Urteil des VG Schleswig-Holstein vom 14.03.2017

VG Schleswig-Holstein: sachliche zuständigkeit, verfassungskonforme auslegung, sozialhilfe, treu und glauben, mehrbelastung, stadt, gesetzliche vertretung, vergleich, gesetzlicher vertreter, aufwand

Gericht:

Schleswig-

Holsteinisches

Verwaltungsgericht

7. Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

7 A 123/08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 6a BSHGAG SH vom

15.12.2005, Art 49 Abs 1 Verf

SH, Art 49 Abs 2 S 2 Verf SH,

§ 3 BSHGAG SH vom

15.12.2005, § 40 Abs 1 S 1

VwGO

Kein Anspruch der Kreise und kreisfreien Städte gegen das

Land auf Erstattung sozialhilferechtlicher so genannter

Annexkosten

Leitsatz

Aus § 6a AG-BSHG SH i.V.m. Art. 49 Landesverfassung SH lässt sich kein unmittelbarer

Leistungsanspruch der Kreise und kreisfreien Städte gegen das Land auf

Kostenerstattung von sog. Annexkosten im Zusammenhang mit Leistungen der

Eingliederungshilfe und Hilfe zur Pflege an Personen über 60 Jahren in Einrichtungen

herleiten.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.

Die Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in

Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der

Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Erstattung von Aufwendungen der

Sozialhilfe nach SGB XII gemäß dem AG-BSHG (Ausführungsgesetz zum

Bundessozialhilfegesetz).

Mit Schreiben vom 14.09.2007 reichte die Klägerin die Jahresabrechnung über die

zu Lasten des Landes in der Sozialhilfe entstandenen Aufwendungen nach dem

SGB XII etc. für das Kalenderjahr 2006 bei dem Beklagten ein. Mit Bescheid vom

17.09.2007 erging ein entsprechender Jahresabrechnungsbescheid für das

Kalenderjahr 2006 dem Hinweis zu „Ziffer 3.1 und 3.2 (Erstattungsbetrag): nicht

erstattet werden ihnen die Aufwendungen der Hilfen an Personen über 60 Jahre

innerhalb von Einrichtungen für ambulante und stationäre Hilfen zur Gesundheit

einschließlich der Erstattung an Krankenkassen nach § 264 Abs. 7 SGB V soweit

sie nicht im Zusammenhang mit stationärer Eingliederungshilfe oder der

stationären Hilfe zur Pflege entstehen, die Hilfen zum Lebensunterhalt,

Weihnachtsbeihilfenbeihilfen örtlicher Träger.“

Die Jahresabrechnung wurde nach schriftsätzlicher Erörterung verschiedenster

Probleme der Statistik und Ausweisung der Beträge von der Klägerin mit Schreiben

vom 25.08.2008 ergänzt und enthielt unter den Positionen 3.3, 3.4 und 3.5

entsprechende Erstattungsbeträge. Mit Bescheid vom 11.09.2008 wurde die

berichtigte Jahresabrechnung für das Jahr 2007 beschieden und es wurde der

Hinweis erteilt, dass die für das Kalenderjahr 2006 entstandenen Aufwendungen

für Hilfen an Leistungsberechtigte über 60 Jahre innerhalb von Einrichtungen,

nämlich die Hilfe zum Lebensunterhalt, die Grundsicherung im Alter und bei

Erwerbsminderung und die Weihnachtsbeihilfen (örtliche Träger) nicht erstattet

werden.

Am 28.11.2008 schloss die Landesregierung mit den kommunalen

Landesverbänden (KLV) eine Vereinbarung in der es um verschiedene

Gesichtspunkte der Kostentragung im Verhältnis zwischen Land und Kommunen,

insbesondere auch den Kreisen und kreisfreien Städten, ging. Dabei verpflichtete

sich das Land im Bereich AG-SGB XII zusätzlich für die Forderungen im

Zusammenhang mit den Abrechnungen im sozialen Bereich den Kreisen und

kreisfreien Städte für die Jahre 2007 und 2008 weitere 10 Millionen Euro zur

Verfügung zu stellen. Demgegenüber verpflichteten sich die Kommunen, dass die

KLV dafür Sorge tragen werden, dass alle Klagen im Zusammenhang mit den

Abrechnungen der Annexkosten 2006 zurückgenommen werden.

Bereits zuvor hat die Klägerin am 18.09.2008 Klage erhoben.

Zur Begründung der Klage beruft sich die Klägerin darauf, dass ihr ein

Kostenersatz für erbrachte Leistungen der Sozialhilfe nach dem SGB XII für das

Jahr 2006 gemäß § 6 a AG-BSHG (vom 21.01.1985 in der Fassung des Art. 9 des

Gesetzes vom 15.12.2005, GVOBl. S. 568, gültig bis 31.12.2006) zustehe.

Sie erbringe als örtlicher Träger Leistungen der Sozialhilfe. Gemäß der

Bestimmung des § 3 a AG-BSHG sei ihr durch das Land abweichend von § 100

Abs. 1 BSHG auch die Zuständigkeit für die Eingliederungshilfe für über 60-jährige

in Einrichtungen übertragen worden (gültig bis 31.12.2006). Während bis zum

31.12.2005 § 6 a AG-BSHG bestimmt habe, das sämtliche Sozialhilfekosten

zwischen überörtlichen und örtlichen Träger im Verhältnis 39 % zu 61 % aufgeteilt

werden, habe das beklagte Land durch die Neufassung des § 6 a BSHG ab dem

01.01.2006 den örtlichen Träger nur noch die Nettoaufwendungen der Leistung der

Eingliederungshilfe und der Hilfe zur Pflege an Personen über 60 Jahre in

Einrichtungen zu erstatten.

