Urteil des VG Münster vom 03.01.2011
VG Münster (teleologische auslegung, auslegung, unvollständige angabe, schätzung, frist, erklärung, wassermenge, behörde, falle, vorschrift)
Verwaltungsgericht Münster, 3 K 675/10
Datum:
03.01.2011
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
3. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
3 K 675/10
Tenor:
Der Festsetzungsbescheid 2006 (Vorauszahlungsabrechnung 2006)
des Beklagten vom 00.00.0000 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor
Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d
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Die Klägerin betreibt eine Textilfabrik. Zum Betrieb ihres Unternehmens entnimmt sie
über eine eigene Brunnenwasserversorgungsanlage, gedeckt durch eine
entsprechende wasserrechtliche Erlaubnis, seit längerem Grundwasser.
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Im Januar 2010 übersandte die Bezirksregierung Düsseldorf der Klägerin Formulare zur
Angabe der entnommenen Wassermengen. Unter dem 00.00.0000 sandte die Klägerin
die ausgefüllten Formulare zurück und gab dabei in einer formlosen Aufstellung an, u.a.
im Jahre 2006 die Menge von 249.124 m³ Brunnenwasser entnommen zu haben.
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Durch Bescheid vom 00.00.0000 setzte die Bezirksregierung E. ein für das
Veranlagungsjahr 2006 von der Klägerin zu zahlendes Wasserentnahmeentgelt von
11.210,58 Euro fest.
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Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid am 00.00.0000 Klage erhoben. Zur
Begründung führt sie aus: Der Abgabenanspruch des Landes für das Veranlagungsjahr
2006 sei wegen Festsetzungsverjährung erloschen und dürfe nicht mehr geltend
gemacht werden. Gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes über die Erhebung eines
Entgelts für die Entnahme von Wasser aus Gewässern (WasEG) unterliege die
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Festsetzung einer zweijährigen Verjährungsfrist. Diese sei mit Ablauf des Jahres 2008
beendet gewesen. Die in § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG enthaltene 10-jährige
Festsetzungsfrist gelte vorliegend nicht, weil die Klägerin keine unvollständigen
Angaben gemacht habe. Nach dem Wortlaut der Vorschrift könne die 10-jährige
Festsetzungsfrist nicht eingreifen. Eine Auslegung dahingehend, die verlängerte
Festsetzungsfrist auch dann eingreifen zu lassen, wenn der Abgabenpflichtige
überhaupt keine Angaben gemacht habe, sei mit der klassischen Methodenlehre der
Gesetzesauslegung nicht vereinbar. Die Rechtsansicht des Beklagten führe dazu, dass
die vom Wortsinn des Gesetzes markierte Grenze ignoriert werde. Sie verlasse die
Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung und führe zu einer (unzulässigen)
Rechtsfortbildung. Schließlich lasse sich die Auffassung des Beklagten auch nicht auf
eine Analogiebildung stützen. Insoweit fehle es sowohl an einer planwidrigen
Regelungslücke als auch an einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen.
Die Klägerin beantragt,
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den Festsetzungsbescheid 2006 (Vorauszahlungsabrechnung 2006) des Beklagten
vom 00.00.0000 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er trägt vor: Die Festsetzungsfrist für das streitgegenständliche Veranlagungsjahr 2006
sei nicht abgelaufen, da die verlängerte Festsetzungsfrist von 10 Jahren gemäß § 4 Abs.
4 Satz 2 WasEG zur Anwendung komme. Auch die Nichtabgabe der nach § 3 Abs. 2
WasEG erforderlichen Erklärung sei ein Anwendungsfall von § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG.
