Urteil des VG Neustadt vom 18.02.2011

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VG
Neustadt/Wstr.
18.02.2011
1 L 78/11.NW
Verwaltungsgericht Neustadt/Wstr.
Beschluss vom 18.02.2011 - 1 L 78/11.NW
Straßenverkehrsrecht, Prozessrecht
Verwaltungsgericht
Neustadt an der Weinstrasse
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
des Herrn Y.,
- Antragsteller -
gegen
die Stadt Speyer, vertreten durch den Oberbürgermeister, Maximilianstraße 100, 67346 Speyer,
- Antragsgegnerin -
beigeladen:
1. Herr X.,
2. Frau Z.,
wegen Geschwindigkeitsbeschränkung
hier: Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO
hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße aufgrund der Beratung vom
18. Februar 2011, an der teilgenommen haben
Präsidentin des Verwaltungsgerichts Faber-Kleinknecht
Richterin am Verwaltungsgericht Jahn-Riehl
Richter am Verwaltungsgericht Scheurer
beschlossen:
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die im Zuge der Ausführung
der verkehrsbehördlichen Anordnung der Antragsgegnerin vom 18. August 2010 aufgestellten
Verkehrszeichen 274-57 (70 km/h) StVO, im Bereich der Bundesstraße 9 zwischen der Anschlussstelle
B 9/A 61 im Norden und der Anschlussstelle B 9/B 39 im Süden, wird angeordnet.
2. Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, die infolge ihrer verkehrsbehördlichen Anordnung vom
18. August 2010 aufgestellten Verkehrszeichen 274-57 (70 km/h) StVO zu beseitigen oder durch
geeignete Maßnahmen – z.B. durch Abhängen oder Durchstreichen – als zur Zeit nicht geltend zu
kennzeichnen.
3. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsgegnerin und die Beigeladenen zu 1) und 2) jeweils zu
einem Drittel.
4. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,-- € festgesetzt.
Gründe
Der vorliegende Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig und
begründet.
Die vom Antragsteller formulierten Anträge bedürfen zunächst der Auslegung. Dabei ist das Gericht nicht
an die formale Fassung der Anträge gebunden (§ 88 VwGO) und insbesondere bei juristischen Laien
gehalten, diese sachdienlich und nach dem erkennbaren Rechtsschutzziel auszulegen. Die Kammer geht
in Folge dessen davon aus, dass Haupt- und Hilfsantrag ein einheitliches Rechtsschutzbegehren
darstellen. Dieses ist erkennbar darauf gerichtet, eine gerichtliche Entscheidung über die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die im Tenor bezeichneten Verkehrszeichen (1.) und
die vorläufige Aufhebung der Vollziehung zu erreichen (2.).
(1.)
Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 VwGO statthaft, denn Verkehrszeichen sind
– im Gegensatz zu der ihnen zugrunde liegenden verkehrlichen Anordnung – Verwaltungsakte in Gestalt
von Allgemeinverfügungen, die in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO sofort
vollziehbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. September 1993 – 11 C 37.92 und Beschluss vom 26. Januar
1988 - 7 B 189.87, juris).
Trotz des Erfolgs des Antragstellers in dem von ihm gegen die streitbefangene
Geschwindigkeitsbeschränkung durchgeführten Widerspruchsverfahren besteht vorliegend ein
Rechtsschutzinteresse auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.
Denn über den Widerspruch des Antragstellers ist mangels Bestandskraft des Widerspruchsbescheids
vom 8. Dezember 2010 noch nicht abschließend entschieden. Damit behalten die streitbefangenen
Verkehrsschilder ihre sofortige Vollziehbarkeit, solange die Klageverfahren der Beigeladenen gegen den
Widerspruchsbescheid (1 K 37 und 38/11.NW) nicht rechtskräftig abgeschlossen sind (vgl. BVerwG, Urteil
vom 12. Januar 1983 – 8 C 78 und 79/81, juris; dort zur sofortigen Vollziehbarkeit eines
Erschließungsbeitragsbescheides trotz dessen noch nicht bestandskräftiger Aufhebung durch einen
Widerspruchsbescheid).
Bei der Prüfung der Begründetheit des somit zulässigen Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO ist eine
Interessenabwägung vorzunehmen. Die gebotene Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen an
einer weiteren sofortigen Vollziehbarkeit der in Folge der verkehrlichen Anordnung vom 18. August
aufgestellten Verkehrszeichen mit dem privaten Interesse des Antragstellers, von einer Vollziehung
verschont zu bleiben, führt zu der begehrten Anordnung. Denn die Aufstellung der Verkehrszeichen 274-
57 (70 km/h) StVO ist nach der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung
offensichtlich rechtswidrig.
Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist das Gericht vorab auf die zutreffenden Ausführungen im
Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses der Antragsgegnerin vom 8. Dezember 2010.
Ein auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 Straßenverkehrsordnung (StVO) gestützter Modellversuch setzt eine
Gefahrenlage voraus, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 Abs. 1 - 8 StVO
genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt (VGH Bayern, Beschluss vom 7. Dezember 2006 – 11 CS
06.2450, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Oktober 2003 – 8 B 468/03, juris; VG
Koblenz, Urteil vom 19. April 1993 – 3 K 748/92, juris). Indem § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO den
Anwendungsbereich des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO konkretisiert, setzt ein Modellversuch dessen Eignung
und Erforderlichkeit zur Erreichung des angestrebten Ermittlungsziels voraus (OVG Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 19.12.1995 – 25 B 2750/95, juris). Dabei dürfen nicht hinsichtlich der konkreten Gefahr
Zweifel bestehen, sondern nur hinsichtlich der geeigneten zu ergreifenden Maßnahmen (Hentschel,
Kommentar zum Straßenverkehrsrecht, § 45 Rn. 32). Allein die Absicht der Straßenverkehrsbehörde, im
Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO zu erproben, ob eine Gefahr im vorstehenden Sinne besteht,
wird von dieser Norm nicht gedeckt. Es genügt deshalb nicht, dass die Straßenverkehrsbehörde eine
Gefahr nur vermutet und durch den Verkehrsversuch Aufschluss darüber erlangen will, ob sie tatsächlich
gegeben ist. Denn einen Gefahrenerforschungseingriff ermöglicht § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO nicht (vgl.
VGH Bayern, Beschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O.).
Die Durchführung eines Modellversuchs setzt daher vor der verkehrsbehördlichen Anordnung ein
folgerichtiges, systematisches Vorgehen der Straßenbehörde voraus. Dies erfordert in der Regel eine
sorgfältige Bestandsaufnahme und Bewertung derjenigen Umstände, die die als korrekturbedürftig
eingeschätzte Situation begründen und diejenigen verkehrsregelnden Maßnahmen aufzeigen, die
geeignet und erforderlich sein können, die Situation auf Dauer zu beseitigen oder zu entschärfen. Erst in
diesem Stadium der Planung verkehrsrechtlicher Regelungen kommt die Durchführung eines
Verkehrsversuchs als Voraussetzung für eine endgültige Regelung unter Berücksichtigung der Folgen der
veränderten Situation in Betracht. Das verbietet es, nach dem Prinzip von „Versuch und Irrtum“ im Sinne
einer freien, voraussetzungslos anwendbaren Experimentierklausel verkehrsregelnde Maßnahmen zur
Probe zu treffen, auch wenn bestimmte Maßnahmen sich auf den ersten Blick als irgendwie geeignet
anbieten mögen, es sei denn, es läge auf der Hand, dass zur Behebung eines verkehrsrechtlichen
Missstandes überhaupt nur eine einzige verkehrsregelnde Anordnung zur Verfügung steht. Aber auch
dann setzt die Verkehrsregelung zur Probe eine sorgfältige Bestandsaufnahme und Bewertung
derjenigen Umstände voraus, die die als korrekturbedürftig eingeschätzte Situation begründen. Erst auf
dieser Grundlage kann nämlich entschieden werden, welche verkehrsregelnden Maßnahmen überhaupt
geeignet und erforderlich sein können, die Situation auf Dauer zu beseitigen oder zu entschärfen sowie
welche von diesen sinnvollerweise zum Gegenstand einer Erprobung gemacht werden sollen. Erst in
diesem Stadium der Planung verkehrsrechtlicher Regelungen kommt der empirische Ansatz des
Verkehrsversuchs und dessen Auswertung als Voraussetzung für eine endgültige Regelung unter
Berücksichtigung der Folgen der veränderten Situation auf andere, benachbarte Verkehrsbereiche in
Betracht (vgl. zu den vorstehenden Ausführungen: OVG Saarlouis, Beschluss vom 21. Mai 2002
– 9 W 9/02). Argumente und Anliegen von Bürgerinitiativen oder Proteste, gleich welcher Zielrichtung und
Güte, dürfen eine solche fundierte verkehrsplanerische Prüfung nicht ersetzen (vgl. Hentschel, a.a.O., § 45
Rn. 32).