Die Klägerin habe gemäß § 6 a AG-BSHG einen Anspruch auf Erstattung auch der

geltend gemachten sogenannten Annexkosten. Dieser Anspruch ergebe sich aus §

6 a AG-BSHG iVm Artikel 49 Abs. 2 Satz 2 Landesverfassung. Eine solche

verfassungskonforme Auslegung von § 6 a AG-BSHG sei geboten, da der

Gesetzgeber entgegen seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtung eine

ungenügende Umsetzung dieser Verpflichtung in § 6 a AG-BSHG geschaffen habe.

Gemäß § 100 Abs. 1 BSHG, der gemäß Artikel 68 Abs. 2 des Gesetzes zur

Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch bis zum 31.12.2006 in

Kraft geblieben sei, sei für die Eingliederungshilfe für über 60-jährige in

Einrichtungen eigentlich der überörtliche Träger, mithin das Land zuständig. Durch

§ 3 a AG-BSHG habe das Land diese Aufgabe auf die örtlichen Sozialhilfeträger

übertragen. Zu der durch diese Aufgabenübertragung verursachten

Mehrbelastung zählten auch die vom beklagten Land verweigerten sogenannten

Annexkosten, die gemäß dem Gesamtfallgrundsatz des § 97 Abs. 4 SGB XII nun

ebenfalls dem örtlichen Träger zur Last fielen, was ohne die landesrechtliche

Regelung des § 3 a AG-BSHG nicht der Fall wäre. Demnach seien auch die

aufgewandten Kosten für die Leistung der Grundsicherung für über 60-jährige in

Einrichtungen (§ 41 ff. SGB XII), die Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt für

über 60-jährige in Einrichtungen (§ 35 SGB XII) sowie die gezahlten

Weihnachtsbeihilfen für über 60-jährige in Einrichtungen (§ 133 b SGB XII) zu

ersetzten. Die Regelung des AG-BSHG sei im Lichte des § 97 Abs. 4 SGB XII zu

sehen, wonach die sachliche Zuständigkeit für eine stationäre Leistung auch die

sachliche Zuständigkeit für Leistungen erfasse, die gleichzeitig nach anderen

Kapiteln des SGB XII zu erbringen seien.

Mit Beschluss der Ratsversammlung der Stadt N. vom 19.05.2009 habe die

Ratsversammlung eine Zustimmung zum Vergleich abgelehnt. Sie sei durch die

abgeschlossene Vereinbarung keineswegs unmittelbar verpflichtet. Die

maßgeblichen Satzungen der kommunalen Landesverbände enthielten keine

entsprechende Vertretungsbefugnis. Über die Frage, ob auf die entsprechenden,

bereits rechtshängig gemachten Ansprüche verzichtet werden solle, müsse

gemäß § 28 Nr. 11 GO iVm § 12 b der Hauptsatzung der Klägerin die

Ratsversammlung entscheiden, da der Oberbürgermeister selbst nur auf

Ansprüche der Stadt bis zu einer Höhe von 125.000 Euro verzichten dürfe. Die

Selbstverwaltung habe beabsichtigt, sich zunächst am 17.02.2009 mit dieser

Frage zu beschäftigen. Da kurz vor der Sitzung der Staatssekretär des Beklagten,

Herr Dr. K., mit einigen Fraktionsvorsitzenden der Fraktionen der N.

Ratsversammlung in Verbindung getreten sei und ein Gesprächsangebot

unterbreitet habe, sei die Entscheidung vertagt worden.

Auch in der Entgegennahme der Zahlung in Höhe von 450.275,20 Euro habe keine

Willenserklärung der Stadt gelegen, der Vereinbarung zuzustimmen. Zudem sei

die ausgezahlte Summe mit einer Abschlagzahlung für Juli 2009 verrechnet

worden, so dass der Betrag der Klägerin tatsächlich nicht zugeflossen sei.

Die für die kreisfreien Städte und Kreise verhandelnden Herren Bürgermeister S.

und Landrat T. seien nicht für die Klägerin vertretungsbefugt gewesen. Das ergäbe

sich bereits auch aus dem Wortlaut der Vereinbarung: „daraufhin wirken“. Auch

liege keine Duldungs- bzw. Anscheinsvollmacht vor. Bekanntermaßen seien die

Regeln der Rechtsscheinsvollmacht auf juristische Personen des öffentlichen

Rechts nur eingeschränkt anwendbar. Gemäß § 64 Abs. 2 GO bedürften

Erklärungen, durch die die Stadt verpflichtet werden solle, der Schriftform und

seien von dem Bürgermeister handschriftlich zu unterzeichnen.

Es sei zwar zutreffend, dass die Aufgabendifferenz, die Voraussetzung des

verfassungsrechtlichen Konnexitätsanspruches sei, hinsichtlich der Hilfe zum

Lebensunterhalt für über 60-jährige in Einrichtungen nicht erst im Jahre 2006

eingetreten sei, sondern bereits im Jahre 1985. Darauf komme es im Ergebnis

aber nicht an. Entscheidend sei, dass der Beklagte der Klägerin durch ein

Landesgesetz Aufgaben übertragen habe, für die er bundesgesetzlich selbst

zuständig wäre. Wenn er dies einmal getan habe, sei er gemäß Artikel 49 Abs. 2

Satz 2 Landesverfassung auch für die Zukunft verpflichtet, für einen

entsprechenden vollständigen finanziellen Ausgleich, der durch diese

Aufgabenübertragung verursacht worden sei, zu sorgen. Im quotalen System

seien sämtliche Sozialhilfekosten – bis auf die Kosten de Grundsicherung - mithin

auch die Hilfe zum Lebensunterhalt für über 60-jährige in Einrichtungen enthalten

gewesen. Der Beklagte habe gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 49

Landesverfassung verstoßen, in dem sie durch das am 01.01.2006 in Kraft

getretene Gesetz in § 6 a AG-BSHG bislang erstattete Kosten von der Erstattung

nun ausgenommen habe. Eine Verpflichtung zu Mehrlastenausgleich bestehe

nämlich nicht nur für den Zeitraum der Aufgabenübertragung selbst oder einem

mehr oder weniger eng umgrenzten Zeitraum nach der Übertragung, sondern für

die Gesamtzeit, während der die Gemeinde in Folge der Übertragung die Aufgaben

erfüllten. (so Landesverfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 14.02.2002 –

VFGBbG 17/01).