Denn auch wer keine Erklärung abgebe, erkläre unvollständig im Sinne der Vorschrift
und zwar in erhöhtem Maße. Dies ergebe sich auf Grund einer Auslegung nach dem
Gesetzessinn. Bei der Erhebung des Wasserentnahmeentgelts handele es sich um ein
sogenanntes Massenverfahren. Das WasEG sehe für dieses Verfahren
Mitwirkungspflichten des Verfahrensbeteiligten vor, weil angesichts begrenzter
Verwaltungsressourcen grundsätzlich nur auf diesem Weg ein geordneter
Verwaltungsvollzug denkbar sei. Die Festsetzungsbehörde sei auf die Erklärung des
Entgeltpflichtigen über die entnommene Wassermenge angewiesen. Denn es gebe
Fälle, in denen die Behörde von der Wasserentnahme nichts wisse. Hieraus folge für
die Interpretation des § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG, dass alle Fälle, in denen der
Entgeltpflichtige seiner Mitwirkungspflicht nicht nachkomme, ohne Betrachtung des
subjektiven Tatbestandes, gleich zu behandeln seien.
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Die Kammer hat durch Beschluss vom 15. Juli 2010 das Verfahren dem Berichterstatter
als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Darüber hinaus haben die Klägerin und
der Beklagte aber auch ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den
Berichterstatter (§ 87 a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO) ohne mündliche Verhandlung erklärt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, den Inhalt der Gerichtsakte 3 L 189/10 sowie den Inhalt der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
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1. Das Rubrum wurde hinsichtlich der Beklagtenbezeichnung von Amts wegen
geändert, nachdem zum 1. Januar 2011 der bis dahin geltende § 5 Abs. 2 AGVwGO
NRW entfallen ist und Anfechtungsklagen seitdem gegen die Körperschaft zu richten
sind, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat.
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2. Der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 über die Heranziehung der Klägerin zu
einem Wasserentnahmeentgelt für das Veranlagungsjahr 2006 ist rechtswidrig und
verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die
bezeichnete Heranziehung der Klägerin ist nach Ablauf der für das Veranlagungsjahr
2006 maßgeblichen Festsetzungsfrist erfolgt.
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a) Gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 WasEG beträgt die Festsetzungsfrist für das
Veranlagungsjahr 2006 zwei Jahre nach Ablauf des Veranlagungsjahres. Der Lauf der
Frist beginnt nach § 4 Abs. 4 Satz 3 WasEG mit der gesetzlich oder behördlich
bestimmten Frist nach § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 WasEG. Maßgeblich ist vorliegend
jeweils der Fristbeginn nach der in § 3 Abs. 2 Satz 1 WasEG geregelten Frist. Zum
Zeitpunkt des Erlasses des Heranziehungsbescheides für das Veranlagungsjahr 2006
im März 2010 war diese Zwei-Jahres-Frist verstrichen.
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b) Die Annahme des Beklagten, wonach die Festsetzungsfrist im vorliegenden Fall
gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG zehn Jahre beträgt, findet keine Stütze im Gesetz. Die
verlängerte Festsetzungsfrist gilt nach dem Wortlaut der Regelung dann, wenn der
Entgeltpflichtige unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht hat und dadurch das
Wasserentnahmeentgelt verkürzt wird. Das "Machen unrichtiger oder unvollständiger
Angaben" setzt ein aktives Tun voraus, nämlich dass der Entgeltpflichtige etwas
Unzutreffendes oder nicht Vollständiges angibt. Eine unrichtige oder unvollständige
Angabe kann der Pflichtige nur dann gemacht haben, wenn er überhaupt etwas
angegeben hat.
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Gemessen am vorbeschriebenen Wortlaut des § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG liegen die
Voraussetzungen für die Geltung der Zehn-Jahres-Frist bezogen auf die Veranlagung
der Klägerin für das Jahr 2006 nicht vor. Die Klägerin hat innerhalb der Erklärungsfrist
gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 WasEG keine unrichtigen oder unvollständigen Angaben
gemacht. Vielmehr hat sie gar keine Erklärungen über die entnommenen
Wassermengen abgegeben. Das nach dem Wortlaut des Gesetzes erforderliche aktive
Verhalten liegt seitens der Klägerin nicht vor.