Diesen Anforderungen wird die verkehrliche Anordnung vom 18. August 2010 und ihre Umsetzung nicht
gerecht.
Im Rahmen der hier allein nur möglichen summarischen Prüfung scheint auf verkehrsbehördlicher Seite
schon vor Anordnung des Modellversuchs die Erkenntnis geherrscht zu haben, dass weder die
Unfallfrequenz, die Entwicklung der Unfallzahlen auf dem maßgeblichen Teilstück der Bundesstraße 9,
noch die dortige Lärmschutzsituation in Folge des Mautausweichverkehrs die angeordnete Maßnahme
tragen. Zu dieser Einschätzung gelangte jedenfalls wiederholt die oberste Straßenverkehrsbehörde, hier
das rheinland-pfälzische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau. Auch das
zuständige Polizeipräsidium Rheinpfalz sowie der Landesbetrieb Mobilität haben im Rahmen des
Anhörungs- und Beteiligungsverfahrens nach der Verwaltungsvorschrift zu § 45 StVO darauf hingewiesen,
dass das Unfallgeschehen sowie Aspekte des Lärmschutzes den Modellversuch nicht tragen. Im
Gegenteil prognostizierte das Polizeipräsidium eine Zunahme des Lärms sowie einen – zwischenzeitlich
eingetretenen – Anstieg der Spurwechselunfälle.
Eine gebotene sorgfältige Bestandsaufnahme und Bewertung der Umstände, die einen Modellversuch zur
Folge haben können, ist nach den vorgelegten Unterlagen nicht erfolgt. Wohl aus diesem Grund erschöpft
sich auch die verkehrsbehördliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 18. August 2010 in der fast
wörtlichen Wiedergabe des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO. Auch den vollständig vorzulegenden
Verwaltungsakten der Antragsgegnerin sind keinerlei tragfähige Vorermittlungen und Bewertungen als
Voraussetzung für die Durchführung eines Modellversuches zu entnehmen. Eine tragfähige Motivation der
Antragsgegnerin zur Durchführung des Modellversuches, eine systematische Bestandserfassung, deren
Analyse und eine Beschreibung konkret zu erprobender Maßnahmen zur späteren Beseitigung oder
Verminderung einer vor Eintritt in den Modellversuch festgestellten Gefahrenlage sind nicht erkennbar.
Auch mit Blick auf die von den Beigeladenen hervorgehobenen Aspekte des Lärmschutzes fehlen
ausreichende, durch Berechnungen und Messungen vor Ort verwertbare Erhebungen, die im Falle des
Erreichens einer festzustellenden Belastungsschwelle ihrerseits als Grundlage des Verkehrsversuchs im
Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO hätten dienen können. Dies gilt umso mehr, als die
straßenverkehrliche Anordnung das Ziel der Erprobung geeigneter Maßnahmen gegen eine festgestellte
Lärmbeeinträchtigung gerade nicht anführt.
Schließlich weisen auch die durch den Beigeladenen X. vorgelegten Anlagen, insbesondere die
Information zur „Aktualisierung der strategischen Lärmkartierung“ im Rahmen der Aktionsplanung 2008
des Dr. J. Luggen-Hölscher sowie die Information zur Lärmkartierung in der Umgebung Speyers von
demselben Verfasser, schlüssig auf Diskrepanzen zwischen den im Rahmen der Lärmaktionsplanung
2008 sowie den vom Landesbetrieb Mobilität berechneten Zahlenwerten einerseits und den durch
stichprobenartige Messungen gewonnenen Zahlen andererseits hin. Von einer gesicherten
Bewertungsgrundlage, die ihrerseits als Basis für die Erprobung geeigneter Maßnahmen im Rahmen des
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO dienen könnte, kann somit nicht ausgegangen werden.
Mangelt es daher an den tatbestandlichen Voraussetzungen zur Durchführung eines Modellversuchs auf
der Grundlage des § 45 Abs. 1 Nr. 6 StVO, so ist auch das von der Antragsgegnerin auszuübende
Ermessen – mangels tragfähiger Tatsachen und Bewertungsgrundlage – fehlerhaft ausgeübt worden.