Hinsichtlich der Grundsicherung sei anzumerken, dass es diese erst ab dem

01.01.2003 gebe. Durch das Gesetz über die bedarfsorientierte Grundsicherung im

Alter und bei Erwerbsminderung sei die Klägerin bundesgesetzlich für die

Grundsicherung zuständig. Ab dem 01.01.2005 habe diese Zuständigkeit wegen

des Inkrafttretens des SGB XII jedoch nicht mehr auf Bundesgesetz, sondern

nunmehr auf Landesgesetz beruht (so auch Landesverfassungsgericht

Brandenburg, Urteil vom 28.07.2008 – VfGBbG 76/05).

Der Beklagte widerspreche sich bei der Umsetzung seiner eigenen Argumentation

übrigens selbst, da zuvor die Kosten der Hilfe zur Gesundheit für über 60-jährige in

Einrichtungen den Kommunen von dem Beklagten bereits vor dem 01.01.2006

übertragen worden seien, diese Kosten jedoch von dem Beklagten weiterhin

anstandslos übernommen würden, obwohl diesbezüglich die Rechtslage identisch

sei.

Die Klägerin habe auch zureichend zur Mehrbelastung vorgetragen. Diese

Mehrbelastung resultiere allein daraus, dass die jetzt geltend gemachten Kosten

vor der Änderung der Rechtslage durch das Land im quotalen System enthalten

gewesen seien, die sie jedoch vom Land aus der Kostenerstattung nun heraus

genommen worden sein.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Abrechnungsbescheides vom

17.09.2007 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 11.09.2008 zu

verurteilen, der Klägerin folgende Aufwendungen für Sozialhilfeleistungen für das

Jahr 2006 zu erstatten:

1. Grundsicherung für über 60-jährige in Einrichtungen

413.268 Euro

2. Hilfe zum Lebensunterhalt für über 60-jährige in Einrichtungen678.945 Euro

3. Weihnachtsbeihilfen für über 60-jährige in Einrichtungen

11.664 Euro

3. Weihnachtsbeihilfen für über 60-jährige in Einrichtungen

11.664 Euro

Gesamt:

1.103.877 Euro

zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über den Basiszinssatz ab

Rechtshängigkeit.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung beruft sich der Beklagte darauf, dass die vier kreisfreien Städte

und die Kreise des Landes vertreten durch ihre kommunalen Landesverbände

(KLV) in der Vereinbarung vom 28.11.2008 über eine Reihe von Fragen verständigt

hätten, die zwischen den Beteiligten streitig gewesen seien. Dazu hätten auch die

Kostenausgleichsforderungen der Kommunen gehört. Die kreisfreien Städte – mit

Ausnahme der Klägerin – und alle Kreise hätten daraufhin ihre Klagen im

Zusammenhang mit den Abrechnungen der Annexkosten 2006 zurückgenommen

oder in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Auch die Klägerin habe ihren Anteil aus der Summe in Höhe von 450.275,20 Euro

erhalten. Die KLV handelten bei dem Abschluss der Vereinbarung im Rahmen ihrer

satzungsgemäßen Aufgaben als Vertreter ihrer Mitglieder. Sollte die Klägerin

treuwidrig einwenden wollen, dass sie nicht vertreten worden sei, so müsse sie

jedenfalls gegen sich gelten lassen, dass sie die Zahlung des oben genannten

Betrages aus der Vereinbarung widerspruchslos und ohne Vorbehalte entgegen

genommen habe. Die Durchführung der Vereinbarung mit 11 Kreisen und drei

kreisfreien Städten sei einvernehmlich und streitfrei erfolgt. Unter diesen

Umständen müsse angenommen werden, dass auch die Klägerin unmittelbar an

die Vereinbarung gebunden sei, dass heißt zur Klagrücknahme verpflichtet sei.

Hilfsweise müsse die Klägerin gegen sich gelten lassen, dass die Herren

Bürgermeister S. und Landrat T. als ihre Vertreter aufgetreten seien und die

Klägerin müsse sich dieses Verhalten nach den Grundsätzen der Duldungs- oder

Anscheinsvollmacht zurechnen lassen.

Mit Bewilligungsschreiben vom 12.12.2008 und Kassenanweisung vom gleichen

Tage seien die aus der Vereinbarung auf die Klägerin entfallenen Beträge zur

Auszahlung gelangt und noch im Rechnungsjahr 2008 auf dem Konto der Klägerin

eingegangen. Wenn die Klägerin sich nicht an der Vereinbarung vom 28.11.2008

habe beteiligt sehen wollen, hätte sie binnen angemessener Frist den

empfangenen Betrag an die Beklagte zurück überweisen oder der Überweisung in

anderer Form eindeutig widersprechen müssen. Die Klägerin habe daher durch

schlüssiges Handeln der Vereinbarung zugestimmt.

Der Anspruch der Klägerin ergebe sich nicht aus § 6 a AG-BSHG.

