Urteil des VG Wiesbaden vom 23.04.2007

VG Wiesbaden: bundesamt, vergleich, erstellung, präsident, personalakte, begriff, konkurrenz, kontrolle, leistungsklage, vollstreckbarkeit

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Gericht:
VG Wiesbaden 8.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
8 E 544/05
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 41a BLV
(Zur Einhaltung eines amtsweit einheitlichen
Beurteilungsmaßstabes bei der Regelbeurteilung eines
Beamten)
Leitsatz
Der Anspruch eines Beamten auf Einhaltung eines amtsweit einheitlichen
Beurteilungsmaßstabes ist verletzt, wenn in der Behörde mehrere Vergleichsgruppen
bestehen, denen teilweise Beamte der gleichen Besoldungsgruppe angehören und
deren Beurteilungsmaßstäbe unterschiedlich sind
Tenor
Der Bescheid des Statistischen Bundesamtes vom 16.02.2004 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 07.03.2004 werden aufgehoben.
Die Beklagte wird verurteilt, den Kläger zum Stichtag 01.06.2003 unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen. Die Kosten des Verfahrens
hat die Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der
festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand
Der Kläger ist Regierungsamtsrat beim Statistischen Bundesamt.
In der Regelbeurteilung zum Stichtag 01.06.2003 wurde der Kläger in durch den
Erstbeurteiler mit 7 Punkten und durch den Zweitbeurteiler mit 6 Punkten beurteilt.
Mit Schreiben vom 29.01.2004 beantragte der Kläger die Änderung seiner
Beurteilungsnote auf die Gesamtnote acht Punkte.
Zur Begründung führte er aus, bei der Bildung der neuen Vergleichsgruppe
"herausgehobener Hauptsachbearbeiter A 12/A 13 BBesO - III Fg. 1a BAT" seien
auch Dienstposten mit der Wertigkeit A 11/A 12 BBesO - IVa Fg. 1a BAT
einbezogen worden. Da er seit Anfang der neunziger Jahre auf einem spitz A 12
BBesO - III Fg. 1a BAT bewerteten Dienstposten arbeite und laut Anmerkungen des
Präsidenten kein Leistungsabfall bei ihm gegenüber früheren Beurteilungen (acht
Punkte) zu verzeichnen sei, könne die neue Gesamtnote nur auf den Vergleich mit
tatsächlich niedriger bewerteten Dienstposten zurückzuführen sein.
Die in der Leistungsbewertung aufgeführten Einzelnoten seien für ihn - auch ohne
die obigen Ausführungen - nicht nachvollziehbar. Er habe im Beurteilungszeitraum
sowohl Aufgaben für das Bundesverwaltungsamt als auch das Bundesministerium
des Inneren wahrgenommen. Beide Behörden hätten diese schwierigen Tätigkeiten
entsprechend gewürdigt. Die jeweiligen Schreiben seien auch zu seiner
Personalakte genommen worden. Aus seiner Sicht seien damit allgemeine
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Personalakte genommen worden. Aus seiner Sicht seien damit allgemeine
Wertmaßstäbe nicht beachtet worden.
Mit Bescheid vom 16.02.2004 lehnte der Präsident des Statistischen Bundesamtes
diesen Antrag ab.
Der Kläger gehöre der neuen Vergleichsgruppe "herausgehobene
Hauptsachbearbeiter/innen Dienstposten A 12/A 13g" an. Wegen der
herausgehobenen Bedeutung dieser Dienstposten und dem damit verbundenen
anspruchsvolleren Anforderungsprofil sei bei der Erstellung von Beurteilungen für
diese Vergleichsgruppe ein strenger Beurteilungsmaßstab anzulegen. Die
Beurteilungsnoten des Klägers seien Ausfluss dieses Beurteilungsmaßstabes, der
einheitlich im amtsweiten Vergleich aller herausgehobenen Hauptsachbearbeiter
und Hauptsachbearbeiterinnen auf der Basis der Notendefinitionen (Ziffer 5.3 der
Richtlinien für die Beurteilung der Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten
Geschäftsbereich des BMI) von ihm angewandt worden sei. Seine Tätigkeit im
Beurteilungszeitraum für das Bundesverwaltungsamt und das Bundesministerium
des Inneren sei in seiner Beurteilung angemessen berücksichtigt worden.
Hiergegen legte der Kläger am 15.02.2005 Widerspruch ein.
