Urteil des VG Trier vom 01.04.2009

VG Trier: trennung der verfahren, driving range, gemeindeordnung, amt, satzung, mehrheit, klagebefugnis, golfplatz, projekt, fraktion

Bauplanungsrecht
Baurecht
Gemeinderecht
Kommunalrecht
VG
Trier
01.04.2009
5 K 794/08.TR
Das Recht der Ortsgemeinden auf angemessene Berücksichtigung ihrer Planungsvorstellungen kann
durch eine die Planungsabsichten missachtende Flächennutzungsplanung verletzt werden. Dies setzt
jedoch voraus, dass die Ortsgemeinde rechtlich in der Lage ist, planend tätig zu werden.
Eine planerische Entscheidung ist einer Ortsgemeinde nicht möglich, wenn die Befugnis zur
Bauleitplanung wirksam auf einen Planungsverband übertragen worden ist. Für die Dauer des Bestehens
des Planungsverbandes findet eine Funktionsnachfolge statt mit der Konsequenz, dass die Befugnis zur
Aufstellung eines Bebauungsplanes alleine in der Kompetenz des Planungsverbandes liegt. So lange
dieser nicht wirksam aufgelöst ist, ist die dem Planungsverband angehörende Ortsgemeinde nicht
berechtigt, einen Bebauungsplan aufzustellen. Dann aber ist eine Verletzung ihrer kommunalen
Planungshoheit für diesen Bereich nicht denkbar.
Verwaltungsgericht Trier
5 K 794/08.TR
Urteil
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Bauplanungsrechts
hat die 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Trier aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 01. April
2009, an der teilgenommen haben
für Recht erkannt:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass der von dem Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 19. Juni
2008 gefasste Beschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans für den Teilbereich "Golfpark"
rechtswidrig ist.
Dem liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zu Grunde:
Im Jahr 2000 bekundete die *** GmbH & Co.KG gegenüber der Beklagten ihr Interesse an der
Entwicklung eines Feriendorfes mit Hotelanlage und (Standard-) Golfplatz. Die Grundstücke, auf denen
das Projekt realisiert werden sollte, liegen auf dem *** Plateau im Außenbereich. Zur planungsrechtlichen
Beurteilung des Vorhabens leitete die Beklagte die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens ein.
Unter dem 03. Dezember 2003 erging - bezogen auf dieses Projekt - ein positiver raumordnerischer
Entscheid. Ein Investor für das Vorhaben fand sich in der Folgezeit jedoch nicht. Im Jahre 2004
bekundeten zwei Luxemburger Investoren ihr Interesse, das Vorhaben in modifizierter Form als "Wohnen
auf dem Golfplatz" zu realisieren. Geplant ist die Errichtung eines Golfplatzes mit zusätzlichem 9 Loch
Golfplatz mit Driving-Range, die Errichtung von 400 Wohneinheiten in Form von frei stehenden
Einfamilien-, Doppel- und Reihenhäusern sowie die Errichtung eines Hotelkomplexes. Die Beklagte holte
daraufhin zur Beurteilung der erforderlich gewordenen raumordnerischen Bewertung der
Nutzungsänderung der Feriendorfanlage zu einer Wohnanlage eine landesplanerische Stellungnahme
ein, die unter dem 02. Mai 2005 erging.
Am 09. Juni 2005 schlossen die privaten Investoren, der Beklagte, die Klägerin sowie die Ortsgemeinde
Ta*** einen notariellen Vertrag, den zweiten Projektentwicklungsvertrag. In der Präambel des Vertrages
wird auf den ersten Projektentwicklungsvertrag über die Errichtung eines Ferienparks mit Ferienhäusern,
Sportanlagen, einer Hotelanlage und einer 18-Loch-Golfanlage hingewiesen. Ferner heißt es, dass der
zweite Projektentwicklungsvertrag eine modifizierte Form der Realisierung des
Erstprojektentwicklungsvertrages darstellt. Gegenstand des zweiten Projektentwicklungsvertrages ist das
als "Wohnen am Golfplatz" bezeichnete Projekt. In Ziffer 3.2 des Vertrages heißt es, dass die Beklagte den
bestehenden Flächennutzungsplan in der Fassung vom 09. Juni 2004 entsprechend anpassen werde.
Der Vertrag enthält des Weiteren Regelungen über Grunderwerb, Erschließung und zu Risikoübernahme
mit Erstattungsverpflichtungen.
