Urteil des VG Stuttgart vom 25.07.2013
VG Stuttgart: bedingter vorsatz, firma, gefahr, absender, direkter vorsatz, polizeirecht, botschaft, verursacher, verdacht, absicht
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 25.7.2013, 1 S 733/13
Leitsätze
Nr. 15.8 GebVerz IM (missbräuchliche Veranlassung von Polizeieinsätzen, insbesondere
missbräuchliche Alarmierung oder Vortäuschung einer Gefahrenlage) setzt in subjektiver
Hinsicht zumindest ein bedingt vorsätzliches Handeln des Verursachers voraus.
Tenor
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 19. Februar
2013 - 5 K 1126/12 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1 Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu den Kosten eines Polizeieinsatzes.
2 Am Freitag, den 20.05.2011, lieferte die Firma ... bei der Poststelle der Firma ......, ..., ein 60
x 40 x 30 cm großes Paket ein. Das in einer außen angebrachten Plastikhülle eingelegte
Begleitschreiben ließ als Adresse erkennen: „Firma ...... – Personalbüro – z. Hd. Frau ......
PERSÖNLICH,...-...-Str. 1, D-......“. Die Adressatin erhielt das Paket am Montag, den
23.05.2011, in ihr Büro gestellt. Beim Öffnen des Begleitschreibens stellte sie fest, dass
dieses mit dem Briefkopf „United Arab Emirates“ nebst Anschrift „...Straße ...-..., Berlin“ und
Staatswappen (in schwarz-weiß) versehen war. Nach Ort und Datumsanzeige rechts oben
(„Berlin, den 19.05.2011“) folgte mittig und in Fettschrift die Bezeichnung „Bill of Lading“
und sodann der Text: „Dear Mrs. ..., you receive important and secret documents best
regards“, sodann eine handschriftliche Unterschrift, darunter „A... M..., Consul“. Der hiervon
unterrichtete Sicherheitsbeauftragte der Firma ...... erkundigte sich bei der Botschaft der
Vereinigten Arabischen Emirate in Berlin und erfuhr, dass von dort ein solches Paket nicht
versandt worden war. Gegen 10.50 Uhr unterrichtete er das Polizeirevier ... Der bereits
geräumte Gebäudeflügel, in dem sich das Paket weiterhin befand, wurde unter Freihaltung
von Not- und Rettungswegen abgesperrt.
3 Gegen 13.02 Uhr trafen per Hubschrauber aus Stuttgart zwei von der
Landespolizeidirektion Freiburg angeforderte Delaborierer des Landeskriminalamts ein.
Diese öffneten gegen 13.25 Uhr das Paket und stellten fest, dass sich darin
Verpackungsmaterial, Zeitschriften, ein weißer Teller und eine handschriftliche Mitteilung:
„Gruß K...“ befanden. In der Zwischenzeit war über die mutmaßliche Anschlagsgefahr
aufgrund eines Hinweises an die örtliche Zeitung auch in den Medien berichtet worden.
4 Im Laufe des Nachmittags meldete sich der Kläger bei der Adressatin des Pakets und
offenbarte sich als Absender. Bei seiner polizeilichen Befragung äußerte er, dass er wohl
eine große Dummheit mit ungeahnten Folgen verursacht habe. Bei seiner polizeilichen
Vernehmung als Beschuldigter (einer Urkundenfälschung) gab er an, er habe sich einen
Spaß machen wollen, indem er der Adressatin einen vor längerer Zeit erhaltenen
Dessertteller wieder habe zukommen lassen wollen. Ein solcher Spaß habe bei der
Adressatin schon einmal funktioniert. An die Folgen habe er nicht gedacht, zumal er das
Paket an die Empfängerin persönlich adressiert habe.
5 Das gegen den Kläger geführte Ermittlungsverfahren wegen Urkundenfälschung stellte die
Staatsanwaltschaft Freiburg gemäß § 153 Abs. 1 StPO ein.
6 Mit Gebührenbescheid vom 31.01.2012 zog die Polizeidirektion ... den Kläger wegen
missbräuchlicher Veranlassung des Polizeieinsatzes bzw. Vortäuschens einer
Gefahrenlage zu einer Gebühr von insgesamt 3.690,-- EUR heran (48,-- EUR je
angefangener Stunde und je eingesetztem Beamten sowie 250,-- EUR je Viertelstunde für
den Einsatz eines Polizeihubschraubers).