Er trug vor, die Bildung der neuen amtsweiten Vergleichsgruppe "herausgehobene
Hauptsachbearbeiter" sei nicht anhand objektiver Kriterien erfolgt. In den
Beurteilungsrunden 1997 und 2000 seien die Dienstposten A 11 bis A 13g zu einer
Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" zusammengefasst worden. Die für die
Vergleichsgruppen anzuwendenden Quoten der einzelnen Notenstufen seien für
diese Dienstposten insgesamt berechnet worden. In diesen beiden
Beurteilungsrunden habe er jeweils die Notenstufe acht "übertrifft die
Anforderungen durch überwiegend herausragende Leistungen" erhalten. Im
Zusammenhang mit der Beurteilungsrunde 2003 sei die bisherige
Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" in die Vergleichsgruppen
"Hauptsachbearbeiter A 11/A 12" und "herausgehobene Hauptsachbearbeiter A
12/A 13" unterteilt worden. Er beanstande die Zuordnung der Dienstposten zu
diesen Vergleichsgruppen. Seine Leistungen auf einem höherwertigen
Dienstposten würden mit Leistungen von geringer bewerteten Dienstposten
verglichen.
Die Quoten für die einzelnen Notenstufen seien auf einzelne
Organisationseinheiten heruntergebrochen worden. Dies habe dazu geführt, dass
bereits die Notenvergabe durch den Erstbeurteiler nicht mehr unabhängig habe
erfolgen können, sondern in Abhängigkeit zu den zufällig in der jeweiligen
Organisationseinheit vorhandenen Beamten der Vergleichsgruppe zu sehen sei.
Seiner individuellen Beurteilung lägen unrichtige Sachverhalte zu Grunde. Die
Gewährung der Leistungsstufe sei nicht berücksichtigt worden. Seine Leistungen
bei den Tätigkeiten für des BMI und BVA seien nicht berücksichtigt worden. In
keinem Personalführungsgespräch sei er darauf hingewiesen worden, dass sich an
seiner Beurteilungsnote etwas ändern könnte.
Daraufhin holte das Statistische Bundesamt eine Stellungnahme des
Erstbeurteilers und Leiters ... vom 22.02.2005 zur Bildung der neuen
Dienstpostengruppen und zur Erstbeurteilung ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 07.03.2005 wies das Statistische Bundesamt den
Widerspruch als unbegründet zurück.
Es führte zu den Umständen der Bildung der neuen Dienstpostengruppen aus.
Das anspruchsvollere Anforderungsprofil der Dienstposten der neuen
Vergleichsgruppe, der auch der Kläger angehöre, bedinge einen strengeren
Beurteilungsmaßstab. Auch habe sich die personelle Zusammensetzung der
Vergleichsgruppe wesentlich verändert.
Die Anwendung von Richtwerten sei rechtlich unbedenklich.
Die Gewährung einer Leistungsstufe sei nicht zwingend an die letzte dienstliche
Beurteilung gebunden. Etwas anderes gelte nur, wenn die dienstliche Beurteilung
in engem zeitlichen Zusammenhang zur Vergabeentscheidung liege. In diesem
Fall dürfe die dienstliche Beurteilung nicht im Widerspruch zur Vergabe der
Leistungsstufe stehen. Vorliegend sei die Leistungsstufe im Frühjahr 2002
beantragt und im Juni 2002 gewährt worden.
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Hiergegen hat der Kläger am 19.04.2005 Klage erhoben.
Zur Begründung bezieht sich der Kläger zunächst auf den vorangegangenen
Schriftverkehr. Weiterhin legt er mehrere Schriftstücke vor, in denen er für
herausragende Leistungen gelobt werde. Zusammen mit den vorausgegangenen
Beurteilungen ergebe sich, dass er kontinuierlich über mindestens 10 Jahre hinweg
gute Leistungen erbracht habe.
Eine Leistungsstufe werde für kontinuierlich gute Leistungen gewährt. Konkrete
Verschlechterungen der Leistungen des Klägers seien nicht vorgetragen worden.
Die Beurteilungskriterien für die neue Vergleichsgruppe seien nicht bekannt.
Die Bildung der neuen Dienstpostengruppe mit einem Unterschied von nur einer
Besoldungsgruppe rechtfertige nicht die Absenkung der Beurteilung um 2 Punkte.
Der Bedienstete ... sei ohne Ausschreibung zum herausgehobenen
Hauptsachbearbeiter umgesetzt worden, obwohl sein Arbeitsplatz nicht neu
bewertet wurde und demnach immer noch der Gruppe A 11/A 12 zuzuordnen sei.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 16.02.2004 und des
Widerspruchsbescheides vom 07.03.2005 zu verurteilen, den Kläger zum Stichtag
01.06.2003 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Zweitbeurteilung des Klägers beruhe nicht auf einem
Leistungsabfall, sondern sei ausschließlich Folge der im amtsweiten Vergleich aller
herausgehobenen Hauptsachbearbeiter des Amtes vorgenommenen, an den
Notendefinitionen ausgerichteten Beurteilung. Dies habe der Zweitbeurteiler am
Ende der Beurteilung ausdrücklich vermerkt.
