Urteil des VG Sigmaringen vom 20.01.2017
aufschiebende wirkung, beginn der frist, teleologische auslegung, fristbeginn
VG Sigmaringen Urteil vom 20.1.2017, 9 K 206/16
ordnungsgemäße Rechtsmittelbelehrung; "einzuhaltende Frist"; Angaben zum Fristbeginn
Tenor
Der Bescheid der Stadt R. vom 28.07.2015, Az. ..., in Gestalt des Widerspruchsbescheids des
Regierungspräsidiums T. vom 22.12.2015, Az. ..., wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand
1 Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes.
2 Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, ist Eigentümerin eines Grundstücks, auf dem sie ein
Autohaus betreibt. Östlich des Grundstücks verläuft eine Landesstraße. Das Grundstück befindet sich im
Geltungsbereich des Bebauungsplans „S. …“. Für den gesamten östlichen Grundstücksstreifen, der parallel
zu der Landesstraße verläuft, besteht ein Pflanzgebot. Dem zum Trotz errichtete die Klägerin eine befestigte
Ausstellungsfläche innerhalb der für die Bepflanzung festgesetzten Fläche. Für die Errichtung wurde keine
Befreiung beantragt. Im April 2014 stellte der Baukontrolleur die Arbeiten an der Ausstellungsfläche
mündlich ein.
3 Daraufhin ordnete die Beklagte mit Bescheid vom 02.04.2015 an, die unerlaubt angelegte befestigte
Ausstellungsfläche im Pflanzgebot zurückzubauen und wieder in ihren Ursprungszustand (Wiesenfläche) zu
versetzen (Ziffer 1) sowie den Rückbau der Hoffläche innerhalb eines Monats nach Bestandskraft der
Entscheidung durchzuführen (Ziffer 2). Für den Fall der Nichterfüllung wurde die Festsetzung eines
Zwangsgelds i.H.v. 500,- EUR in Aussicht gestellt und das Zwangsgeld angedroht. Der Bescheid war mit
folgender Rechtsbehelfsbelehrung versehen:
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„Gegen diese Entscheidung ist der Widerspruch gegeben, der innerhalb eines Monats bei der Stadt R. mit
Sitz in ... R. schriftlich oder zur Niederschrift erhoben werden kann.“
5 Der Bescheid wurde der Klägerin ausweislich der Zustellungsurkunde am 04.04.2015 zugestellt. Die
Klägerin ging zunächst davon aus, hiergegen am 15.04.2015 wirksam mündlich Widerspruch eingelegt zu
haben. Mit Schreiben vom 21.10.2015 beantragte sie hilfsweise die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.
Am 15.01.2016 legte sie schriftlich Widerspruch gegen den Bescheid vom 02.04.2015 ein.
6 Am 15.07.2015 wurde festgestellt, dass die Anordnung aus dem Bescheid vom 02.04.2015 noch nicht bzw.
noch nicht vollständig erfüllt war.
7 Daraufhin wurde in dem hier angegriffenen Bescheid vom 28.07.2015 ein Zwangsgeld i.H.v. 500,- EUR
festgesetzt. Für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnung bis zum 15.09.2015 wurde die Festsetzung
eines weiteren Zwangsgeldes i.H.v. 1.000,- EUR in Aussicht gestellt und dieses Zwangsgelds angedroht.
8 Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium T. mit Bescheid vom 22.12.2015
zurück. Der den Rückbau anordnende Bescheid vom 02.04.2015 sei bestandskräftig geworden und stelle
somit die unanfechtbar gewordene Grundverfügung im Sinne des § 2 Nr. 1 LVwVG dar. Diese
Grundverfügung sei auch rechtmäßig ergangen, da die Errichtung der Ausstellungsfläche formell illegal und
nicht genehmigungsfähig sei. Die für die Festsetzung erforderliche Androhung des Zwangsgeldes sei im
Bescheid vom 02.04.2015 erfolgt. Die in der Androhung gesetzte Frist sei erfolglos verstrichen und die
Festsetzung des Zwangsgeldes entspreche der Androhung.
9 Die Klägerin hat am 22.01.2016 Klage erhoben. Die Festsetzung des Zwangsgeldes vom 28.07.2015 sei
rechtswidrig, da nach § 2 LVwVG nur Verwaltungsakte vollstreckt werden könnten, die entweder
unanfechtbar geworden seien oder bezüglich derer die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfalle.
Die Grundverfügung vom 02.04.2015 sei jedoch nicht unanfechtbar geworden, da die darin enthaltene
Rechtsbehelfsbelehrung inhaltlich nicht ausreichend sei, um die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO
auszulösen. Es fehle der Hinweis darauf, wann die in der Belehrung genannte Monatsfrist zu laufen beginne.