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c) Eine über den Wortlaut des § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG hinausgehende Regelung lässt
sich auch im Wege der Auslegung nicht ermitteln. Eine Auslegung, wonach eine
Festsetzungsfrist von zehn Jahren auch beim Fehlen jeglicher Angaben gilt, ließe sich
unter Berücksichtigung des besonders im Abgabenrecht geltenden Erfordernisses der
Normenklarheit nicht mit dem Wortsinn der Vorschrift in Einklang bringen.
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Erstens sind Vorschriften des Abgabenrechts zu Lasten des Betroffenen regelmäßig
(nur) dann einer Auslegung zugänglich, wenn es dem Gesetzgeber angesichts einer
Vielzahl von Fallgestaltungen nicht möglich war, jede Einzelheit zu regeln. Solches ist
aber hier nicht der der Fall. Der Gesetzgeber hätte es vielmehr in der Hand gehabt, im
Falle der Nichtabgabe einer Erklärung eine verlängerte Festsetzungsfrist
vorzuschreiben, wie es etwa das saarländische Landesrecht vorsieht (vgl. § 4 Abs. 4
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Satz 3 saarländisches Grundwasserentnahmeentgeltgesetz). Das aber hat der
nordrhein-westfälische Gesetzgeber nicht getan.
Zweitens findet eine an der Verwirklichung des Gesetzeszweckes orientierte
teleologische Auslegung eines eindeutigen abgabenrechtlichen Tatbestandes ihre
Grenze am Wortsinn. Ein Hinausgehen über diesen Wortsinn, wie etwa das
Gleichsetzen des "Machens" einer unrichtigen oder unvollständigen Angabe
(Stammverb "angeben") mit einem vollständigen "Schweigen" verlässt den Bereich der
Auslegung und führt zu einem - im Abgabenrecht unzulässigen - Analogieschluss.
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Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. März 1999 - 8 C 27.97 -, juris Rdnr. 18.
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Gemessen daran kann nach Auffassung des Gerichts das "Schweigen" des
Abgabenpflichtigen auch sinngemäß nicht mehr als "Machen unrichtiger oder
unvollständiger Angaben" eingestuft werden (vgl. entsprechend auch die
Differenzierung in § 370 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 der Abgabenordnung - AO -)
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aa) Die vom Beklagten gegen das vorbeschriebene "enge" Verständnis des Wortsinns
der Regelung in § 4 Abs. 4 WasEG vorgebrachten Argumente überzeugen nicht. Ein
Verständnis der Festsetzungsfristen (streng) nach dem Wortlaut des Gesetzes mag als
"gesetzestechnisch misslungen" empfunden werden. Es ist objektiv aber keinesfalls
systemwidrig. Denn der Gesetzgeber hat für den Fall der Nichtbefolgung der
Erklärungspflicht gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 WasEG geregelt, dass die zuständige
Behörde die Wassermenge schätzt. Abweichend von entsprechenden Gesetzen
anderer Bundesländer hat er diese Schätzung auch nicht etwa in das Ermessen der
Behörde gestellt ("kann schätzen" oder "darf schätzen"). Die Schätzung ist vielmehr als
Vollzugsgebot an die Festsetzungsbehörde (zwingend) vorgesehen. Das
vorbeschriebene Gebot der Schätzung und nicht etwa nur die "Möglichkeit" der
Schätzung hatte der Gesetzgeber offenbar bewußt eingeführt. Er ging davon aus, dass
die Wasserbehörden die Festsetzungsbehörden bei der Erfassung der zu
veranlagenden Wassermengen unterstützen müssten, diese Unterstützung aber
unproblematisch möglich sei.
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Vgl. LT-Drucksache 13/4528, Seite 2.
