Urteil des VG Schleswig-Holstein vom 15.03.2017
VG Schleswig-Holstein: gemeinde, abrechnung, aufschiebende wirkung, beitragspflicht, umbau, ausschuss, kenntnisnahme, bauarbeiten, satzung, kostenvergleich
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Gericht:
Schleswig-
Holsteinisches
Verwaltungsgericht
9. Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
9 A 213/08
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 8 Abs 1 KAG SH, § 8 Abs 4
KAG SH
Erhebung von Ausbaubeiträgen bei nachträglicher
Abschnittsbildung
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 28.09.2007 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 28.11.2008 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung eines Ausbaubeitrages. Er ist
Miteigentümer des Grundstücks Ringstraße …, das an der Ecke Ringstraße /
Königsweg im Stadtgebiet der Beklagten liegt.
Innerhalb des Straßenzuges Schülperbaum / Königsweg baute die Beklagte in der
Zeit von Oktober 2002 bis März 2004 den Abschnitt (die Teilstrecke) vom
Ziegelteich (Exerzierplatz)/ bis zur Kirchhofallee aus bzw. um. Die Fahrbahn erhielt
eine Schwarzdecke, Gehwege wurden mit einem frostsicheren Unterbau versehen
und Parkflächen erstmalig hergestellt. Zwischen der Herzog-Friedrich-Straße und
der Kirchhofallee wurde auf der westlichen Seite ein Radweg geschaffen. Die
Beleuchtungsanlage wurde erneuert und umgesetzt.
Dieser Baumaßnahme war folgendes Verfahren vorausgegangen:
Nach den Anfang 2002 schriftlich niedergelegten Plänen des Tiefbauamtes sollte
der gesamte Straßenzug Schülperbaum / Königsweg (Länge insgesamt 1270 m)
abschnittweise umgebaut werden, um öffentliche Parkstände zu schaffen, den
Verkehrslärm zu reduzieren, die Schulwegsicherheit zu verbessern und eine
attraktive Radverkehrsverbindung zu schaffen. Dies sollte in fünf Bauabschnitten
geschehen, wobei für den hier interessierenden Straßenzug zwischen Ziegelteich
bis zur Ringstraße zwei Bauabschnitte vorgesehen waren: Der Abschnitt
Kirchhofallee – Ziegelteich (= Schülperbaum, 312 m) sollte einen neuen
Fahrbahndeckenaufbau erhalten sowie Parkstreifen; der Abschnitt Ringstraße –
Kirchhofallee (213 m) eine neue Querschnittsaufteilung mit Haltestreifen. Dieser
Ausbau habe dem Straßenbauamt im Rahmen der Förderung kommunaler
Straßenbauvorhaben vorgelegen und sei am 10.1.2002 vom Ministerium
genehmigt worden.
Ein im Vorgang befindlicher Bauentwurf für den „Umbau des Straßenzuges
Königsweg - Schülperbaum“ von 10. Januar 2002 bezieht sich auf den Abschnitt
zwischen Kirchhofallee und Ziegelteich und bezeichnet diesen als „1.
Teilabschnitt“. Entsprechend wird im Erläuterungsbericht vom 16. Januar 2002
dargelegt, dass der „Straßenzug Königsweg – Schülperbaum (zwischen Ringstraße
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dargelegt, dass der „Straßenzug Königsweg – Schülperbaum (zwischen Ringstraße
und Ziegelteich)“ zu den verkehrswichtigen Erschließungsstraßen in A-Stadt zähle.
Der Straßenzug sei 525 m lang und in zwei Abschnitte unterteilt:
1. Teilabschnitt: Kirchhofallee – Ziegelteich (= Schülperbaum), ca. 312 m
Länge
2. Teilabschnitt: Ringstraße – Kirchhofallee (= Königsweg), 213 m Länge
Mit dem vorliegenden Bauentwurf werde die planerische Grundlage für den 1.
Teilabschnitt geschaffen.
Am 15. August 2002 stimmte der Bauausschuss der Beklagten dem „Ausbau des
Schülperbaumes zwischen Kirchhofallee und Prüner Gang entsprechend
vorgelegtem Bauentwurf“ zu. Dabei lag dem Ausschuss ein Entwurf vom 2. Juli
2002 vor, wiederum bezeichnet als „Umbau des Straßenzuges Königsweg -
Schülperbaum 1. Teilabschnitt zwischen Kirchhofallee und Ziegelteich“ (am 23. Juni
2006 wurde auf diesem Beschluss handschriftlich vermerkt: „Leider bezieht sich
der Beschluß nur auf den ausgebauten Teilbereich. Da auch das seiner Zeit
aufgestellte Bauprogramm nicht im BA beschlossen wurde, muß die Veranlagung
bis zur Ringstraße erfolgen.“).
Nach Baubeginn im Oktober beschloss der Bauausschuss am 5. Dezember 2002
gemäß Vorlage: „Der Königsweg / Schülperbaum wird vom Ziegelteich /
Exerzierplatz bis zur Kirchhofallee mit den von ihm erschlossenen Grundstücken
als Abrechnungsabschnitt für die Erhebung von Ausbaubeiträgen … festgelegt.“
Zur Begründung heißt es, dass laut Bauprogramm des Tiefbauamtes vorgesehen
sei, den Königsweg / Schülperbaum in seiner gesamten Länge auszubauen. Der
Ausbau solle abschnittsweise erfolgen. Für die vorzeitige Abrechnung des Bereichs
zwischen Ziegelteich und Kirchhofallee sei es erforderlich, vor Fertigstellung der
Baumaßnahme einen Abschnittsbildungsbeschluss zu fassen. Nähere Angaben
zur Betragshöhe seien aufgrund der noch laufenden Baumaßnahmen nicht
möglich.
Nach Abschluss der Arbeiten im November 2003 erfolgte am 3. Dezember 2003
die Abnahme: „Umbau des Straßenzuges Schülperbaum – Königsweg, 1. BA“
durch das Tiefbauamt (am 9. März 2007 wurde auf dem Abnahmeprotokoll
handschriftlich vermerkt: „Der 2. BA [wäre] der Bereich Kirchhofallee – Ringstraße
gewesen. Der Ausbau ist aber z.Zt. nicht mehr vorgesehen.“).
Am 3. Mai 2007 beschloss der Bauausschuss die Erhebung von Ausbaubeiträgen
im Schülperbaum / Königsweg; dabei seien alle zwischen Exerzierplatz und
Ringstraße erschlossenen Grundstücke zu berücksichtigen. Die Ausbaustraße sei
als Innerortsstraße eingestuft.
Am 25. Juli 2007 vermerkte das Stadtplanungsamt, dass ursprünglich aufgrund
des vom Tiefbauamt vorgelegten Bauprogramms vorgesehen gewesen sei,
aufgrund eines im Bauausschuss gefassten Abschnittsbildungsbeschlusses nur die
Grundstücke im ausgebauten Teilbereich heranzuziehen. Da das Bauprogramm
vom Ausschuss aber weder beschlossen noch gebilligt worden sei – und es auch
keinen „allgemeinen“ Maßnahmenbeschluss gegeben habe -, sei der gefasste
Abschnittsbildungsbeschluss (Anm.: wohl der vom 5. Dezember 2002) unwirksam
und es seien sämtliche von der Anlage erschlossenen Grundstücke
heranzuziehen, d.h. vom Exerzierplatz bis zur Ringstraße.