7 Mit Schreiben vom 06.02.2012, bei der Polizeidirektion ... eingegangen am 08.02.2012,
bat der Kläger, den Gebührenbescheid zurückzunehmen, und führte aus: Er habe den
Polizeieinsatz nicht ausgelöst. Das Paket, das er an die Mitarbeiterin der Firma ...... mit
dem Zusatz „persönlich“ und in Fettdruck adressiert gehabt habe, sei in keinster Weise
verdächtig gewesen. Aus einem vermeintlichen arabischen Absender auf eine
Terrorsendung zu schließen, halte er für überzogen. Aus dem Paketlabel habe sich
ergeben, dass das Paket in Freiburg aufgegeben worden sei. Auf ihm sei sogar die
Telefonnummer des Depots des ... vermerkt. Ein Anruf dort hätte innerhalb von zwei
Minuten Klarheit über den wahren Absender ergeben. Nach seinen Kenntnissen sei die
Firma ... damals auch nicht etwa terroristisch bedroht gewesen. Es gebe dort in der
Poststelle nicht einmal Metallhandsonden oder Ähnliches zur Kontrolle eingehender
Sendungen. Er selbst habe eine Firma für Sicherheitstechnik und sehe sich wegen seiner
geschäftlichen Kontakte eher gefährdet als die Firma ... Dabei erhalte seine Firma täglich
eine Vielzahl von Paketen, deren Absender erst nach Öffnung des Pakets zu erkennen sei
und die nicht einmal über ein Label eines bekannten Zustellers verfügten. Die Firma ...
habe im Übrigen ihm gegenüber auf Schadenersatzansprüche verzichtet.
8 Mit Schreiben vom 19.03.2012 teilte die Polizeidirektion ... dem Kläger mit, er solle ggf.
förmlich Widerspruch einlegen. Unter dem 26.03.2012 antwortete der Kläger, dass er
hiermit „offiziell“ Widerspruch einlege.
9 Mit Widerspruchsbescheid vom 05.05.2012 wies das Regierungspräsidium Freiburg den
Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte es aus: Der Kläger sei als
verantwortlicher Veranlasser des Polizeieinsatzes gebührenpflichtig. Dass es sich um
einen Scherz gehandelt habe, sei nicht erkennbar gewesen. Angesichts der seit Jahren
weltweit herrschenden Besorgnis vor Anschlägen insbesondere durch islamische
Terroristen und angesichts der Tatsache, dass die Firma ... Geräte im
Hochtechnologiebereich fertige, habe der hinreichend begründete Verdacht bestanden,
dass es sich bei dem Paket eines unbekannten Absenders, welcher die Angaben über
seine wahre Identität gefälscht habe, um eine Unkonventionelle Spreng- oder
Brandvorrichtung (USBV) handeln könnte. Solche Vorrichtungen würden teilweise als
Gegenstand des alltäglichen Gebrauchs am Tatort abgelegt, beispielsweise in einem
Postpaket, einer Einkaufstasche, einem Rucksack oder Koffer. Aufgrund der vom
Sicherheitsbeauftragten der Firma bis dahin getroffenen Feststellungen hätten auch die
Polizeibeamten vor Ort von einem Ernstfall ausgehen und diejenigen Maßnahmen treffen
müssen, die für eine schnelle Überprüfung des Pakets zwingend erforderlich gewesen
seien. Dies habe nur durch Delaborierer des Landeskriminalamts erfolgen können. Bei
einer Beurteilung des polizeilichen Handelns „ex ante“ habe somit eine zum Einschreiten
berechtigende Anscheinsgefahr vorgelegen. Für die Polizei habe zu diesem Zeitpunkt
keine Veranlassung bestanden, auch noch den Versandweg zurückzuverfolgen. Es sei
nicht zu erwarten gewesen, dass der vermeintliche Straftäter das Paket unter seinem
eigenen Namen aufgegeben und so quasi seine Visitenkarte hinterlassen hätte, zumal
eine Ausweispflicht beim Aufgeben von Paketen nicht bestehe. Für eine Harmlosigkeit
des Pakets habe auch nicht gesprochen, dass es über das Wochenende bei der Firma ...
gelegen habe, ohne dass es zu einer Zündung gekommen sei. Der unterbliebene Einsatz
eines Metalldetektors hätte die Gefahr nicht oder nicht ohne weiteres ausgeschlossen,
weil unkonventionelle Spreng- oder Brandvorrichtungen auch metallfrei konstruiert sein
könnten. Im Übrigen gehörten Metalldetektoren oder vergleichbare Geräte nicht zur
Ausstattung eines Polizeireviers. Solche Geräte stünden ausschließlich den
Sprengstoffexperten des Landeskriminalamts zur Verfügung.