Erstattungsbeträge für die Grundsicherung für über 60-jährige in Einrichtungen, für

Hilfe zum Lebensunterhalt für über 60-jährige in Einrichtungen und für die

Weihnachtsbeihilfen für über 60-jährige in Einrichtungen würden von § 6 a AG-

BSHG nicht erfasst. Eine verfassungskonforme Auslegung könne zwar nicht

notwendig an der Wortlautgrenze enden, ebenso sei eine Rechtsfortbildung über

das Gesetz hinaus auch nicht von vornherein ausgeschlossen. Sie bedürfe jedoch

sorgfältiger Begründung. Eine solche sei nicht gegeben. Der Gesetzgeber habe in

§ 6 a AG-BSHG den Umfang der zur Erstattung berechtigten Tatbestände

eindeutig abschließend und erkennbar mit dem Willen der Vollständigkeit geregelt.

Angesichts eines nach Wortlaut und Sinn klaren Gesetzes dürfe der normative

Gehalt einer Vorschrift nicht durch Auslegung neu bestimmt werden.

Das Konnexitätsprinzip des Artikel 49 Abs. 2 Landesverfassung als materielle

Lastenausgleichsregelung sei durch das Gesetz zur Änderung der

Landesverfassung vom 20.03.1998 (GVOBl. S. 150) eingeführt worden. Maßgeblich

sei deshalb ein Vergleich der Zuständigkeiten vor und nach der vom Gesetzgeber

getroffenen Regelung. Es gehe um die Feststellung einer sogenannten

Aufgabendifferenz.

Durch Artikel 26 des Haushaltsstrukturgesetzes 1984 vom 22.12.1983 (BGBl. I S.

15/32) sei unter anderem § 100 Abs. 1 SG-BSHG in der Weise geändert worden,

dass die sachliche Zuständigkeit der Aufgaben des überörtlichen Trägers der

Sozialhilfe auf die örtlichen Träger übertragen werden konnte. Von dieser

Möglichkeit habe der Schleswig-Holsteinische Gesetzgeber mit dem Gesetz zur

Neuordnung der Trägerschaft der Sozialhilfe vom 29.11.1984 (GVOBl. S. 246)

Gebrauch gemacht. Danach sollten in Abweichung von § 100 Abs. 1 BSHG die

örtlichen Träger auch in den Fällen des § 100 Abs. 1 Nr. 1 BSHG, bei

Hilfeempfängern die das 60 Lebensjahr vollendet haben und die in Einrichtungen

lebten, sachlich zuständig sein. Gleichzeitig habe das Gesetz vom 29.11.1984 in

seinem Artikel 4 bestimmt, dass das Finanzausgleichsgesetz geändert und die

Verbundmasse des § 5 Abs. 1 FAG angehoben werde. Die Neufassung des

Gesetzes zur Ausführung des BSHG vom 21.01.1985 (GVOBl. S. 26) habe alle

diese Änderungen umgesetzt.

Mit dem Gesetz zur Änderung des FAG (Finanzausgleichsgesetz) und des

Gesetzes zur Ausführung des BSHG vom 12.12.1990 (GVOBl. S. 615) sei die seit

1985 geltende Regelung geändert worden. Artikel 3 des Gesetzes hatte nunmehr

das quotale System begründet, das eine gegenseitige Kostenbeteiligung der

örtlichen und des überörtlichen Träger der Sozialhilfe an den Kosten der jeweils

anderen Ebene für alle Kosten aus Sozialhilfeleistungen vorgesehen habe. Die

bestehenden sachlichen Zuständigkeiten seien bei dieser Gelegenheit von dem

Gesetz nicht berührt worden. Es sei bei der Regelung der Aufgabenverteilung aus

dem Jahre 1984, beginnend ab 01.01.1985, geblieben.

Das Inkrafttreten der sozialen Pflegeversicherung durch das SGB XII zum

01.01.1995 bewirkte ebenfalls keine Veränderung. Es führte allerdings zu

Kostenentlastungen sowohl bei den örtlichen als auch bei den überörtlichen

Trägern.

Durch das am 01.01.2003 in Kraft getretene Gesetz über eine bedarfsorientierte

Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (BGBl. I S. 1335) sei den

Kreisen und kreisfreien Städten die Trägerschaft für die Grundsicherung

übertragen worden. Für die über 60-jährigen, um die es vorliegend gehe, seien die

Kommunen dagegen schon durch das AG-BSHG seit 1985 zuständig gewesen.

Am 01.01.2005 sei das SGB XII in Kraft getreten. Dieses ersetze die Vorschrift des

§ 100 Abs. 1 BSHG, der jedoch über den 01.01.2005 bis zum 31.12.2006

fortgegolten habe (Artikel 68 Abs. 2 des Gesetzes zur Einordnung des

Sozialhilferechts in das SGB). Das neue SGB XII berühre deshalb für das Jahr 2006

die bestehende Aufgabenverteilung zwischen den örtlichen Trägern und den

überörtlichen Trägern nicht. Auch die neue Vorschrift des § 97 Abs. 3 SGB XII mit

ihren Regelungen zur sachlichen Zuständigkeit der Träger der Sozialhilfe sei

ebenfalls erst zum 01.01.2007 in Kraft getreten.

Im Ergebnis sei somit festzuhalten, dass in den Jahren 1985 bis 2006 bei einem

Vergleich der den Kommunen im Bereich der Sozialhilfe übertragenen Aufgaben

nach dem Schema vorher-nachher keine Aufgabendifferenz zu erkennen sei. In

diesem Zeitraum sei keine Übertragung neuer Aufgaben erfolgt.

Außerdem sei durch die Regelung des Konnexitätsprinzips in Artikel 49 Abs. 2 Satz

2 Landesverfassung kein unmittelbaren Zahlungsanspruch zur Verfügung gestellt

worden. Nach ihrem Wortlaut und ihrer Systematik stellten die Bestimmungen

über die Konnexität lediglich einen Regelungsauftrag dar. Dem Gesetzgeber stehe

in diesem Bereich eine erhebliche Einschätzungsprärogative zu. Er habe einen

weiten Gestaltungsspielraum und innerhalb dieses Spielraumes könne und müsse

der Gesetzgeber entscheiden, in welcher Form der Ausgleich erfolgen solle.