Mit Bescheid vom 28. September 2007 setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger
einen Beitrag in Höhe von 4.244,43 € fest und zog ihn zu einer entsprechenden
Zahlung heran. Dagegen legte der Kläger am 29. Oktober 2007 Widerspruch ein.
Auf Antrag des Klägers bewilligte die Kammer ihm mit Beschluss vom 15. Februar
2008 Prozesskostenhilfe für ein angekündigtes Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO
(9 B 85/07) mit der Überlegung, dass das erwähnte Bauprogramm vom
Bauausschuss zwar nie ausdrücklich beschlossen worden sein möge, es am 5.
Dezember 2002 aber als Grundlage dafür gedient habe, die Strecke Ziegelteich
bis Kirchhofallee - noch vor Abschluss der hier getätigten Bauarbeiten - als ersten
Abrechnungsabschnitt zu beschließen. Dies reiche aus, um von einem
maßgeblichen Bauprogramm auszugehen, weil dieser
Abschnittsbildungsbeschluss ohne Billigung bzw. zustimmende Kenntnisnahme
des Bauprogramms nicht zu erklären wäre. Es sei auch nichts dafür ersichtlich,
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des Bauprogramms nicht zu erklären wäre. Es sei auch nichts dafür ersichtlich,
dass das Bauprogramm in der Folgezeit verworfen bzw. endgültig auf eine
Teilstrecke Ziegelteich bis Kirchhofallee habe reduziert werden sollen.
Daraufhin hob der Bauausschuss der Beklagten in seiner Sitzung vom 10. April
2008 seinen Beschluss vom 5. Dezember 2002 „aus Gründen der
Rechtssicherheit“ wieder auf – davon ausgehend, dass er nach dem bisherigen
Stand der Rechtsprechung am 5. Dezember 2002 einen unwirksamen
Abschnittsbildungsbeschluss gefasst habe, sich diese Sichtweise jedoch ändern
könne.
Auf neuerlichen Antrag des Klägers ordnete die Kammer die aufschiebende
Wirkung des seines Widerspruchs gegen den Beitragsbescheid durch Beschluss
vom 7. Juli 2008 (- 9 B 37/08 -) an; auf die Beschwerde der Beklagten änderte das
OVG Schleswig diese Entscheidung und lehnte den Antrag durch Beschluss vom 6.
Oktober 2008 ab (- 2 MB 17/08 - ). Es schloss sich der Auffassung der Beklagten
an, wonach ein Abschnittsbildungsbeschluss mangels gebotenen Kostenvergleichs
nicht wirksam habe gefasst werden können.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. November 2008, zugestellt am 1. Dezember
2008, wies die Beklagte den Widerspruch im Wesentlichen unter Bezugnahme auf
den Beschluss des OVG als unbegründet zurück; auf den Inhalt im Einzelnen wird
Bezug genommen.
Dagegen hat der Kläger am 29. Dezember 2008 Klage erhoben.
Er nimmt Bezug auf sein Vorbringen im Rahmen des Widerspruchs- und
einstweiligen Rechtsschutzverfahrens und macht nochmals geltend, dass der
Bescheid mangels Anhörung schon formell rechtswidrig sei. Materiell sei er
rechtswidrig, weil nur ein Teil des Königswegs ausgebaut worden sei und das
klägerische Grundstück nicht an diesem ausgebauten Abschnitt liege. Das
schließlich gebildete Abrechnungsgebiet gehe fälschlicherweise über den
ausgebauten Abschnitt hinaus. Bei der Beklagten habe ursprünglich ein
Bauprogramm bestanden, das einen abschnittsweisen Ausbau vorsehe.
Entsprechend habe der Bauausschuss am 5. Dezember 2002 beschlossen,
Beiträge nur für den ausgebauten Abschnitt vom Ziegelteich bis zur Kirchhofallee
zu erheben. Dessen Aufhebung am 18. März 2008 wäre nicht erforderlich
gewesen, wenn die Abschnittsbildung zuvor unwirksam gewesen wäre. Die
Beitragspflichten seien jedoch schon mit der Abschnittsbildung und dem Abschluss
der Arbeiten im ersten Abschnitt entstanden. Die Entstehung willkürlicher Kosten
habe sich zu diesem Zeitpunkt nicht abgezeichnet. Ferner sei für das klägerische
Grundstück kein Vorteil entstanden und es hätte eine
Eckgrundstücksvergünstigung gewährt werden müssen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 28.09.2007 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 28.11.2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf den Inhalt der ergangenen Bescheide und meint u.a., dass die
Bildung des Abrechnungsgebietes letztlich nicht zu beanstanden sei. Dies ergebe
sich aus dem Beschluss des OVG vom 6. Oktober 2008. Zu einer wirksamen
Abschnittsbildung sei es nicht gekommen. Dem Bauausschuss habe am 5.
Dezember 2002 kein entsprechendes Bauprogramm vorgelegen, insbesondere
nicht das im Vorgang befindliche, undatierte „Bauprogramm“ des Tiefbauamtes.
Von daher könne es auch nicht Grundlage einer Abschnittsbildung gewesen sein.
Zudem habe es sich bei diesem Dokument ohnehin nur um ein internes
Diskussionspapier gehandelt, es sei der Beklagten auch nicht zurechenbar, weil es
noch nicht einmal datiert und unterschrieben sei. Ferner erfülle es nicht die an ein
Bauprogramm zu stellenden Mindestanforderungen und weise auch nicht den für
eine bei der Abschnittsbildung erforderliche Kostenberechnung erforderlichen
Detaillierungsgrad auf. Hinsichtlich des 2. Teilabschnitts beschränke es sich auf
den Hinweis, dass eine neue Querschnittsaufteilung mit Anlage eines
Haltestreifens vorgesehen sei. Hier hätte wenigstens eine grobe Benennung von
einzelnen geplanten Maßnahmen erfolgen müssen. Angesichts seines Tenors und
der fehlenden Bezugnahme könne der Beschluss vom 5. Dezember 2002 auch
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der fehlenden Bezugnahme könne der Beschluss vom 5. Dezember 2002 auch
nicht als Beschluss oder billigende Kenntnisnahme eines solchen Bauprogramms
für den Straßenzug Schülperbaum / Königsweg vom Ziegelteich bis zur Ringstraße
ausgelegt werden. Der Beschluss beruhe auf der irrtümlichen Annahme, dass sich
bei einem Teilstreckenausbau mittels Abschnittsbildung eine ausschließliche
Beitragspflicht derjenigen anliegenden Grundstücke begründen lasse, die im
Bereich der ausgebauten Teilstrecke liegen. Als tatsächlich wirksames
Bauprogramm könne lediglich der am 15. August 2002 beschlossene Entwurf
nebst Erläuterung zum „Ausbau des Schülperbaumes zwischen Kirchhofallee und
Prüner Gang“ gewertet werden. An dieser Beschlusslage habe der Beschluss vom
5. Dezember 2002 nichts geändert. Hierfür hätte es eines erneuten
ausdrücklichen Beschlusses bedurft.