Am 01. März 2007 beschlossen die Ortsgemeinderäte Ta*** und Te*** die Gründung eines gemeinsamen
Planungsverbandes mit der Bezeichnung "Golfpark", zu dessen Vorsteher der Ortsbürgermeister von
Ta*** und dessen Stellvertreter der Ortsbürgermeister der Klägerin gewählt wurden. In § 4 der Satzung
des Planungsverbandes vom 08. März 2007 heißt es u.a., dass die Aufstellung eines Bebauungsplanes
zu den Aufgaben des Planungsverbandes gehört, der nach Maßgabe der Satzung für die Bauleitplanung
und deren Durchführung unmittelbar und Kraft eigener Zuständigkeit an die Stelle der Ortsgemeinden
Ta*** und Te*** tritt. In seiner Sitzung vom 08. März 2007 beschloss der Planungsverband alsdann die
Aufstellung eines Bebauungsplanes mit der Bezeichnung "Golfpark-Leben auf dem Golf". Über den Inhalt
des Bebauungsplanes besteht derzeit Uneinigkeit innerhalb des Planungsverbandes.
In seiner Sitzung vom 26. März 2008 fasste der Rat der Beklagten den Feststellungsbeschluss über die
Teilfortschreibung des Flächennutzungsplans für den Bereich Golfpark. Die Beschlussfassung erfolgte mit
einfacher Mehrheit der Mitglieder des Verbandsgemeinderates.
Der Rat der Klägerin lehnte mit Beschluss vom 08. April 2008 die Fortschreibung des
Flächennutzungsplanes für den Bereich des Golfparks ab und verweigerte die Erteilung der Zustimmung.
Daraufhin beraumte die Beklagte eine erneute Sitzung ihres Rates für den 19. Juni 2008 an, auf der
ausweislich der Sitzungsvorlage zu dem Tagesordnungspunkt 2. der öffentlichen Sitzung erneut über die
Teilfortschreibung des Flächennutzungsplanes für den Bereich des Golfparks beraten und beschlossen
werden sollte. Am Morgen des 19. Juni 2008 erklärten zwei Ratsmitglieder, A. und B., die wegen
Befangenheit an der Beschlussfassung nicht hätten mitwirken können, gegenüber dem Bürgermeister der
Beklagten schriftlich ihre Mandatsniederlegung. In der Sitzung vom 19. Juni 2008 erläuterten die beiden
zurückgetretenen Ratsmitglieder ihre Gründe für ihren Mandatsverzicht, wobei sie im Wesentlichen
angaben, dem Projekt Golfpark eine Chance geben zu wollen. Als nachgerücktes Mitglied für die CDU
erschien in der Sitzung am 19. Juni 2008 Herr C.. Als FDP-Nachrücker erschien der auf der
Nachrückerliste an Nr. 3 gesetzte D. Die an Nr. 1 und 2 der Nachrückerliste stehenden Mitglieder haben
auf die Frage des Bürgermeisters der Beklagten das Mandat nicht angenommen. Ausweislich der
Sitzungsniederschrift über die Sitzung des Rates der Beklagten verpflichtete der Bürgermeister die
nachgerückten Mitglieder per Handschlag, woraufhin diese ihre Plätze im Rat einnahmen und an der
anschließenden Abstimmung teilnahmen. Mit 28 Ja-Stimmen beschloss der 41 Mitglieder zählende Rat
der Beklagten alsdann die streitgegenständliche 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplanes.
Am 18. September 2008 haben die SPD-Fraktion im Verbandsgemeinderat der Beklagten und die
Klägerin Klage gegen die Vorgehensweise im Zusammenhang mit der Beschlussfassung über die
Teilfortschreibung des Flächennutzungsplanes erhoben. Nach Trennung der Verfahren hat die 1. Kammer
des Verwaltungsgerichts Trier die gegen die Niederlegung der Mandate gerichtete Klage der SPD-
Fraktion gegen den Rat der Beklagten und die Beklagte mit Urteil vom 02. Dezember 2008 (Az.: 1 K
650/08.TR) mit der Begründung der fehlenden Klagebefugnis abgewiesen. Den hiergegen gerichteten
Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluss
vom 23. März 2009 - 2 A 10100/09.OVG ab.