Da die Rechtsbehelfsbelehrung daher fehlerhaft sei, habe die Klägerin nach § 58 Abs. 2 VwGO die
Möglichkeit, innerhalb eines Jahres Widerspruch einzulegen, was am 15.01.2016 geschehen sei. Gründe
dafür, dass die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs gegen die Grundverfügung vom 02.04.2015
entfallen sei, seien ebenfalls nicht ersichtlich.
10 Die Klägerin beantragt,
11 den Bescheid der Stadt R. vom 28.07.2015, Az. ..., in Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Regierungspräsidiums T. vom 22.12.2015, Az. ... aufzuheben.
12 Die Beklagte beantragt,
13 die Klage abzuweisen.
14 Sie verweist auf die Widerspruchsbegründung.
15 Die Beklagte hat am 11.01.2017 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren
erklärt. Die Klägerin hat sich am 18.01.2017 ebenfalls mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren
einverstanden erklärt.
16 Auf die Gerichtsakte sowie auf die Behördenakte wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.
Entscheidungsgründe
17 Die Entscheidung konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im schriftlichen Verfahren ohne mündliche Verhandlung
ergehen, da sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.
18 Die Klage ist zulässig und begründet.
19 Der angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 28.07.2015 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die
Klägerin dadurch in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die dem Vollstreckungsbescheid
zugrunde liegende zu vollstreckende Grundverfügung vom 02.04.2015 war nicht unanfechtbar geworden.
20 Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzung ist, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt unanfechtbar
geworden ist (§ 2 Nr. 1 LVwVG) oder die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt (§ 2 Nr. 2
LVwVG).
21 Vorliegend ist weder die zu vollstreckende Grundverfügung vom 02.04.2015 unanfechtbar geworden (dazu
1.), noch ist bezüglich dieser Grundverfügung die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfallen
(dazu 2.).
22 1. Die zu vollstreckende Grundverfügung vom 02.04.2015 ist nicht im Sinne des § 2 Nr. 1 LVwVG
unanfechtbar geworden, da die ihr beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig erteilt wurde, die Einlegung
des Widerspruchs somit innerhalb eines Jahres seit Zustellung möglich war (§§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO)
und die Klägerin den Widerspruch am 15.01.2016 eingelegt hat.
23 Nach § 58 Abs. 1 VwGO, der nach § 70 Abs. 2 VwGO für den Widerspruch entsprechend gilt, beginnt die
Frist für ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf nur zu laufen, wenn der Beteiligte über den
Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den
Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt worden ist. Ist die Belehrung
unterblieben oder unrichtig erteilt, so ist die Einlegung des Rechtsbehelfs nach § 58 Abs. 2 VwGO nur
innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig, außer wenn die Einlegung vor
Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich war oder eine schriftliche oder elektronische
Belehrung dahin erfolgt ist, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei.
24 Vorliegend ist die Rechtsbehelfsbelehrung in der zu vollstreckenden Grundverfügung vom 02.04.2015
unrichtig erteilt worden. Zwar enthält sie die in § 58 Abs. 1 VwGO geforderten Angaben über den
Rechtsbehelf des Widerspruchs, die Verwaltungsbehörde, bei der Rechtsbehelf anzubringen ist, in Gestalt
der Stadt R. und deren Sitz in ... R..
25 Bezüglich der „einzuhaltenden Frist“ im Sinne des § 58 Abs. 1 VwGO ist sie jedoch unvollständig und damit
unrichtig. Denn sie belehrt nur darüber, dass der Widerspruch „innerhalb eines Monats“ einzulegen sei,
macht jedoch keinerlei weitere Angaben zum Beginn dieser Frist.