10 Auf die am 14.06.2012 erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht Freiburg
mit Urteil vom 19.02.2013 (- 5 K 1126/12 - juris) den Bescheid der Polizeidirektion ... vom
31.01.2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom
15.05.2012 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Voraussetzungen von Nr.
15.8 GebVerz IM lägen nicht vor. Der Kläger habe den Polizeieinsatz nicht missbräuchlich
veranlasst; insbesondere habe er nicht – im Sinne des Gebührentatbestands – eine
Gefahrenlage vorgetäuscht. Damit sei auch der insoweit akzessorische
Gebührentatbestand der Nr. 15.11 (Hubschraubereinsatz) nicht anwendbar. Nr. 15.8
GebVerz IM setze objektiv zumindest die Verursachung einer Anscheinsgefahr voraus.
Subjektiv sei erforderlich, dass der Verursacher dies entweder bezweckt oder als sicher
erwartet habe oder sich ihm eine entsprechende Einschätzung durch dritte Personen und
durch die von diesen ggf. unterrichtete Polizei als gewiss habe aufdrängen müssen. Die
Kammer vermöge aber kein missbräuchliches Verhalten des Klägers im Sinne des
Vortäuschens einer Gefahrenlage festzustellen. Dem Kläger habe nicht bewusst sein
müssen, dass eine (Anscheins-)Gefahrenlage entstehen würde. Auch aus Nr. 15.14
ergebe sich keine Gebührenlast für den Kläger. Dieser Auffangtatbestand sei für
Leistungen des Polizeivollzugsdiensts zu unbestimmt. Er genüge dem
Konkretisierungsgebot des § 4 Abs. 2 LGebG nicht.
11 Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt der
Beklagte im Wesentlichen vor, die vom Verwaltungsgericht vorgenommene subjektive
Auslegung des Gebührentatbestandes der Nr. 15.8 GebVerz IM widerspreche dessen
Wortlaut, Systematik und Zweck. Synonyme für „missbräuchlich“ seien „falsch“ oder
„unerlaubt“. Dem „Vortäuschen“ entspreche „vorgeben“ oder „vorspiegeln“. Demnach sei
im Tatbestand nicht per se ein subjektives Element zu verorten. Vielmehr beschrieben die
Worte die Situation der Anscheinsgefahr; es erfolge somit eine objektive Anknüpfung.
Diese rein objektive Deutung entspreche der Gesamtsystematik des Gebührenrechts.
Ausgangspunkt der Gebührenlast sei nicht das Verschulden, sondern die individuelle
Zurechenbarkeit einer Leistung. Diese objektive Verkettung setze sich als Grundgedanke
des Gebührenrechts auch in den gemäß § 4 Abs. 2 LGebG erlassenen
Rechtsverordnungen fort. Dies ergebe sich zudem aus der Gesamtschau der
benachbarten Gebührentatbestände: So sei die Gebührenschuld etwa in Nr. 15.10 an die
Rechtzeitigkeit der Rückkehrmitteilung geknüpft oder bei Nr. 15.12 an das wiederholte
Einschreiten, jeweils eine rein objektive Anknüpfung. Die Einbeziehung subjektiver
Elemente bedürfte daher der ausdrücklichen Anordnung des Gesetzgebers (so etwa die
Parallelregelung in Bayern, die Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit fordere). Sei eine solche
Ausnahme, wie hier, nicht normiert, so gelte die grundsätzliche Systematik, die neben dem
Gebührenrecht das gesamte Polizeirecht durchziehe. Die Überwälzung der Kostenlast
müsse vorhersehbar sein. Diesem Zweck diene Nr. 15.8 GebVerz IM. Er beschreibe die
Situation der Anscheinsgefahr und diene somit einzig der besseren Vorhersehbarkeit.