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Vor diesem Hintergrund mag der Festsetzungsbehörde zugestanden werden, dass sie
die konkrete Umsetzung der von ihr als "Massenverwaltung" beschriebenen Erhebung
im Wege der Zusammenarbeit mit den Wasserbehörden in der Praxis als schwierig
empfindet. Angesichts einer solchen Erfahrung wäre indes eine Korrektur des WasEG
durch den Gesetzgeber etwa auf Initiative der Festsetzungsbehörde hin jederzeit
möglich gewesen.
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bb) Die vom Gesetzgeber formulierte Regelung in § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG steht ferner
im systematischen Einklang mit der für die beiden ersten Veranlagungsjahre nach
Inkrafttreten des Gesetzes (2004 und 2005) festgeschriebenen verlängerten
Festsetzungsfrist von drei Jahren. Auf diese Weise konnte der als zwingend
angesehenen Zusammenarbeit zwischen Wasser- und Festsetzungsbehörde eine
hinreichend lange Einarbeitungsphase ermöglicht und die Gefahr des Eintritts von
Verjährungen durch einführungsbedingte Verzögerungen bei etwaig notwendigen
Schätzungen der Wassermenge vorgebeugt werden. Unterbleibt jedoch entgegen der
zwingenden gesetzlichen Vorgabe die Schätzung z.B. wegen Mängeln im
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Informationsaustausch zwischen Wasserbehörden und Festsetzungsbehörden, liegt ein
Vollzugsdefizit vor. Dieses behördliche Defizit rechtfertigt nicht die Annahme, einer zu
Lasten des Abgabenschuldners über den Wortsinn des § 4 Abs. 4 Satz 2 WasEG hinaus
geltenden verlängerten Festsetzungsfrist.
cc) Des Weiteren fällt ins Gewicht, dass die Verletzung der Erklärungspflicht aus § 3
Abs. 2 Satz 1 WasEG bei dem vorbeschriebenen Verständnis des § 4 Abs. 4 Satz 2
WasEG auch nicht etwa rechtlich folgenlos bliebe. Erstens ist insoweit (zwingend) die
behördliche Schätzung nach § 3 Abs. 2 Satz 3 WasEG vorgesehen. Diese gesetzliche
Vorgabe führt im Falle ihrer Beachtung im Übrigen auch regelmäßig zu einer
"Sanktionierung" des Verstoßes gegen die Erklärungspflicht. Denn die
Festsetzungsbehörde soll bei der Schätzung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 4 WasEG die in der
wasserrechtlichen Erlaubnis angegebene Entnahmemenge zu Grunde legen. Hierbei
handelt es sich aber um eine maximal erlaubte Entnahmemenge, welche der
Wasserentnehmer häufig tatsächlich unterschreitet. Zweitens dürfte gemäß § 11 Abs. 1
und Abs. 2 WasEG i.V.m. §§ 370 Abs. 1 Nr. 2, 378 AO bei Vorliegen der
entsprechenden Voraussetzungen im Einzelfall die Ahndung einer Straftat bzw. einer
Ordnungswidrigkeit in Betracht kommen. Vor diesem Hintergrund fällt auch die von der
Antragsgegnerin als sinnwidrig empfundene "Privilegierung" vorsätzlich rechtsuntreuer
Abgabenpflichtiger nicht entscheidend ins Gewicht. Denn für diesen Personenkreis sind
empfindliche Geldstrafen vorgesehen.