Auch stehe nunmehr die kommunale Verfassungsbeschwerde nach § 47

Landesverfassungsgerichtsgesetz zur Verfügung. Eine kommunale

Verfassungsbeschwerde sei keineswegs subsidiär und erfordere nicht die

vorgängige Erschöpfung des fachgerichtlichen Rechtsweges.

Die mit dem Gesetz zur Änderung der Landesverfassung vom 20.03.1998

eingeführte Regelung des Konnexitätsprinzips gelte nicht für bereits vorher

übertragene, sondern nur für neue vom Landesgesetzgeber übertragene

Aufgaben. Der mit der vorliegenden Klage geltend gemachte Kostenersatz für

erbrachte Leistungen der Sozialhilfe für das Jahr 2006 betreffe jedoch in allen dabei

angesprochenen Aufgabenbereichen keine neuen Aufgaben in diesem Sinne,

sondern nur solche, die den Kreisen schon seit 1985 oder durch den

Bundesgesetzgeber übertragen worden seien. Das gelte auch für die

Grundsicherung im Alter für Personen über 65 oder jüngere Personen, die

dauerhaft erwerbsgemindert seien. Diese erhielten bis zur Einführung der

Grundsicherung durch das Bundesgesetz zur Sicherung des Lebensunterhalts

Leistungen nach dem BSHG und zwar von den Kreisen. Am 01.01.2003 sei als

Artikel 12 des Altersvermögensgesetz vom 26.06.2001 mit der Änderung durch

Artikel 1 a des Gesetzes zur Verlängerung von Übergangsregelungen im

Bundessozialhilfegesetz vom 27.04.2002 und das Gesetz über eine

bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung in Kraft

getreten und habe die Grundsicherung als eigenständige Kategorie in das

materielle Sozialrecht eingeführt. Seit dem 01.01.2005 sei die Grundsicherung

Bestandteil der Leistungen, die nach SGB XII gewährt würden und zähle damit

wieder zu den Leistungen der Sozialhilfe. Zusätzlich sei für die Sozialhilfe nach § 97

Abs. 1 SGB XII der örtliche Sozialhilfeträger zuständig, soweit nicht der überörtliche

Sozialhilfeträger zuständig sei. Die sachliche Zuständigkeit des überörtlichen

Sozialhilfeträgers zu bestimmen, sei gemäß § 97 Abs. 2 SGB XII dem Landesrecht

vorbehalten.

Soweit sich die Klägerin auf das Urteil des Landesverfassungsgericht Brandenburg

vom 28.07.2008 - VfGBbG 76/05 - berufe, werde verkannt, dass die

Konnexitätsregeln des Artikel 49 Abs. 2 Landesverfassung dem

Mehrbelastungsausgleich dienten. Die Klägerin müsse deshalb zunächst einmal

darlegen, dass hier für das Jahr 2006 im Vergleich zu den vorangegangenen Jahren

eine Mehrbelastung entstanden sei und dass diese Mehrbelastung kausal bzw.

unmittelbar aus der Aufgabenerfüllung folge (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom

23.02.2009 - 1 L 276/05 - Rdnr. 13).

Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung sei im Übrigen zwingende

Konsequenz aus dem Budgetrecht des Parlaments (Artikel 50 Abs. 1

Landesverfassung). Würde man Artikel 49 Abs. 2 Landesverfassung als

Blankettermächtigung zur Befriedigung kommunaler Ausgleichsansprüche durch

die Landesregierung verstehen, so stünde diese Vorschrift im Widerspruch zu

Artikel 50 Abs. 1 Landesverfassung. Bevor die Landesregierung zur Zahlung eines

Ausgleichsbetrages verpflichtet wäre, müsste dafür ein entsprechender finanzieller

Ausgleich geschaffen worden sein und zwar vom Gesetzgeber. Der Regelung des

Konnexitätsprinzips liege die Vorstellung zu Grunde, dass der Ausgleich in einer

Rechtsvorschrift zu erfolgen habe.

Außerdem sei das Urteil des Landesverfassungsgerichts Brandenburg vom

28.07.2008 nicht übertragbar. Die Klägerin klage vor einem Verwaltungsgericht, sie

fordere nicht die Feststellung der Nichtigkeit einer Norm des Landesrechts,

sondern einen konkret bezifferten Geldbetrag. Für Schleswig-Holstein gebe es

keine in § 4 Abs. 2 AG-BSHG Brandenburg entsprechende Regelung.

Die Klagforderung werde der Höhe nach bestritten. Die Stadt N. habe bisher nicht

dargelegt, wie sich die in der Klage geltend gemachten Aufwendungen im

Einzelnen errechneten. Die Beträge seien für die Beklagte nicht nachvollziehbar.

Es sei nicht erkennbar, mit welchem Anteil der Bundeszuschuss nach § 34 Abs. 2

WoGG bei dem Personenkreis der über 60-jährigen in Einrichtungen abgezogen

worden sei. Im landesweiten Vergleich verhielten sich der Aufwand Hilfen zum

Lebensunterhalt für über 60-jährige in Einrichtungen zum Aufwand zur

Grundsicherung wie 1 zu 1,45, d.h. der Aufwand für die Grundsicherung übersteige

deutlich den Aufwand für die Hilfe zum Lebensunterhalt. Im Fall der Klägerin lautet

das Verhältnis dagegen 1 zu 0,61, d.h. der Aufwand der Grundsicherung sei

auffällig niedriger als der Aufwand für die Hilfe zum Lebensunterhalt. Dies sei

ungewöhnlich und erklärungsbedürftig. Um die Beträge für die Hilfe zum

Lebensunterhalt und für die Grundsicherung nachvollziehbar zu machen, müsste

die Klägerin für das Jahr 2006 neben den Ausgaben auch die Anzahl der

Empfänger für die einzelnen Leistungsarten darlegen.