Dieser Risikohorizont des Gebührenschuldners werde auf der Sekundärebene der
Gebührenerstattung objektiv aus der ex-post Sicht bestimmt. Maßgeblich sei allein, ob
objektiv eine Anscheinsgefahr vorgelegen habe und ob diese dem Gebührenschuldner als
Anscheinsstörer zuzurechnen sei. Sei der Einsatz - wie hier - rechtmäßig erfolgt, so knüpfe
sich daran die Kostenlast für die „falsche“ Veranlassung samt Personal- und Sachaufwand
Der Anscheinsstörer habe pflichtwidrig den Impuls für einen Polizeieinsatz gesetzt und
trage entsprechend nachgelagert die Verantwortung in Form der Gebühren. Er stehe der
gebührenrechtlichen Leistung näher als die Allgemeinheit. Diese vom Verordnungsgeber
bewusst vorgenommene Risikoverteilung zwischen Störer und Steuerzahler verkenne die
in erster Instanz vorgenommene Bewertung. Dem Kläger habe bewusst sein müssen, dass
er durch den Versand des fraglichen Pakets im beruflichen Kontext das Risiko der
Fehldeutung eingehe, welches sein privates Beziehungsgefüge zur Adressatin verlasse.
Ein entsprechendes Problembewusstsein für den Kontext des islamischen Terrorismus sei
im heutigen Umfeld vorauszusetzen. Dieses sachgedankliche Mitbewusstsein sei für die
Zurechnung ausreichend.
12 Der Beklagte beantragt,
13 das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 19.02.2013 - 5 K 1126/12 - zu ändern
und die Klage abzuweisen.
14 Der Kläger beantragt,
15 die Berufung zurückzuweisen.
16 Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.
17 Bei seiner informatorischen Anhörung vor dem Senat gab der Kläger wiederum an, er
habe lediglich einen Scherz machen wollen. Weil der Ehemann der Adressatin Ägypter
sei, habe er als Absender eine arabische Botschaft ausgewählt. Es sei Zufall, dass es um
sich die Botschaft der Vereinigten Arabischen Emirate gehandelt habe. Er habe einfach
eine Vorlage aus dem Internet herauskopiert. Das Ganze sei eine Sache von zwei Minuten
gewesen. Frau ... habe denken sollen, dass vielleicht auch Unterlagen für ihren Mann in
dem Paket seien. Er habe den Kuchenteller mehrfach verpackt wie eine russische Figur
und noch einen Katalog seines Unternehmens beigefügt. Das Paket habe er bewusst an
Frau ... persönlich - in Fettschrift - adressiert. Sie habe sich wundern und denken sollen,
dass bestimmt etwas für ihren Mann dabei sei. Vor mehreren Jahren habe er Frau ...
einmal telefonisch zu ihrem Geburtstag gratuliert und sich dabei als Angehöriger einer
arabischen Botschaft ausgegeben. Er habe deshalb gedacht, sie würde den Gag mit dem
Absender erkennen. An die Firmenadresse habe er das Paket deshalb geschickt, weil
Frau ... tagsüber nicht zu Hause sei. Er habe nicht damit gerechnet, einen Polizeieinsatz
auszulösen. Als Versandunternehmer erhalte er selbst in seiner Firma häufig Pakete mit
unklarem Absender. Er sei in diesen Fällen noch nie auf die Idee gekommen, die Polizei
einzuschalten. Zudem wäre es aus seiner Sicht - nachdem man das Paket als verdächtig
eingestuft habe - naheliegend gewesen, bei ... in Freiburg anzurufen und auf diese Weise
den wahren Absender zu ermitteln und den Verdacht auszuräumen.
18 Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten und des Verwaltungsgerichts
Freiburg sowie die Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft Freiburg - ... Js .../11 - vor.
Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des
Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
I.
19 Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst
zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a
Abs. 2 VwGO) und zugleich mit der Einlegung begründet. Die Begründung entspricht auch
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, Anführung von
Berufungsgründen; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).
II.
20 Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat auf die zulässige
Anfechtungsklage des Klägers den Bescheid der Polizeidirektion ... vom 31.01.2012 und
den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15.05.2012 zu Recht
aufgehoben. Diese Bescheide sind rechtwidrig und verletzen den Kläger in seinen
Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
21 1. Als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide kommen in Ermangelung eines
speziellen Polizeikostenrechts nur gebührenrechtliche Vorschriften in Betracht, weil keine
der wenigen speziellen Kostenvorschriften des Polizeigesetzes (vgl. §§ 8 Abs. 2, 34 Abs.
4, 57 PolG, § 84 Abs. 1 Nr. 4 PolG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 DVO PolG)
einschlägig ist.
22 Gemäß § 4 Abs. 1 LGebG setzen die Behörden, die eine öffentliche Leistung erbringen, für
individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem
Gesetz fest. Eine öffentliche Leistung ist behördliches Handeln (Begriffsbestimmung in § 2
Abs. 2 Satz 1 LGebG). Individuell zurechenbar ist eine öffentliche Leistung, wenn sie im
Interesse des Einzelnen erbracht wird; insbesondere gehört dazu auch die verantwortliche
Veranlassung einer öffentlichen Leistung (so die Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 3
LGebG).