26 Ob ein Hinweis auf den Fristbeginn notwendig ist, ist allerdings strittig. Dafür sprechen könnten mehrere
Aspekte der Gesetzesinterpretation. Indem der Wortlaut des § 58 Abs. 1 VwGO lapidar von der
„einzuhaltenden Frist“ spricht, scheint er sich mit der bloßen Angabe der entsprechenden Zeitspanne zu
begnügen. Systematisch verweist die „einzuhaltende“ Frist jedoch auf die jeweilige Bezugsnorm, die die
Frist bestimmt, vorliegend § 70 Abs. 1 VwGO, wonach der Widerspruch „innerhalb eines Monats, nachdem
der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist“, zu erheben ist. Die Tatsache, dass -
hiervon im Wortlaut abweichend - § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO Klageerhebung „innerhalb eines Monats nach
Zustellung“ verlangt, kann als Erklärung dafür dienen, dass der Wortlaut des § 58 Abs. 1 VwGO, der für
beide Fälle gilt, gerade deshalb kurz und abstrakt gefasst wurde, weil er so alle seine Anwendungsfälle
abzudecken vermochte, ohne damit aber zugleich eine Aussage darüber treffen zu wollen, ob die jeweilige
Rechtsbehelfsbelehrung eine ihrer jeweiligen Bezugsnorm entsprechende Präzisierung hinsichtlich des
Fristbeginns vornehmen sollte. Dafür, dass eine entsprechende Präzisierung erforderlich ist, spricht
insbesondere die teleologische Auslegung des § 58 Abs. 1 VwGO. Denn Zweck der Rechtsbehelfsbelehrung
ist es, zu verhüten, dass jemand aus Rechtsunkenntnis eines Rechtsmittels verlustig geht (vgl. Czybulka, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 58 Rn. 5). Ziel der Rechtsmittelbelehrung muss es demnach sein, den
Empfänger der Entscheidung über den wesentlichen Inhalt der zu beachtenden Vorschriften zu unterrichten
und es ihm so zu ermöglichen, ohne Gesetzeslektüre die ersten Schritte zur Durchführung des
Rechtsmittels einzuleiten. Wie sich aus der Verlängerung der Rechtsmittelfrist auf ein Jahr schließen lässt,
sollen durch eine ordnungsgemäße Rechtsmittelbelehrung nicht zuletzt Fristversäumnisse verhindert
werden. Die in der Rechtsmittelbelehrung enthaltenen Hinweise müssen daher gerade auch insofern dem
Informationsbedürfnis des Empfängers Rechnung tragen (vgl. zu alledem BSG, Urteil vom 06.12.1996 - 13 RJ
19/96 -, BSGE 79, 293 zu dem mit der hier relevanten Passage des § 58 Abs. 1 VwGO identischen Wortlaut
des § 66 SGG).
27 In der obergerichtlichen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist die Frage, ob hinsichtlich des
Fristbeginns belehrt werden muss, soweit ersichtlich, noch nicht geklärt. So hat das
Bundesverwaltungsgericht zwar geurteilt, dass § 58 Abs. 1 VwGO eine Erläuterung des Beginns der
Klagefrist nicht verlange (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.1990 - 8 C 70/88 -, NJW 1991, 508). Doch betraf
dies einen Fall, in dem der Rechtsbehelfsbelehrung der Zusatz „nach Bekanntgabe“ als Bezugspunkt
hinsichtlich des Fristbeginns beigegeben war. Die dort in Anspruch genommene frühere Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.06.1983 - 6 C 162.81 -, juris; zitiert von Urteil vom
05.07.1985 - 8 C 92.83 -, NVwZ 1985, 900) besagte, dass es einer Belehrung über den Beginn der
Klagefrist nicht bedürfe, auch wenn sich der Fristbeginn nach der Zustellungsfiktion des
Verwaltungszustellungsgesetzes bestimme. Der Bezug auf die Zustellungsfiktion deutet jedoch darauf hin,
dass sich das Bundesverwaltungsgericht, wenn es hier vom Fristbeginn spricht, auf den konkreten,
taggenauen Beginn bezieht, der sich im Fall der postalischen Zusendung oder der Zustellung des
Verwaltungsakts rein praktisch nicht präzise bestimmen lässt und sich daher auch nicht als Inhalt der
Rechtsbehelfsbelehrung eignet. Weiterführend für die vorliegenden Fallkonstellation erscheint daher der
Ansatz der finanzgerichtlichen Rechtsprechung, die zu § 356 Abs. 1 AO, wonach unter anderem - ebenso
wie nach § 58 Abs. 1 VwGO - über die „einzuhaltende Frist“ zu belehren ist, entschieden hat, dass zu einer
ordnungsgemäßen Belehrung über die Rechtsbehelfsfrist zwar auch eine ausreichende, für den Beteiligten
verständliche Belehrung über den Fristbeginn gehöre. Er müsse - dem Normzweck gemäß - in die Lage
versetzt werden, anhand der erteilten Belehrung und der ihm bekannten oder zugänglichen Umstände den
genauen Fristablauf zu bestimmen. Dazu sei es jedoch nicht erforderlich, dass die Rechtsbehelfsbelehrung
auf den konkreten Einzelfall zugeschnitten sei. Es genüge vielmehr, dass dem Adressaten des Bescheids eine
abstrakte Belehrung anhand des Gesetzeswortlauts über die Anfechtungsfrist gegeben werde (vgl. BFH,
Urteil vom 29.03.1990 - V R 19/85 -, juris; Urteil vom 20.02.2001 - IX R 48/98 -, NVwZ 2001, 960).
28 In der Literatur wird zum einen vertreten, dass sich aus der Belehrung der Beginn der Frist entnehmen
lassen müsse, da erst diese Angabe die erforderliche Berechnung ermögliche (vgl. Meissner/Schenk in
Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 31. EL, Juni 2016, § 58 Rn. 39; so auch Redeker/v. Oertzen, VwGO, 16. Aufl.