Auch werde der Behauptung, dass die geltend gemachten Kosten vor der

Änderung der Rechtslage durch das Land im quotalen System enthalten gewesen

seien, widersprochen. Die Kosten der Grundsicherung seien nicht Bestandteil des

quotalen Systems gewesen. Diese Kosten seien stets von der Kommune zu tragen

gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des übrigen Vorbringens

der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen

Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Es handelt

sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Die

Klägerin stellt nicht die Verfassungswidrigkeit der Norm in Frage, sondern begehrt

eine Leistung auf Grund verfassungskonformer Auslegung einer Norm.

Anspruchsgrundlage soll § 6a AG-BSHG iVm einer Regelung der Landesverfassung

sein. Bei einer verfassungskonformen Auslegung der Norm sind aber auch die

Regelungen des Finanzausgleiches und der Finanzbeziehungen zwischen

kreisfreien Städten, Kreisen und dem Land insgesamt in den Blick zu nehmen.

Maßgebliche Rechtsgrundlagen des Anspruches für eine Entscheidung sind danach

landesrechtliche Regelungen insgesamt, die nicht dem Sozialhilferecht zuzuordnen

sind. Danach geht es der Sache nach um einen Anspruch im Zusammenhang mit

dem kommunalen Finanzausgleich, so dass es sich um eine

verwaltungsgerichtliche Streitigkeit handelt (so auch LSG Berlin-Brandenburg,

Beschluss vom 23.01.2006 – L 23 B 1080/05 SO -, juris).

Auch liegt keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor. Ergeben sich Streitigkeiten

aus den Vorschriften der Verfassung, die unmittelbar durch die Verwaltung

auszuführen sind – wie hier nach Auffassung der Klägerin gem. Art. 49

Landesverfassung -, ist der Verwaltungs-, nicht der Verfassungsrechtsweg

gegeben (VG Potsdam, Urteil vom 05.03.2008 – 6 K 3940/03 -, juris).

Auch gibt es keine abdrängende Sonderzuweisung durch ein Bundesgesetz, hier

insbesondere nicht durch § 51 Abs. 1 Nr. 6a SGG. Zwar mag es sich bei dem AG-

BSHG und den entsprechenden Erstattungsstreitigkeiten um Angelegenheiten des

Sozialhilferechts handeln, die nach der Neuregelung zum 1.1.2005 nach § 51 Abs.

1 Nr. 6 a SGG der Sozialgerichtsbarkeit zugewiesen sind (so OVG Lüneburg,

Beschluss vom 21.06.2005, 4 OB 193/05 und OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss

vom 30.09.2005 – 4 L 96.05). Mit einer solchen Erstattung, wie sie hier begehrt

wird, nämlich ein Ausgleich kraft Auslegung des Art. 49 Landesverfassung und des

darin enthaltenen Konnexitätsprinzips im Zusammenhang mit den Regelungen

zum Finanzausgleich, wird eine Angelegenheit angesprochen, die über eine bloße

sozialhilferechtliche Erstattung hinausgeht.

Die richtige Klageart ist die Verpflichtungsklage gemäß §§ 113 Abs. 5, 42 Abs. 2

VwGO (so auch OVG Greifswald, Beschluss vom 23.02.2009 – 1 L 276/05 -, juris).

Über die Festsetzung der Erstattungsbeträge wird jeweils durch Verwaltungsakt

entschieden. Auch wenn die entsprechenden Festsetzungen keine

Rechtsbehelfsbelehrung enthalten, treffen sie aber eine Regelung im Einzelfall auf

dem Gebiet des öffentlichen Rechts auf der Grundlage des AG-BSHG. Die

Verpflichtungsklage ist zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den

Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Hier wird die Möglichkeit einer

Rechtsverletzung durch die vom Land getroffene Auslegung des § 6 a AG-BSHG

genügend dargelegt.

Die Klägerin ist auch nicht durch die Vereinbarung der KLV mit dem Land vom

28.11.2008 gehindert, den Anspruch weiter im Wege der Klage geltend zu machen.

Die Klägerin ist durch einen Vertrag mit dem Land nicht dazu verpflichtet, ihre

Klage zurückzunehmen. Die genannte Vereinbarung regelt, dass die KLV dafür

Sorge tragen werden, dass alle Klagen im Zusammenhang mit den Abrechnungen

der Annexkosten 2006 zurückgenommen werden.

Durch diese Vereinbarung ist aber keine wirksame Verpflichtung der Klägerin zur

Klagrücknahme begründet worden. Bereits der Wortlaut der Vereinbarung spricht

dafür, dass die Vertreter der KLV keine rechtsverbindlichen Erklärungen für die

Beteiligten abgeben konnten. Nach § 64 GO vertritt der hauptamtliche

Bürgermeister als gesetzlicher Vertreter die Stadt. Nach § 64 Abs. 2 GO bedürfen

Erklärungen, durch die die Stadt verpflichtet werden soll, der Schriftform. Sie sind

vom Bürgermeister schriftlich zu unterzeichnen. Eine solche gesetzliche

Vertretung bei der Zustimmung zu dem Vergleich hat nicht stattgefunden.

Rechtsfolge des Formverstoßes ist die Unwirksamkeit oder schwebende

Unwirksamkeit des Rechtsgeschäfts (vgl. Lütje, GO, § 56 Rn. 22ff, in: Praxis der

Kommunalverwaltung Abschnitt B1 SH). Im vorliegenden Fall hat die

Stadtvertretung der Klägerin eine Zustimmung zu dem Vergleich versagt. Damit

ist eine rechtsgeschäftlich verbindliche Wirkung der Vereinbarung für die Stadt

nicht eingetreten.