23 Gemäß § 4 Abs. 2 LGebG setzen die obersten Landesbehörden für ihren
Geschäftsbereich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch
Rechtsverordnung fest. Nur soweit dies geschehen ist, kann eine Gebührenpflicht
entstehen. Allein mit der individuellen Zurechenbarkeit einer Leistung kann die
Gebührenpflicht nicht begründet werden; dies galt im Übrigen im Polizeirecht aufgrund des
Grundsatzes der Kostenfreiheit polizeilichen Handelns (vgl. dazu Zeitler/Trurnit,
Polizeirecht für Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 923; Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz
für Baden-Württemberg, Kommentar, 6. Aufl., § 82 Rn. 6; Sailer, in: Lisken/Denninger,
Handbuch des Polizeirechts, N 24) schon vor Inkrafttreten des neuen
Landesgebührengesetzes (vgl. Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-
Württem- berg, 5. Aufl., Rn. 885, 899 m.w.N.).
24 Für Leistungen des Polizeivollzugsdienstes gilt insoweit die Verordnung des
Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der
staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (GebVO IM).
25 Nach § 2 Abs. 2 der derzeit geltenden Gebührenverordnung vom 12.07.2011 (GBl. S. 404)
ist vorliegend die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 außer Kraft getretene Gebührenverordnung
vom 26.09.2006 (GBl. S. 300) in der Fassung der Änderung vom 10.10.2008 (GBl. S. 402)
anzuwenden, weil der der Gebührenerhebung zugrunde liegende Polizeieinsatz am
23.05.2011 stattfand und die zu diesem Zeitpunkt geltende Gebührenregelung hinsichtlich
der Kostenhöhe für den Kläger günstiger ist.
26 2. Gemäß Nr. 15.8 GebVerz IM fallen für eine missbräuchliche Veranlassung von
Polizeieinsätzen, insbesondere eine missbräuchliche Alarmierung oder eine
Vortäuschung einer Gefahrenlage, je angefangene Stunde und je Beamter 48,-- EUR an.
Gemäß Nr. 15.11 GebVerz IM fallen als zusätzliche Aufwendung für den Einsatz eines
Polizeihubschraubers je Viertelstunde 250,-- EUR an.
27 Zutreffend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die Voraussetzungen von Nr.
15.8 GebVerz IM nicht vorliegen, weil der Kläger den Polizeieinsatz nicht missbräuchlich
veranlasst und insbesondere keine Gefahrenlage vorgetäuscht hat. Damit ist auch der
insoweit akzessorische Gebührentatbestand der Nr. 15.11 GebVerz IM (Hubschrauber-
Einsatz) nicht anwendbar.
28 a) In objektiver Hinsicht verlangt Nr. 15.8 GebVerz IM einen tatsächlich nicht erforderlichen
Polizeieinsatz, in der zweiten Fallalternative zudem eine - tatsächlich nicht bestehende -
Gefahrenlage, d.h. eine Anscheinsgefahr.
29 Für das Vorliegen einer Anscheinsgefahr ist es entscheidend, ob der handelnde Beamte
aus der ex-ante-Sicht mit Blick auf die ihm tatsächlich zur Verfügung stehenden
Informationen aufgrund hinreichender Anhaltspunkte vom Vorliegen einer Gefahr
ausgehen konnte und diese Prognose dem Urteil eines fähigen, besonnenen und
sachkundigen Amtswalters entspricht (Senatsurteil vom 07.12.2004 - 1 S 2218/03 -
ESVGH 55, 153 = VBlBW 2005, 231 m.w.N.). Dabei muss er das Vorliegen einer Gefahr
für sicher halten (Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl.,
Rn. 424; Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 1 Rn. 34).
Im Fall der Anscheinsgefahr zweifelt die Polizei aufgrund der ihr vorliegenden
Informationen nicht am tatsächlichen Vorliegen einer Gefahr, obwohl schon zu diesem
Zeitpunkt objektiv feststeht, dass eine solche nicht existiert (Denninger, in:
Lisken/Denninger, a.a.O., D 48).
30 Von der Anscheinsgefahr zu unterscheiden ist der Gefahrenverdacht. Im Fall eines
Gefahrenverdachts hält die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein der
Gefahr zwar für möglich, nicht aber für sicher. Beim Gefahrenverdacht sind die
Abwehrmaßnahmen vorrangig auf die Klärung der Gefahrensituation zu richten. In
besonderen Fällen, insbesondere bei einer möglichen unmittelbaren Gefahr für Leib und
Leben, können die notwendigen Maßnahmen über die bloß vorläufige Klärung und
Sicherung hinaus den Charakter endgültiger Gefahrenabwehr annehmen (Denninger,
a.a.O. D 48).