Die Klägerin macht zur Begründung ihrer auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der 1. Teilfortschreibung
des Flächennutzungsplanes gerichteten Klage geltend, ihre Klagebefugnis folge aus § 67 Abs. 2 der
Gemeindeordnung. Das dort normierte Zustimmungserfordernis diene dem Schutz der Interessen der von
einer Flächennutzungsplanung betroffenen Ortsgemeinden und sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 des
Grundgesetzes und Art. 49 Abs. 3 der Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz geschützten kommunalen
Planungshoheit. Zudem ergebe sich die Klagebefugnis auch unmittelbar aus der verfassungsrechtlich
geschützten kommunalen Planungshoheit, da es sich bei dem Flächennutzungsplan um einen
vorbereitenden Bauleitplan handele, aus dem die verbindlichen Bauleitpläne zu entwickeln seien. Die
Klage sei auch begründet. Der Beschluss des Rates der Beklagten vom 19. Juni 2008 sei nicht mit der
notwendigen Mehrheit zustande gekommen und damit unwirksam. Vordergründig sei zwar die 2/3-
Mehrheit gegeben. Die Mehrheit sei allerdings aufgrund eines rechtsmissbräuchlichen Verhaltens
erschlichen. Die Niederlegung des Mandats durch die beiden befangenen Verbandsgemeinderäte sei als
rechtsmissbräuchliches Verhalten zu werten. Mit der Mandatsniederlegung sei nämlich gerade das
erstrebt worden, deretwegen die Ratsmitglieder wegen Befangenheit von der Beschlussfassung
ausgeschlossen gewesen wären. Unwirksam sei der Beschluss auch deshalb, weil die beiden
Nachrücker vor der Beschlussfassung nicht ordnungsgemäß in ihr Amt und nach Maßgabe der Regelung
in § 30 Abs. 2 der Gemeindeordnung verpflichtet worden seien. Der Beschluss sei auch deshalb
rechtswidrig, weil er nur deshalb gefasst worden sei, weil die Ratsmitglieder davon ausgegangen seien,
aufgrund des mit den Investoren abgeschlossenen zweiten Projektentwicklungsvertrages hierzu
verpflichtet zu seien. Dies sei bei den Verbandsgemeinderatssitzungen durch den
Verbandsgemeindebürgermeister stets so herausgestellt worden. Da aber bekanntlich auf die Aufstellung
von Bauleitplänen kein Anspruch bestehe und ein solcher auch nicht durch Vertrag begründet werden
könne, sei die getroffene Entscheidung abwägungsfehlerhaft zustande gekommen. Die öffentliche Hand
dürfe sich durch ihr nach außen handelndes Organ nicht auf einen Bauleitplan mit einem bestimmten
Inhalt festlegen, weil sie dadurch der kommunalrechtlich zuständigen, aus demokratischen Wahlen
hervorgegangenen Vertretungskörperschaft das Recht beschneide, frei und unvoreingenommen darüber
zu entscheiden, welche städtebauliche Entwicklung und Ordnung verwirklicht werden solle.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der von dem Verbandsgemeinderat der Beklagten in seiner Sitzung vom 19. Juni 2008
gefasste Beschluss zur ersten Änderung des Flächennutzungsplanes für den Teilbereich Golfpark auf den
Gemarkungen ***, *** und *** - erneuter Feststellungsbeschluss gemäß § 67 Abs. 2 S. 5
Gemeindeordnung - rechtswidrig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres klageabweisenden Antrages führt sie aus, die Klage sei bereits unzulässig, da der
Flächennutzungsplan weder Gesetz noch Satzung oder Rechtsvorschrift sei. Ein Normenkontrollverfahren
oder eine Anfechtungsklage sei daher grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme nach der Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2007 (4 CN 3/06) sei nicht gegeben. Darüber hinaus sei die
Klägerin auch nicht in ihrer kommunalen Selbstverwaltungshoheit beeinträchtigt. Die gesetzliche
Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Verbandsgemeinde bewirke, dass die Kompetenz für
die Flächennutzungsplanung ausschließlich und in vollem Umfang der Verbandsgemeinde zustehe. Nach
dem landesgesetzlichen Willen sei also die kommunale Selbstverwaltungsgarantie hinsichtlich der
Planungshoheit eine eigene Garantie der Beklagten geworden mit Aufgabe der
Selbstverwaltungsgarantie der Einzelgemeinde, deren Rechte wiederum durch § 67 der
Gemeindeordnung gewahrt würden. § 67 der Gemeindeordnung sichere der Einzelgemeinde eine
hinreichende Beteiligung, was aber nicht zugleich bedeute, dass dann, wenn die Einzelgemeinde durch
qualifizierten Beschluss des Verbandsgemeinderates überstimmt werde, klagebefugt sei. An der
Notwendigkeit der Klagebefugnis ändere sich auch nichts dadurch, dass vorliegend keine
Normenkontrollklage, sondern eine Feststellungsklage erhoben worden sei. Im Übrigen sei anzumerken,
dass es sich bei der Mandatsniederlegung nicht um einen "Verfahrenstrick" der CDU- und FDP-Fraktion
gehandelt habe. Die Gemeindeordnung zwinge kein Ratsmitglied, sein Mandat über die gesamte
Legislaturperiode wahrzunehmen. Das Ratsmitglied selbst müsse die Niederlegung des Mandats nicht
begründen. Eine Beendigung der Tätigkeit als Ratsmitglied sei sogar unwiderruflich. Der Verzicht müsse
nur gemäß § 30 Abs. 3 der Gemeindeordnung gegenüber dem Bürgermeister schriftlich erklärt werden.