Der Abschnittsbildungsbeschluss sei auch deshalb unbeachtlich, weil die zur
Vermeidung einer willkürlichen Festlegung bzw. Veränderung des
Abrechnungsgebiets erforderliche Ermittlung der Kosten je Quadratmeter für den
gesamten Ausbau nebst Abschätzung, ob die Kosten in den einzelnen Abschnitten
in etwa gleich hoch ausfallen werden oder erheblich voneinander abweichen, zuvor
nicht erfolgt sei. Da es sich insoweit um eine Ermessensentscheidung handele,
liege schon dann ein unwirksamer Beschluss vor, wenn im Zeitpunkt seiner
Fassung auf den gebotenen Kostenvergleich verzichtet werde. Denn das Ermessen
könne nur dann sachgerecht betätigt werden, wenn ein belastbarer
Kostenvergleich tatsächlich vorliege. Zumindest sei eine Kostenschätzung zu
fordern. Der Verzicht führe zwangsläufig zu einer Willkürentscheidung und zu
einem Ermessensfehlgebrauch und komme allenfalls dann in Frage, wenn eine
Verschiebung der Beitragslasten offensichtlich nicht in Betracht komme. Davon
habe man vorliegend nicht ausgehen dürfen, weil die erstmaligen Anlage von
Parkflächen im hier streitgegenständlichen Abschnitt und die neue
Querschnittsaufteilung mit Anlage eines Haltestreifens im anderen Abschnitt zum
Zeitpunkt der Abschnittsbildung durchaus geeignet gewesen sein dürften,
erheblich unterschiedliche Beitragslasten auszulösen. Dessen ungeachtet hätten
für den Abschnitt Kirchhofallee bis Ringstraße weder konkrete Ausbaupläne noch
Kostenschätzungen vorgelegen, so dass schon im Dezember 2002 mangels
entsprechender Anhaltspunkte nicht mehr zu erwarten gewesen sei, dass die
Einrichtung über den ersten Abschnitt hinaus in gleicher Weise ausgebaut werde.
Hiervon ausgehend gehörten auch nach einem Teilstreckenausbau sämtliche von
der Einrichtung erschlossenen Grundstücke (vom Ziegelteich bis zur Ringstraße)
zum Abrechnungsgebiet, solange sie (auch) von der Ausbaustraße erschlossen
würden. Die Vorteilswirkung sei nicht auf den eigentlichen technischen
Bauabschnitt beschränkt. Eine Eckgrundstücksvergünstigung sehe die Satzung der
Beklagten nicht vor und sei auch nicht erforderlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich
der Gerichtsakten der Eilverfahren 9 B 85/07 und 9 B 37/08 mit 2 MB 17/08 nebst
den dort beigezogenen Verwaltungsvorgängen verwiesen. Diese haben bei der
mündlichen Verhandlung vorgelegen und waren Gegenstand der Urteilsfindung.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 28. September 2007 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 28. November 2008 ist rechtswidrig und verletzt den
Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die Beklagte erhebt gemäß § 8 Abs. 1 KAG in der hier anzuwendenden Fassung
der Bekanntmachung vom 22. Juli 1996 - GVOBl. Schl.-H., S. 564 - zuletzt
geändert durch Gesetz vom 30. November 2003 (GVOBl. Schl.-H., S. 614) - iVm §
1 Satz 1 der Satzung der Landeshauptstadt Kiel über die Erhebung von Beiträgen
für die Herstellung und den Aus- und Umbau öffentlicher Straßen (Straßen, Wege
und Plätze) - Ausbaubeitragssatzung vom 18. Juli 2002 (ABS) - zur teilweisen
Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, den Ausbau und den Umbau
öffentlicher zum Anbau bestimmter Straßen, Wege und Plätze sowie nicht zum
Anbau bestimmter Wirtschaftswege Beiträge nach Maßgabe ihrer Satzung. Die
Satzung trat gem. ihrem § 17 am Tage nach ihrer Bekanntmachung (am 27. Juli
2002) in Kraft und erfasst damit Baumaßnahmen, die nach ihrem Inkrafttreten
abgeschlossen worden sind, mithin auch die hier streitige. Dies gilt ungeachtet der
Frage, ob die Beklagte zum Zeitpunkt des Abschlusses der Bauarbeiten im ersten
Abschnitt zwischen Ziegelteich und Kirchhofallee plante, weitere Abschnitte des
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Abschnitt zwischen Ziegelteich und Kirchhofallee plante, weitere Abschnitte des
Straßenzuges Schülperbaum / Königsweg auszubauen. Auf jeden Fall wurden
selbst die Arbeiten in diesem ersten Abschnitt erst Ende 2003 fertig gestellt und
abgenommen.
Nach den danach anzuwendenden Rechtsgrundlagen erhebt die Beklagte Beiträge
zur teilweisen Deckung des Aufwandes für die Herstellung, den Ausbau und den
Umbau öffentlicher zum Anbau bestimmter Straßen, Wege und Plätze als
öffentliche Einrichtungen iSd § 8 Abs. 1 KAG (§ 1 ABS). Das Abrechnungsgebiet
wird grundsätzlich von den von der Ausbaumaßnahme bevorteilten Grundstücken
gebildet, es sei denn, es wird ausnahmsweise nur ein Abschnitt abgerechnet. In
diesem Fall bilden nur die von dem Abschnitt erschlossenen Grundstücke das
Abrechnungsgebiet (§ 4 ABS). Beitragspflichtig ist, wer im Zeitpunkt der
Bekanntgabe des Beitragsbescheides Eigentümer eines solchen Grundstücks ist (§
11 Abs. 1 ABS).
Danach liegen die Voraussetzungen des § 8 KAG iVm mit der Abgabensatzung zur
Festsetzung eines Beitrages gegenüber dem Kläger nicht vor. Der Kläger hat
aufgrund der Lage seines Grundstücks an der ausgebauten Straße zwar einen
beitragspflichtigen Vorteil erlangt, kann aber an der Finanzierung der bislang
durchgeführten Ausbaumaßnahme auf der Teilstrecke Ziegelteich bis Kirchhofallee
nicht beteiligt werden, weil das Grundstück außerhalb des maßgeblichen
Abrechnungsgebiets liegt und eine sachliche Beitragspflicht ihm gegenüber nicht
entstanden ist.
Maßgebliche Einrichtung iSd § 8 Abs. 1 S. 1 KAG, für deren Herstellung, Aus- oder
Umbau Beiträge zu erheben sind von den Vorteil habenden
Grundstückseigentümern, ist vorliegend der Schülperbaum / Königsweg vom
Ziegelteich bis zur Ringstraße. Einrichtung in diesem Sinne ist dabei grundsätzlich
die Straße in ihrer gesamten Ausdehnung (Habermann in: Dewenter/ Habermann/
Riehl/ Steenbock/ Wilke, KAG, Stand März 2009, § 8 Rd. 131, 282). Für die
Feststellung der räumlichen Ausdehnung der Einrichtung ist - ebenso wie im
Erschließungsbeitragsrecht - von einer natürlichen Betrachtungsweise auszugehen
(OVG Schleswig, Urt. v. 30.4.2003 - 2 LB 105/02 - NordÖR 2003, 422, 424; v.
25.6.2003 - 2 LB 55/02 -; v. 26.9.2007 - 2 LB 20/07 - Die Gemeinde 2008, 47 ff.).
Als Abgrenzungen, die geeignet sind, einen Straßenzug in zwei Einrichtungen zu
teilen, kommen Kreuzungen, Einmündungen oder auch platzartige Erweiterungen
in Frage (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 30.11.2005 - 2 LB 81/04 -). Maßgeblich für die
Beurteilung sind allein die tatsächlichen Gegebenheiten, wie sie im Zeitpunkt des
Entstehens der sachlichen Beitragspflicht vorliegen (OVG Schleswig, Urt. v.
30.4.2003 - 2 LB 105/02 - NordÖR 2003, 422, 424; v. 25.6.2003 - 2 LB 55/02 -; v.
26.9.2007 - 2 LB 20/07 - Die Gemeinde 2008, 47 ff.).