31 Der Senat kann offenlassen, ob - wie vom Beklagten und vom Verwaltungsgericht
angenommen - eine Anscheinsgefahr oder lediglich ein Gefahrenverdacht vorlag. Denn es
ist nicht erkennbar, dass die missbräuchliche Veranlassung eines Polizeieinsatzes in
objektiver Hinsicht zwingend das Bestehen einer konkreten Gefahr voraussetzt. Vielmehr
ist es grundsätzlich möglich, denjenigen, der bei Vorliegen eines Gefahrenverdachts die
den Verdacht begründenden Umstände zurechenbar veranlasst und zu verantworten hat,
in gleicher Weise wie den Anscheinsstörer zu den Kosten des Polizeieinsatzes
heranzuziehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - ESVGH 62, 160
= NVwZ-RR 2012, 387 ). Auch wenn man keine Anscheinsgefahr,
sondern lediglich einen Gefahrenverdacht bejaht, waren die handelnden Polizeibeamten
entgegen der Auffassung des Klägers aufgrund der ex ante zu Recht als möglich
erachteten unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben nicht gehalten, zunächst weitere
Maßnahmen zur Gefahrerforschung, etwa weitere Ermittlungen zum wahren Absender des
verdächtigen Pakets, zu ergreifen. Angesichts des Ausmaßes der möglichen Gefahr ist es
nicht zu beanstanden, dass die Beamten des Polizeireviers ... unmittelbar die
Sprengstoffexperten des LKA angefordert haben.
32 b) In subjektiver Hinsicht setzt Nr. 15.8 GebVerz zumindest ein bedingt vorsätzliches
Handeln des Verursachers voraus. Es ist also erforderlich, dass der Verursacher durch
sein Handeln das Hervorrufen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts
entweder bezweckt (Absicht) oder als sicher erwartet (direkter Vorsatz) oder jedenfalls für
möglich hält und billigend in Kauf nimmt bzw. sich damit abfindet (bedingter Vorsatz). Das
Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt (juris Rn. 27 ff.):
33 „Den Begriffen „missbräuchlich“ und „Täuschung“ in Nr. 15.8 GebVerz kommt ersichtlich
eine begrenzende Bedeutung zu. Soweit der Beklagte dies unter Hinweis auf § 2 Abs. 3
LGebG in Zweifel zieht, übersieht er, dass eine Gebührenpflicht allein aufgrund der
Vorschriften des Landesgebührengesetzes nicht begründet werden kann, es vielmehr der
Schaffung von - speziellen - Gebührentatbeständen bedarf. Dies zeigt sich auch an
weiteren Gebührentatbeständen unter Nr. 15 GebVerz (vgl. etwa Nr. 15.2, 15.5 und 15.10
GebVerz) mit ihren jeweils eigenen Begrenzungen.
34 Damit ist auch der Hinweis des Beklagten auf die Grundsätze der Kostenlast eines
Anscheinsstörers verfehlt. Denn Nr. 15.8 GebVerz folgt gerade nicht diesen Grundsätzen,
sondern begründet eine Kostener-stattungspflicht für Störer und Anscheinsstörer nur
nach Maßgabe der genannten einschränkenden Voraussetzungen. Demjenigen, der eine
Anscheinsgefahr veranlasst und zu verantworten hat, können (nur) die
Vollstreckungskosten bzw. die Kosten einer unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme
(und nicht etwa die gesamten Kosten eines Polizeieinsatzes) dann auferlegt werden,
wenn ihm der Anschein der Gefahr zugerechnet werden kann, das heißt, wenn er die
Anscheinsgefahr (mit) veranlasst und zu verantworten hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v.
24.01.2012 - 10 S 1476/11 - ESVGH 60, 160 = NVwZ-RR 2012, 387 = juris, Rdnr. 26; Urt.
v. 17.03.2011 - 1 S 2513/10 - ESVGH 61, 198 = VBlBW 2011, 626 = juris, Rdnr. 35;
jeweils m.w.N.; vgl. auch Würtenberger u.a., Polizeirecht Baden-Württemberg, 5. Aufl.,
Rdnr. 915 unter Hinweis auf VG Berlin - 1 A 154/89 - NJW 1991, 2854). Für die
Zurechenbarkeit einer Anscheinsstörung in diesem Sinne soll es etwa ausreichen, dass
ein bei ex-post Sicht nicht polizeilich Verantwortlicher nichts gegen seine bei ex-ante
Sicht gerechtfertigte polizeiliche Inanspruchnahme unternommen, insbesondere keine
ihn entlastenden Umstände geltend gemacht hat. Eines missbräuchlichen Verhaltens des
Anscheinsstörers bedarf es insoweit nicht.