Der Kreis der in den Vergleich einzubeziehenden Beamten sei erweitert worden.
1997 sei Zweitbeurteiler noch der Gruppenleiter gewesen, 2000 der
Abteilungsleiter und nunmehr der Präsident des Statistischen Bundesamtes.
Auch sei der Kläger nunmehr in der neuen Vergleichsgruppe "herausgehobener
Hauptsachbearbeiter" beurteilt worden. Die Bildung dieser neuen Vergleichsgruppe
sei nicht zu beanstanden. Zum einen sei es nun möglich, in der Gruppe
"Hauptsachbearbeiter A 11/A 12" stärker zu differenzieren und damit auch mehr
Spitzennoten zu vergeben, da sie nicht mehr in Konkurrenz zu den besonders
qualifizierten und leistungsstarken Beamten stünden, die sich nunmehr in der
Vergleichsgruppe "herausgehobene Hauptsachbearbeiter" befänden. Dort
wiederum sei eine differenziertere Betrachtung möglich, aber auch erforderlich, da
diese Gruppe von besonders leistungsstarken Beamten des gehobenen Dienstes
geprägt sei, die allesamt bereits in der bisherigen Vergleichsgruppe
"Hauptsachbearbeiter" durch herausragende Leistungen aufgefallen seien und
deshalb mit diesen herausgehobenen Dienstposten betraut worden seien. Um die
durch die Richtlinien festgeschriebenen Richtwerte einhalten zu können, sei es
erforderlich, höhere Anforderungen an die Leistungen der Beamten in dieser
neuen Vergleichsgruppe zu stellen. Viele Leistungen, die in der früheren
Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" noch als herausragend zu bezeichnen
gewesen seien, könnten aufgrund des höheren Leistungsniveaus in der Gruppe
"herausgehobene Hauptsachbearbeiter" insgesamt nicht mehr als herausragend
bezeichnet werden.
Bei der Bildung von Vergleichsgruppen könne nach § 41 a BLV ebenso wie nach
den Beurteilungsrichtlinien des BMI sowohl nach Besoldungsgruppen wie nach
Funktionsebenen differenziert werden. Die hierbei entstehenden Probleme seien in
den Ausführungshinweisen berücksichtigt worden. Dort sei darauf hingewiesen
worden, dass die Berücksichtigung der Leistung nach den Anforderungen des
statusrechtlichen Amtes zwingend erforderlich sei. Dies werde weiter dahingehend
erläutert, dass an Bedienstete, die ein höheres statusrechtliches Amt innehaben,
ein strengerer Maßstab angelegt werden könne.
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Das Verfahren, indem die Beklagte die neue Vergleichsgruppe gebildet habe, sei
ebenfalls nicht zu beanstanden. Es seien alle Dienstposten aufgenommen worden,
die der Wertigkeit der Vergütungsgruppe III Fallgruppe 1 a BAT entsprächen.
Hiermit seien ganz konkrete, tarifvertraglich festgeschriebene, objektive Kriterien
aufgestellt worden. Demnach könne ein Dienstposten nur dann nach A 12/A 13g
bewertet werden, wenn die dort zu verrichtende Tätigkeit gründliche, umfassende
Fachkenntnisse und eigenständige Leistungen erfordere und besonders
verantwortungsvoll sei. Außerdem müsse sie sich durch besondere Schwierigkeit
und Bedeutung aus der Vergütungsgruppe IV b Fallgruppe 1a BAT und durch das
Maß der mit ihr verbundenen Verantwortung erheblich aus der Vergütungsgruppe
IV a Fallgruppe 1a BAT herausheben. Die Zuordnung sei nicht schematisch,
sondern einzelfallbezogen erfolgt.
Die vorgenommene Zuordnung sei von den Personalräten, der
Gleichstellungsbeauftragten und der Schwerbehindertenvertretung akzeptiert
worden.
Der Bedienstete ... sei ebenso wie der Kläger in die Liste der "herausgehobenen
Hauptsachbearbeiter" aufgenommen worden, weil sich die Wertigkeit seines
Dienstpostens verändert habe.