Hiervon ausgehend definiert die Beklagte den Straßenzug vom Ziegelteich bis zur
Ringstraße zutreffend als öffentliche Einrichtung, nachdem der südlich
anschließende Straßenzug zwischen Ringstraße und Hopfenstraße bereits vom
OVG Schleswig in seinem Urteil vom 25.6.2003 (Az. 2 LB 55/02, Die Gemeinde
2003, 268) als eigenständige Einrichtung bestimmt worden war und hieran
anknüpfend auch der Straßenzug zwischen Ziegelteich bis zur Ringstraße als
eigenständige Einrichtung zu betrachten ist. So wurde es von der Kammer und
dem OVG Schleswig bereits im Beschlussverfahren 9 B 37/08 (2 MB 17/08)
bestätigt. Hieran hält die Kammer fest.
Stellt sich dieser Teil des Straßenzuges Schülperbaum / Königsweg als
abzurechnende Einrichtung i.S.d. § 8 Abs. 1 KAG und damit als Abrechnungsgebiet
iSd § 4 Abs. 1 S. 1 ABS dar, sind vom Grundsatz her sämtliche an die Einrichtung
anliegenden und dadurch bevorteilten Grundstücke - und damit auch das
Grundstück des Klägers - an den Kosten zu beteiligen, sobald die sachliche
Beitragspflicht entstanden ist. Die sachliche Beitragspflicht entsteht gem. § 8 Abs.
4 S. 2 (später S. 3) KAG mit „Abschluss der Maßnahme“. Dieser Abschluss ist
nach der hiesigen Rechtsprechung mit der Verwirklichung des Bauprogramms mit
anschließender technischer Abnahme gegeben (OVG Schleswig, Urt. v. 13.2.2008 -
2 LB 42/07 -, dem folgt die Kammer seit ihrem Beschl. v. 18.3.2008 - 9 B 83/07 -).
Entsprechend wurde bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ausgeführt,
dass die Beklagte jedenfalls zur Zeit der hier maßgeblichen Bauarbeiten ein
Bauprogramm vorgesehen hatte, welches über die ausgebaute Teilstrecke
hinausging (letztlich aber nicht umgesetzt wurde). Dieses Bauprogramm
veranlasste sie, zum Zwecke der vorzeitigen Abrechnung von der in § 4 Abs. 2
ABS und in dem heutigen § 8 Abs. 4 S. 1 KAG ausdrücklich vorgesehenen
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ABS und in dem heutigen § 8 Abs. 4 S. 1 KAG ausdrücklich vorgesehenen
Möglichkeit einer Abschnittsbildung Gebrauch zu machen und die Einrichtung in
zwei Abschnitte zu unterteilen. Dies wiederum hat in Abweichung von dem
genannten Grundsatz zur Folge, dass sich die Abrechnung des Ausbaus der hier in
Rede stehenden Teilstrecke auf die Grundstücke innerhalb des entsprechend
bezeichneten Abschnitts vom Ziegelteich bis zur Kirchhofallee zu beschränken hat
(vgl. Beschl. v. 7.7.2008 - 9 B 37/08 - Umdr. S. 3 ff). Hieran hält die Kammer auch
in Kenntnis der im Ergebnis anderslautenden Beschwerdeentscheidung des OVG
Schleswig (Beschl. v. 6.10.2008 - 2 MB 17/08 -) fest.
Die Abschnittsbildung ist ein Instrument, mit dem die Entstehung endgültiger
Beitragspflichten vorgezogen werden kann. Sie versetzt die Gemeinde in die Lage,
bei Maßnahmen, die sich über mehrere Straßenabschnitte erstrecken und
insbesondere einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen, Ausbauabschnitte
gesondert endgültig abrechnen zu können. Im Falle einer wirksamen
Abschnittsbildung entstehen sachliche Beitragspflichten für die an diesem
Abschnitt gelegenen Grundstücke mit der Verwirklichung des Bauprogramms in
diesem Abschnitt vor Abschluss der Gesamtmaßnahme. Eine wirksame
Abschnittsbildung setzt daher als erstes voraus, dass sich ein Bauprogramm
feststellen lässt, das über den fraglichen Abschnitt hinausgeht (OVG Schleswig,
Urt. v. 17.8.2005 - 2 LB 38/04 - NordÖR 2006, 84 = Die Gemeinde 2007, 237;
Beschl. v. 29.6.2006 - 2 MB 4/06 - Umdr. S. 7 f. mwN). Das Vorliegen eines solchen
Bauprogramms hatte die Kammer im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit
folgenden Erwägungen angenommen:
„Bei Beginn der hier maßgeblichen Bauarbeiten im Jahre 2002 bestand ein
solches Bauprogramm. Nach den schriftlich niedergelegten Plänen des
Tiefbauamtes sollte der gesamte Straßenzug Königsweg / Schülperbaum (Länge
insgesamt 1270 m) … ausgebaut werden, um …. Dies sollte in fünf
Bauabschnitten geschehen, wobei für die hier interessierende Einrichtung zwischen
Ziegelteich / Exerzierplatz bis zur Ringstraße zwei Bauabschnitte vorgesehen
waren: Der Abschnitt Kirchhofallee – Ziegelteich (312 m) sollte einen neuen
Fahrbahndeckenaufbau erhalten sowie Parkstreifen; der Abschnitt Ringstraße –
Kirchhofallee (213 m) eine neue Querschnittsaufteilung mit Haltestreifen.
Ergänzend bestätigt auch der im Vorgang befindliche Bauentwurf von Januar /
Februar 2002 die geschilderten Pläne, indem er den Abschnitt Kirchhofallee –
Ziegelteich als „1. Teilabschnitt“ bezeichnet.
Dass das schriftlich fixierte Programm undatiert geblieben ist und nicht
unterschrieben wurde, macht es nicht unbeachtlich. Nach der der Antragsgegnerin
bekannten Rechtsprechung des OVG Schleswig bedarf es keiner schriftlichen
Festlegung des Bauprogramms (Urt. vom 28.10.1997 - 2 L 281/95 – Die Gemeinde
1998, 98, 102 und v. 18.01.1995 - 2 L 113/94 - Die Gemeinde 1995, 84 f.) und erst
recht keiner förmlichen Festlegung durch Satzung oder Beschluss, solange sich
jedenfalls die Grundsatzentscheidung für den Ausbau einer Straße auf ganzer
Länge nebst räumlicher Ausdehnung bzw. Umfang der geplanten Maßnahme
zweifelsfrei feststellen lässt. Dabei kann sich der Umfang der geplanten
Maßnahme ebenso gut aus Vergabebeschlüssen oder auf der Grundlage von
Ausbauplänen ergeben (Urt. v. 17.08.2005 a.a.O.; vgl. auch Urt. des VG Schleswig
v. 8.5.2007 - 9 A 569/04 - Umdr. S. 8 ff). Auch andere Obergerichte gehen davon
aus, dass es ausreicht, wenn das jeweilige Bauprogramm (bzw. dessen Umfang)
konkludent durch den Abschluss von Verträgen oder auch formlos durch die
Verwaltung festgelegt ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 29.08.2003 - 9 ME 421/02
- NVwZ-RR 2005, 133; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl. 2007,
§ 33 Rd. 5 m.w.N.). Hiervon ausgehend erfüllt das Bauprogramm auch die von der
Antragsgegnerin formulierten „Mindestanforderungen“. Es skizziert nicht nur einen
Handlungsbedarf, sondern definiert bereits eindeutig die Zielsetzung und die
räumliche Ausdehnung der geplanten Maßnahme. Es geht über eine
Bestandsaufnahme hinaus, indem es bereits den Umfang der in den einzelnen
Abschnitten vorzunehmenden Baumaßnahmen in einem für dieses Stadium
hinreichend detaillierten Maß bestimmt. Schließlich enthält es – jedenfalls
hinsichtlich der hier in Rede stehenden Einrichtung zwischen Ziegelteich /
Exerzierplatz bis zur Ringstraße - nicht nur Absichtserklärungen, sondern auch
konkrete Zeitpläne, nachdem der Ausbau dieses (Gesamt-) Abschnitts dem
Straßenbauamt im Rahmen der Förderung kommunaler Straßenbauvorhaben
vorgelegen hatte und vom zuständigen Ministerium auch schon genehmigt worden
war.
