrecht und die Versorgung im Schornsteinfegerhandwerk

(SchfHwG) vom 26. November 2008 (BGBl I S. 2242)

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

die Richterin Hohmann-Dennhardt

und die Richter Gaier,

Kirchhof

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S.

1473) am 4. Februar 2010 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die Befristung ihrer Bestellungen zu bevollmächtigten

Bezirksschornsteinfegern durch § 48 Satz 2 des Gesetzes über das Berufsrecht und die Versorgung im

Schornsteinfegerhandwerk (Schornsteinfeger-Handwerksgesetz - SchfHwG).

1. Durch das Gesetz zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens vom 26. November 2008 (BGBl I S. 2242) wird

das Berufsrecht der Schornsteinfeger grundlegend geändert und das bisherige Kehr- und Überprüfungsmonopol der

Bezirksschornsteinfegermeister erheblich reduziert. Anlass für die Reform war ein Vertragsverletzungsverfahren, das

die Europäische Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet und in dem sie insbesondere

Verstöße gegen die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit durch die Ausgestaltung dieses Kehr- und

Überprüfungsmonopols beanstandet hatte. Artikel 1 des Gesetzes enthält das neu geschaffene Schornsteinfeger-

Handwerksgesetz, das an die Stelle des bisherigen Gesetzes über das Schornsteinfegerwesen

(Schornsteinfegergesetz - SchfG) treten soll. Während eines Übergangszeitraums bis Ende 2012 gelten Vorschriften

des neuen Schornsteinfeger-Handwerksgesetzes und solche des durch Artikel 2 des Reformgesetzes geänderten

Schornsteinfegergesetzes nebeneinander. Mit Ablauf des Jahres 2012 tritt das Schornsteinfegergesetz außer Kraft

und das Schornsteinfeger-Handwerksgesetz vollständig in Kraft.

Nach § 8 SchfG erlischt eine Bestellung zum Bezirksschornsteinfegermeister nur durch Rücknahme oder Widerruf,

Aufhebung der Bestellung, Versetzung in den Ruhestand, Erreichen der Altersgrenze oder Tod. Die Altersgrenze

beträgt 65 Jahre (§ 9 SchfG). Eine Versetzung in den Ruhestand ist für den Fall vorgesehen, dass ein

Bezirksschornsteinfegermeister aus gesundheitlichen Gründen unfähig wird, die Arbeiten der Gesellen und Lehrlinge

zu überwachen (§ 10 Abs. 1 SchfG). Ein Widerruf kommt unter anderem dann in Betracht, wenn die Einteilung der

Kehrbezirke geändert wird (§ 11 Abs. 3 SchfG). Nach § 10 SchfHwG wird die Bestellung zum bevollmächtigten

Bezirksschornsteinfeger, der ab 2013 an die Stelle des bisherigen Bezirksschornsteinfegermeisters tritt, künftig auf

sieben Jahre befristet (§ 10 Abs. 1 Satz 1 SchfHwG). Der Bestellung geht eine Ausschreibung voraus (§ 9 Abs. 1

SchfHwG); die Auswahl zwischen den Bewerbern hat nach deren Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu

erfolgen (§ 9 Abs. 4 SchfHwG). Wiederbestellungen sind nach erneuter Ausschreibung zulässig (§ 10 Abs. 1 Satz 4

SchfHwG). Der Umfang der Tätigkeiten, die den bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegern vorbehalten sind (vgl.

§§

ff.

SchfHwG),

ist

gegenüber

dem

bisherigen

Kehr-

und

Überprüfungsmonopol

der

Bezirksschornsteinfegermeister reduziert. Ein Teil der bisher vorbehaltenen Tätigkeiten wird für den Wettbewerb

freigegeben, an dem sich die bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger beteiligen können (vgl. § 2 Abs. 1 SchfHwG

sowie die Übergangsregelung in § 2 Abs. 2 SchfHwG).