35 Der Wortlaut von Nr. 15.8 GebVerz legt bereits nahe, dass der Verordnungsgeber mit der
Verwendung der Begriffe „missbräuchlich“ bzw. „Täuschung“ sicherstellen wollte, dass
eine Veranlassung eines Polizeieinsatzes erst dann gebührenpflichtig ist, wenn der
Verursacher absichtlich oder unbedingt oder jedenfalls bedingt vorsätzlich gehandelt hat.
Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass er mit dem Gebührentatbestand auch
unüberlegtes, in seiner Tragweite nicht erfasstes, insoweit fahrlässiges Handeln habe
erfassen wollen.“
36 Diesen Ausführungen schließt der Senat sich an.
37 Ergänzend ist zu bemerken, dass „missbrauchen“ im allgemeinen Sprachgebrauch
normalerweise im Sinn von „(vorsätzlich) falsch, der eigentlichen Bestimmung
zuwiderlaufend gebrauchen“ verwendet wird (Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 2.
Aufl.). „Missbräuchlich“ bedeutet danach „einen Missbrauch darstellend; zu einem
schlechten, falschen Zweck“. „Vortäuschen“ wird definiert als „absichtlich einen falschen
Eindruck erwecken; ein falsches Bild, den Anschein von etwas geben“. Nichts anderes gilt
im juristischen Sprachgebrauch. Das Vortäuschen einer Straftat (§ 145 d StGB) ist ebenso
wie der Missbrauch von Notrufen (§ 145 StGB) ein Vorsatzdelikt.
38 Die Nr. 15.8 GebVerz IM vergleichbaren Gebührentatbestände in anderen Bundesländern
werden ebenfalls in diesem Sinne ausgelegt. Tarifstelle 18.6 zur Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung NRW vom 03.07.2001 (GV. NRW 2001, S. 262) lautet:
39 „Tätigwerden der Polizei auf Grund missbräuchlicher Alarmierung oder auf Grund einer
vorgetäuschten Gefahrenlage“
40 Die Rechtsprechung verlangt für beide Tatbestandsalternativen Vorsatz, für die zweite
Tatbestandsalternative sogar neben dem vorsätzlichen Vortäuschen der Gefahrenlage die
Absicht, einen Dritten zur Alarmierung der Polizei zu veranlassen (VG Arnsberg, Urt. v.
16.03.2010 - 11 K 2865/09 - u. Urt. v. 23.10.2012 - 11 K 3017/11 -, beide in juris).
41 Nr. 5322 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung für den
Geschäftsbereich des Ministeriums des Innern und für Sport des Landes Hessen (GVBl.
HE I 2009, 462) lautet:
42 „Missbräuchliche Alarmierung oder Vortäuschen einer Gefahrenlage oder einer Straftat“
43 Der Hessische VGH verlangt ebenfalls Vorsatz und setzt bei der 2. Alternative als
Zielrichtung der Täuschungshandlung voraus, einen Fehleinsatz der Polizei herbeiführen
zu wollen (Beschl. v. 23.03.2011 - 5 A 2224/10 - NVwZ 2011, 893).
44 Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 lit. c KostG BY weist keine Auslegungsprobleme auf, weil dort
die erforderliche Schuldform ausdrücklich normiert ist. Nach dieser Vorschrift werden
Kosten erhoben für Einsätze der Polizei, die durch eine vorsätzliche oder grob fahrlässige
Falschalarmierung oder eine vorgetäuschte Gefahr oder Straftat veranlasst wurden. Zwar
spricht - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - nach der Entstehungsgeschichte der Nr.
15.8 GebVerz IM einiges dafür, dass der Verordnungsgeber auch (grob) fahrlässiges
Verhalten erfassen wollte. Dies ist jedoch im Wortlaut der Norm nicht hinreichend zum
Ausdruck gekommen.
45 Entscheidend für die vom Senat vorgenommene enge Auslegung von Nr. 15.8 GebVerz IM
spricht schließlich der Grundsatz der Kostenfreiheit des Polizeihandelns.