Selbstverständlich schade es nicht, wenn das Ratsmitglied, das auf sein Ratsmandat verzichte, Gründe für
den Verzicht dennoch angebe. Insoweit sei es eher ehrenwert als rechtsmissbräuchlich. Die neuen
Ratsmitglieder seien auch ordnungsgemäß verpflichtet worden. Abgesehen davon würde eine fehlende
Verpflichtung auch nicht zur Ungültigkeit der Stimmen dieser Ratsmitglieder führen. Die Verpflichtung auf
eine gewissenhafte Erfüllung der Pflichten als Ratsmitglied sei eine formale Bekräftigung mit feierlicher
Deklaration. Eine rechtsbegründende Wirkung habe die Verpflichtung allerdings nicht, da den
Ratsmitgliedern ihr Amt unmittelbar durch die rechtsgültige, konstitutiv wirkende Wahl übertragen werde.
Auch der Hinweis auf die Schweige- und Treuepflicht sie nur deklaratorisch, weil diese Pflichten sich
unmittelbar aus dem Gesetz ergäben, ohne dass es einer besonderen Verpflichtungserklärung bedürfe.
Beschlüsse, die der Gemeinderat ohne vorgenommene Verpflichtung fasse, seien gültig, da es sich bei
der Verpflichtung um eine Ordnungsmaßnahme ohne Rechtsfolgen für das Tätigwerden des
Gemeinderates handele.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten
sowie auf die Verwaltungsunterlagen "Fortschreibung Golfpark" verwiesen, die vorlagen und Gegenstand
der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe:
Die Klage ist bereits unzulässig.
Zwar ist sie als Feststellungsklage i.S.v. § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - statthaft,
soweit es um die Frage geht, ob der Flächennutzungsplan in der streitigen Fassung in Bezug auf das
Gebiet der Klägerin Wirksamkeit entfaltet. Diese Frage stellt ein zwischen den Beteiligten streitiges
Rechtsverhältnis dar, weil der Flächennutzungsplan den Planungsrahmen für die Klägerin vorgibt (vgl.
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02. Februar 2005 - 8 A 11771/04.OVG -).
Die Klägerin ist jedoch nicht klagebefugt i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO, der auf Feststellungsklagen
entsprechend Anwendung findet. Danach muss die Klägerin geltend machen können, in einem ihr
zustehenden Recht verletzt zu sein, wobei die Möglichkeit der Rechtsverletzung ausreichend ist.
Ein solches Recht vermag die Klägerin vorliegend aus § 67 Abs. 2 der Gemeindeordnung - GemO - i.V.m.
Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - indes nicht herzuleiten. Die Vorschrift des § 67 Abs. 2 GemO ist
dabei nicht als isoliert einklagbares Recht, sondern nur im Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlich
gewährleisteten Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG zu sehen, wozu die gemeindlichen
Planungshoheit zählt, deren Sicherung die Vorschrift des § 67 Abs. 2 GemO letztlich dient.