2014, § 58 Rn. 8). Nach anderer Ansicht muss über den Beginn der Frist nicht belehrt werden (von Albedyll
in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 58 Rn. 10; Kopp/Schenke, VwGO, 22.
Aufl. 2016, § 58 Rn. 11 und Saurenhaus/Buchheister in Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 58 Rn. 6), wobei die
Vertreter der letztgenannten Meinung meist auf das oben genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 27.04.1990 (8 C 70/88, NJW 1991, 508) verweisen.
29 Für die Rechtsbehelfsbelehrung nach § 58 Abs. 1 VwGO ist hinsichtlich der „einzuhaltenden Frist“ der
Argumentation der finanzgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen und somit zu fordern, dass zwar nicht das
konkrete Datum des Beginns des Fristlaufs im Einzelfall mitzuteilen ist, die Belehrung aber einen
Bezugspunkt hinsichtlich des Fristbeginns im abstrakten Sinne („nach Bekanntgabe“, „nach Zustellung“)
enthält, so dass der Betroffene den genauen Fristablauf zu bestimmen vermag. Denn allein dies entspricht
dem Zweck der Rechtsbehelfsbelehrung nach § 58 Abs. 1 VwGO, die es ermöglichen soll, ohne
Gesetzeslektüre die ersten Schritte zur Durchführung des Rechtsmittels einzuleiten und zu verhüten, dass
jemand aus Rechtsunkenntnis eines Rechtsmittels verlustig geht. Genau dies hätte aber im vorliegenden Fall
geschehen können. Denn durch den fehlenden Bezugspunkt hinsichtlich des Fristbeginns konnte die Klägerin
Gefahr laufen, die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO zu versäumen, weil für den Fristbeginn aus ihrer Sicht
das Datum des Bescheids (02.04.2015), aber auch das Datum der Zustellung (04.04.2015) in Betracht
kommen, die Frist also entsprechend am 02.05.2015 oder 04.05.2015 ablaufen konnte. Würde die Klägerin
unter diesen Umständen das Datum des Bescheids (02.04.2015) für maßgeblich halten, könnte sie des
Widerspruchs verlustig gehen, wenn sie sich am 03.05.2015 entschließt, den Widerspruch einzulegen,
hiervon dann aber absieht, weil sie davon ausgeht, dass die Monatsfrist bereits verstrichen sei.
30 Dabei ist es unerheblich, ob die Klägerin tatsächlich wegen der unrichtigen Rechtsbehelfsbelehrung den
Widerspruch gegen die Grundverfügung vom 02.04.2015 nicht gemäß § 70 Abs 1 Satz 1 VwGO innerhalb
eines Monats nach Zustellung des Verwaltungsaktes erhoben hat. Denn nach der Rechtsprechung genügt
es, wenn der unrichtige Inhalt der Rechtsbehelfsbelehrung generell geeignet ist, die Einlegung des in
Betracht kommenden Rechtsbehelfs zu erschweren (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1978 - 6 C 77/78 -,
BVerwGE 57, 188; Beschluss vom 25.04.2000 - 7 B 198/99 -, juris). Es braucht nicht nachgewiesen zu
werden, dass die unrichtige Rechtsbehelfsbelehrung die Nichteinlegung des Rechtsbehelfs tatsächlich
verursacht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.01.1971 - V C 53.70 -, BVerwGE 37, 85; Urteil vom 13.12.1978
- 6 C 77/78 -, BVerwGE 57, 188).
31 Aufgrund der demnach unrichtigen Erteilung der Rechtsbehelfsbelehrung lief die Jahresfrist nach §§ 70 Abs.
2, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die gemäß §§ 57 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1
BGB nach Zustellung der Grundverfügung am 04.04.2015 am 05.04.2015 zu laufen begann und gemäß §§
57 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB am 04.04.2016 ablief. Der am
15.01.2016 eingelegte Widerspruch erfolgte somit rechtzeitig. Die zu vollstreckende Grundverfügung vom
02.04.2015 wurde somit nicht unanfechtbar im Sinne des § 2 Nr. 1 LVwVG.
32 2. Bezüglich der zu vollstreckenden Grundverfügung vom 02.04.2015 ist auch nicht die aufschiebende
Wirkung eines Rechtsbehelfs entfallen. Hinsichtlich der in dem Bescheid in Anspruch genommenen
Ermächtigungsgrundlage für den Rückbau, nämlich § 65 LBO, ist anders als etwa bezüglich der
Baueinstellung (dort § 64 Abs. 1 Satz 3 LBO) nicht im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO gesetzlich
vorgesehen, dass Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung haben. Die somit
erforderliche Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in der Grundverfügung
vom 02.04.2015 nicht erfolgt.
33 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht sieht keine Veranlassung, das Urteil
wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO). Die Voraussetzungen für
eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§§ 124, 124a VwGO).