Dieses Bauprogramm wurde vom Bauausschuss auch getragen. Nach der
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Dieses Bauprogramm wurde vom Bauausschuss auch getragen. Nach der
bereits zitierten Entscheidung des OVG Schleswig vom 17.08.2005 (a.a.O.) kommt
es für die Maßgeblichkeit der Ausbauplanung auf die Willensbildung in dem dazu
berufenen Gremium – hier dem Bauausschuss - an, allerdings bedarf es insoweit
keines expliziten Beschlusses, sondern es reicht auch eine Billigung, d.h. eine
zustimmende Kenntnisnahme des von der Verwaltung erstellten Programms.
Unabhängig von der Frage, ob eine solche Billigung durch das zuständige
Selbstverwaltungsgremium in jedem Einzelfall zu fordern ist, liegt sie nach
Auffassung der Kammer hier jedenfalls vor, weil der Bauausschuss gerade unter
Verweis auf das Bauprogramm des Tiefbauamtes und auf den geplanten
abschnittsweisen Ausbau des Königswegs / Schülperbaum auf gesamter Länge am
5. Dezember 2002 den ersten Bauabschnitt Ziegelteich / Exerzierplatz bis
Kirchhofallee als „Abrechnungsabschnitt“ festgelegt und damit eine
Abschnittsbildung beschlossen hat, um insoweit eine vorzeitige Abrechnung zu
ermöglichen. Auf das Bauprogramm wurde folglich nicht nur hingewiesen, sondern
es war Grundlage und Motiv für diesen Beschluss.“
Dem ist das OVG in seiner zitierten Beschwerdeentscheidung 2 MB 17/08 gefolgt.
Das „Bauprogramm“ des Tiefbauamtes und der Bauentwurf vom 10. Januar 2002
seien zwar für sich genommen keine ausreichende Grundlage für eine
Abschnittsbildung, diese Planung sei aber infolge der Billigung durch den dafür
zuständigen Bauausschuss am 5. Dezember 2002 zu einem rechtserheblichen
Bauprogramm geworden, weil dieser gerade unter Verweis auf das Bauprogramm
und den geplanten abschnittsweisen Ausbau auf gesamter Länge den ersten
Bauabschnitt Ziegelteich bis Kirchhofallee als „Abrechnungsgebiet“ festgelegt hat
und damit eine Abschnittsbildung beschließen wollte, um eine vorzeitige
Abrechnung zu ermöglichen.
Soweit die Beklagte anführt, dass dieses als „Bauprogramm“ bezeichnete Papier
des Tiefbauamtes dem Ausschuss weder zum Beschluss noch zur Kenntnisnahme
vorgelegen habe, ist dies irrelevant. Der Vorlage eines Bauprogramms bedarf es
zur billigenden Kenntnisnahme nicht. Dies würde implizieren, dass ein
Bauprogramm schriftlich niederzulegen wäre. Dies wiederum wird den Gemeinden
zwar empfohlen (vgl. Habermann aaO, Rd. 292), soll nach den zitierten Vorgaben
aber gerade nicht zwingend sein, um die Gemeinden in ihren
Handlungsmöglichkeiten nicht zu stark einzuschränken. Ebenso wenig muss der
Tenor eines Beschlusses, der die vorzeitige Abrechnung eines Bauabschnitts
ermöglichen soll, die darin zugleich liegende billigende Zur-Kenntnisnahme
ausdrücklich erwähnen. Insoweit reicht die Feststellung anhand der Auslegung des
Beschlusses. Diese ergibt zweifelsfrei, dass das undatierte Bauprogramm
Gegenstand des Beschlusses sein sollte und auch tatsächlich war.
Die Kammer bleibt dabei, dass diese Planung des Tiefbauamtes auch die an ein
maßgebliches Bauprogramm zu stellenden Mindestanforderungen erfüllt. Das
Papier legt unter 2.6 für den (Gesamt-) Abschnitt Ringstraße – Ziegelteich
zunächst den Stand der Förderung (Vorlage und Genehmigung) und der
Zeitplanung dar. Dass hier entgegen dem eindeutigen Bezug auf die gesamte
Einrichtung tatsächlich nur der 1. Teilabschnitt gemeint gewesen sein sollte, wird
von der Beklagten zwar behauptet, aber nicht belegt. Den entsprechenden
Förderantrag hat sie auch in der mündlichen Verhandlung nicht vorgelegt. Sodann
beschreibt das Papier den jeweils bestehenden Zustand der beiden (Teil-)
Abschnitte, für den (Teil-) Abschnitt Ringstraße – Kichhofallee: Fahrbahn mit
bituminösem Aufbau, mit Klinkern befestigte Gehwege, weder Radwege noch
Parkstreifen. Von diesem Bestand ausgehend kann der Angabe, eine neue
Querschnittsaufteilung mit Anlage eines Haltestreifens vorzusehen, ein zwar
knappes, aber für dieses Stadium hinreichend detailliertes Maß entnommen
werden. Die Kammer stellt sich damit auch nicht in Widerspruch zur
erstinstanzlichen Entscheidung in Sachen Holtenauer Straße (rechtskr. Urteil der
Einzelrichterin v. 24.10.2008 - 9 A 45/07-). Vorliegend wurde am 5. Dezember
2002 nicht nur die Grundsatzentscheidung für den Ausbau einer Straße auf ganzer
Länge getroffen, sondern auch schon die Zielsetzung definiert und die räumliche
Ausdehnung der geplanten Gesamtmaßnahme einschließlich der Bestimmung der
einzelnen Abschnitte festgelegt. Demgegenüber hatte die Verwaltung der
Beklagten bei Beschlussfassung über den nördlichen Bauabschnitt der Holtenauer
Straße im Jahre 1991 noch keine weiteren Pläne darüber vorliegen, ob bzw. welche
weiteren Abschnitte in der südlichen Holtenauer Straße noch gebildet werden
sollten. Etwaige Lösungsansätze sollten erst noch entwickelt und entsprechende
Planungsaufträge erst noch vergeben werden.