Um den durch die Richtlinien festgeschriebenen Richtwerte einhalten zu können,
sei innerhalb jeder Vergleichsgruppe ein Ranking der Beamten vorzunehmen
gewesen. Seien nach diesem Ranking die Notenstufen 1 und 2 vergeben, so
komme bei den übrigen Beamten nur noch die Notenstufe drei unter noch
schlechter in Betracht, auch wenn frühere Beurteilungen erheblich besser
ausgefallen seien.
Der Begriff der "dauerhaft herausragende Gesamtleistung" für die Gewährung
einer Leistungsstufe sei anders auszulegen als die Begrifflichkeit in den
Beurteilungsrichtlinien. Über die Gewährung einer Leistungsstufe werde auf
Abteilungsebene entschieden. Die Tätigkeit, für die dem Kläger die Leistungsstufe
gewährt worden sei, habe sich nicht über den gesamten Beurteilungszeitraum
erstreckt.
Mit Beschluss vom 04.07.2006 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Einzelrichter
übertragen.
Gegenstand des Verfahrens waren die Gerichtsakte, die Personalakte des Klägers
sowie ein Hefter Verwaltungsvorgänge.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist hinsichtlich des Widerspruchsbescheids als Anfechtungsklage und im
Übrigen als allgemeine Leistungsklage zulässig (vgl. VGH Kassel, Urteil vom
25.10.1978 - 1 OE 93/74 -, ESVGH 29, 40). Die Aufhebung des Bescheides vom
15.02.2004 hat nur klarstellenden Charakter.
Die Klage ist auch begründet.
Bei der Beurteilung eines Beamten steht dem Dienstherrn eine
Beurteilungsermächtigung zu. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat sich daher
darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den
gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie
von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige
Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen
Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung
kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche
Beurteilung des Klägers durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang
nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwGE 60,
245; bestätigt durch BVerfG, DVBl 02, 1203).
Unter Anlegung dieser Maßstäbe erweist sich die angegriffene Beurteilung als
rechtswidrig.
Durch die Erst- und Zweitbeurteilung wurde der Kläger in seinem Anspruch auf
Einhaltung eines amtsweiten Maßstabes unter Orientierung an seinem
statusrechtlichen Amt verletzt. Bei der Bildung des Beurteilungsmaßstabes, der
die vergleichende Abwägung dienstlicher Beurteilungen ermöglichen und ihre
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die vergleichende Abwägung dienstlicher Beurteilungen ermöglichen und ihre
Überprüfbarkeit gewährleisten soll, ist über die Aufgabenbewältigung im konkret-
funktionellen Amt hinaus in erster Linie in den Blick zu nehmen, welche
Anforderungen an die Leistung aller Beamten einer Dienststelle in derselben
Laufbahn- und Besoldungsgruppe gestellt werden (HessVGH, Beschluss vom
07.11.2005 - 1 UE 3659/04 -; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 10.05.2006 - 2 B
2/06 -). Dies wird zwar grundsätzlich auch bei dem Statistischen Bundesamt so
gesehen. Die Beklagte verweist insoweit auf die hausinternen "Informationen zur
Vorbereitung und Durchführung der Regelbeurteilungen". Im Vergleich der beiden
Dienstpostengruppen "A 11/A 12" und "A 12/ 13g" wird aber hiergegen durch das
Statistische Bundesamt verstoßen. Der Vergleichsmaßstab für einen Beamten im
statusrechtlichen Amt nach A 12 BBesG ist im Statistischen Bundesamt bei einer
Zugehörigkeit zu der Gruppe der "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter" ein
anderer (strengerer) als derjenige für einen Beamten nach A 12 BBesG auf einem
verbunden nach A11/A 12 bewerteten Dienstposten. Dies war neben personellen
Veränderungen in der Vergleichsgruppe der wesentliche Grund für die schlechtere
Beurteilung des Klägers. So führt das Statistische Bundesamt in dem Bescheid
vom 16.02.2004 aus, wegen der herausgehobenen Bedeutung der Dienstposten
der "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter" und dem damit verbundenen
anspruchsvolleren Anforderungsprofil sei bei der Erstellung von Beurteilungen für
diese Vergleichsgruppe ein strenger Beurteilungsmaßstab anzulegen. Die
Beurteilungsnoten des Klägers seien Ausfluss dieses Beurteilungsmaßstabes. Im