Eine Umdeutung beziehungsweise ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage kommt im vorliegenden
Fall nicht in Betracht. Die Antragsgegnerin hat die Anordnung bewusst auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO
gestützt und das Beteiligungsverfahren entsprechend durchgeführt. Die Maßnahme sollte ausweislich der
Begründung der verkehrlichen Anordnung auch zeitlich begrenzt sein. Die straßenverkehrliche
Maßnahme und ihre Umsetzung kann daher nicht durch ein Austauschen der Ermächtigungsgrundlage
wesensverändernd umgestellt werden. So ließe sich ein Verkehrsverbot zum Schutz der Bevölkerung vor
Lärm und Abgasen losgelöst von dem vorliegenden Fall zwar grundsätzlich auf § 45 Absatz 1 Satz 2 Nr. 3
oder Nr. 5 StVO gründen. Dies würde allerdings unter anderem die von der Straßenverkehrsbehörde
angestrebte Dauerhaftigkeit der Maßnahme voraussetzen. Hier erfolgte die Verkehrsbeschränkung
hingegen nach dem erklärten Willen der Antragsgegnerin nur zu Testzwecken. Dafür bietet § 45 Abs. 1
Satz 2 Nr. 3 und Nr. 5 StVO keine Ermächtigungsgrundlage (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.
Oktober 1994 – 5 S 2344/94, juris).
Nach alledem bedarf es keiner weiteren Ausführungen mehr, ob der Modellversuch nicht auch deshalb
beendet werden sollte, weil selbst die eigens für den Versuch gebildete Lenkungsgruppe die Entwicklung
des Unfallgeschehens seit Beginn der Maßnahme als bedenklich bezeichnet hat.
Die von den Beigeladenen erhobenen Klagen (s.o.) stehen einer Anordnung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO
nicht entgegen. Sie verhindern zwar den Eintritt der Bestandskraft des dort angefochtenen
Widerspruchsbescheids vom 8. Dezember 2010. Der Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin trifft
jedoch hinsichtlich der sofortigen Vollziehbarkeit der infolge des Modellversuchs aufgestellten
Verkehrsschilder keine Regelung. Bezogen auf die sofortige Vollziehbarkeit der streitbefangenen
Verkehrszeichen entfalten diese Klagen somit keine Sperrwirkung.
Gleiches gilt auch für den von dem Beigeladenen zu 1) gestellten Eilantrag vom 24. Januar 2011 (Az.:
1 L 68/11.NW). Allein die Stellung dieses Antrags besitzt nach der Ausgestaltung der
Eilrechtsschutzsystematik in den §§ 80, 80a und 123 VwGO keine Rechtswirkungen, die der im
vorliegenden Verfahren beantragten gerichtlichen Anordnung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO
entgegenstünden.
(2.)
Ziffer 2. des Beschlusstenors beruht auf der Verpflichtung der Antragsgegnerin zur
Vollzugsfolgenbeseitigung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juli 1994 – I
VR 20/93 = NVwZ 1995, 590 ff.). Die erforderliche Antragstellung ist von dem auslegungsbedürftigen, aber
auch auslegungsfähigen Inhalt des Haupt- und Hilfsantrags umfasst. Mit Blick auf den bisherigen
Verfahrensgang besteht für eine entsprechende Antragstellung auch ein Rechtsschutzinteresse. Dies
entfiele nur dann, wenn sicher davon ausgegangen werden könnte, dass die Antragsgegnerin von sich
aus der Verpflichtung nachkommt, die sich aus der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ergibt (VGH
Bayern, Beschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O.).
Aufgrund des Erfolgs des vorliegenden Eilantrags haben die Antragsgegnerin und die Beigeladenen zu 1)
und 2) die Verfahrenskosten jeweils zu einem Drittel zu tragen (§§ 154 Abs. 1, Abs. 3; 159 Satz 1 VwGO;
100 Abs. 1 Zivilprozessordnung). Die Beigeladenen unterliegen der anteiligen Kostentragungspflicht, weil
sie im Rahmen des vorliegenden Verfahrens die Ablehnung des Eilantrages beantragt haben (vgl. § 154
Abs. 3 VwGO).
Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes folgt den §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 und 63
Gerichtskostengesetz – GKG – i.V.m. den Ziffern 1.5 sowie 46.14 des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 2004, 1525).
Rechtsmittelbelehrung …
gez. Faber-Kleinknecht
gez. Jahn-Riehl
gez. Scheurer