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Im Anschluss an die zitierte Beschwerdeentscheidung des OVG Schleswig geht
auch die Kammer nicht davon aus, dass alleinige Motivation des Bauausschusses
für seinen Beschluss vom 5. Dezember 2002 gewesen sei, ein Abrechnungsgebiet
festzulegen. Gegen diese Behauptung spricht eindeutig bereits der Wortlaut des
Beschlusses in Tenor und Begründung. Zudem ist zu unterstellen, dass dem
Ausschuss die seit 1997 geltende Rechtsprechung bekannt war, wonach sich das
Abrechnungsgebiet allein aus dem Gesetz ergibt, nicht aber von der Gemeinde im
Ermessenswege festgelegt werden kann. Dass diese Kenntnis tatsächlich
vorhanden war, räumt die Beklagte letztlich auch ein indem sie erklärt, der
Bauausschuss habe angenommen, dass der Kreis der Beitragspflichtigen nach
einem Teilstreckenausbau (wenn schon nicht durch Festlegung des
Abrechnungsgebiets, so doch) durch eine Abschnittsbildung auf die Anlieger des
ausgebauten Abschnitts beschränkt werden könne. Von der Existenz einer
weitergehenden Planung ausgehend war diese Annahme im Übrigen auch
zutreffend. Dass der Bauausschuss die Existenz dieser schriftlich niederlegten und
als Bauprogramm bezeichneten Planung nur irrtümlich angenommen habe, ist für
die Kammer allerdings nicht nachzuvollziehen. Immerhin geht es um ein im
einschlägigen Verwaltungsvorgang der Beklagten vorhandenes Papier des
Tiefbauamtes, auf das sich nicht nur der Bauausschuss stützt, sondern das auch
in späteren Vermerken der Verwaltung noch mehrfach erwähnt wird (wenn auch
mit der zu kurz greifenden Feststellung, dass es als Bauprogramm nicht
beschlossen worden sei).
Auch der von der Beklagten angeführte frühere Beschluss des Bauausschusses
vom 15. August 2002 steht der getroffenen Annahme nicht entgegen, könnte
vielmehr seinerseits schon eine (erste) Billigung des undatierten Bauprogramms
enthalten. Jedenfalls trifft er hinsichtlich des Umfangs der Gesamtbaumaßnahme
keine anderslautende Entscheidung, sondern greift die bis zu diesem Zeitpunkt im
Tiefbauamt erstellten Bauentwürfe für die hier in Rede stehende Einrichtung
Schülperbaum / Königweg auf (Entwurf vom 10. Januar nebst Erläuterungsbericht
vom 16. Januar 2002 und Entwurf vom 2. Juli 2002). Auf dieser Grundlage stimmt
er der zwischenzeitlich konkretisierten Planung für den 1. Teilabschnitt zu. Dass
der Bauausschuss damit zugleich eine Beschränkung des Gesamtbauvorhabens
auf den 1. Teilabschnitt zwischen Ziegelteich (oder Prüne) bis zur Kirchhofallee
gewollt oder gar beschlossen haben könnte, lässt sich nicht erkennen und vor
diesem Hintergrund auch nicht annehmen. In Anbetracht der Tatsache, dass die
dem Bauausschuss vorgelegten Unterlagen durchgehend von einem „1.
Teilabschnitt“ ausgingen, hätte eine Beschränkung vielmehr ausdrücklich erfolgen
müssen.
Demgemäß bestand auch keine Veranlassung für den Ausschuss, den Beschluss
vom 15. August 2002 zu ändern oder zu ergänzen. Im Rahmen des
weitergehenden Bauprogramms knüpfte er am 5. Dezember 2002 vielmehr an die
mittlerweile begonnenen Arbeiten im 1. Teilabschnitt an, um insoweit eine
vorzeitige Abrechnung zu ermöglichen. Im Falle einer zuvor beschlossenen
räumlichen Beschränkung des Bauprogramms wäre eine solche Entscheidung
nicht erforderlich gewesen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Ausschuss von
seiner zuvor gefassten Beschlusslage hätte abweichen wollen. Vielmehr wird die
Ausgangsplanung des Tiefbauamtes über den Ausbau der gesamten Einrichtung in
zwei Abschnitten billigend zur Kenntnis und gleichzeitig zum Anlass genommen,
zum Zwecke der Vorfinanzierung einen Abschnitt zu bilden.
Auch die weiteren Voraussetzungen einer wirksamen Abschnittsbildung sind erfüllt.
Sieht die Satzung – wie hier – eine entsprechende Ermächtigung zur
Abschnittsbildung vor, ist die gemeindliche Entscheidung weder bekanntzugeben
noch zu begründen. Ausreichend ist vielmehr, dass sich der entsprechende Wille
aus den Vorgängen nach außen erkennbar ergibt (OVG Münster, Urt. v. 20.9.2000
- 3 A 1629 - in juris; OVG Magdeburg, Beschl. v. 12.4.2002 - 2 L 153/01 - und v.
5.11.2002 - 4 M 175/02 - mwN in juris; Driehaus, Erschließungs- und
Ausbaubeiträge, 8. Aufl. 2007, § 30 Rd. 43, § 14 Rd. 11 mwN). Diese Bekundung
könnte selbst „durch ernstzunehmende Vermerke, Niederschriften usw.
geschehen“ (BayVGH, Beschl. v. 6.5.2008 - 6 CS 08/105 – in juris, OVG Schleswig,
Urt. v. 28.11.2008 - 2 LB 3/08 - zur Bildung einer Abrechnungseinheit). Diese
Voraussetzungen erfüllt der Beschluss vom 5. Dezember 2002 in Anbetracht
seines Erklärungsgehaltes zweifelsfrei. Er wurde zudem auch rechtzeitig gefasst.
Zeitliche Grenze für die Entscheidung über eine Abschnittsbildung ist das
Entstehen der sachlichen Beitragspflicht für die ganze Anlage oder einen Abschnitt
mit einer anderen Abgrenzung, da einmal entstandene Beitragspflichten nicht
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mit einer anderen Abgrenzung, da einmal entstandene Beitragspflichten nicht
nachträglich abgeändert werden können (OVG Greifswald, Urt. v. 30.06.2004 - 1 L
240/01 – in juris). Die Abschnittsbildung muss mithin vor Abschluss der
Gesamtmaßnahme beschlossen werden. Dies ist vorliegend der Fall, er wurde
schon während der Bauarbeiten im ersten Abschnitt gefasst.
Ferner ist die Gemeinde bei ihrer Ermessensentscheidung darüber, ob und wie sie
eine Abschnittsbildung vornimmt, auch im Straßenausbaubeitragsrecht an das
bundesrechtliche Willkürverbot gebunden. Es verlangt, dass den zu Abschnitten
gemachten Teilstrecken eine gewisse selbständige Bedeutung zukommt, die
Einteilung anhand einer optisch erkennbaren Begrenzung erfolgt, dass die
Vorteilssituation in den Abschnitten wesentlich gleich ist und sich auch
kostenmäßig keine erheblichen, die Willkürgrenze übersteigenden Verschiebungen
ergeben (Habermann aaO., § 8 Rd. 355 ff.; BVerwG, Urt. v. 18.11.2002 - 9 C 2/02 -
E 117, 200 ff.; OVG Magdeburg, Urt. v. 11.12.2007 - 4 L 154/05 - KStZ 2008, 114
ff., Beschl. v. 5.11.2002 - 4 M 175/02 -; für das Erschließungsbeitragsrecht:
BVerwG, Urt. v. 7.6.1996 - 8 C 30/94 - E 101, 225 ff., Driehaus aaO. § 14 Rd. 25).
Ein Verstoß gegen das Willkürverbot ist für die Kammer trotz der Ausführungen
des OVG Schleswig in der Beschwerdeentscheidung vom 6. Oktober 2008 (2 MB
17/08) nicht feststellbar. Beiden Abschnitten kommt eine eigenständige
Bedeutung zu, da sie beide „– gleichsam stellvertretend – ‚Straße’ sein können“
(Driehaus aaO., § 14 Rd. 24 mwN). Die Abschnittsbildung selbst orientiert sich an
einem örtlich erkennbaren Merkmal, nämlich der Einmündung der Kirchhofallee.