Als Übergangsregelung sieht § 48 SchfHwG vor:

Bestellungen zum Bezirksschornsteinfegermeister wandeln sich unbeschadet der §§ 8 bis 11 des

Schornsteinfegergesetzes mit Ablauf des 31. Dezember 2012 in Bestellungen zum bevollmächtigten

Bezirksschornsteinfeger für ihren bisherigen Bezirk um. Ist die Bestellung vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes

erfolgt, ist sie bis zum 31. Dezember 2014 befristet. Erfolgt die Bestellung im Zeitraum vom Inkrafttreten dieses

Gesetzes bis zum 31. Dezember 2009, ist sie auf sieben Jahre befristet.

2. Die Beschwerdeführer sind Bezirksschornsteinfegermeister. Sie sind zwischen 41 und 53 Jahre alt. Ihre

Meisterprüfung haben sie zwischen 1983 und 1992 abgelegt. Zu Bezirksschornsteinfegermeistern wurden sie

zwischen 1988 und 2002 bestellt. Bei allen war die Berufswahl nach eigenem Bekunden bestimmt vom Wunsch nach

Krisen- und Planungssicherheit.

3. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG durch

§ 48 Satz 2 SchfHwG.

a) Der Entzug der Bestellung zum Bezirksschornsteinfegermeister stelle einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihre

Berufswahlfreiheit dar. Der Beruf des Bezirksschornsteinfegermeisters nach altem Recht werde gekennzeichnet durch

die Erfüllung öffentlicher Aufgaben und die Ausübung hoheitlicher Gewalt sowie durch die Aufgabenerfüllung in einem

mit der Bestellung zugewiesenen Kehrbezirk, durch den ein bestimmtes gebührenfinanziertes Einkommen gesichert

worden sei. Wegen der Besonderheiten des Berufsbildes sei es gerechtfertigt, unter dem Gesichtspunkt des

Vertrauensschutzes auf den beamtenrechtlichen Grundsatz der Ämterstabilität zurückzugreifen. Schon die

Abschaffung des Berufsbildes des bisherigen Bezirksschornsteinfegermeisters zugunsten des bevollmächtigten

Bezirksschornsteinfegers stelle sich für die Beschwerdeführer als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl dar. Künftig

hänge die Zuweisung eines Kehrbezirks vom Zuschlag in einem Ausschreibungsverfahren ab. Diese objektive

Berufszugangsregelung diene nicht der Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein

überragend wichtiges Gemeinschaftsgut. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat oder seine europarechtskonforme

Einbindung in die Europäische Union gefährdet würden, wenn die bisherigen Bezirksschornsteinfegermeister ihre

bisherigen Kehrbezirke auch ohne vorherige Ausschreibung weiter verwalten würden. Auch hätte es ein milderes Mittel

dargestellt, den bereits bestellten Bezirksschornsteinfegermeistern bis zum Erreichen der Altersgrenze ihre

Kehrbezirke zu belassen und die auf diese Weise frei werdenden Kehrbezirke sukzessive nachzubesetzen.

Schließlich sei der Eingriff auch unangemessen. Mit der Neuordnung zum 1. Januar 2015 werde den Betroffenen die

Entscheidung über die Fortsetzung ihres Berufs aus der Hand genommen. Zu berücksichtigen sei zudem, dass einige

der Beschwerdeführer ein Alter erreicht hätten, in dem der Verlust der Berufs- und Erwerbstätigkeit besonders schwer

wiege.

b) § 48 SchfHwG sei auch deshalb verfassungswidrig, weil die Vorschrift unzulässig bestandskräftige Bestellungen

widerrufe, ohne dass ein Widerrufsgrund vorläge. Dadurch werde der in Art. 19 Abs. 4 GG garantierte effektive

Rechtsschutz in unzulässiger Weise verkürzt. Wenn man davon ausgehe, dass es für eine Aufhebung der

Bestellungen durch Gesetz keines Widerrufsgrundes bedürfe, seien die für Legalenteignungen geltenden Maßstäbe

anzuwenden. Die sich aus Art. 14 Abs. 3 GG ergebenden Voraussetzungen lägen aber nicht vor.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2

BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine Fragen von grundsätzlicher verfassungsrechtlicher

Bedeutung auf. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte der

Beschwerdeführer angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.

1. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG rügen, ist die Verfassungsbeschwerde

mangels hinreichend substantiierter Begründung unzulässig (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Die

Beschwerdeführer gehen in keiner Weise auf den Gewährleistungsgehalt dieser Vorschrift ein.

2. Für eine Verletzung der Berufsfreiheit der Beschwerdeführer ist nichts ersichtlich. Die angegriffene Regelung greift

zwar in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG ein. Dieser Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

a) Die Kammer hat allerdings Zweifel, ob das Schornsteinfeger-Handwerksgesetz auf der Grundlage des Art. 74

Abs. 1 Nr. 11 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG als Bundesgesetz ergehen konnte. Denn der Schornsteinfeger

übt ein Gewerbe aus, das in der Regel lokale oder regionale Arbeitsbereiche bildet, so dass - anders als bei Berufen,

welche landesüberschreitende Aufgaben in bundesweiten Infrastrukturen wahrnehmen - nicht die Herstellung

gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich ist und somit

Regelungen von jedem Land getroffen werden können. Auch die Notwendigkeit einer Umsetzung europäischen Rechts

allein verlangt keine Regelung durch den Bund; die Länder können jeweils eigenständig einer Verpflichtung zur

Herstellung eines gleichen Mindestniveaus in den Regelungen nachkommen. Die Verfassungsbeschwerde gibt

indessen trotz dieser Bedenken keinen Anlass zur Prüfung der Zuständigkeitsfrage, weil die Beschwerdeführer ihre

Verfassungsbeschwerde insoweit nicht begründet haben. Es hätte zwar neben der Behauptung eines Verstoßes

gegen Art. 12 Abs. 1 GG keiner ausdrücklichen Rüge hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1

Nr. 11 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG bedurft, weil sie unter dem Aspekt der formellen Verfassungsmäßigkeit

eines staatlichen Eingriffsakts ohnedies vom Gericht geprüft werden kann; die Beschwerdeführer haben aber keinerlei

Tatsachen zur Begründung der Verfassungsbeschwerde nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG vorgetragen, die eine

abschließende Beurteilung erlauben, ob eine Regelung durch den Bund erforderlich im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG

gewesen ist.

b) Ein Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer liegt darin, dass diese aufgrund der in § 48 Satz 2

SchfHwG ausgesprochenen Befristung ihrer Bestellungen ab dem 1. Januar 2015 die Tätigkeiten, die dann den

bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegern vorbehalten sind, nicht mehr ausüben dürfen, falls sie nicht nach

erfolgreicher Teilnahme an einer Ausschreibung wieder bestellt werden. Dagegen liegt kein Eingriff in die Berufsfreiheit

vor, soweit Tätigkeiten, die bisher den Bezirksschornsteinfegermeistern vorbehalten waren, in den Wettbewerb

entlassen werden, der auch den Beschwerdeführern offen steht. Denn dagegen, dass den Beschwerdeführern durch

die Neuregelung in ihrem bisherigen Berufsfeld Konkurrenz erwächst, gewährt Art. 12 Abs. 1 GG, der auf eine

möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, keinen Schutz, ebenso wenig, wie es nach der freiheitlichen

Ordnung des Grundgesetzes ein subjektives verfassungskräftiges Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs und

die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten gibt (vgl. BVerfGE 34, 252 <256>).

c) Der Eingriff stellt für die Beschwerdeführer eine objektive Berufszugangsregelung dar. Solche sind in der Regel

nur zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut

zulässig (vgl. BVerfGE 7, 377 <408>; stRspr). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.

aa) Auch die Beschwerdeführer ziehen nicht in Zweifel, dass das Fortbestehen eines - wenngleich in seinem Umfang

reduzierten - Katalogs von Tätigkeiten, die einem für den jeweiligen Bezirk bestellten Bezirksschornsteinfeger

vorbehalten sind, aus Gründen der Betriebs- und Brandsicherheit, des Umwelt- und Klimaschutzes sowie der