Durchbrechungen dieses Grundsatzes sind grundsätzlich eng auszulegen; sie bedürfen
einer eindeutigen, unmissverständlichen, für den Bürger vorhersehbaren
Rechtsgrundlage. Dass der Tatbestand der Nr. 15.8 GebVerz IM auch bei Fahrlässigkeit
erfüllt sein soll, erschließt sich aufgrund der gewählten Formulierungen gerade nicht. Es
hätte regelungstechnisch nahegelegen, entweder die erforderliche Schuldform
ausdrücklich zu benennen, wie dies etwa in § 34 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FwG geschehen ist
(dort: vorsätzliche oder grob fahrlässige Verursachung) oder die Terminologie des
Landesgebührengesetzes zu verwenden und von verantwortlicher Veranlassung zu
sprechen (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG). Gerade die von der Terminologie des
Landesgebührengesetzes abweichende Terminologie spricht für die Beschränkung auf
vorsätzliches Handeln.
46 Der Senat hat nicht die Überzeugung gewinnen können, dass dem Kläger vorsätzliches
Handeln vorzuwerfen ist. Die Absicht oder der unbedingte Vorsatz der Erweckung einer
Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts durch die Versendung des Pakets lässt
sich nicht feststellen. Auch ein bedingter Vorsatz kann dem Kläger nicht nachgewiesen
werden. Vor dem Hintergrund seines eigenen Erfahrungshorizonts und des von ihm in
seinem Unternehmen praktizierten sehr sorglosen Umgangs mit Paketen unbekannter
Herkunft nimmt der Senat dem Kläger ab, dass dieser die Möglichkeit, die Fa. ... oder die
Adressatin selbst werde das Paket als verdächtig einstufen, nicht in Betracht gezogen hat.
Er rechnete damit, dass das Paket die Adressatin erreichen würde, ohne zuvor als
verdächtig eingestuft zu werden - was auch geschah - und ging davon aus, dass die
Adressatin wegen des angegebenen Absenders stutzig werden und sich wundern würde.
Hingegen hat der Senat nicht die Überzeugung gewinnen können, dass der Kläger damit
rechnete, die Adressatin könne in dem Paket einen Sprengsatz vermuten. Angesichts der
allgemeinen Bedrohungslage durch den internationalen Terrorismus, die auch dem Kläger
nicht verborgen geblieben sein kann, neigt der Senat allerdings dazu, dass Verhalten des
Klägers als grob fahrlässig zu bewerten. Dies führt jedoch nach Nr. 15.8 GebVerz IM nicht
zu einer Kostenpflichtigkeit des Klägers als mittelbarem Veranlasser des Polizeieinsatzes.
47 c) Zur Vermeidung von Missverständnissen weist der Senat darauf hin, dass der
Verordnungsgeber nicht durch Vorschriften des Polizeirechts oder des Gebührenrechts
gehindert ist, bei einer etwaigen Neufassung des fraglichen Gebührentatbestandes auch
den fahrlässigen Verursacher eines objektiv nicht erforderlichen Polizeieinsatzes zu
Kosten heranzuziehen, wenn die Anscheinsgefahr bzw. der Gefahrenverdacht
zurechenbar veranlasst wurde.
48 3. Schließlich kommt der Auffangtatbestand der Nr. 15.14 GebVerz IM, auf den der
Beklagte den angefochtenen Gebührenbescheid im Übrigen ausdrücklich nicht stützen
will, als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Es spricht bereits vieles für die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, dass diese Vorschrift als Gebührentatbestand für Leistungen des
Polizeivollzugsdienstes generell zu unbestimmt ist (in diesem Sinne Wolf/Stephan/Deger,
a.a.O. § 82 Rn. 6; Zeitler/Trurnit, a.a.O., Rn. 945). Jedenfalls ist Nr. 15.8 GebVerz IM für
den Fall der missbräuchlichen Veranlassung von Polizeieinsätzen die speziellere Norm,
welche die allgemeinere Norm insoweit verdrängt. Andernfalls könnten die besonderen
Anforderungen des Nr. 15.8. GebVerz IM, insbesondere das einschränkende subjektive
Element, dadurch umgangen werden, das auf den allgemeineren gebührenrechtlichen
Auffangtatbestand zurückgegriffen wird.
III.
49 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
50 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO erfüllt ist.
51
Beschluss vom 25. Juli 2013
52 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52
Abs. 3 GKG auf 3.690,-- EUR festgesetzt.
53 Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).