Insoweit reicht es aus, dass die jeweilige Straße - wie hier - als Grenze des
Abschnitts im Beschluss namentlich bezeichnet ist; die Grenzziehung orientiert
sich dann an der Mittelachse der einmündenden Straße (vgl. VG Ansbach, Urt. v.
28.7.2005 - AN 18 K 04.03362, AN 18 K 04.03363 - in juris; Driehaus aaO., § 14 Rd.
23 mwN).
Ferner ließ die Planung der Beklagten jedenfalls zum Zeitpunkt der
Beschlussfassung am 5. Dezember 2002 noch erwarten, dass die Einrichtung in
zwei Abschnitten und in etwa gleicher Weise ausgebaut werden würde.
Anhaltspunkte dafür, dass ein weiterer Ausbau entgegen der offenkundigen
Erwartung des Bauausschusses nicht mehr in Frage kommen sollte, hat die
Beklagte nicht dargelegt. Sie räumt selbst ein, dass es sich im 1. Teilabschnitt um
eine Erneuerung gehandelt habe, so dass allein wegen Ablaufs der üblichen
Nutzungsdauer auch mit einer Erneuerung der Reststrecke gerechnet werden
durfte. Dass später „entsprechende Erwägungen … nicht fortgeführt“ oder dass –
nach der Abnahme des 1. Teilabschnittes und Entstehung der sachlichen
Beitragspflicht im Dezember 2003 - im 2. Teilabschnitt in 2004 nur
Unterhaltungsarbeiten durchgeführt worden sind, ändert an der Wirksamkeit der
zuvor beschlossenen Abschnittsbildung nichts.
Im Übrigen ist eine mit der Abschnittsbildung zwangsläufig einhergehende
Veränderung der Beitragslasten nur gerechtfertigt, wenn bei einer im Wesentlichen
gleichen Vorteilssituation für die anliegenden Grundstücke die
berücksichtigungsfähigen Kosten des Ausbaus einer Teilstrecke je Quadratmeter
Straßenfläche nicht erheblich – d. h. um ein Drittel - höher liegen als die
entsprechenden Kosten für den Ausbau der anderen Teilstrecke (vgl. BVerwG, Urt.
v. 7.6.1996 - 8 C 30/94 - E 101, 225 ff. und v. 30.5.1997 - 8 C 9/96 - NVwZ 1998,
293 ff; Driehaus aaO. § 14 Rd. 25) bzw. wenn sich - bei einer im Wesentlichen
gleichen Vorteilssituation - durch die Abschnittsbildung keine im erheblichem Maße
unterschiedliche und damit willkürliche Beitragslast für die Beitragspflichtigen
ergibt. Eine solche willkürliche Verschiebung von Beitragslasten kann auch Folge
der Verteilung sein, etwa wenn in nur einem Abschnitt übergroße Grundstücke
liegen (so Habermann aaO., Rd. 357).
Anhaltspunkte dafür, dass sich die Vorteilssituation – einschließlich der nach
Habermann zu berücksichtigenden Beitragsfläche je Meter Straßenfront – zum
Zeitpunkt der Beschlussfassung in den beiden Abschnitten von vornherein als
wesentlich ungleich dargestellt hätte, sind weder ersichtlich noch geltend gemacht.
Der Straßenzug Schülperbaum / Königsweg erscheint bei überschlägiger
Betrachtung vielmehr als relativ homogene, überwiegend mit Wohnbebauung
ausgestattete Innenstadtstraße.
Von einer wesentlich gleichen Vorteilssituation ausgehend war aufgrund der im
Zeitpunkt des Abschnittsbildungsbeschlusses ermittelbaren Daten auch nicht zu
erwarten, dass die berücksichtigungsfähigen Kosten für den Ausbau des einen
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erwarten, dass die berücksichtigungsfähigen Kosten für den Ausbau des einen
Abschnitts je Quadratmeter Straßenfläche um mehr als ein Drittel höher liegen
würden als die des anderen Abschnitts. Bei der Ermittlung der insoweit
maßgeblichen Grenze sind ausschließlich solche (Mehr-) Kosten zu
berücksichtigen, die auf einer andersartigen und deshalb aufwändigeren
Ausstattung des einen Abschnitts gegenüber dem anderen Abschnitt beruhen.
Dies sind Kosten, die auf eine unterschiedliche Ausstattung mit (abspaltbaren)
Teileinrichtungen zurückzuführen sind oder solche, die nur für einen Abschnitt
entstehen (BVerwG, Urt. v. 7.6.1996 und v. 30.5.1997 aaO.; Habermann aaO. Rd.
357). Unberücksichtigt bleiben demgegenüber preissteigerungsbedingte
Mehrkosten aufgrund eines zeitlich späteren Ausbaus des zweiten Abschnitts
(BVerwG, Urt. v. 7.6.1996 aaO.; Driehaus aaO. § 14 Rd. 26 mwN).
Ein solcher Kostenunterschied ist weiterhin weder ersichtlich noch schlüssig
vorgetragen. Insbesondere lässt der Inhalt des festgestellten Bauprogramms
einen solchen Schluss nicht zu. Allein der Hinweis, dass im ausgebauten Abschnitt
erstmalig Parkflächen geschaffen wurden, während dies im zweiten Abschnitt
aufgrund der beengten Straßenverhältnisse nicht in Betracht gekommen sei,
genügt insofern nicht. Ausstattungsbedingte Mehrkosten im o.g. Sinne könnten
erst dann entstanden sein, wenn man die Parkflächen des ersten Abschnitts und
den stattdessen geplanten Haltestreifen im zweiten Abschnitt als eine
unterschiedliche Ausstattung mit jeweils abspaltbaren Teileinrichtungen definieren
wollte. Dessen ungeachtet ist nichts dafür erkennbar, dass die Kosten pro
Quadratmeter Straßenfläche des einen Abschnitts dann auch noch ein Drittel
höher gelegen hätten als im anderen Abschnitt. Kostenmäßige Größenordnungen
existierten hierzu nicht und waren bei dem Planungsstand auch noch nicht
ermittelbar. Die Beklagte vermochte hierzu auch keine neuen Erkenntnisse bzw.
Berechnungsgrundlagen beizusteuern.
Die Erforderlichkeit weitergehender Vergleiche der Beitragsbelastungen für die
einzelnen Grundstücke nach der Verteilung wird überwiegend abgelehnt. Dies gilt
sowohl für einen Vergleich zwischen den jeweiligen Abschnitten im Rahmen des
Willkürverbots (BVerwG, Urt. v. 7.6.1996 und v. 30.5.1997 aaO.; Driehaus aaO. § 14
Rd. 27) als auch -allgemeiner - im Rahmen des gemeindlichen Ermessens für
einen Vergleich zwischen der Abrechnung nur eines Abschnitts gegenüber einer
Abrechnung der gesamten Einrichtung (OVG Lüneburg, Urt. v. 17.6.2008 - 9 LC
252/07 - und v. 20.6.2007 - 9 LC 59/06 - NSt-N 2007, 317 -, beide in juris; OVG
Münster, Urt. v. 20.9.2000 - 3 A 1629/84 - in juris; Driehaus aaO. § 14 Rd. 33).
Ob hier weitergehende Anforderungen zu formulieren sind, kann dahinstehen.