Die Möglichkeit einer Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit kommt vorliegend jedoch nicht in
Betracht. Zwar kann das Recht der Ortsgemeinden auf angemessene Berücksichtigung ihrer
Planungsvorstellungen durch eine die Planungsabsichten missachtende Flächennutzungsplanung
verletzt werden. Für das in Rede stehende Gebiet der 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplanes ist
derzeit allerdings eine irgendwie geartete planerische Aktivität der Klägerin, die Voraussetzung dafür
wäre, dass die Flächennutzungsplanung in dem der Klägerin grundsätzlich zustehenden
Selbstverwaltungsrecht eingreifen könnte, rechtlich ausgeschlossen. Eine planerische Entscheidung der
Klägerin ist in dem streitgegenständlichen Bereich derzeit deshalb rechtlich nicht möglich, weil die
Befugnis zur Bauleitplanung in diesem Bereich wirksam auf den Planungsverband "Golfpark" übertragen
worden ist. Nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB i.V.m. § 4 der Satzung des Planungsverbandes, der nach wie
worden ist. Nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB i.V.m. § 4 der Satzung des Planungsverbandes, der nach wie
vor besteht, tritt dieser für die Bauleitplanung und deren Durchführung im streitgegenständlichen Bereich
unmittelbar und kraft eigener Zuständigkeit an die Stelle der Ortsgemeinden Ta*** und Te***. Für die
Dauer des Bestehens des Planungsverbandes findet insoweit eine Funktionsnachfolge statt (vgl.
Brügelmann, Baugesetzbuch, § 205 Rdnr. 109), mit der Konsequenz, dass die Befugnis zur Aufstellung
eines Bebauungsplanes im streitgegenständlichen Bereich derzeit alleine in der Kompetenz des
Planungsverbandes liegt. Solange dieser nicht wirksam aufgelöst ist, ist es der Klägerin im
streitgegenständlichen Bereich mithin verwehrt, einen Bebauungsplan aufzustellen. Dann aber ist eine
Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit für diesen Bereich derzeit nicht denkbar.
Im Übrigen wäre die Klage zudem unbegründet. Die Klägerin beruft sich zur Begründung ihres Begehrens
ausschließlich auf den angeblichen "Verfahrenstrick" bei der Abstimmung über den Flächennutzungsplan.
Andere Rechtmäßigkeitsbedenken erhebt sie nicht. Da solche auch nicht ersichtlich sind, hätte die Klage
nur dann Erfolg haben können, wenn der Beschluss über die 1. Teilfortschreibung des
Flächennutzungsplanes nicht wirksam zustande gekommen wäre. Dies ist indes nicht der Fall. Sowohl die
Mandatsniederlegungen als auch die Nachfolge im Mandat sind den Vorschriften der GemO
entsprechend erfolgt. Denn zu diesem Problemkreis hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in
seinem Beschluss vom 23. März 2009 - 2 A 10100/09.OVG - Folgendes ausgeführt:
"Nach § 30 Abs. 1 GemO üben die Ratsmitglieder ihr Amt unentgeltlich nach freier, nur durch die
Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmter Gewissensüberzeugung aus; sie sind an Weisungen oder
Aufträge ihrer Wähler nicht gebunden. Das hierdurch gesetzlich garantierte freie Rechtsmandat schließt
die Möglichkeit des Verzichts auf das Amt ein. Denn die Mitgliedschaft in einem Gemeinderat gehört zu
den politischen Ehrenämtern nach § 18 Abs. 1 2. Halbsatz GemO, die jederzeit ohne Angabe von
Gründen niedergelegt werden können. Dementsprechend ist der Verzicht auf das Amt eines Ratsmitglieds
gemäß § 30 Abs. 3 GemO dem Bürgermeister lediglich schriftlich zu erklären. Abgesehen von dieser
formellen Anforderung hängt die Wirksamkeit der Niederlegung des Mandats somit von keinen sonstigen,
insbesondere materiell-rechtlichen Voraussetzungen ab. Deshalb entzieht sich die Entscheidung eines
Ratsmitglieds, auf sein Amt zu verzichten, jeglicher rechtlicher Bewertung und Überprüfung. Anderenfalls
würde unzulässig in das Recht eingegriffen, auf ein Ratsmandat ohne weiteres verzichten zu können.
......
Da die Mandatsniederlegung der Beigeladenen zu 1) und 2) und das Nachrücken der Beigeladenen zu 3)
und 4) in den Rat keine Rechtsfehler aufweisen, können die nachfolgend vom Verbandsgemeinderat
gefassten Beschlüsse nicht wegen der Mitwirkung der Ersatzleute rechtswidrig sein."
Dem schließt sich die Kammer in vollem Umfang an.
Nach alledem ist die Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge abzuweisen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,-- festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG; vgl. Urteil
des OVG Rheinland-Pfalz vom 18. Oktober 2007 - 1 C 10138/07.OVG -).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde
angefochten werden.