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d) Darüber hinaus lässt sich auch aus den Regelungen der AO keine erweiterte
Festsetzungsfrist herleiten. § 10 Abs. 1 WasEG sieht ausdrücklich vor, welche
Vorschriften der AO beim Vollzug des Gesetzes anzuwenden sind. Bezüglich der
Festsetzungsverjährung ist nach § 10 Abs. 1 Buchst. j) WasEG allein § 171 Abs. 1 bis
3a, Abs. 12 und 13 AO betreffend die Ablaufhemmung anwendbar. Anders als in
entsprechenden Gesetzen anderer Bundesländer (vgl. statt vieler etwa nur § 23 Abs. 8
sächsisches Wassergesetz, § 25 Abs. 1 Nr. 9 niedersächsisches Wassergesetz) hat der
nordrhein-westfälische Gesetzgeber für das Festsetzungsverfahren weitere Vorschriften
der AO wie beispielweise § 169 Abs. 2 AO nicht für anwendbar erklärt. Ebenfalls hat er
für die Festsetzungsfrist keine besonderen Regelungen im Falle aller in Betracht
kommenden Abgabenverkürzungen in ausdrücklicher Anlehnung an die AO
vorgenommen. Nach § 378 Abs. 1 i.V.m. § 370 Abs. 1 Nr. 2 AO kann eine solche
(leichtfertige) Verkürzung etwa - neben unrichtigen oder unvollständigen Angaben, vgl.
§ 370 Abs. 1 Nr. 1 AO - auf Verhalten beruhen, durch das die Finanzbehörden
pflichtwidrig über steuerlich erhebliche Tatsachen in Unkenntnis gelassen werden.
Nach ausdrücklichen Regelungen in entsprechenden Gesetzen anderer Bundesländer
führt dieser in der AO bezeichnete Sachverhalt der Abgabenverkürzung (umfassend) zu
einer Verlängerung der Festsetzungsfrist (vgl. etwa § 17c Abs. 2 Satz 2 Wassergesetz
BW, § 18 Abs. 2 Satz 2 Wassergesetz MV). Das nordrhein-westfälische WasEG sieht
solches ausdrücklich nicht vor.
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e) Schließlich sieht das Gericht die vorstehende Argumentation nicht durch den
Beschluss des OVG NRW vom 10. Juni 2010 - 9 B 605/10 - als entkräftet an. Die dort
geäußerte Auffassung, "auch wer keine Erklärung abgibt, dürfte unvollständig i.S.v. § 4
Abs. 4 Satz 2 WasEG erklären und zwar in erhöhtem Maß" verlässt nach Ansicht des
Gerichts den Bereich der zulässigen Auslegung abgabenrechtlicher Regelungen.
Erstens spricht das Gesetz schon nicht von einem "unvollständigen Erklären" sondern
davon, dass der Abgabenpflichtige "unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht
hat". Zweitens wird ein nach dem Wortlaut erforderliches aktives Tun mit einem
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"Nichtstun" gleichgesetzt, was zur Gleichbehandlung von "Fallgruppen" mit zumindest
gelegentlich sehr unterschiedlichen Inhalten führt. Insoweit muss im Ausgangspunkt
berücksichtigt werden, dass mit jeder Regelung einer Festsetzungsfrist im
Abgabenrecht (auch) ein Vertrauensschutz des Abgabenschuldners bezweckt ist. Das
im zitierten Beschluss des OVG NRW vertretene Verständnis von § 4 Abs. 4 Satz 2
WasEG stellt u.U. Abgabenpflichtige, die in völliger Unkenntnis über ihre Abgabenpflicht
sind, beim Vertrauensschutz denjenigen Pflichtigen gleich, die ihre Abgabenpflicht
grundsätzlich kennen, aber unrichtige oder unvollständige Angaben machen. Vor dem
Hintergrund der für die Festsetzungsbehörden geltenden (zwingenden) Vorgabe,
gegebenenfalls die Wassermenge zu schätzen und der etwaigen Strafbarkeit einer
Abgabenhinterziehung wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, die
vorbeschriebenen Fallgruppen bezüglich des Vertrauensschutzes ausdrücklich gleich
zu stellen. Mag man letzteres auch für "sinnvoll" halten, so ist es nach Ansicht Gerichts
nicht Aufgabe der Judikative, über die ausdrückliche gesetzliche Regelung hinaus,
"diese Fallgruppen gleich zu behandeln".
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über deren
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11,
711 ZPO.
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4. Die Berufung war gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
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