Auch ist nichts dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass die Herren S. und T., die

für die kommunalen Landesverbände die Verhandlungen führten, ausdrücklich

bevollmächtigt waren. Eine Anscheins- oder Duldungsvollmacht der Herren S. und

T. kommt nicht in Betracht. Angesichts der strengen Formvorschriften der

Gemeindeordnung ist nur eingeschränkt auf diese Institute zurückzugreifen. Eine

Gemeinde ist auch nicht nach dem Grundsatz von Treu und Glauben daran

gehindert, sich auf einen Formmangel zu berufen (vgl. vgl. die Erläuterung zu § 56

GO, a.a.O).

Ebenso wenig kann aus der Entgegennahme des der Klägerin aus der

Vereinbarung zustehenden Betrages auf eine nachträgliche konkludente

Zustimmung zu dem Vergleich geschlossen werden. Abgesehen davon, dass eine

solche Annahme mit den zitierten strengen Formvorschriften für das

rechtsgeschäftliche Handeln einer Stadt nicht in Einklang zu bringen ist, kann der

geleistete Betrag auch nicht allein der Erstattung von Teilen der streitigen sog.

Annexkosten zugerechnet werden. Die Vereinbarung betraf eine Vielzahl von

streitigen Punkten, die schließlich zur Zahlung der weiteren 10 Mio. € im

Zusammenhang mit den Abrechnungen im sozialen Bereich (geregelt im

Abschnitt AG-SGB XII der Vereinbarung) führten. Die Gesamtregelungen zum

Ausgleich von Forderungen zwischen den Kommunen und dem Land verbieten es,

sektoral eine Forderungsbefriedigung anzunehmen.

Die Klage ist aber unbegründet, da der von der Klägerin geltend gemachte

Zahlungsanspruch nicht besteht. Es ist weder unmittelbar ein Leistungsanspruch

nach § 6 a AG-BSHG in der hier maßgeblichen Fassung für das Jahr 2006 gegeben,

noch lässt sich ein solcher Anspruch im Hinblick auf Art. 49 Landesverfassung

begründen.

Der von der Klägerin begehrte Zahlungsanspruch folgt nicht unmittelbar aus der

Regelung des § 6 a AG-BSHG (vom 21.01.1985 in der Fassung des Art. 9 des

Gesetzes vom 15.12.2005, GVOBl. S. 568, gültig bis 31.12.2006). § 6 a AG-BSHG

hat für das Jahr 2006 die Fassung:

Das Land erstattet den örtlichen Trägern die Nettoaufwendungen der Leistungen

der Eingliederungshilfe und der Hilfe zur Pflege an Personen über 60 Jahre in

Einrichtungen.

Die Klägerin begehrt nicht die Erstattung von Leistungen der Eingliederungshilfe,

sondern die Erstattung von zusätzlichen Leistungen, den sog. Annexkosten, die

bei über 60-jährigen in Einrichtungen entstanden sind (Kosten für die Leistung der

Grundsicherung für über 60-jährige in Einrichtungen (§ 41 ff. SGB XII), sowie die

Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt für über 60-jährige in Einrichtungen (§

35 SGB XII) und die gezahlten Weihnachtsbeihilfen für über 60-jährige in

Einrichtungen (§ 133 b SGB XII)).

§ 6 a AG-BSHG wurde durch Art. 9 des Haushaltsstrukturgesetzes 2006

(Landtags-Drucksache 16/401, beschlossen vom Landtag in der Sitzung am

14.12.2005) eingeführt. In dem ursprünglichen Gesetzentwurf der Landesregierung

zum Haushaltsstrukturgesetz zum Haushaltsplan 2006 (Landtags-Drs. 16/118)

war diese Regelung noch nicht enthalten, sondern in Art. 9 dieses Gesetzes war

das Gesetz zur Ausführung des 12. Buches Sozialgesetzbuch aufgenommen

worden. Der Grund für die neuen Regelungen zum AG-SGB XII war, dass

Regelungen über die Kostenfragen in der Sozialhilfe neu gestaltet worden sind.

Das bis Ende 2004 praktizierte System der gegenseitigen Kostenbeteiligung

(quotales System) wird mit der Neuregelung nicht mehr fortgeführt. Die

Finanzverantwortung sollte sich nunmehr ausschließlich nach der

Aufgabenverantwortung richten. In § 5 AG-BSHG wurde deshalb geregelt, dass das

Land den örtlichen Trägern für die Wahrnehmung der mit Inkrafttreten des

Gesetzes von überörtlichen auf die örtlichen Träger übertragenen Aufgaben – dies

waren andere als die hier streitigen - einen Ausgleichsbetrag zur Verfügung stellt.

In der Begründung des Gesetzentwurfes spielten die sog. Annexkosten der über

60-jährigen Hilfeempfänger in Einrichtungen keine Rolle, da der

Landesgesetzgeber insgesamt davon ausgegangen ist, dass diese Aufgaben und

Kostenverantwortung bereits bei dem örtlichen Träger verankert waren.

Diese Sichtweise entspricht der in Schleswig-Holstein bis dahin geltenden

Regelung. Tatsächlich hat der Landesgesetzgeber in § 3 AG-BSHG vom

21.01.1985(GVOBl. S. 26) von der Ermächtigung Gebrauch gemacht, abweichend

von § 100 Abs. 1 BSHG die örtlichen Träger auch in den Fällen des § 100 Abs. 1 Nr.

1 BSHG bei Hilfeempfängern, die das 60. Lebensjahr vollendet haben, für sachlich

zuständig zu erklären. Zum Ausgleich der Mehraufwendung der örtlichen Träger

wurde – damals - der kommunale Finanzausgleich aufgestockt. Die Mehrbelastung

der Kommunen wurde für das Jahr 1985 auf rund 146,5 Millionen D-Mark errechnet.