Energieeinsparung gerechtfertigt ist (vgl. BTDrucks 16/9237, S. 22). Damit ist aber nicht zugleich der Eingriff in die

Grundrechte der Beschwerdeführer legitimiert. Deren spezifische Beeinträchtigung, nämlich der künftige Wegfall ihrer

ursprünglich unbefristeten Bestellung und das damit einhergehende Erfordernis, sich in Konkurrenz mit anderen

Schornsteinfegern um eine neue Bestellung zu bewerben, dient nicht den genannten Zwecken, sondern der

europarechtlich motivierten Marktöffnung zum Zwecke des Wettbewerbs. Die Befristung der Bestellungen gemäß § 10

Abs. 1 Satz 1 und § 48 Satz 2 und 3 SchfHwG führt dazu, dass eine größere Zahl von Schornsteinfegern eine Chance

auf Zugang zu der begehrten Tätigkeit hat als dies nach dem bisherigen Recht der Fall war. Damit dient die Befristung

der Verwirklichung der Berufsfreiheit der bislang nicht berücksichtigten Prätendenten. Diese vergrößerte

Berufsausübungsfreiheit für alle Personen, die künftig eine Chance auf Zugang zu der begehrten Tätigkeit erhalten,

stellt einen Gemeinwohlbelang dar, der einen Eingriff in die Berufsfreiheit der bisherigen Monopolinhaber rechtfertigen

kann (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 21. August 2002 - 1 BvR 1444/02 -, NJW 2002,

S. 3460 <3461>). Da Wettbewerb notwendige Folge der Berufsfreiheit ist (vgl. BVerfGE 87, 363 <388>) und

Konkurrenzschutz deshalb selbst als Nebenwirkung einer Berufsregelung so weit wie möglich vermieden werden muss

(v gl. BVerfGE 11, 168 <188 f.>), kann das Ziel der Marktöffnung auch objektive Berufszugangsregelungen

rechtfertigen, die ihrerseits objektive Berufszugangshindernisse für eine Vielzahl anderer Prätendenten abmildern.

bb) Der Verlust der Bestellung zum Bezirksschornsteinfeger nach Maßgabe der Übergangsregelung des § 48 Satz 2

SchfHwG zugunsten derjenigen, die die zulassungsbeschränkte Tätigkeit bislang in erlaubter Weise ausgeübt haben,

genügt vor diesem Hintergrund nicht nur dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sondern auch dem Gebot des

Vertrauensschutzes (vgl. dazu BVerfGE 68, 272 <284>; 75, 246 <279>; 98, 265 <309>).

Die nähere Ausgestaltung einer Übergangsregelung ist dem Gesetzgeber überlassen (vgl. BVerfGE 21, 173 <183>;

68, 272 <287>; 98, 265 <309 f.>). Für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und

Rechtsverhältnisse bleibt dem Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum. Zwischen der sofortigen

übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver

Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht

unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht

und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der

Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfGE 43, 242 <288 f.>). Erforderlich ist eine Abwägung der Einzelinteressen

der Betroffenen mit der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens (vgl. BVerfGE 64, 72 <84>).

Angesichts dieses Maßstabs begegnet die Übergangsregelung in § 48 Satz 2 SchfHwG keinen

verfassungsrechtlichen Bedenken. Zugunsten der Beschwerdeführer ist zu berücksichtigen, dass sie überwiegend

schon seit langer Zeit, im Einzelfall schon mehr als 20 Jahre, der Tätigkeit als Bezirksschornsteinfegermeister

nachgehen. Zum Zeitpunkt ihrer Berufswahl hatten sie jedenfalls ganz überwiegend keinen Anlass, damit zu rechnen,

dass sie ihre Tätigkeit nicht bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze würden ausüben können. Zwar hätte ihre

Bestellung gemäß § 11 Abs. 3 SchfG auch dann widerrufen werden können, wenn sich die Kehrbezirkseinteilung

geändert hätte. Allerdings hätten sie in einem solchen Fall begründet darauf hoffen können, bald darauf für einen

anderen Bezirk neu bestellt zu werden (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 SchfG a.F.; Musielak/Schira/Manke,

Schornsteinfegergesetz, 6. Aufl. 2003, § 11 Rn. 17). Der von ihnen gewählte Beruf war dadurch gekennzeichnet, dass

er dauerhaft ein erhebliches Maß an wirtschaftlicher Sicherheit bot.