Soweit bei der behördlichen Beschlussfassung auf die gebotenen
Vergleichsberechnungen verzichtet worden ist, macht dies allein den
Abschnittsbildungsbeschluss jedenfalls nicht unwirksam. Wollte man – wie das OVG
Schleswig (Beschl. v. 6.10.2008 - 2 MB 17/08 -) und die Beklagte - die Einhaltung
des Willkürverbotes davon abhängig machen, dass die Gemeinde die zur
Feststellung der Willkürfreiheit erforderlichen Prüfungen zum Zeitpunkt ihre
Entscheidung nachweislich veranlasst und positiv abgeschlossen hat, hieße dies in
der Konsequenz, dass eine anhand der zum Zeitpunkt der Entscheidung
verfügbaren Daten nachträglich festgestellte Willkürfreiheit nicht ausreichen würde,
wenn diese Feststellung nicht schon zum Zeitpunkt der Beschlussfassung erfolgt
war. Dem vermag sich die Kammer nicht anzuschließen.
Weder das OVG Schleswig noch die Beklagte führen weiter aus, welche
Anforderungen im Einzelnen an den Nachweis einer durchgeführten Prüfung
gestellt werden sollten. Sie führen auch keine andere gerichtliche Entscheidung an,
die allein das Fehlen einer Vergleichsberechnung zum Anlass genommen hätte,
eine Abschnittsbildung für willkürlich zu erachten. Die vom OVG Schleswig zitierten
Urteile des BVerwG lassen nicht erkennen, dass insofern nicht auch eine
nachträgliche Überprüfung durch das Gericht anhand der im Zeitpunkt der
behördlichen Entscheidung verfügbaren Daten ausreichen sollte. So spricht es in
seinem Urteil vom 7.6.1996 (aaO.) etwa von den „von ihm (dem Berufungsgericht)
… ermittelten Mehrkosten pro Quadratmeter Straßenfläche“. Im Urteil vom
30.5.1997 (aaO.) wird noch deutlicher angemahnt, dass das Berufungsgericht,
bevor es den Vorwurf der Willkür ausspricht, entsprechende Feststellungen zu
treffen und eindeutig zu ermitteln habe, ob ein erhebliches Übersteigen der Kosten
tatsächlich gegeben ist. Entsprechend rechnet das OVG Münster auch selbst und
stellt in seinem Urteil vom 20.9.2000 (aaO.) einen aufwändigen Kostenvergleich
an. Eigenständige Ermittlungen und Berechnungen durch die Gerichte wären nicht
erforderlich, wenn diese für die Einhaltung des Willkürverbotes konstitutiv schon
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erforderlich, wenn diese für die Einhaltung des Willkürverbotes konstitutiv schon
von der Behörde zu verlangen wären. Der BayVGH schließlich stellt ausdrücklich
fest, dass der behördliche Vorgang ohne jeglichen Anhaltspunkt für
ausstattungsbedingte Mehrkosten auch keinen Kostenvergleich enthalten muss
(Beschl. v. 18.2.2008 -6 CS 07.3172 - in juris).
Im Übrigen lässt sich allein mit dem Verzicht auf einen Kostenvergleich auch kein
Ermessensfehlgebrauch begründen, der seinerseits zwangsläufig zu einer
Willkürentscheidung führt. Die in Beschlussform zu treffende Entscheidung über die
Abschnittsbildung stellt - jedenfalls bei entsprechender Satzungsermächtigung,
wie sie hier gegeben ist - nur einen „innerdienstlichen Ermessensakt“ dar, der
nicht denselben Maßstäben unterliegt wie etwa das pflichtgemäß auszuübende
Ermessen der Verwaltung, das bei Erlass von unmittelbar nach außen wirkenden
Akten gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern zu betätigen ist (vgl. etwa § 73
Abs. 1 LVwG, § 114 VwGO). Vielmehr wird den Gemeinden gerade im
Abgabenrecht ein weiter Gestaltungsspielraum zugebilligt, für welchen das
Willkürverbot nur eine äußerste Grenze darstellt (BVerwG, Urt. v. 18.11.2002 - 9 C
2/02 – E 117, 200 ff.; BayVGH, Beschl. v. 6.5.2008 - 6 CS 08.105 -, beide in juris;
Driehaus aaO., § 14 Rd. 28).
Allein die Tatsache, dass der Ausschuss bzw. die Verwaltung der Beklagten keinen
Kostenvergleich angestellt hatte, heißt schließlich auch nicht, dass kein
Abschnittsbildungsbeschluss gefasst werden sollte oder dass – wie das OVG
Schleswig es in seinem Beschluss (aaO.) S. 5/6 formuliert – „die Festlegung eines
Abrechnungsgebietes deshalb nicht in eine wirksame Abschnittsbildung
umgedeutet werden kann“. Soweit die Rechtswirksamkeit einer
Abschnittsbildungsentscheidung ein entsprechendes
"Abschnittsbildungsbewusstsein" voraussetzt (so OVG Münster, Beschl. v.
20.9.2000 - 3 A 1629/84 - in juris), bestehen daran schon wegen der inhaltlichen
Ausführungen zur Begründung des Beschlusses keine Zweifel. Im Übrigen ist
nichts dafür ersichtlich, dass der Bauausschuss tatsächlich etwas anderes gewollt
hätte; insbesondere nicht, ausschließlich ein Abrechnungsgebiet festzulegen, um
im Rahmen der Abrechnung eines Teilstreckenausbaus bestimmte Anlieger von
der Heranziehung zu verschonen. Dass dies nicht die Absicht des Bauausschusses
gewesen ist, hat das OVG Schleswig in seinem vorgenannten Beschluss noch auf
S. 4 f. selbst angenommen.
An der bei Abschluss der Baumaßnahmen im ersten Abschnitt geltenden Sachlage
(Abnahme „1.BA“ 3. Dezember 2003) muss sich die Beklagte nach alledem
festhalten lassen. Mit der wirksamen Abschnittsbildung, der Verwirklichung des
Bauprogramms und der Abnahme der Bauarbeiten im Abschnitt Ziegelteich bis
Kirchhofallee ist die sachliche Beitragspflicht für die an diesem Abschnitt
gelegenen Grundstücke bereits vor Abschluss der Gesamtmaßnahme entstanden.
Mit der Entstehung der sachlichen Beitragspflichten stehen auch die auf die Vorteil
habenden Grundstücke entfallenden Beiträge fest. Nachträgliche Veränderungen
der Grundstücksverhältnisse und der Ausbauplanung sowie nachträgliche
Abschnittsbildungsbeschlüsse haben hierauf keinen Einfluss (OVG Schleswig, Urt.
v. 17.8.2005 aaO.; vgl. auch Driehaus aaO., § 37 Rd. 6 mwN). Gleiches gilt für die
nachträgliche Aufhebung eines einmal wirksam gefassten
Abschnittsbildungsbeschlusses (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.5.1997 - 8 C 9/96 - NVwZ
1998, 293; OVG Magdeburg, Beschl. v. 5.11.2002 - 4 M 175/02 - mwN, beide in
juris).
Der Beschluss des Bauausschusses vom 3. Mai 2007, mit welchem das
Abrechnungsgebiet auf die gesamte Einrichtung von Ziegelteich bis zur Ringstraße
festgelegt werden sollte und dem bereits eine Distanzierung vom bisherigen
Bauprogramm nebst Abschnittsbildungsbeschluss vom 5. Dezember 2002
entnommen werden kann, kam damit ebenso zu spät wie die am 10. April 2008
beschlossene Aufhebung des Beschlusses vom 5. Dezember 2002.
Der angefochtene Bescheid konnte nach alledem keinen Bestand haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Zulassung der Berufung ergibt sich aus § 124a Abs. 1 S. 1 iVm § 124 Abs. 2
Nr. 4 VwGO.