Diese Mehrbelastung sollte über den kommunalen Finanzausgleich durch

Anhebung des Verbundsatzes ausgeglichen werden. Sofern die Aufwendungen der

Sozialhilfe im Land insgesamt sich wesentlich anders als die

Finanzausgleichsmasse entwickelten, sollte eine Korrektur des Verbundsatzes

erfolgen (vgl. Hässler, im Kommentar zum AG-BSHG, in Praxis der

Kommunalverwaltung, Abschnitt H).

Danach wurde durch das neue AG-SGB XII und dem eingefügten Art. 9 zu § 6 a

AG-BSHG den kreisfreien Städten keine neue Aufgabe übertragen. Deshalb ist

auch ein Anspruch aus § 6 a AG-BSHG in Verbindung mit den Regelungen in Art.

49 Landesverfassung nicht zu begründen.

Die Regelungen des Konnexitätsprinzips durch Art. 49 Abs. 2 Satz 2

Landesverfassung, die im Falle der Mehrbelastung der Gemeindeverbände durch

eine Aufgabenübertragung einen entsprechenden Ausgleich vorsehen, sind also

nicht einschlägig. Die Mehrbelastung muss eine unmittelbare Folge der

Aufgabenübertragung sein. Andere Mehrbelastungen der Gemeinden und

Gemeindeverbände, die sich als mittelbare Folgen von Neuregelungen darstellen

oder Mehrbelastungen, die sich etwa aus einer Veränderung im kommunalen

Finanzausgleich nach Art. 49 Abs. 1 LV ergeben, lösen die Ausgleichspflicht nach

Art. 49 Abs. 2 Satz 2 Landesverfassung nicht aus (vgl. Verfassung des Landes

Schleswig-Holstein, Kommentierung von Konrad, jetzt Welti, in: Praxis der

Kommunalverwaltung, Abschnitt A 3 SH). Allerdings beinhaltet diese Regelung

unter bestimmten Voraussetzungen aber auch eine sog. Nachschusspflicht.

Erweist sich nämlich die erforderliche Kostenprognose als falsch und tritt aufgrund

nicht vorhersehbarer Entwicklungen eine Mehrbelastung ein, die durch die

gewählte Form der Kompensation nicht entsprechend ausgeglichen wird, oder

verursacht das Land selbst durch die Veränderung oder Konkretisierung seiner

Regelungen weitere Kosten, so ist das Land auch zum entsprechenden Ausgleich

dieser Kosten verpflichtet (vgl. Welti, a.a.O. ).

Aus diesen Konnexitätsregelungen der Landesverfassung ist aber kein

unmittelbarer Kostenerstattungsanspruch der Klägerin herzuleiten.

Die in der Landesverfassung enthaltenen Regelungen zum Konnexitätsprinzip sind

dahin zu verstehen, dass sie den Kommunen wegen der aus der Erfüllung

übertragener Aufgaben entstandenen Mehrbelastungen nicht unmittelbar

Ausgleichsansprüche einräumen. Soweit die Zahlung eines Betrages begehrt wird,

kommen als unmittelbare Anspruchsgrundlage die Regelung in der

Landesverfassung nicht in Betracht; die verfassungsrechtlich vorgesehene

Schaffung eines finanziellen Ausgleichs muss nicht zwangsläufig in der

Verpflichtung des beklagten Landes bestehen, eine Finanzzuweisung bzw. Zahlung

in der begehrten Höhe zu gewähren (vgl. OVG Meck.-Vorpommern, Beschluss vom

23.02.2009 – 1 L 276/05).

Ein unmittelbarer Leistungsanspruch kann aus diesen Regelungen nicht abgeleitet

werden. Auch im Wege der verfassungskonformen Interpretation darf der

normative Gehalt einer Regelung nicht neu bestimmt werden. Zum einen spricht

die Wortlautgrenze der Regelung gegen eine Neubestimmung, da § 6 a AG-BSHG

ausdrücklich nur die Eingliederungshilfe erwähnt. Zum anderen steht dem

Landesgesetzgeber für einen Ausgleich der behaupteten Mehrbelastung eine

Vielzahl weiterer Instrumentarien zur Verfügung, die ihren Niederschlag nicht nur

im AG-BSHG bzw. AG-SGB XII haben müssen, sondern auch im

Finanzausgleichsgesetz geregelt werden können.

Dabei hat der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum, wie er

verfassungsgemäße Zustände in der Finanzbelastung durch Aufgabenübertragung

oder durch Veränderung von Aufgaben regelt.

Die Gesetzgebungsgeschichte des § 6 a AG-BSHG zeigt, dass dieser – zumindest

in dieser Ausgestaltung - nicht von vornherein vorgesehen war, sondern aufgrund

des Beratungsprozesses zum Haushaltsstrukturgesetz 2006 eingefügt worden ist.

Damit wurde ein Ausgleichsanspruch vor dem Hintergrund der Fortgeltung des §

100 BSHG geschaffen. Das Verwaltungsgericht ist daran gehindert, über einen

gesetzlichen Anspruch hinaus neue Zahlungsansprüche zu begründen. Dies würde

mit dem Budgetrecht des Parlaments (Art. 50 Landesverfassung) kollidieren und

mit der Gesetzesbindung des Verwaltungsgerichts nicht in Einklang zu bringen

sein.

Schließlich macht aber auch die im November 2008 geschlossene Vereinbarung

deutlich, dass das Land unterschiedliche Möglichkeiten des Ausgleichs hat, und im

Prinzip seiner Verpflichtung für einen Kostenausgleich auch nachgekommen ist –

unabhängig vom Bestehen eines Rechtsanspruches und der Auskömmlichkeit der

zugestandenen Beträge.

Da danach bereits dem Grunde nach kein Leistungsanspruch besteht, konnte das

Gericht von einer weiteren Klärung der Begründetheit der Forderungen der Höhe

nach absehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.