Gleichwohl war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, die in der Vergangenheit erfolgten Bestellungen hinsichtlich ihrer

Dauer unangetastet zu lassen. Eine solche Verpflichtung würde seine Gestaltungsmöglichkeiten über Gebühr

einschränken. Denn dann könnte er sein hinreichend legitimes Ziel, die von der Kommission als europarechtswidrig

gerügten Beschränkungen des Zugangs zum Beruf des Bezirksschornsteinfegermeisters zu lockern und möglichst

vielen Prätendenten die Chance einer Bestellung zu eröffnen, nur mit erheblicher Verzögerung und erst in Jahrzehnten

vollständig erreichen.

Die vom Gesetzgeber gewählte Übergangszeit von mehr als sechs Jahren trägt den Interessen der

Beschwerdeführer in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Rechnung. Aufgrund des bereits im Jahr

2001 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens und der dadurch ausgelösten Diskussion um die

Europarechtskonformität des deutschen Kehr- und Überprüfungsmonopols bestand bereits einige Jahre vor der

gesetzlichen Neuregelung Anlass, nicht uneingeschränkt auf den Fortbestand des hergebrachten Systems zu

vertrauen. Nach Ablauf der Übergangsfrist des § 48 Satz 2 SchfHwG können sich die bisherigen

Bezirksschornsteinfegermeister zudem um eine erneute Bestellung bewerben. Da die Auswahl zwischen den

Bewerbern nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu erfolgen hat (§ 9 Abs. 4 SchfHwG), werden

„Altbewerber“ in vielen Fällen realistische Aussichten haben, bei der Ausschreibung von Bezirken berücksichtigt zu

werden (vgl. dazu Schira/Schwarz, Schornsteinfeger-Handwerksgesetz/Schornsteinfegergesetz, 2009, § 9 SchfHwG

Rn. 31 f.). Aber auch wenn sie nicht wieder bestellt würden, stünde ihnen unabhängig davon auch nach dem

31. Dezember 2014 die Möglichkeit offen, einen nennenswerten Teil der Tätigkeiten auszuüben, die ihnen bisher

ausschließlich vorbehalten waren (vgl. § 2 Abs. 1 SchfHwG). Dass sie dabei dem Wettbewerb mit anderen Anbietern

ausgesetzt sein werden, ist vor Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, sondern entspricht gerade dem Leitbild

dieses Grundrechts.

Hinzu kommt, dass § 2 Abs. 2 SchfHwG den Beschwerdeführern für eine Übergangszeit von mehr als vier Jahren

den nahezu ausschließlichen Zugriff auf die Tätigkeiten sichert, die ab 2013 in den Wettbewerb entlassen werden und

dann allen Schornsteinfegerbetrieben offen stehen. Außerdem sind sie seit Inkrafttreten des Gesetzes zur

Neuregelung des Schornsteinfegerwesens vom bisherigen Nebentätigkeitsverbot nach § 14 SchfG a.F. befreit,

wenngleich mit gewissen Einschränkungen (vgl. § 12 Abs. 2 SchfG). Das eröffnet ihnen für die Übergangszeit ein

größeres Maß an Freiheit, als ihnen bisher zustand. Zugleich ermöglicht es ihnen, sich neue Tätigkeitsfelder zu

erschließen, die ihnen unabhängig von einer etwaigen Neubestellung offen stehen können.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Hohmann-Dennhardt

Gaier

Kirchhof