Widerspruchsbescheid vom 07.03.2005 heißt es, es müsse darauf verwiesen
werden, dass das anspruchsvollere Anforderungsprofil der Dienstposten der neuen
Vergleichsgruppe, der auch der Kläger angehöre, einen strengeren
Beurteilungsmaßstab bedinge. Auch der Erstbeurteiler hat in seiner
Stellungnahme vom 22.02.2005 ausgeführt, im Verlaufe des
Beurteilungszeitraums habe sich für den Kläger als Folge personeller
Veränderungen in der Gruppe ZA sowie durch die Einführung einer neu
abgegrenzten amtsweiten Vergleichsgruppe, der sein Dienstposten zugeordnet
worden sei, die beurteilungsrelevante Konkurrenzsituation verschärft. In der
Klageerwiderung vom 25.08.2005 schließlich hat die Beklagte dargelegt, dass sie
eine neue Vergleichsgruppe "herausgehobene Hauptsachbearbeiter" geschaffen
habe, sei nicht zu beanstanden. Durch diese werde vielmehr ein differenzierterer
Vergleich möglich. Zum einen sei es nun möglich, in der Gruppe
"Hauptsachbearbeiter A 11/A 12" stärker zu differenzieren und damit auch mehr
Spitzennoten zu vergeben, da sie nicht mehr in Konkurrenz zu den besonders
qualifizierten und leistungsstarken Beamten stünden, die sich nunmehr in der
Vergleichsgruppe "Herausgehobene Hauptsachbearbeiter" befänden. Dort
wiederum sei eine differenziertere Betrachtung möglich, aber auch erforderlich, da
diese Gruppe von besonders leistungsstarken Beamten des gehobenen Dienstes
geprägt sei, die allesamt bereits in der bisherigen Vergleichsgruppe
"Hauptsachbearbeiter" durch herausragende Leistungen aufgefallen seien und
deshalb mit diesen herausgehobenen Dienstposten betraut worden seien. Um die
durch die Richtlinien festgeschriebenen Richtwerte einhalten zu können, sei es
erforderlich, höhere Anforderungen an die Leistungen der Beamten in dieser
neuen Vergleichsgruppe zu stellen. Viele Leistungen, die in der früheren
Vergleichsgruppe "Hauptsachbearbeiter" noch als herausragend zu bezeichnen
gewesen seien, könnten aufgrund des höheren Leistungsniveaus in der Gruppe
"Herausgehobene Hauptsachbearbeiter" insgesamt nicht mehr als herausragend
bezeichnet werden.
Damit hat die Beklagte im Ergebnis nicht die Anforderungen des statusrechtlichen
Amtes, sondern diejenigen des Dienstpostens als Maßstab zugrunde gelegt. Die
Anforderungen des Dienstpostens und die Aufgabenbewältigung des Beamten auf
dem konkreten Dienstposten sind aber nur als Tatsachenmaterial für die
Beurteilung einzustellen. Ausgehend von dem einheitlichen auf Grundlage der
Anforderungen an das statusrechtliche Amt gebildeten Vergleichsmaßstab ist zu
beurteilen, wie die von dem Beamten auf dem konkreten Dienstposten erbrachten
Leistungen zu bewerten sind. Hierbei sind die Anforderungen des Dienstpostens zu
berücksichtigen.
Zur Klarstellung wird darauf hingewiesen, dass das Gericht den Fehler nicht in der
Bildung der Dienstpostengruppen (also der Dienstpostenbewertung) sieht,
sondern im Zuschnitt der Vergleichsgruppen. Hierbei liegt das Problem in dem
Umstand, dass Beamte der gleichen Laufbahn- und Besoldungsgruppe
unterschiedlichen Vergleichsgruppen angehören. Ein rechtmäßiger
Beurteilungsvorgang dürfte bei Beibehaltung der Dienstpostengruppen
voraussetzen, dass die statusrechtlich nach A 12 BBesG eingestuften Beamten
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voraussetzen, dass die statusrechtlich nach A 12 BBesG eingestuften Beamten
"dienstpostenübergreifend" eine gemeinsame Vergleichsgruppe bilden.
Lediglich ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die Beklagte nicht
plausibilisiert hat, wie sie die Zeit der Tätigkeit des Klägers im BMI berücksichtigt
hat. Nachdem der Kläger die Nichtberücksichtigung der dort erbrachten
Leistungen gerügt hat, sind die Ausführungen der Beklagten, die Leistungen seien
angemessen berücksichtigt worden, nicht ausreichend. Es ist nicht erkennbar, von
welchen Leistungen die Beurteiler ausgegangen sind, wie sie diese ermittelt haben
und wie sie sie in der Beurteilung konkret berücksichtigt haben. Insoweit hätte es
näherer Aufklärung seitens des Gerichts bedurft. Dieser Aspekt ist deshalb nicht
entscheidungstragend.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
iVm §§ 708 ff ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.